（管理科学与工程专业论文）城市土地市场化经营下土地价格策略.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 当前，各主要城市纷纷设立国有土地公司或土地储备中心，开展城市土地市 场化经营，城市土地市场化经营已在全国如火如荼的开展起来。城市土地市场化 经营带来的最重要的变化就是在宣告土地无偿划拨时代终结的同时，也宣告了一 个有偿、有限期、有流动的土地使用制度新时代的来临。同时，城市土地市场化 经营也给商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性开发用地的获取方式带来根 本性变革，投标、竞拍成为获取经营性开发用地的最主要的方式。 土地是房地产开发最基本最重要的生产元素之一，土地费用在房地产开发成 本中一般占到3 0 - - 4 0 左右，有的甚至达到9 0 ，伴随城市土地市场化经营的 开展，土地费用在房地产开发成本中的比例有提高的趋势。因此，房地产开发企 业如何以较低的成本获取土地使用权便显得异常的重要，开展对城市土地市场化 经营历程、市场化经营的主要方式，尤其是土地投标价格策略等的研究便具有较 强的现实意义。 本文在收集整理大量国内外有关城市土地市场化经营、土地价格评估和投标 报价模型资料的基础上，总结了我国城市土地市场化历程，介绍了广泛采用的城 市土地储备模式和城市土地市场化经营方式，分析了土地市场化经营面临的问题； 精细的分析了土地价格评估的剩余分析法并梳理了其操作流程；建立了土地价格 投标报价的f r e i d m a n 模型、最优利润率模型，并对其进行了分析对比；通过引入 博弈论的相关知识，建立了土地价格投标报价的博弈分析模型；最后，援引某开 发企业的投标统计资料，运用上述模型方法进行了实证研究。 关键词：房地产，土地价格，概率模型，博弈论 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 a b s t r a c t p r e s e n t l y , t h em a i nc i t i e ss e tu pn a t i o n a ll a n dc o ( p o r a t i o n so rl a n dr e s e r v e c e n t e r so n eb yo n e ，t ol a u n c hm a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n to fu r b a nl a n d s ，a n dt h e m a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n to f u r b a nl a n d sh a sb l o o m e da r o u n dt h en a t i o n t h ei n o s t s i g n i f i c a n ta l t e r n a t i o nt h a tt h em a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n to fu r b a nl a n d sb r i n g si s t h a ti tp r o c l a i m st h ee n do faf r e e l y t r a n s f e r i n gl a n du s ea g e ，a l s oi t p r o c l a i m st h e c o i n i n ga g eo f ac o m p e n s a t e d 、t i m e l i m i t e d 、a m b u l a t o r yl a n du s es y s t e m a tt h es a m e t i m e ，t h em a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n to fu r b a nl a n d sa l s ob r i n g se s s e n t i a lc h a n g e st o t h ec a p t u r i n gm e a n so fm a n a g e m e n t a le x p l o i t i v el a n d ss u c ha sc o m m e r c e 、t o u r i s m 、 r e c r e a f i o na n dc o m m e r c i a lh o u s ee t c t h el a n di so n eo ft h em o s tb a s i ca n di m p o r t a n te l e m e n t so fr e a le s t a t e d e v e l o p m e n t a n dl a n dc o s ti s a b o u t3 0 一4 0 i na l lt h ec o s to fr e a le s t a t e d e v e l o p m e n t ，e v e nu pt o9 0 w i t ht h em a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n to fu r b a nl a n d s g o i n go n ，t h er a t i oo fl a n dc o s tt or e a