（行政管理专业论文）我国大部制改革中行政权力分配问题研究.pdf

硕i ：学位论义 摘要 大部门体制是世界许多发达国家采用的政府组织架构模式，也是许多经济体 制转轨国家和发展中国家所不断探索的政府组织架构模式。党的十七大提出了大 部门体制改革的构想，旨在精简机构、理顺关系、明确职权、提高行政效能，推 进中国行政管理体制的横向改革。大部门体制改革的提出既是对已有经验的总结， 也是对现实问题的积极应对。 大部制改革涉及到诸多方面的要素，一般包括政府职能转变、行政权力分配、 政府机构设置及其人员配备、行政体系运行机制等，其中，行政权力分配则是大 部制改革的核心构成要素。行政权力分配规定着政府职能配置及其转变，决定着 政府及其组成部门的机构设置，行政权力更是行政系统正常运转的灵魂。因此， 大部制改革在形式上往往表现为职能整合和机构撤并，而实质上则是行政权力的 分配调整和行政责任体系的健全配套问题。 行政权力是行政管理得以实现的途径和动力之所在，是行政机关履行职能、 实现行政目标所必需的支配性力量，是最重要的行政资源。诺顿朗曾经指出， 行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长削弱和丧失是实践工作者 和研究者所不能忽视的，忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和 导致失败。因此，大部门体制改革绝不只是部门机构之间的简单合并，而是一种 行政权力结构重组和再造的过程。 目前，在我国大部门体制改革过程中，政府行政权力配置所存在的问题包括： 政府与市场、社会权力分配不合理；政府部门之间权力分配不合理：决策权、执 行权、监督权分配不合理；权力分配缺乏法制支持。针对这些问题，本文提出， 在今后的大部制改革中，行政权力分配应当遵循四项基本原则，即有限性原则、 服从性原则、协调性原则以及制约性原则。在改革过程中，应当弱化政府微观经 济管理权力，强化宏观经济调控权力和社会管理权力；在理顺综合管理部门与专 业管理部门间的关系的基础上配置横向部门权力；将决策权与执行权适当分离， 增强监督权的独立性；建立有效的权力协调机制；并加快行政管理体制改革的法 制进程建设。 关键词：大部门体制：行政权力分配；行政体制改革 a b s t r a c t s u p e 卜m i n i s t 巧s y s t e m i so n eo ft h eg o v e m m e n to 唱a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e m o d e l s i th 硒b e e na d o p t e db ym a n yd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n de x p l o r e db ym a n y d e v e l o p i n gc o u n t r i e s a c c o r d i n gt ot h er e p o r to f t h el7 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h e c o m m 蛐i s tp a n yo fc h i n a ，c h i n ai se x p e c t e dt ol a u n c ha n e wr o u n do fa d m i n i s t r a t i v e r e f o 咖a i m e da ti m p f o v i n gc o o r d i n a t i o na n dc o l l a b o r a t i o n b e t w e e ng o v e m m e n t d e p a n m e n t sb yw a y o fe s t a b l i s h i n gg r e a t e rd e p a n m e n t sw i t hi n t e g r a t e df u n c t i o n s t h e n e wr o u n do fa d m i n i s t r a t i v er e f o mw i l lf o c u so nc h a n g i n gf u n c t i o n s ，s t r a i g h t e n i n g o u tr e l a t i o 吣，o p t i m i z i n gt h es e t u pa n dr a i s i n ge m c i e n c y a n db r i n ga b o u tas y s t e m w h i c hm a t c h e sp o w e r sw i t hr e s p o n s i b i l i t i e s ，d i v i d e sw o r ki nar a t i o n a lw a y f o s t e r s s c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n