（行政管理专业论文）我国基层政府政策执行优化——以设计为视角.pdf

摘要 关于政策执行的讨论已经随着中国政府机构改革越来越深入，中国的政府机构 改革是迫切的，而其中的关键环节就是执行力的问题。执行力的强弱不仅仅取决 于政策是否制定的科学完善，更重要的是在目前存在于现实的政策执行前的各种 客观因素阻挠着执行的顺利进行。在中国的政策执行分析各种阻滞机制和因素都 已经研究的比较多的情况下，政策执行困难依然存在，解决办法层出不穷却难以 实现对其根源问题的解决。以前研究的理论大多局限于静态的分析影响政策执行 的因素，然后提出固定的模式，试图以条条框框的模式去解决问题，而执行的现 实环境是多变和复杂的，固定的思维和保守的模式已经不再适用于中国的政策执 行道路，更不能对以后的执行发展指明道路。政策执行的理论模式需要更加完善， 系统深入的研究也是势在必行。 国外的政策执行理论发展从2 0 世纪7 0 年代开始，从最早的执行论到如 今的第三代政策执行研究体系，时间不算很长，但是可以给中国的政策执行理论 发展和实践操作提供不少的经验和支持。他们在研究中搜集的现实材料，并且基 于实践研究而进行构建的模型，从不少方面都给中国政策执行研究提供了帮助。 但是随着现实政策环境的变化，中国政策体制的特殊性也要求着更新更适合的研 究方法和实践模型，来指导中国的政策体制改革的进行。中国的政策执行环境比 较复杂，过去的政策影响比较大，历史遗留问题带来的体制诟病也阻碍着政策的 有效执行。在这其中最重要的还是人的因素，体制制约和社会因素的影响最终还 要通过人的改变而去改变。作为政策制定者，执行者和政策接受者，他们之间的 互动和博弈对政策执行的过程和结果期着决定作用。中国的特殊情况是政策执行 要面对的群体是个非常庞大的数量，要满足这个的群体的执行满意度是不容易的， 同时在执行过程中，其他国家通有的执行者会产生私心的可能性也是客观存在的。 因此，就中国而言，政策执行要达到最终效应最大化是多方面努力的结果，这个 过程不仅需要高素质的执行者，更需要执行客体即公众的积极配合和回应。在这 样的条件要求下，充分考虑执行对象的要求，与之沟通，达成一致就显得格外重 要。设计的概念就是基于此，在实际执行中以公众的需要出发，采取协商的手段， 充分发挥执行者的聪明才智，优化执行过程。 论文以设计的角度出发，重新看待政策执行的过程，抛弃过去固定思维分析 阻滞因素的模式，针对我国基层政府中出现的执行不力的现状，强调在依托于有 效监测体系之下，要敢于发挥政策执行者的主观能动性，提出把执行过程看作政 策的再设计的建议，并通过有效地评估体系予以完善，力求在面对多变的现实执 行环境面前，能找出相应的解决问题的思路。 全文共分为三部分： 第一部分，阐述政策执行问题的由来，对政策执行的相关理论进行阐述，通 过对国内和国外的执行研究来理顺政策执行的分析思路和方向。 第二部分，对我国基层政府中出现的政策执行偏差进行列举分析，指出目前 在政策执行中存在主客体的现实影响，并对这些影响因素进行深入的挖掘。 第三部分，提出设计的概念，在政策执行的分析中找到切入点，即从执行主 体的能动性入手，依托政府的监测系统，提出把执行过程看作设计的分析模式， 并在各种的设计风格中找到适合中国政策执行未来发展的设计方案，最后通过评 估加以完善。 关键词：设计；政策执行；执行风格； a b s t r a c t d i 蝴瑚i o n 蚀p 0 k c yi m p l c l n 饥洲w i 血t l l co 妞嬲g o v 蜘地咖h a sb c c 彻 咖i i l g l y i n - d 印t hi n s t i t l l 如n a l 他f | o f 甄= h i m sg ( i v 豇n m 锄i n s t i t l ：陋o n a l 坞f l o mi sm g e m ；o n ei yi s 册i 8 也e 删i o l l e x c c l 咖to n l yd e p e n d s t l 地s t r 髓g t ho f m e i a m 概l o p m 咖o fs o 蚰dp o l i c y m o i n | p 伪t a n t l 弘t k a l 蚵o ft h ep i d h i 呵瓴i s t e di np 静i l p l 髓衄n l ：撕蚀o f l r i 册so b j t i v e 觚t o 璐雠 h a di 硼p e d c dt h e 蛐嘲) t h 娜l a 蛐吐。