le s m t ed e v e l o p m e n tc o s ti sg o i n gu p s o ，h o w t o g e tt h ee x p l o i t i v el a n d sb yl o w e rc o s ti se x t r a o r d i n a r yi m p o r t a n tf o rr e a le s t a t e d e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n s ，a n dt h e r e s e a r c ho nt h ec o u r s eo ft h em a r k e t f e a t u r e d m a n a g e m e n to f u r b a nl a n d s 、t h em e a n so f m a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n t ，e s p e c i a l l yt h e l a n dp r i c ea p p r a i s a li so f f a r - r e a c h i n gp r a c t i c a lm e a n i n g o nt h eb a s i so fc o l l e c t i o no fa b u n d a n ti n f o r m a t i o no nt h em a r k e t - f e a t u r e d m a n a g e m e n to fu r b a nl a n d s 、l a n dp r i e ea p p r a i s a la n db i d d i n gm o d e lf r o mt h eh o m e a n da b r o a d ，t h i sd i s s e r t a t i o ns u m m a r i z e st h ec o u r s eo f t h em a r k e t - f e a t u r e dm a n a g e m e n t o fu r b a nl a n d s ，i n t r o d u c e st h ew i d e l ya d o p t e du r b a nl a n dr e s e r v em o d e l sa n dt h e m e a n so fu r b a nl a n d sm a r k e t f e a t u r e dm a n a g e m e n t ， a n a l y s e st h ep r o b l e m st h a tt h e m a r k e t - f e a t u r e d m a n a g e m e n to fu r b a nl a n d sf a c e s ；a n da n a l y s e st h er e m a n e n t a n a l y t i cm e t h o do f t h el a n dp r i c ea p p r a i s a ls u b t l y a n ds y s t e m a t i z e si t sp r o c e e d i n g ；a n d s e t su pt h ef r e i d m a n sm o d e l 、t h eb e s tp r o f i tm a r g i nm o d e l ，m o r e o v e rc o m p a r e st h e s e t w om o d e l s ；f u r t h e rm o r e ，t h i sd i s s e r t a t i o ne s t a b l i s h e sg a m et h e o r ym o d e lo ft h el a n d p r i c ea p p r a i s a lb yr e f e r r i n gt og a m et h e o r y ；a tl a s t ，t h i sd i s s e r t a t i o nd od e m o n s t r a t i v e a n a l y s i sw i t ht h em o d e l sa b o v e ，t h r o u g hi n v o k i n gt h eb i d d i n gi n f o r m a t i o no far e a l e s t a t ed e v e l o p m e n tc o r p o r a t i o n k e y w o r d s ：r e a le s t a t e ，l a n dp r i c e ，p r o b a b i l i t ym o d e l ，t h e o r yo f g a m e s i i 重庆大学硕士学位论文1 绪论 1 绪论 1 1 问题的提出 房地产，国外通常表述为“r e a le s t a t e ”或“r e a lp r o p e n y ”，即不动产。它指的是“土 地以及附着于土地之上的改良物”，其中的改良物包括建筑物、道路、停车场、水 电设施等。房地产是房产和地产的总称，包含土地和土地上定着物。无论房地 产的概念怎样变化，土地都是其必备的元素。由此可见，土地是房地产开发最基 本的载体，是房地产开发最不可缺少的基本元素。 