g ，锄de n s u r e ss m o o t he n f o r c e m e n ta n de f i f e c t i v eo v e r s i g h t s u p e 卜m i n i s t 巧s y s t e mr e f o mw i l li n c l u d ec h a n g i n gf u n c t i o n s 、t h ed i s t r i b u t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o w e r 、s e t t i n gg o v e m m e n ti n s t i t u t i o n sa n ds oo n t h ed i s t r i b u t i o no f a d m i n i s t r a t i vp o w e r w i l lb et h ec o r ee l e m e n t c h a n i n gf u n c t i o n s a 1 1 d s e t t i n g g o v e r 眦e n ti n s t i t u t i o n sw o u l db ep r e s c r i b e db yt h e d i s t r i b u t i o no fa d m i n i s t r a t i v e p o w e r a d m i n i s t r a t i v cp o w e ri s t h es o u lo ft h en o r m a lo p e r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e s y s t e m s f u n c t i o n a li n t e g r a t i o n a n d d o w i l s i z i n g a n dm e 唱i n go fg o v e m m e n t a l i n s t i t u t i o n s w o u l db et h e f o n no f s u p e 卜m i n i s t r ys y s t e m r e f 0 咖b u t e s s e n t i a l l y s u p e 卜m i n i s t 叮 s y s t e mr e f o m i st h e p r o b l e mo ft l l e d i s t r i b u t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o w e r 射l da d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t i e ss y s t e m a d m i n i s t r a t i v ep o w e ri s c h a r u l e la n dp o w e ro fa d m i n i s t r a t i o n i ta l s oi st h e d o m i n a n tp o w c ro fp e r f b 肌i n gf u n c t i o n sa n da c h i e v i n ga d m i n i s t r a t i v eg o a l s ，t h em o s t i m p o f t a l l ta d m i n i s t r a t i v er e s o u r c e s s u p e r - m i n i s t r ys y s t e m r e f o mi sf 1 0 t j u s t d o w n s i z i n g a n dm e r g i n go fg o v e m m e n t a li n s t i t u t i o n s ，b u t r e s t r u c t u r i n g o f a d m i n i s t r a t i v ep o w e r a tp r e s e n t ，t h ep r o b l e mo fc o n f i g u r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e f i nc h i n a i n c l u d e s ：u n r c a s o n a b l ed i s t r i b u t i o n o fp o w e r姗o n gg o v e m m e n t 、 m a r k e ta n d c i e t y ；u n r e a s o n a b i e d i s t 曲u t i o n o f p o w e r b e t w e e n g o v e r 哪e n t d e p a r t m e n t s ；u n r