几p o k c yi m p l e l 撒缸t a 硒ni nc h i l l ao fa r i e t yo fb 1 0 c k i n g m e c k m 妇sa n d 白姗h 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入到强化执行力的重要阶段。 中国的政府体制改革已经进行多年，涉及到了政府的各个部门和各个功能区， 但是，政府的改革成效并不是十分突出。在这种背景下，中国共产党提出了要加 强政府的执行力这一观点是非常必要和及时的。政府体制改革是个大范畴，我认 为其中最关键的部分是政府的执行力是否能够有效、到位。一个成功的执行力可 以改变政策的结果，让好的政策变的更加有效，让看似保守的政策变的更加积极 有用。执行力的魅力就在于此。 当前，我国政府执行力更多的表现在政府执行政策的能力上，对政策的理解 是政府执行力的核心。所以，要提高政府的执行力，就要从政策执行上谈起。 ( 2 ) 研究现状综述 从国际公共行政和公共政策学科领域的研究情况来看的话，进入2 0 世纪7 0 年代中期以来，关于政策执行的研究在国外特别是在像美国和英国等公共行政与 公共政策学科比较发达的国家已经越来越让人们所重视，很多著名的行政管理学 家和政策分析学者在政策执行问题上的研究都取得了显著的成果。比如美国学者 j 普雷斯曼和a 威尔达夫斯基在1 9 7 3 年就出版了美国也是世界上第一步的研究 政策执行问题的著作执行论。爱德华i 也编撰有公共政策执行( 1 9 8 4 ) 等著作。另外，英国的行政学家迈克尔希尔在其撰著的政策过程导论等书 中也从多层次、多角度、多方面地对政策执行问题进行了探讨。更值得关注的是， 从2 0 世纪8 0 年代后期至今，在西方公共行政学界还出现了专门来研究中国政策 执行问题的专著，比如美国学者戴维m 兰普顿撰著的毛泽东之后中国的政策 执行( 1 9 8 7 ) 和约翰p 伯恩斯与斯坦利罗森合著的毛泽东之后中国的政 策冲突( 1 9 9 3 ) 等等。应当指出的是，由于国外学者大多局限于经验型的实证 研究，而他们在对已有经验资料的理论分析中，特别是对一些带有规律性的经验 资料进行摸索性的理论研究方面往往还十分欠缺，这就在一定程度上削弱了这些 政策执行研究的理论的重要性。尽管他们之中也有个别的学者试图建构政策执行 的模型，但是大部分的模型往往又比较抽象，缺乏可操作性。所以，他们的研究 虽然有一定程度的参考价值，但是却不足以解决我国现实的政策执行方面存在的 理论和实践问题。 就我国国内目前在这个领域的研究现状而言，从2 0 世纪8 0 年代中期开始，随 着我国改革开放事业的进一步深化，对于公共政策问题的研究也越来越多的为人 们所关注，特别是9 0 年代以后，不仅仅有一批致力于改革实践问题研究的学者对 我国改革过程中所出现的各种各样的公共政策问题进行了大胆的探索，而且更值 得注意的是对公共政策的理论研究以及公共政策的学科建设也慢慢的提上了有关 部门的议事日程。但是可惜的是，在目前国内对政策执行问题的研究还没有像政 策制定问题的研究那样得到应有的重视，尽管最近些年也有一些著作会涉及到政 策执行的问题，但是它们要么是在论述其他问题时附带性地谈谈政策执行问题， 或者是单纯地对某一项目政策执行情况的个案描述，或者是抽象地谈及一些缺乏 可实际操作性的执行模型。它们与国外相关研究成果有着类似的问题，就是缺乏 从变化的角度对执行问题进行深层次的系统的研究。