房地产的开发的成本主要由土地费用、建筑安装费、经营管理费、财务费用、 营销费用、税金和规费等组成。这其中，土地费用一般占到3 0 - - 4 0 左右，有的 甚至达到9 0 。有效的成本控制能够使每一个房地产开发企业抢占市场先机，而 土地费用在房地产开发成本之中占有如此高的比重，使每一个房地产开发企业没 有理由不对其引起格外的重视。 我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城 市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所 有的以外，属于农民集体所有，任何企事业单位和个人都仅拥有土地的使用权而 不拥有土地的所有权。根据中华人民共和国房地产管理法规定，仅有国有土 地可以依法出让，集体所有的土地，必须经依法征用转化为国有土地后，其使用 权方可有偿出让。房地产开发用地是指房地产开发企业通过支付土地使用权出让 金而获得的一定年限土地使用权的国有土地。因此，房地产开发企业必须通过向 国家支付土地使用权出让金等土地费用从政府取得土地使用权。 1 9 7 9 年之前，土地使用者主要通过划拨的方式从土地主管部门获得土地的使 用权，土地使用者可以无偿、无限期使用土地，土地使用权也不能迸行交易。1 9 8 7 年1 1 月2 6 日，深圳市首次公开招标出让国有土地，同年1 2 月1 日，首次拍卖国 有土地，拉开了建国以来我国大陆城市土地市场化经营的帷幕。所谓城市土地市 场化经营即是指实行国有土地有偿有期限使用，把市场作为土地资源配置的有效途 径，最终实现土地资源的优化配置 。随着土地管理法、城镇国有土地使用权出 让和转让暂行条例、城市房地产管理法、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权 规定等法律法规、部门规章的相继发布，城市土地市场化经营开始在全国逐步 推开。城市土地市场化经营在全国各地如燎原之火蔓延开来，城市土地市场化经 。刘正山：房地产投资分析，大连，东北财经大学出版社，2 0 0 0 年，p l - 2 。 o 王万茂：房地产经济学，南京，东南大学出版社，1 9 9 3 年，p 1 。 8 李铃：中国地产价格与评估，北京，中国人民大学出版社，1 9 9 9 年，p 4 0 。 。刘小玲：转轨时期我国土地市场化面临的主要问题及对策，广东社会科学，1 9 9 8 年第5 期，p 6 6 - 7 0 重庆大学硕士学位论文l 绪论 营带来的巨大收益也使各级政府更加坚定了土地市场化经营的发展方向，截至 2 0 0 2 年底，全国有2 8 个省( 区、市) 制定了招标拍卖挂牌出让管理办法。，标志 着我国土地市场基本形成。城市土地市场化经营带来的最重要的变化就是在宣告 土地无偿划拨时代终结的同时，也宣告了一个有偿、有限期、有流动的土地使用 制度新时代的来临。同时，城市土地市场化经营也给商业、旅游、娱乐和商品住 宅等各类经营性用地的获取方式带来根本性变革，投标、竞拍成为获取经营性土 地的主要方式。 在城市土地市场化经营的条件下，作为开发商为了获取商业、旅游、娱乐和 商品住宅等各类经营性用地就必须参加土地使用权出让人组织的招标、拍卖会， 通过投标、竟拍获得其使用权。而对同一地块，往往有多个竞标人，在这样的市 场环境下，如何以较低的成本获取土地使用权便显得非常的重要。因此，对城市 土地市场化经营历程、市场化经营的主要方式、地块价值评价等进行研究具有重 要的实践价值。 1 2 研究意义和目的 1 _ 2 1 研究意义 政府或相关职能机构代表国家开展土地市场化经营、优化土地资产配置、增 加土地产出收益已经在全国轰轰烈烈的展开，市场在配置土地资源中的基础性作 用正逐步确立，土地收益也愈益被各级政府所看重，许多地方习称土地收益为“第 二财政”。为维护城市土地所有者权益、追逐土地所有者经济利益最优化，各地纷 纷根据现代化产权制度规范分离城市土地所有权和经营权，组建国有土地公司、 根据市场经济规则经营城市土地。目前，在城市土地市场化经营方面，许多学者 对城市土地所有权、经营权，城市土地市场化经营形式，城市土地市场化经营金 融，城市土地使用费构成，土地使用费的支付收取形式，城市土地经营税收等方 面进行了大量研究，这些研究主要立足点在于政府如何实现和管理土地市场化经 营。 当前对土地价格评估广泛采用的方法主要有市场比较法( d i r e c tv a l u e c o m p a r i s o nm e t h o d ) 、收益还原法( i n c o m ec a p i t a l i z a t i o nm e t h o d ) 、路线价法n i t v a l u em e t h o d ) 等。市场e e 较法实际上是从影响土地价格的因素入手，分析比较评 估地块和交易案例的有关影响因素的相同性和差异性，对交易案例的价格作相应 的增减修正，从而得出待估地块的价格。由于对交易案例的选择、影响土地价格 因素和对因素进行修正这几个方面的影响，致使其应用范围有限。收益还原法又 。潘辉：国有地使用权“招拍挂”的若干问题，中国房地产报，2 0 0 3 年，第9 1 8 期， 。张瑜：土地估价理论与实务，北京，企业管理出版社，1 9 9 2 年，p 2 1 - 4 0 。 2 重庆大学硕士学位论文1 绪论 称“租金剥离法”，是从房租中“剥离”出“地租”，通过计算未来若干年“地租”纯收益 价值的方法来评估土地的价格。由于对扣除费用、建筑物本身收益的特殊性和收 益率水平的确定几个方面还有值得商榷的地方，致使其多应用于对基准地价和宗 地地价的评估。