e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o n o fd e c i s i o np o w e r 、e x e c u t i v ep o w e ra n d s u p e n ，i s o r ) rp o w e r ；l a c k o f l e g a ls u p p o r t i n t h i s p a p e r ， t h ed i s t r i b u t i o no f a d m i n i s t r a t i v ep o w e rs h o u l df 0 l l o wt h e f i o u rc a r d i n a l p r i n c i p l e s ：t h ep r i n c i p l e o f l i m i t e d ，t h ep r i n c i p l eo fc o o r d i n a t i o n ，t h ep r i n c i p l e so fs u b m i s s i o na n dt h ep r i n c i p l eo f c o n d i t i o n a l i t y i nt h er e f ；d ：r mp r o c e s s ，w es h o u l dw e a k e nt h ep o w e ro f t h eg o v e m m e n t 硕i j 学位论文 m i c r o - e c o n o m i cm 锄a g e m e n t ，s t r e n g t h e n i n gt h ep o w e ro fm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o n a n dt h ep o w e ro fs o c i a lm a n a g e m e n t ，c o n f i g u r i n gt h ep o w e ro fh o r i z o n a lg o v e r n m e n t d e p a f t m e n t s b a o n s t r a i g h t e n i n g r e l a t i o n sb e t w e e n i n t e g r a t e dm a n a g e m e n t d e p a r t m e n t sa n dp f o f e s s i o n a lm a n a g e m e n td e p a r t m e n t s ，a p p r o p r i a t es e p a r a t i n go f d e c i s i o n p o 、 ，e ra n de x e c u t i v ep o w e r e n h a n c i n gt h ei n d e p e n d e n c eo fs u p e r v i s o r ) ， p o w e r s ，a c c e l e r a t i n gt h eb u i l d i n go ft h el e g a lp r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v er e f 0 m i k e yw o r d s ：s u p e 卜m i n i s t r ys y s t e m ；d i s t r i b u t i o n0 fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r ；a ( i m i n i s t r a t i v e 他f 1 0 n n i v 硕1 ：学位论文 第l 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 新制度主义认为，适合于社会经济关系的制度具有减少不确定性、降低交易 费用、促进经济增长的作用，并且一种制度在长时间内是相对稳定的，但也需要 随经济社会的变化而变化，才能够对经济与社会的发展保持积极的作用。因此， 没有一种行政管理制度和政府组织形式将一直符合经济与社会发展的需要，随着 经济与社会的不断发展，行政管理体制必须做出相应的改革与转变，否则将阻碍 经济与社会的发展。这也就是为什么一直以来各国政府都十分重视行政体制改革， 各界学者也热衷于研究讨论行政体制改革的基本原因。 西方国家政府改革运动始于上世纪7 0 年代。一方面，西方国家政府普遍面临 财政危机、管理危机和信任危机，政府为摆脱危机，提高政府管理效能和合法性 而进行自我改革。另一方面，信息技术的迅速兴起，知识经济的即将到来，政治 经济的日益自由化，以及全球化速度的不断加快，也给公共管理领域带来了巨大 的思想变革。西方国家政府改革的运动既是一个实践过程，同时也是理论探索过 程。实践与理论的关系密不可分，理论是实践的方向，实践是理论的源泉，也是 检验理论的标杆。