无论是从实践上还是从理论 上来看，对政策执行问题的理论研究总是停在表面，停在缺乏可操作性的理论层 面上，因而也妨碍着我国政策理论的发展和政府机构的深入改革。 ( 3 ) 研究意义 在政策运行过程中，政策方案被审批通过后，完成了政策合法化，下一个环 节就是政策执行。政策执行就是要将政策方案付诸实施，即按照政策方案的要求 和计划，以实际行动有步骤的实现政策目标。对于公共政策来说，政策执行的主 体就是政策机构。虽然公共政策执行是在既定政策方案下的政府运作，但是并不 是政府机构简单的机械运作。政策执行是执行主体在众多因素影响制约之下，充 分发挥主观能动作用的组织运作过程，也是执行主体和执行对象的互动过程。因 此，政策执行问题的研究有着重要意义。 第一点：政策执行是实现政策目标的基本途径。 政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接、最重要的 活动，从根本上决定着政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决和实现的 程度和范围。美国政策学家、哈弗大学肯尼迪政府管理学院教授格雷厄姆t 艾 2 利森更宣称：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ，而其余的 9 0 取决于有效地执行 作为政治系统输出的主要内容，政策本质上是一种权 威性的社会价值分配方案。然而，政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形 态的分配方案，它的效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥，再好的政策只 有通过有效地执行才能保证其目标的实现。 第二点：政策执行是检验政策完善程度的唯一标准。 尽管每一个政策方案在规划过程中都经过专业人员和决策者的分析检验，但是 执行前的分析检验都是非实践性的。由于人类的有限理性和事物发展变化的复杂 性，便使得执行前的分析检验不可避免地带有一定程度的主观性和偏差。任何分 析得出政策方案的完美论证结果都是相对的。执行前分析检验中看不到政策方案 的误差，只有在实际执行中才能被发现和纠正。如果能够确定执行的技术环节和 步骤没有问题，那么一旦执行没有收到预想的想过的话，就只能说明方案本身有 问题。如果能够确定政策方案没有问题，那么一旦执行没有收到预想的效果，就 只能说明执行环节和步骤有问题。所以不管从哪种角度出发，都要经过实际执行 阶段，才能使政策方案得到检验。 第三点：政策执行的效果是后继政策制定的重要依据。 政策执行是政策运行机制中的关键环节之一。执行者运用各种政策资源，通过 建立组织机构，采取宣传、实验、解释、服务等各种行动将政策观念形态的内容 转化为现实效果，使既定的政策目标得以实现，推动社会、经济、文化得以继续 发展。政策执行过程是一个动态过程，一方面要通过对政策执行过程中出现矛盾 和纠纷的政策内容和政策关系进行及时有效地政策修正和补充，使原来政策的相 对合理部分得以继续执行，充分利用现有政治资源或者有利条件，维持政策的连 贯性和稳定性，减少政策变动给人们带来的不安定感和资源浪费等负面效应；另 一方面要根据政策执行中存在的问题，加强政策规划和政策开发，设置出合理的 新政策，使政策执行得以发挥相互衔接、协调一致的整体效应，有效地挖掘和充 分开发政策执行的潜在政治资源。不论是执行良好还是执行失误，执行过程与结 果都将作为政策经验积累下来，为后继政策制定提供正反两个方面的参照依据。 ( 4 ) 研究思路和论文框架 i u c h a r df e l m 骶“b a d 【w a f dm 印p i n g ：i 唧l 哪也砸鲫黜s 锄曲锄dp o i 研d c c i s i s 竹p o l i t i c a ls c i q l i a n e f l y ：6 0 1 3 作为实际影响执行力的政策实施效果的终端，执行者的执行风格和意识形态 就成了决定政策成败的关键点。