路线价( u n i t v a l u e ) ，是对面临特定阶段而接近性相同的商业用地， 设定标准深度，求取在该深度上几宗地之平均单价而附设于其所临接的路线上， 该单价就称为路线价；根据路线价，配合深度指数表，用数学方法计算出该街道 上的其他宗地地价的方法就称路线价法。路线价法要求同一路线价的街道两边的 用途一定要相同，且最好不要涉及不同的容积率和朝向问题；另外其深度修正系 数的计算是比较粗的，这使其主要用于如征地、土地重划、基准地价等大量土地 价格的评价。总的来讲，上述几类土地价格评价方法都没有考虑到开发企业本身 的成本控制能力，从而无法针对特定开发企业得出一个比较准确的土地价格；另 外，上述土地价格评价方法没有考虑到在土地市场化经营条件下，开发企业间的 竞争因素对土地价格的影响。本文拟从这两个方面着手，在城市土地市场化经营 的背景下，对土地对特定开发企业的价值作一些研究。 本文在总结城市土地市场化历程、经营方式的基础上，分析了土地市场化经 营面临的问题，引入多学科知识，建立了多个土地价格投标报价模型，借用这些 模型，房地产开发企业可以较科学地评估土地对自己的真实价值，从而合理地减 少土地使用费用，有效地控制成本，降低开发风险，引领市场先机。作者相信， 运用多种学科的相关知识对土地价格进行多角度的探讨，不仅具有重要的理论价 值，更具有深远的实践指导意义。 1 2 2 研究目的 本文在借鉴国际国内多学科研究成果的基础上，主要解决以下问题： 1 建立剩余法模型。不同的开发企业，其开发出来的产品市场接受价格不同， 其成本控制能力也不一样，这就使得针对同一地块，各个开发企业可以有自己独 立的评估价格。 2 建立概率模型。通过数理统计的方法直接建立赢标率与报低率的函数关系， 从而获得在与竞争对手竞标时的最优报价。 3 建立博弈模型。运用博弈理论的相关理论建立赢标率与报低率的函数关系， 从而获得在与竞争对手竞标时的最优报价。 1 3 研究思路和研究方法 1 3 1 研究思路 本论文共分为七个章节。在第一章中，论文指出了在城市土地市场化经营条 件下，研究城市土地价格策略的必要性、研究意义及研究目的，接着明确了本论 重庆大学硕士学位论文1 绪论 文的主要研究问题和范围以及研究的方法。在第二章中，主要对我国城市土地市 场化历程进行了详细的梳理，并对城市土地市场化方式及面临的问题进行了详尽 的分析。在第三章中，主要建立了土地价格的剩余法模型，并给出了模型应用的 细致流程。第四章以概率理论的相关知识为基础，建立了多种概率模型，并对其 进行了比较分析。第五章以博弈论的相关知识为基础，建立了土地价格的博弈模 型，并针对特定的企业进行了求解。第六章在前面论述的基础之上，以重庆市市 中心某地块为案例，对上述多种模型进行了实证研究。结束语部分对全文进行总 结，提练出本文的主要观点，并指出了由于笔者条件的限制，尚需进一步探讨的 问题。论文的框架结构如图1 1 所示。 1 3 1 2 研究方法 1 理论研究方法 本文从地租理论、土地经济学、资产评估学、概率理论、博弈理论等理论入 手力求探寻土地价格本质、表现形式、土地价格投标报价方法，从而为房地产开 发企业制定土地价格策略提供理论指导。 2 实证研究 本文在对土地价格的相关理论进行分析的基础上，建立了多种土地价格模型， 并以重庆市某地块的有关数据为依据，对土地市场化经营条件下的土地价格进行 了实证研究。 4 重痰大学硕士学值论文 1 绪论 文的主要研究问题和范围以及研究的方法。在第二章中，主要对我国城市上地市 场化j 力程进行了详细的梳理，并对城市地市场化方式及面临的问题进行了详尽 的分析。在第三章n 1 ，主要建立了土地价格的剩余法模型，并给出r 模型应用的 细致流程。第网章以概率理论的相关知识为基础，建立了多种概率模型，并对其 进行了比较分析。第五章以博弈论的相关知识为基础，建立_ ：r 七地价格的博拜模 型，并针对特定的企业进行了求解。第六章在前面论述的基础之上，以重庆市市 巾心某地块为案例，对上述多种模型进行了实证研究。结束语部分对全文进行总 结，提练出本文的主要观点，并指出了由于笔者条件的限制，尚需进一步探讨的 问题。论文的框架结构如图ll 所示。 1 3 _ 2 研究方法 i 理论研究方法 本文从地租理论、土地经济学、资产评估学、概率理论、博弈理论等理论入 手力求探寻土地价格本质、表现形式、土地价格投标撤价方法，从而为房地产丌 发企业制定土地价格策略提供理论指导。 2 实- 正研究 木文在对土地价格的相关理论进行分析的基础上，建立了多种土地价格模型， 并以重庆市某地块的有关数据为依据，对土地市场化经营条件f 的_ ! = 地价格进行 并以重庆市某地块的有关数据为依据，对土地市场化经营条件下的土地价格进行 了实证研究。 重庆大学硕士学位论文1 绪论 图1 1 论文的结构 f i g1 1t h es t r u c t u r eo f t h et h e s i s 重庆大学硕士学位论文 2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 2 土地市场化历程、经营方式及面临的问题 2 1 城市土地市场化历程 改革开放以来，我国房地产业迅速勃兴，住房制度改革快速推进，特别是我 国城市化进程和国民经济取得了持续快速发展的成就，专家们认为，这些成就的 取得都无不与我们对土地价值认识的提高和深化，与土地市场的建立、完善，土 地资产的市场运营，特别是土地使用制度的改革深入有关。 2 1 1 土地市场管理法律法规体系初步形成 在改革开放前相当长的一段时期中，城市土地施行无偿、无限期、无流动的 使用制度，使人们没有认识到其真正的价值。