从传统的公共行政理论转变为新公共管理理论，再到后来的新 公共服务理论，再到当代多元公共行政观，这些理论都在之后的逐步扩大至世界 范围内的政府改革运动轨迹中留下了闪耀的印记。 在新公共管理运动中，西方国家政府改革内容主要有以下六个方面：( 1 ) 政 府职能的重新界定；( 2 ) 政府职能实现方式的市场化；( 3 ) 政府间关系的调整； ( 4 ) 政府内部结构的优化：( 5 ) 行政管理方式的转变；( 6 ) 公务员制度改革。其 中，政府内部结构的优化采取的重要措施就是建立大部门体制。2 0 世纪6 0 年代 至7 0 年代初，英国共合并了2 1 个部，组成5 个超级大部。1 9 7 8 年，澳大利亚的 机构改革将整个中央政府的部的数量从2 8 个减少到1 8 个。2 0 0 1 年1 月，日本将 原有的l 府( 总理府) 2 2 省厅合并成l 府( 内阁府) 1 2 省厅 。在建立大部门体 制的过程中，西方国家国家政府采取的一项重要措施就是执行机构的设立。但是 随着改革的不断深入，越来越多的问题也开始暴露。由于减少了管理层次、扩大 了管理幅度所衍生出来的“权力碎片化 、“政府空心化等问题又困扰着各国政 府。西方政府改革的思路开始向“协同”、“整体转变，其主要内容就是在合并 一些部门的同时，建立起部门协同合作、权力相互制约的治理结构和治理机制。 臧雷振，i ：庆国外政府再造l j 我国人部制改革勺议煎庆科技学院学报2 0 0 8 8 o 臧雷振，乇庆国外政府再造与我国人部制改革刍议重庆科技学院学报2 0 0 8 8 人部制改革中行政权力分配问题研究 作为一个发展中国家，我国自改革开放以来先后进行了五次行政体制改革， 分别是1 9 8 2 、1 9 8 8 、1 9 9 3 、1 9 9 8 、2 0 0 3 年政府机构改革。经过历次改革，我国基 本上摆脱了计划经济的束缚，为建设完善的社会主义市场经济体制提供了有力的 政治行政条件，精简了政府机构，加快了政府职能转变。可以说，如果没有 历次的政府机构改革，我国的经济与社会发展将难以取得今天这样的伟大成就。 但是，纵观我国历次政府机构改革在取得一定成就的同时也陷入了“精简膨 胀再精简再膨胀 的怪圈。同时，改革虽然使我国基本上从计划经济时 代走向市场经济时代，但是我国的行政管理体制并没有彻底摆脱计划经济时代管 制型、全能型政府的束缚，并没有彻底转变为适应市场经济时代的规制型、服务 型政府，并且随着世界形势的不断发展，这些问题正逐渐显露出来，如果不解决 这些深层次的问题，面对加入世界贸易组织之后新形势下带来的挑战，以及全球 性的经济危机的重大压力，将很可能对我国的经济社会发展造成一定的消极影响。 我国政府部门设置存在的主要问题包括：政府职能转变没有完全到位；政府部门 之间职能交叉、政出多门、权责不清现象突出；政府部门设置过多过细；决策权、 执行权、监督权配置不够科学；政府机构改革相对滞后，无法跟上经济与社会发 展的脚步。近年来，构建设社会主义和谐社会理念的提出，以及建设服务型政 府、提高政府管理效能的呼声越来越高，这也是促使我国进行大部门体制改革的 基本动因。 正是在这样的背景之下，党的十七大在部署我国未来行政管理体制改革中首 次提出了实行大部门制的改革设想。大部门体制是许多发达国家普遍采用的政府 组织架构形式，英国自2 0 世纪5 0 年代开始就有意识地推行了大部制改革，部门 的数量维持在1 9 个左右。美国的内阁机构设置十分精简，拥有名副其实的“大 部制 ，现有部门1 5 个，整体特点是机构数量少，但每个机构都具有较宽泛的职 能范围和领域，综合性较强 。法国政府每一届新政府上台都会对原有的部门设 置进行调整，但基本遵循了大部门体制的模式。从戴高乐建立法兰西第五共和国 至今，总理内阁的部门数量均在1 5 至2 0 之间。日本的大部门体制改革始于2 0 0 1 年，改革的目标是克服行政管理中的部门主义，精简整合内阁部门及相关职能。 通过改革，日本由改革前的l 府2 2 省厅缩减为1 府1 2 省厅 。与发达国家相比， 经济转轨的国家和发展中国家的大部制改革尚处于探索阶段。在这些国家中，内 阁机构设置最少的是阿根廷，只有1 2 个，内阁机构不超过2 0 个的国家有俄罗斯 和墨西哥，分别为1 6 个和1 8 个。更多的国家内阁机构在2 0 个以上，3 0 个以上 。董方军，王军人部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想中国t 业经济2 0 0 8 2 倪星，付景涛大部门体制：英法经验j 中国视角天津行政学院学报2 0 0 8 1 王叫方大部制改革研究综述及前瞻当代社会视野2 0 0 8 2 倪星，付景涛人部门体制：英法经验与中国视角天津j 亍政学院学报2 0 0 8 1 朱向东，朱峻日本的大部制改革党政论坛2 0 0 8 3 硕i ：学位论文 的也很多。然而，反观我国政府部门机构设置，国务院现行的组成部门有2 8 个 部委( 署、行) ，特设机构1 个，直属机构1 8 个，办事机构6 个，部委( 办) 管 理的国家局1 3 个，直属事业单位1 4 个，国务院议事协调机构和临时机构2 9 个 。 