因此，本文把政策的执行看作是政策的再设计， 对政策理解后的再加工，目的是在对执行主体的监督前提下，极大的提高政策执 行者的活力和能动性，不仅能使静态的政策制订可以应对不同的实际实施环境， 而且执行主体的工作满足感会极大的激发他们“善治 的愿望，经过多次改进后 的执行方式最终会完善并提高政策制订的初衷和成效。对于我国基层政府工作中 出现的执行力不够、政策执行偏差、执行者过于保守懒惰等现象，政策的再设计 可以给于更好的解决。论文通过目前政策执行理论的不足对政策执行现状的分析 入手，再对政策执行现状剖析，合理借鉴国外政策理论的模型，以政策理论和政 府理论作为理论基础，提出我国政策执行变革的出路即设计模式，充分发挥执行 者的能动性，在有效地监测体系和评估环节之下，完成政策执行的有效过程。 4 1 政策执行理论发展过程阐述 1 1 国外的政策执行理论发展过程 在政策的各种领域中，作为执行的部分的研究开始得比较晚。很多研究政策 执行的学者都把j 普雷斯曼和a 威尔达夫斯基于1 9 7 3 年出版的执行论当 作是系统研究政策执行的转折点。执行论的第一版绪论中说，除了m 德西克 在1 9 7 2 年出版的城镇中的新社区以外，再没有系统分析政策执行的书了。 1 1 1 政策执行研究的起点 j 普雷斯曼和a 威尔达夫斯基系统的考察了以失败而告终的奥克兰大项目， 从而总结出有意义的教训而写了执行论。他们认为，如果是一开始就包含困 难的政策，那么以失败而告终的结果并不是什么令人惊讶的事情。但是，如果一 开始所有的政策条件都在非常乐观的情况下政策却失败了，那么应该对此做好总 结。他们还认为在比奥克兰大案例更不利的条件下发生的其他案例会很多。比起 这种假设性讨论，可能经验性的实证分析会更好，但由于很难再找到关系到多数 参与者和复杂性决策点的案例研究，所以在研究上感到有不少困难。他们还是主 张，他们比较详细的分析了公共计划项目所揭示的宏伟目标和因上述诸多条件而 产生失败之间差距的过程，而这种情况在国内外也存在不少。j 嘈雷斯曼和a 威 尔达夫斯基的研究成为了在政策研究中对执行研究开始注意的契机。但是他们在 作为执行论的核心的共同行动的复杂性方面的研究，也存在着一些问题。第一， 他们假定了各个决策点之间的相互独立性。但是通过各个决策点的概率很可能受 通过上一个决策点的概率之影响。第二，执行行为经常会被认为是协商行为。但 是不应该认为得到一个同意之后前进一步，而且也没有必要去得到全部决策点的 同意。同时妥协并不是简单的赞成或者是反对，或许要比这个更重要。但是由于 他们没有考虑到这一点，所以他们似乎把失败的概率夸大了。第三，e 伯文在他 的“普雷斯曼一威尔达夫斯基悖论”一问中主张，为了成功地完成某种计划的项 目，应该做一次以上的努力。与次努力相比较，一次以上的努力有望获得成功 的可能会大大增加。第四，为了减少决策点之间的联结环节，可以考虑“政策减 j 舐时l p r e s s m a i n a 啪nw i l d a v s k y ，i 呷l 哪舶t a t i 彻，3 州e db e r k e i c y ：u n i v e r s i t yo f c a l i f o m i ap 瞄s ，1 9 8 4 5 少 的方式，可以把决策点分类成几个组，这样就可以加快速度。这四点是为了 分析普雷斯曼和a 威尔达夫斯基所假定的关于共同行动的复杂性方面的几个前提 条件。作为在政策执行研究上具有里程碑意义的研究，这也说明了它们还有着不 足之处。 1 1 2 政策执行研究理论的多产期 7 0 年代是有关政策研究的价值和方法等问题上面的认识比较混乱的阶段。 a 威尔达斯基和g 马琼在这个时期发表了“作为进化的政策执行 一文，是从 以下批判的观点出发的：即以前的研究不用说对政策执行的正确回答，就连那些 正确的回答都没有被提出来。a 威尔达斯基和g 马琼把这种执行研究上面的混 乱现象看成是，起因于对政策决定和政策执行之间关系的错误理解。