1 9 7 9 年，深圳等经济特区开始了以 土地入股或作为资金与外商合资兴办企业的探索，国有土地开始逐步恢复了她“财 富之母”的本来面目。 1 9 8 7 年1 1 月国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土 地使用制度改革试点。1 9 8 7 年1 2 月1 日，一声划时代的槌声在深圳响起。这次土 地拍卖是建国后我国第一次把土地使用权作为资产投入市场，在宣告我国长期土 地无偿划拨时代终结的同时，也宣告了个有偿、有限期、有流动的土地使用制 度新时代的来临。1 9 8 8 年4 月，全国人大对宪法进行了修改，在删除土地不 得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。按照修 改后的宪法，1 9 9 0 年5 月国务院发布了城镇国有地使用权出让和转让暂行 条例。宪法的修改和暂行条例的制定颁布实施，在法律法规层面恢复了 我国国有土地资产商品属性的同时，也标志着土地管理开始步入了市场化的轨道。 1 9 9 2 年随着我国新的轮改革开放高潮掀起，刚刚建立起来的土地市场也遭 遇了蜂拥而上的开发区热、房地产热的冲击。在造成土地供应总量失控，耕地大 量闲置，用地结构失衡，土地市场秩序混乱，房地产资金大量积淀的同时，也给 社会经济生活带来了严重的不良影响。 为从宏观上调控房地产市场，在广泛征求社会各界意见的基础上，1 9 9 8 年8 月2 9 日召开的九届人大常务委员会4 次会议颁布了重新修订后的土地管理法。 按照修订后的土地管理法，国务院于当年1 2 月2 7 日颁布了土地管理法实施 条例。 随着我国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成，清理整顿土地 市场秩序的进行和土地开发复垦工作的推进，我国土地市场在迅速制止住无序混 乱局面的同时，土地资源保护事业也取得了长足的进步。 重庆大学硕士学位论文 2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 2 1 2 城市土地市场化经营局面的形成 随着土地市场的建立，土地价值重新被人所认识，特别是进入1 9 9 7 年，全国 多数城市和地区的土地都采取了市场化经营一即有偿出让的方式。土地使用权出 让方式有三种：协议、招标和拍卖。据2 0 0 0 年统计，拍卖方式从深圳第一声槌声 响起，虽已过去了1 0 多年时间，但全国9 5 以上国有土地使用权仍是通过协议出 让方式进行转让的，招标拍卖出让的方式仅占土地使用权出让的5 。也就是说 我国的土地虽然已经实现了商品化，但还没有走上市场化轨道。因为，协议出让 还不属于有偿出让市场化的标准方式，它的定价往往是以国有土地部门的“公告市 场价格”为“基准”，而不是一个“市场”的价格，在出让过程中，这个价格是可以协 商的、讨价还价的。这样在实践中就会产生两个问题，一是导致不公平的竞争， 二是导致腐败。 面对土地市场在制止乱占乱用无序混乱局面后出现的新问题，为遏制国有土 地资产流失和腐败现象的发生，国土资源部在加大对国土资源违法案件查处力度 的同时，也按照真正实现土地资源商品化和“公开、公平、公正”市场化的要求。r 刀i 始了我国第二次土地改革的进程。1 9 9 9 年1 月2 7 日，国土资源部发布关于进 步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知，要求：“今年，商业、旅游、娱乐 和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权”。 配合土地有形市场的建立，1 9 9 9 年6 月又在深圳举办了全国第一期国有土地使用 权招标、拍卖班，对来自全国各地的1 4 0 名学员进行了国有土地使用权招标、拍 卖法律法规、组织管理、技术操作等系统培i ) t i 。2 0 0 2 年5 月9 日，国土资源部出 台第1 1 号令招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，规定：“商业、旅游、娱 乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，“同一宗 地有两个以上意向用地者的，也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让”。l l 号令 自2 0 0 2 年7 月1 日起旄行。 围绕土地有形市场的建立，目前全国已有2 0 0 0 多个市县建立了收购储备制度， 对应的土地有形市场和土地信息发布制度也基本建立起来，以统一土地供应权为 特征的土地收购储备制度正在成为各地政府调控土地市场的有力工具圆。至此，土 地市场化经营的局面基本形成。 2 2 城市土地市场化经营方式 2 2 1 城市土地储备的主要模式 城市土地市场化经营首先有赖于土地有形市场的建立，在我国，实行土地的 。艾芳：土地管理市场化改革仍需提速，中国房地产擐，2 0 0 3 年，第8 3 5 期。 o 刘小云：中国“第一拍”响起的地方，中国房地产报，2 0 0 3 年，第9 3 0 期。 重庆大学硕士学位论文 2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 国有所有制，各级政府代表全国人民拥有土地的所有权，土地有形市场建立的主 要标志就是各市、县土地收购储备制度的建立。由于国家没有出台土地储备的具 体规定，各市、县只能自行探索，结果是做法各异、模式众多，归纳各城市土地 储备本身的特色和己产生的社会影响，城市土地储备主要有以下典型模式。 