政府机构臃肿和部门分工过多过细所造成的权限冲突、权责不清、职能交叉、政 出多门等问题已经成为阻碍我国经济与社会发展的绊脚石。可见，无论是行政管 理体制改革实践，还是从行政管理理论创新出发，我们都有必要认真讨论我国大 部门体制改革及其权力分配问题。 1 1 2 选题意义 大部制改革作为一种政府组织架构类型的重组，所涉及的是政府组成部门的 调整与改革。在我国商品经济和市场经济不断发展、社会主义市场经济体制逐步 完善的历史条件下，大部制改革成为我国深化行政管理体制改革的尝试。大部制 改革一经提出，立即引起了政界、学界热烈地讨论。但讨论的重点多是集中于政 府职能转变、部门机构设置等方面。事实上，大部制作为一种理性行政管理体制 改革选择，并不只是将职能相近、性质雷同的部门简单撤并，其问题的实质是行 政权力的再分配。研究大部制改革，尤其需要研究大部制改革中的行政权力的分 配问题，惟其如此，我国才有可能有利于把握大部制改革的实质，在未来实施大 部制改革中，抓住问题的关键，促进大部制改革发展，提升大部制改革的成效。 行政权力是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管 理和公共管理的强制性力量。行政权力是行政组织中的机构、部门和人员执行和 贯彻国家意志的必要工具，是政府内部的行政管理和政府对社会进行管理的合法 性资源。行政权力作为一种资源，是行政部门和工作人员为了履行行政职能、实 现行政目标而使用的支配其他部门、人员的力量。行政体系是一个规模宏大、结 构复杂、职能多样的行政管理和公共管理系统。行政权力是行政体系得以运行的 动力源 。因此，行政权力被喻为“行政管理的生命线 。行政权力既是行政活动 最重要的构成部分，又是一个最难以捉摸的东西，然而正如前所述，行政权力在 行政管理活动中一直具有巨大的影响力，大部制改革中也必然包含着行政权力这 一最重要的因素，可以说大部制改革的实质就是行政权力的重新配置。处理好行 政权力的配置问题，才能从根本上解决现阶段存在的种种问题，大部制改革才能 取得成功。正因如此，研究大部制改革中行政权力的分配问题，无疑具有很重要 的理论意义和现实意义。 函甘艳莉从困际视角看中国大部制改革法制与社会2 0 0 8 1 1 。舒绍福国外人部制模式j 中国政府机构横向改革教学与研究2 0 0 8 3 张康之公共行政学北京：北京大学出版社2 0 0 7 入部制改革中行政权力分配问题研究 1 2 国内外文献综述 国外关于大部制改革的相关研究多是在行政管理体制改革这一大框架下进行 研究的。而且由于始于上世纪七十年代的这场席卷全球的政府改革浪潮，在发展 的过程中不断受到从新公共管理学到新公共服务学派、整体政府学派等理论发展 的影响，因此，关于大部制改革的相关研究也会出现在这些理论研究的文献中。 大部制改革起源于英国，而英国的大部制改革的理论基础就来自约翰密尔 在代议制政府中所指出的，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与 手段的统一性为主，明确行政部门和人员的责任，为行政负责人提供独立的决策 权责和决策辅助。 约翰格林伍德和戴维威尔逊在英国行政管理书中谈到英国大部制 改革时，肯定了英国大部门体制改革取得的一定成果，但同时指出，英国的大部 作为一个部门实际上很多都没有形成真正的内聚力，像由许多部分凑在一起组成 的混合物，而不是一个紧密结合的统一体圆。 美国学者拉塞尔m 林登在其著作无缝隙政府中也有对大部制的相关 论述，他认为政府利益部门化、部门本位主义等弊端，主要表现为部门封锁和部 门壁垒，在各部门之间形成一道道无形的“柏林墙 ，因为部门成员只要达到本部 门的直接目标就可以得到回报，那么他们自然没有考虑超越部门之上的公共利益 的动机和动力。因此，他指出要“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”，要求政 府“改变角色，横向领导，整合管理 。 奥斯本和盖布勒在改革政府( 或译重塑政府) 一书提出以“企业化政 府 模式改革政府，具体包含如下十大基本内容：( 1 ) 起催化作用的政府：掌舵而 不是划浆；( 2 ) 社区拥有的政府：授权而不是服务；( 3 ) 竞争性政府：把竞争机制注 入到提供公共服务中去；( 4 ) 有使命感的政府：改变照章办事的组织；( 5 ) 讲究效果 的政府：按效果而不是按投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而 不是官僚政治需要；( 7 ) 有事业心的政府：有收益而不浪费；( 8 ) 有预见的政府：预 防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到参与和协作；( 1 0 ) 以市场为导向的政 府：通过市场力量进行变革。 