他们认为解 决这一问题的核心在于正确的理解决策与执行之间的关系。政策执行研究是要弄 清楚政策思想向政策活动或者政策想法向行为转化过程的研究。政策执行是实现 完成政策必不可少的过程，是实现政策想法的努力。他们把讨论的重点放在设定 政策决定和政策执行之间适当关系上。对于他们的研究，政策的进化性质不仅仅 是指由于政策执行者做出的政策想法的解释、再解释和变形，还意味着其实行的 结果通过修正错误而重新带来政策想法的变化，从而重新形成政策的过程。关于 是否进化的问题，他们极力主张的标准是修正错误，但是没有论及这种修正错误 是由谁或者根据什么力量得以修正的问题。只是暗示政策执行者修正政策想法以 及实行政策上面的修正错误。但是政策执行者的能力和素质是否能把政策想法和 执行引导到关键的政策修正上去呢? 关于官僚制和公务员倾向的很多研究结果都 表明，对于官僚制的政治压力和控制会产生官僚的消极、回避责任和对待变化的 抵抗的这样一种结果。所以为了把政策执行引导向进化上去，必须要揭示在政策 执行进化上所必要的条件和机制，怎样促进修正错误、适应性变化、竞争等条件 和机制。 r 埃尔默尔认为组织理论的多样性不一定成为政策执行分析上的障碍，由于 政策执行是一个非常复杂的过程，所以需要多种多样的观察视角。他从组织学中 整理出四种组织模型，并且以此来观察政策执行过程。r 埃尔默尔研究的组织模 型包括体制管理模型、官僚过程模型、组织发展模型、冲突协商模型四种类型。 g i a n d o n m i c om a j o n e a 莉nw j l d a v s k y “l m p i e m e n t a t i o n 雏e v o i u t i o n ，”l nj l p r 签s n l 卸，a 拍n w i l d a v s k y 3 r dc d ，b e r k e l e y ：u n i v e r s 时o f c a l i f o m i ap r 髂s 19 7 9 6 这些模型都是可变的，也不是包括组织过程的全部重要方面，但是这些模型都各 自揭示关于政策执行的失败原因。他们具有两个方面的价值：第一，对同一事件 使用不用的模型，从而可以可以对执行过程的一定特征区别于其他特征。其实在 一切执行机构中都会存在着管理控制机制、惯例化了的过程、内外协商关系等。 但是问题并不是在于这些因素是否存在，而是在于它们是如何去影响执行过程的。 把握这个问题的一种方法就是从不同模型的观点出发对同一个事实进行分析。第 二，依据问题的性质不同，为解决各种问题而使用的方法也会不太一样。比如说， 在某些情况下的管理控制会比较合适，而在另一种情况下更合适的也许是协商。 但是r 埃尔默尔只是个别地介绍和分析多种组织模型，却并没有试图探索这些模 型之间的有机联系，而没有能够形成一种具有内在逻辑性的执行理论框架。 由于不同意把政策过程简单的理解为顺应过程，r 里普利和g 富兰克林作 了政策执行和官僚制。他们认为，政策执行过程不可能是简单的顺应模型， 即好的执行是作为执行者的政府官僚对一定政策命令的忠实服从，而政策失败则 是他们没有完全的执行政策命令。为了理解执行的本质活动，必须理解在这一过 程中所发生的政治过程。r 里普利和g 富兰克林根据以前的执行研究整理出执 行的一般特征，并且从这些特征中把握对执行发挥影响的变量，然后把这些变量 应用到t 洛伊所划分燃策类型的执行过程特征下表见不同政策类型的执行过程特征一 政策类型稳定性和参与者之冲突的程关于政府理念性争小政府的 日常化强间的关系度官僚活动论的程度要求和压 度反对程度力的程度 分配政策高强低低弱低 竞争性规中弱中中大体上强大体上强 制政策 保护性规低弱高高强局 制政策 再分配政低强高高很强高 策 r i c h a 羽f e i i l a 髓i ，“o r g 锄i 盟l i o n a lm o d d so fs o c i a lp m 咿ni 唧l 哪切矗竹p u b l i cp o l i c y 2 6 ，2 ，l9 8 7 ， p p 1 8 5 2 2 8 r 觚d a l lb r j p l 呵& g m c ca 嘲i n ，p o l i c yi 婶l 啪t 葺喊叫锄db u 哟u c 穗c y 2 耐e d ，c h i c a g o ：n ed ( 瞄c y p 瞄s 。