1 上海的市场主导模式 上海市的土地储备由上海市土地发展中心负责实施，该中心是直属上海市房屋 土地管理局的非盈利性事业单位，其具体运作机制是：接受市政府委托，按照地 价趋升原则、平价原则和效益原则，有选择地置换中心城区企业存量上地，帮助“三 废”企业搬迁，收购旧城区改造地块，同时根据城市发展和市场需要征用郊区土地 进行成片开发；直接经营管理市政府收回的国有土地，包括依法收回的使用期 满土地、违法用地、闲置土地，带征地及无主地，一并纳入土地筹各网络；对 所有收购土地进行前期开发和储备，做好出让储备土地的准备工作；建立土地 收购、储备网络，定期向社会公布土地储备和供应信息。其发展目标是：通过持 续规范运作，建立起政府直接掌握的具有相当规模的土地储备网络，使之逐步成 为经营性项目用地供应的主渠道，以实现土地资源的合理配置、集约利用和国有 土地资产价值形态和实物形态的循环增值，促进房地产市场和社会经济的持续、 协调发展。上海模式重点在于通过土地储备来实现土地的保值、增值，力求土地 资产价值的最大化。 2 杭州的政府主导模式 杭州市土地收购储备机制建立于1 9 9 7 年8 月，1 9 9 8 年5 月6 日市土地收9 匈储 备管理委员会制定并通过杭州市土地储备中心工作章程，1 9 9 9 年3 月l o 日以 市政府第13 7 号令发布杭州市土地储备实施办法。其具体运作机制是：杭州 市政府成立土地收购储备管理委员会，在委员会的指导和监管下，市土地储备中 心受市政府委托，代表市政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作；杭 州市要求市土地储备中心应根据产业结构调整及城市建设规划和市区土地的实际 状况，制定土地储备计划，并规定对带征地、无主地、荒芜闲置土地、调整企业 土地等十种类型的国有土地应当进行土地储备；市土地储备中心的资本金由市 财政拨款，运作土地储备的增值资金也逐步充实资本金，地收购资金还可以通过 收购土地的抵押贷款筹措，购地补偿款则通过按基准地价评估确定、依据实际供 地成交价格的一定比例确定和采取土地置换结算差价等方式确定；土地使用权 按规定纳入土地储备库后，在其预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依 。冯昌中，宋佳渡，普荨嗣：社会主义市场经济条件下的土地储各及其模式选择，地理科学，2 0 0 2 年第2 2 卷第3 期，p 2 8 7 2 9 3 。 。谭术魁，彭补拙：对我国若干城市士地储各运作的比较，中国房地产，2 0 0 3 年第1 期，p l o 一1 3 。 霞庆大学硕士学位论文2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。杭州模 式重点把土地储备作为一种政府对市场的宏观调控手段，而将其市场经营行为置 于其次。 3 南京的土地社会储备模式 南京市1 9 9 6 年正式成立土地招商中心，至2 0 0 0 年年初成立有形的南京市土 地市场管理办公室，其土地储备机制基本建立。具体运作机制是：储土地于社 会，土地部门不预先收购。土地部门重点搞好招商服务，包括采取多种渠道、 多种形式发布存量土地招商信息，建立用地手续办理条龙”服务窗口等。统一 扎口供地。市政府规定，凡经营性用地，对有地者而言，要卖地，必须通过土地 局，并由土地部门统一规划，按计划组织公开招标、拍卖，统一供地；对需地者 而言，要买地，只能找土地局，即只有通过在公开的市场上参与竟投、竟拍，才 能取得土地使用权。先供地、后补偿，即在土地成交后，按成交价的一定比例 对原土地使用者予以补偿。南京模式的特点是用社会储备来代替土地部门储备， 因我国实行的是社会主义土地公有制，政府储备与社会储备本质上是致的。南 京模式的顺利实施必须具备两个前提条件( 均已由市政府下文明确) ，一是一级市场 供地必须做到“个龙头放水”，即实现土地部门对供地的绝对垄断，计划和规划部 门要严格按土地部门的土地供应计划做好各自的工作；二是必须实行货币拆迁， 即对土地部门和开发商而言，房屋拆迁补偿款应是透明的，土地取得成本能够较 为容易的测算出来。该模式的优点是政府只出政策，而无需预拨土地收购资金， 土地部门因无资金与土地的积压，还可以有效降低经营风险( 尤其是融资风险) 。不足 之处是土地储备机制的循环周期较长，同时因原土地使用者和开发商共同承受了 土地部门转嫁的经营风险，故其主观上参与的积极性不够强。 4 武汉土地储备既非政府主导也非市场主导 武汉市土地整理储备供应中心于1 9 9 9 年1 1 月1 8 日挂牌成立，为市规划土地 管理局的二级机构。其土地储备供应机制是：土地整理储备供应中一i h , 根据土地 收购计划、储备计划和供应计划，择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报 经市城市规划国土资源管理局审批后实施收购储备，并且储备土地的招标拍卖方 案只有获得市城市规划国土资源管理局的审批才能实施；对于收储范围以内的 土地并不全部收储，不垄断土地市场的供应，其他土地使用者可以合法向市场供 应土地。对于收储范围以外的土地以及虽属收储范围以内但不宜收储的土地， 其土地使用者确实拥有转让土地的权力，但并不能自由转让，需要获得政府许可 并在公开的土地市场内进行。武汉土地储备模式的特点在于其虽能体现市场导向 但决非市场主导，收储土地需要遵循市场经济规则，并给予土地使用者讨价还价 的机会，但绝不是由土地使用者说了算，土地储备具有一定程度的强制性。 