哈伯德( m h u b b a r d ) 将新公共管理运动推动下的政府改革的内容归纳为如下 十大趋势：( 1 ) 主管的战略角色和战略管理实践的强化；( 2 ) 从行政到管理的重点转 移，即从执行规则到实现既定目标的转移；( 3 ) 人事权由中央人事部门向部门主管 的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；( 4 ) 政策制定和执行的分离，即 核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；( 5 ) 绩效工资制； 回约翰密尔代议制政府北京：商务印书馆1 9 9 7 。约翰格林伍德，戴维威尔逊英困行政管理北京：商务出版社1 9 9 1 施骂华，孙发锋政府人部制面面观中国行政管理2 0 0 8 3 戴维奥斯本等改革政府上海：译文出版社1 9 9 6 ( 6 ) 改善财务管理，强化财务控制；( 7 ) 以组织规划和评估的形式，把执行机构的运 作与其目标更密切地联系起来；( 8 ) 加强对运作状况的评估；( 9 ) 追求高质量和高标 准的顾客服务：( 1 0 ) 改变传统的组织文化，建立新的“心理契约 。 美国学者英格拉姆( p i n g r a h a m ) 把当代西方国家政府改革的内容概括为四个 方面或四类：“( 1 ) 预算和财政改革：( 2 ) 结构改革；( 3 ) 程序或技术层面的改革；( 4 ) 相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关 系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。 另一 位美国学者彼得斯( g p e t e r s ) 则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个 方面来讨论当代西方国家行政改革的走向及内容。 国外的大部制改革研究随着世界各国政府改革运动的不断发展，逐渐从最初 提倡市场化机制、商业化管理的新公共管理理论，发展到讲求部门协作、权力制 衡的整体政府理论，并且不单讨论政府内部结构的优化，而将各种配套改革措施 结合起来共同研究，体现了系统化的思想。 自从党的十七大提出在我国大部门体制改革的设想以来，国内不少专家学者 也纷纷对大部门体制改革提出了自己的见解。综观现有文献，主要分为以下几个 方面： l 、建立大部制改革的理论基础。李军鹏在大部门体制的一般规律、理论基 础与现实意义中归纳总结了大部门体制的一般规律和我国实行大部制改革的现 实意义，指出大部制一般是市场发达国家政府部门设置的主要模式，并且还探讨 了当代市场经济条件下政府部门实施大部门体制的理论基础，其中包括：( 1 ) 以 普选制为基础的当代民主政治的发展，促使议会控制内阁。( 2 ) 市场经济的不断 成熟和公民社会的不断发展，使原来由政府承担的公共职能和公共事务得以不断 外移，政府管理的公共事务的范围不断趋于核心化、中心化和综合化。( 3 ) 地方 化与权力下放的潮流是与全球化相适应的一种国际性的潮流。( 4 ) 放松规制的国 际潮流要求政府不断解放生产力，去掉束缚生产力发展的过渡的政府管制。( 5 ) 政府综合事务在政府事务中的比例不断上升，要求政府综合决策、综合执行、综 合管理的事务上升，在政府事务中居于主导地位。( 6 ) 行政管理科学化的发展， 使实行大部制具有了组织基础 。 2 、大部制改革的任务及建议。李军鹏在大部门体制的推进策略一文中指 出，大部门体制改革是一个复杂的系统社会工程，推行大部制改革要坚持试点先 行、分步实施、系统设计的策略，并提出了我国系统推进大部制改革的主要内容： ( 1 ) 职能整合与机构整合。( 2 ) 大部门体制下的内部协调机制建设。( 3 ) 大部门 体制下的执行制度改革。( 4 ) 大部门体制下的服务机制改革。( 5 ) 大部门体制下 。周志忍当代国外行政改革比较研究北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 。周忠忍当代国外行政改革比较研究北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 圆李军鹏大部门体制的一般规律、理论培础j 现实意义学习论坛2 0 0 8 3 人部制改革中行政权力分配问题研究 监督机制建设。复旦大学教授竺乾威在“大部制”刍议一文中总结了大部制 结构的特点，并且指出了大部制在实际运行中可能存在的问题：( 1 ) 大部的确切 边界的划定问题。( 2 ) 部门的整合存在问题。( 3 ) 大部门会增加内部管理上的困 难和运行成本。( 4 ) 大部组织的监督是一个问题。孙彩红在其文章“大部门制 建立的条件与任务中讨论了发挥大部门体制的优越性需要配置的条件，指出就 我国政府管理的现状来推行大部制改革至少需要具备的相关条件包括：( 1 ) 政府 职能转变到位和重新定位。( 2 ) 权力和职责的清晰划分。( 3 ) 政府机构设置的法 制化。( 4 ) 政府责任机制和监督机制的有效性。同时，他在论文中还指出了推行 大部门体制改革需要应对的政府管理中的一些深层次问题。国家行政学院竹立 家在“大部制”改革之我见一文中讨论了大部制改革与政府职能转变的关系， 并指出实行大部制必须要将政府职能与政府机构改革结合起来，逐步理顺二者之 间的关系。