1 9 8 6 7 大部分的政府计划项目一般通过政府机构来实现，在出现困难的时候r 蒙特 乔伊和l 奥图尔发现了两个事实，即组织内的问题和组织间的问题是执行问题产 生的原因。组织内的问题是在新的行政命令赋予给特定的行政机构的时候，新的 行动类型和以前的互相成为竞争关系的时候产生的。然而在执行新命令的时候， 如果有两个以上的行政机构去参与，那么就会因为机构之间的调整问题而发生组 织之间的执行问题。r 蒙特乔伊和l 奥图尔把分析的重点放在组织内问题，从 组织和命令相互作用的观点上就行政机构如何去反应外部命令的问题上进行了考 察。他们关于执行理论的理论命题是根据监察院的资料，所以更具有可信性。他 们把法规法令分为a 、b 、c 、d 四中类型，然后根据每种类型的不同特征去找出组 织内部影响政策执行的因素。它们的局限性在于理论的东西对于实践来说解决不 了更多的问题。解决组织内执行问题的最有把握的b 类型的法规对于实践政策执 行却没有什么帮助。 1 1 3 执行研究的新方向 到了2 0 世纪9 0 年代，一些研究学者已经不满足执行理论的发展现状，他们 主张应该开发科学的研究方法，并且认为只有根据这种研究方法而开发执行理论 的时候，执行研究才能摆脱幼年期并进入青年期。这时的政策执行研究就到了第 三代。第一代的执行研究把重点放在详细地叙述特定政策怎样在一个或者几个地 区得到执行的问题，第二代的执行研究则把重点放在开发为分析复杂的政策执行 现象所需要的分析框架上，作为前两代的更新产物，第三代政策执行研究主要以 三个本质特征为出发点：1 影响执行的变量在因果关系上的复杂性。2 执行的动 态性。3 执行结果的多样性。这样的执行理论要比前两代更科学，因为它们的特 征要求它们必须去采取更科学的研究方法。它的科学性具体表现在：第一，把执 行研究的主要概念予以明确的界定；第二，把决定不同政策执行模式的诸多因果 关系具体化；第三，把研究的重点放在如下方面即把影响政策执行的诸多变量组 织化并且开发执行模型以及能够做到关于执行的科学的概念界定和评价方面。这 种执行模式并不是固定的，执行结果带来政府的政策修正，还影响中央政府和基 层政府的执行决定和执行能力。也就是说，通过政策和执行途径的相互适应相互 学习，执行过程能得到重新修正以便取得更好的执行结果。 8 1 2 中国的政策执行模型 中国的政策执行理论在最近的十几年中发展也是迅速的，从实践上看，中国 的政策执行方式，在它的决策阶段往往以权利精英决策为主，在执行阶段却是政 策相关行为团体利益和观点汇集的过程。中国的政策执行模型研究大致上可以分 为以下三种：官僚制模型、政治动员模型、博弈模型。 1 2 1 官僚制模型 官僚制模型的原型就是以韦伯的官僚制为标准，去分析中国政策执行中的个 体行为、与官僚制之间的不同，从而总结出政策执行研究的特定模式。由于中国 的基本政策是靠中央政府和各级地方政府的各级组织加以贯彻执行的，因此在这 个前提下，官僚制的模型结构还是具有一定的存在空间。在这个模型下，对于中 国政策执行的核心在于，上级政府如何协调或者控制下级政府去完成政策目标。 采取这种研究方式的大部分都是以自上而下的步骤进行分析，试图找出政策执行 中影响其中的各种因素。但是关键问题是，中国的政策结构和韦伯的官僚制结构 有着太多的不同，采用这种方式来分析中国的政策执行问题是否能达到效果，是 否能有足够的指导意义，这都是一个未知数。 1 2 2 政治动员模型 在目前中国的政府政策执行过程中，一种叫做政治动员的模式通常与政策执 行过程紧密结合在一起的。这个模型可以反映了当代中国政策执行的一大特色。 政治动员模型有狭义的与广义的分别。