9 重庆大学硕士学位论文 2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 2 2 2 城市土地市场化经营的主要方式 土地市场化经营方式即是土地使用权的出让方式，根据中华人民共和国城 市房地产管理法、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定等法律法规的规定， 土地使用权的出让方式主要有以下四种方式。 1 招标出让 招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门( 以下简 称出让人) 发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国 有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的出让方式。投标、开标依照 下列程序进行：投标人在投标截止时间前将标书投入标箱；出让人按照招标 公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加；评标小组按照招标文件确 定的评标标准和方法，对投标文件进行评标；招标人根据评标结果，确定中标 人。 2 拍卖出让 拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、 地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的出让方式。拍卖会依照下列 程序进行：主持人点算竟买人；主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、 使用年期、规划要求和其他有关事项；主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅 度；主持人报出起叫价；竞买人举牌应价或者报价；主持人确认该应价后 继续竟价；主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍 卖成交；主持人宣布最高应价者为竞得人。 3 挂牌出让 挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将 拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请 并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的出让方式。 挂牌出让依照以下程序进行：在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗 地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等， 在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；符合条件的竞买人填写报价单报价； 出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格；出让人继续接受新的报价；出 让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。 4 协议出让 协议出让国有土地使用权，是指由出让人和买受人进行一对一的洽谈协商， 最终双方在价格及其它交易条件方面达成共识，从而确定土地使用者的出让方式。 协议出让依照以下程序进行：出让人公布宗地的位置、面积、用途、使用年期、 规划要求、公告价格等；买受人与出让人就宗地的价格及其它交易条件进行协 蓬庆大学硕士学位论文 2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 商；出让人和受让人就宗地价格及其它交易条件达成一致；确定土地受让人。 5 土地市场化经营方式的比较 严格来讲，协议出让不符合市场经济的基本要求，不属于土地有偿出让市场 化的标准方式，它的议价往往是以国有土地部门的“公告市场价格”为“基准”，而不 是一个“市场”的价格。在出让过程中，这个价格是可以协商的、讨价还价的，而且， 也并不是谁都有机会、有资格和关系争取到的。这样在实践中就使其具有如下特 点：带有浓厚的行政色彩，常常有领导批条子；多数情况下是暗箱操作，透 明度不高，容易滋生腐败，成为房地产开发商向政府寻租的温床。；带有浓厚的 非市场因素，出让价格失调，不能反映土地真实的市场价格；由于双方协商， 缺乏竞争机制，不利于土地资源的合理配置，容易出现土地资源的浪费，影响社 会经济的持续芨展。因此，国家法律及法规，严格限制协议出让国有土地使用权的 范围。 招标出让有两个以上的投标竞买人，在竞买人之间形成一定的竞争，但是每 一个竟买人只有一次出价机会，因此，其也缺乏公开竞争，招标价格差异很大， 只能在一定程度j 二体现土地市场化经营实质。 挂牌出让类似于招标出让，关键的不同点在于在这种方式下，竞买人呵以有 多次出价机会，因此，其市场化程度较高，能够在很大程度上体现土地的市场价 格。 拍卖出让具有“公开、公平、公正”的特点，有利于发现土地真正的市场价格， 有利于土地价值的保值和增值，也有利于避免政府职能部门操作的公开性不强的 弊端，有利于树立政府廉洁的形象，其市场化程度最高。 2 2 3 土地储备模式对土地市场化经营的影响 国家法律法规虽然规定了土地的几种出让方式，但是并没有明确什么情况下 该采取那种出让方式，尤其是对经营性土地使用权的出让，招标拍卖挂牌出让国 有土地使用权规定并没有具体规定，在什么情况下应该适用招标、什么情况下 应该适用拍卖、什么情况下应该适用挂牌方式，而是赋予出让人决定采取其中任 何一种方式的权利。