郑军在铲大部制 改革不可回避的几个问题中，指出了大部制改革 中不可回避的问题并相应提出了建议：( 1 ) 大部制的建立和实施过程，务必关注 党政分开问题，以避免新体制因权力过于集中、不当集中而造成腐败险象丛生的 可能。( 2 ) 大部制务必关注监督机制运作问题。( 3 ) 大部制务必关注推进方法的 价值选择，必须符合“以人为本 的基本理念。( 4 ) 大部制务必关注机和坚持构 设计整合的原则固。 3 、对比国外政府改革分析我国大部制改革。舒绍福在国外大部制模式与中 国政府机构横向改革一文中介绍了美国、英国、韩国、日本等发达国家的大部 门设置，并指出我国政府部门之间存在着如职能交叉、政出多门、权责不清等现 实问题，提出大部制的建构需要找切入点，培育制度条件，建立健全法律制度和 监管机构，切实转变政府职能 。臧雷振和王庆在国外政府再造与我国大部制 改革刍议一文中总结了国外政府再造运动的理论和实践发展历程，并以此审视 我国的大部制改革，指出国外政府再造对我国大部制改革的启示：( 1 ) 以政府职 能的转变推进机构改革；( 2 ) 加强理论研究；( 3 ) 建立法制保障；( 4 ) 充分应用 电子政府媒介。 倪星和付景涛在大部门体制：英法经验与中国视角一文中 研究了英法两国推行大部门体制的理论与实践，总结其经验和教训，为进一步推 进我国政府机构改革提供其实和借鉴，并提出我国推行大部门政府体制的基本思 路和具体设想。 此外，国内学者也对于我国之前的几次政府体制改革中的行政权力结构调整 也有论述。时和兴在论当代中国行政改革中的权力调整中指出行政改革的核 。李军鹏大部门体制的推进策略中国行政管理2 0 0 8 3 竺乾威人部制刍议中国行政管理2 0 0 8 3 孙彩红大部门制建立的条件与任务学习月刊2 0 0 8 3 郑军大部制改革不叮【口j 避的几个问题太平洋学报2 0 0 8 3 舒绍福国外人部制模式与中国政府机构横向改革教学与研究2 0 0 8 3 臧雷振，王庆国外政府再造与我国大部制改革刍议重庆科技学院学报2 0 0 8 8 硕 j 学位论文 心问题是行政权力问题，回顾了1 9 9 4 年前的我国的几次行政改革，分析了当代中 国行政权力再分配的模式，并指出现代市场经济社会行政权力的运行机制必须是 制度化、自主化、制约化并且是强而有力的。何颖在论我国行政改革中的政 府权力重构中指出，“行政改革的实质是行政权力的重组与建构。行政权力的这 种变化趋势表现为微观的弱化与宏观的强化；上下的分化与部分的转化以及行政 权力的法制化。行政权力的宏观强化是以行政权力的上下分化为前提和基础的， 没有行政权力上下的合理、科学的分配，就不会有政府宏观调控权力的加强；行 政权力的微观弱化又是以行政权力的部分转化为前提的，否则就不可能完成政企 分开的职能转变。行政权力的强化与弱化、分化与转化最后是以其法制化为前提 和保障的 。蒋俊杰在 行政权力与行政改革中剖析了行政权力、行政权力 结构的概念，运用社会学的结构功能理论分析了行政权力结构的变迁规律， 由此得出社会主义市场经济条件下的行政权力结构模型，在此基础上进一步探讨 行政权力与行政改革的关系，指出防止行政权力变迁过程中的刚性阻力与行政机 构的自我膨胀，必须在新建立的行政权力结构中注入文化与利益两种平衡与润滑 机制。 综上所述，行政权力问题被很多专家学者在行政改革相关文献中虽有论述， 但是，这些文献中的行政改革多是2 0 0 3 年前的行政管理体制改革，而不是此次大 部制改革，而有关大部门体制改革的论述所涉及到的内容包括大部制改革的内涵 与逻辑、大部制改革的现实意义、大部制改革的方向与发展、大部制改革的优势、 大部制改革的推进策略以及国外大部制改革模式与中国政府机构横向改革的对照 等方面，涉及到大部制改革的具体做法时普遍将讨论的重点放在了转变政府职能 和部门机构设置等方面，被视为。行政管理生命线 的行政权力问题却没有真正 而深入地涉及。虽然也有学者指出了大部制改革中需要重视行政权力，如国家行 政学院公共管理教研部教授汪玉凯在谈及推进大部制改革需要注意的问题时归纳 道：一是对权力的约束与监督的问题。他指出实行大部制管理后，一个部门的权 力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照决策、执行、监督的改革思 路，重构政府权力结构和政府运行机制至关重要。二是党政权力的对接问题。三 是改革的策略和方法选择 。其中的第一点和第二点都与行政权力分配有关。国 家行政学院科研部主任许耀桐在如何把准大部制改革的实质中更加明确地指 出，大部制改革从根本上说是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行 政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。但是，对于大部制改革中 行政权力的结构调整应该以什么为原则，具体怎么做并没有系统地论述，这既是 。时和兴论，与代中国行政改革中的权力调整社会科学前线1 9 9 4 5 。