狭义的政治动员指政府通过意识形态的宣 传来发动群众参与政策执行的过程，以此来推动政策的贯彻落实。广义的政治动 员不仅仅包括前者，更主要的是指在政府组织内部通过意识形态或政治控制来推 动政策的有利执行。也就是党通过在同级政府中设立相应的党组织机构，通过保 留对任命政府官员的权力、提出政策路线和否决政府决策的权力，促使政府官员 心甘情愿的按照党的指示去执行政策。在狭义的政治动员模型里，由党认定并且 得到广大人民群众所拥护的意识形态的目标具有刚性特点。政策执行者必须无条 件的拥护党的方针政策，并加以贯彻。比如像改革开放前的“大跃进 运动、改 革开放后的“以经济建设为中心路线等等都是以这个思想为宗旨。广义的政治 龚虹波：执行结构一政策执行一执行结 ，社会科学，2 0 0 7 9 ，第3 期 9 动员模型与之不同，它假设即便在改革开放后，中央与地方在经济、行政上实行 了分权治理，但中央可以通过贯彻“党管干部 的路线，依旧有足够的资源和权 力，对地方政府进行牢牢的控制，在必要时促使地方在政策执行时与其保持高度 一致，以达成政治目的。因此，基层政府在执行中央政策时面临着压力型体制， 他不能够随意去变动。政治动员模型可以较好地反映中国政策执行的一些方面， 但它却不能够解释中国在政策执行中出现的“上有政策、下有对策”的现状，和 一些例如“悬而未决 、“不断反复 的现象。w 1 2 3 博弈模型 博弈模型跟上面两模型不同，它是指中国的公共政策执行是决策者与执行者、 执行者与执行者之间基于达成各自利益的博弈过程。它的核心观点是，在中国的 改革进程中不断强化的分权趋势下，决策者们已经慢慢丧失了对执行者的有效控 制，政策执行结果是其他参与者跟上面讨价还价的产物。同时中国政策执行的博 弈模型与西方国家有所不同，西方国家有着相对稳定的政策执行体系，其博弈的 结果具有较强的可预期性和可管理性，便于上级政府的控制。但是中国政策执行 中的博弈行为是在不断变化的政策执行结构中进行的，没有固定的模式，没有既 成的理论支撑。在形式上和产生博弈的原因上都具有多样性。中国政策执行的博 弈形式既可以是有秩序的，也可以是无秩序的，这是由我国政府的组织结构模式 决定的。有秩序的博弈是指博弈行为得到政策的认可，是决策者设计的其中一个 政策执行环节，可以供商量或讨价还价的内容在政策目标范围之内，是可以接受 的。无秩序的博弈是指博弈行为没有得到政策的认可，是政策执行过程中随机也 是随意发生的策略性行为，是根据被执行者或其他环境条件变化决定的，其内容 也往往在政策目标范围之外。一些研究者们认为，之所以产生博弈行为的原因主 要有三个方面：第一，“以政治稳定为基础 、“摸着石头过河”的渐进改革的 政策执行环境，这样的环境变化较少，但对群体的多样性显得无能为力；第二， 政策执行者受自身的利益驱动，不会完全的按照上级的政策思路去执行；第三， 政策执行结构中出现的“条块分割 结构性困境，这是根深蒂固的，也是博弈产 生的根源。博弈模型比较贴切地描述和解释了中国政策执行中的一些存在的现象， 但是同样的处于党的领导和监督之下，为什么政策执行有时是表现为政治动员模 马力宏： 论政府管理中的条块关系) ， 政治学研究) 1 9 9 8 年第4 期。 1 0 型，有时又表现出博弈的模型呢? 在这些政策的执行过程中，博弈与政治动员是怎 样结合在一起的? 在等级制的官僚体系中，博弈又是怎样进行的? 对这些问题，博弈 模型理论就不能很好的回答。 这三种理论模型对照改革开放3 0 年来中国公共政策执行的现实时似乎都是适 用的，但是又都不能充分对我国的执行现状进行解释。因此对待我国政府的政策 执行问题，不能一概而论，更不能用一种固定的模型套用。在对待不同的问题上， 要采用更灵活更主动的手段才能改变被动接受的现实情况。 2 中国基层政府政策执行现状评析 中国的政策执行研究已经起步，而目前国内的执行环境现状是极其复杂的， 针对中国的实际情况中出现的一系列偏差，就有必要先对我国基层政府重出现的 执行问题进行剖析，找出原因，对再设计的政策执行提供途径。 2 1 政策执行偏