实践中，土地行政主管部门视国家产业政策、政府对土地的 要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，属于下 列情况之一的，必须拍卖出让：以获取最高出让金为主要目标，以出价最高为条 件确定受让人的；对土地使用者资源没有特别限制，一般单位或者个人均可能有 受让意向；土地用途无特别限制及要求 。对不具备拍卖条件，但属于下列情况之 。冯莉：关于城市土地招标、拍卖的几点思考，长江建设，2 0 0 2 年第4 期，p 2 5 。 。郝渊晓：拍卖市场构建与城市土地资源优化配置，生产力研究，2 0 0 2 年第1 期，p l o - 1 3 。孙佑海：城市土地初次流转问题与对策，中国土地，2 0 0 0 年第7 期，p 1 9 - 2 2 。 重庆大学硕士学位论文2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 一的，必须公开招标出让：除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的 社会、公益建设条件；土地用途受严格限制，仅少数单位或个人可能有受让意向。 不同的土地储备模式对土地市场化经营方式有细微的不同影响。在上海模式 f ，储备土地在2 0 0 2 年7 月1 日以前主要根据受让人的资信、资质、业绩等采取 协议方式，在其后扩大了招标拍卖挂牌出让的范围，除法律法规规定的以外，居 住和非居住商品房建设用地都实行招标拍卖挂牌出让；在杭州模式下，储备土地 主要以招标拍卖挂牌和协议方式出让，市区三级地段以内的储备土地使用权用于 房地产开发或经营性质项目建设的，通过招标拍卖挂牌方式确定受让人，其他储 备土地使用权可以通过招标拍卖挂牌方式确定受让人，也可通过协议方式确定受 让人；在南京模式下，用于房地产开发或其他经营性项目建设的通过招标拍卖挂 牌方式确定受让人，对符合法律规定的划拨条件的建设项目用地，经市政府批准 可以采用划拨方式供地；在武汉模式下，储备土地出让的指导思想是积极推动招 标拍卖挂牌方式，逐步减少协议出让方式，对商业、旅游、娱乐、豪华住宅等经 营性用地原则上逐步采取招标拍卖挂牌方式，其他土地在供地计划公布后若出现 两个以上对同一地块有意向的竞买人，也纳入招标拍卖挂牌范畴，依法以招标拍 卖挂牌方式出让。 2 3 土地市场化经营面临的问题 目前，我国城市土地市场虽然已经建立起来，但其发育时间短，特别是我国 正处于转轨时期，各方面的配套改革有待完善，土地市场仍然存在着不少问题o 。 1 土地供应总量失控 根据原国家土地管理局的全国非农建设用地调查结果，1 9 9 1 1 9 9 6 年，国家、 集体、农民建房三项建设用地2 0 2 万h m 2 ，其中占用耕地1 0 2 万b a n 2 ，分别超过同 期计划的2 8 和1 8 。从投资角度分析，1 9 9 1 1 9 9 6 年，全社会固定资产投资总 额为8 5 8 5 亿元，据测算，仅需占用1 3 3 万h m 2 ，实际占地的3 4 超过了投资需要。 土地的过剩供给在一定程度上导致了土地粗放利用，大量闲置。1 9 9 6 年建设用地 大清查的数据表明当年全国闲置用地总量达到1 1 6 万h m 2 ，相当于当年非农建设 用地总量的3 0 4 。 2 灰色土地市场大量存在 城市灰色土地市场中的市场客体主要为末补交土地出让金或租金的划拨土地 使用权和城市规划区内未经征用入市的集体土地使用权。目前，我国大多数城市 仍然实行土地有偿使用和行政划拨并存的土地供应“双轨制”，它是导致我国地价 。吴次芳、谭永忠：我国城市土地储备的几个河题，城市问题，2 0 0 2 年第5 期，p 6 2 r 6 5 。 8 陈江龙、曲福田：土地储备与城市土地市场运行，现代经济探讨，2 0 0 2 年第4 期，p 2 8 3 1 。 1 2 重庆大学硕士学位论文2 城市土地市场化历程、经营方式及面临的问题 “双轨”并行的“元凶”。行政划拨方式支付的土地使用费远远低于招标拍卖挂牌出 让、转让方式支付的出让金，一般相差5 一1 0 倍，最高相差4 0 倍。“双轨制”带来 的巨大差价，诱发一些单位和个人的趋利行为，灰色交易暗中发展。土地灰色市 场的不规范性模糊了国有土地财产关系，造成国有土地资产的大量流失。由于灰 色市场的地价具有很大的随机性，这必然给正常的土地市场带来干扰，制约我国 城市土地市场的正常发展。 3 城市土地多头供应 实行土地集中统一供应是保证土地使用权招标拍卖挂牌制度落实，避免多头 供地、恶性竞争的前提。但| ；! j 前些城市在土地供应方面，仍存在着多头供地现 象。如一些地区城建部门主张将房地混为一体，以管房取代管地，以房地产评估 取代地价评估。个别市县以政府财政困难为由，以建设项目招标形式向房地产开 发商违法供地。这些必将给城市土地市场的统一规范管理以及城市房地产的健康 发展埋下隐患。 4 土地市场竞争不充分 我国城市土地市场化经营的方式主要有协议、招标、拍卖和挂牌四种。在实 际操作中，一边是某些地块通过拍卖屡屡爆出“天价”，另外一边却是以招标、拍卖 和挂牌这些市场化程度高的方式出让的土地所占比重很低，仅占1 0 左右。目前， 我国城市土地协议出让价格一般在每公顷6 0 万元左右，研究表明，招标地价一般 高于协议地价3 5 倍，拍卖地价一般高于协议地价4 1 0 倍左右。以协议方式出让 城市国有土地使用权缺乏市场竞争性和公开性，出让地价和土地