何颖论我困行政权力改芊中的政府权力荸构学术交流1 9 9 7 2 留蒋俊杰行政权力j 行政改革云南行政学院学报2 0 0 0 6 汪禾凯中国的人部制改革及其难点分析学习论坛2 0 0 8 3 许耀桐如何把准火部制改革的实质人民论坛2 0 0 8 4 人部制改苹中行政权力分配问题研究 本文开展研究不可或缺的基础条件，又是使本文研究进一步拓展的难得空间。 1 3 研究内容与研究方法 1 3 1 研究内容 本文研究的基本主题就是我国大部门体制改革中的行政权力分配问题，主要 研究内容包括以下几个组成部分： 第一，在阐释大部制改革的基本内涵以及从组织学、经济学角度理解大部制 等基础上，叙述了我国实施大部制改革的背景，阐明我国实施大部制改革的意义， 进一步论析了行政权力分配是大部制改革的核心问题。 第二，在总结我国近年来实行大部门体制改革的初步实践之后，指出当前我 国政府体制改革中存在着行政权力分配不合理的问题，并客观剖析了行政权力分 配不合理的几个主要表现，进而分析了其中的成因。 第三，介绍了世界发达国家大部制改革中行政权力分配的宝贵经验，从而总 结出对我国大部制改革的有益启示。 第四，针对我国大部门体制改革中行政权力分配不合理的问题，借鉴发达国 家大部制改革的好的经验，提出了我国大部制改革中行政权力分配的原则，进一 步提出了相关的对策建议。 1 3 2 研究方法 论文在研究过程中主要采用以下几种研究方法： 第一，资料分析方法。所谓资料分析方法主要是通过查阅书刊、研究报告等 各种相关资料文献并对其进行分析，寻求对研究现象的理解。本文通过查阅书籍、 期刊、电子图书等相关资料，并利用互联网收集了大量关于大部制改革和行政权 力分配的研究文献，以及相关的政策法律文件，为本文的写作提供了较为丰富的 素材。 第二，比较研究方法。比较研究方法就是通过对不同行政制度、不同公共政 策选择等行政管理问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、管理体制等方 面的差异研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又 适用于时间序列的研究方法。本文通过收集发达国家大部制改革的相关资料， 比较世界各国在大部制改革中行政权力分配的不同之处，总结各国政府大部制改 革的经验教训，结合我国实际情况，得出值得借鉴的经验和启示。 第三，规范分析方法。规范分析方法又可称为理论分析方法，主要是指根据 一定的理念，通过价值判断作出结论的分析方法。本文在整个研究过程中主要就 是采用了该方法，特别是本文在组织学和经济学理念基础上探讨了大部制改革的 。张国庆行政管理学概论北京：北京大学出版社2 0 0 5 意义，更是该方法的集中体现。 第四，系统分析方法。系统分析法，亦称生态研究方法或者环境研究方法， 它注重于将有关行政管理活动进而整个行政管理过程乃至社会环境视为一个有机 整体，着重研究各个相关部分的交互影响及其动态平衡，进而寻求最优化的行政 选择。在本文中，系统分析方法主要是将大部制改革与社会经济环境视为一个 有机整体，对系统内各单元之间的相互影响、相互关系进行研究，努力寻求最优 化的行政权力分配答案。 张图庆行政管理学概论北京：北京大学出版社2 0 0 5 火部制改革中行政权力分配问题研究 第2 章大部制改革中行政权力的理论分析 我国基本上从计划经济时代走向了市场经济时代，但我国的行政管理体制并 没有彻底摆脱计划经济时代的束缚，并没有彻底转变为适应社会主义市场经济时 代的规制型、服务型政府，由此引来的诸多问题正随着经济社会的发展逐渐显露 出来。历次政府机构改革在取得一定成就的同时，也使我国政府机构陷入了“精 简膨胀再精简再膨胀”的怪圈，部门设置也存在着职能交叉、政出 多门、权责不清、政府部门设置过多过细等诸多问题。近年来，构建社会主义和 谐社会的理念的提出，以及建设服务型政府、提高政府管理效能的呼声越来越高， 从而成为促使我国进行大部门体制改革的基本动因。本章将着重阐释大部制改革 的内涵、背景及意义，从组织学、经济学等视角如何理解大部制改革以及行政权 力分配为什么是大部制改革的核心问题。 2 1 大部制改革的概述 2 1 1 大部制改革的内涵 大部制改革的设想在党的十七大报告中首次被提出，这一举措将开创我国行 政管理体制改革的新时代。关于大部制概念的内涵国内学者有许多定义。国家行 政学院汪玉凯认为大部制就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围 类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理。中央机构编制委员会办公室 左然对于大部制的定义是：所谓大部制就是西方国家把一些职能相近的部门或职 能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为 部委管理又具有一定独立地位的机构。北京大学政府管理学院教授周志忍认为 大部制的概念可以有两种界定：第一，它是政府部门设置的一种客观状态，其特 点是部门数量少，各个部门的职责范围比较大；第二，它是一个机构重组和整合 的过程，其标志是同级别部门的归并 。 各种各样的定义所具有的一个共同点就是，大部制是将职能相近或相关联、 性质基本一致的部门合并到一起，组成一个更大的部门。在这里，我们认为，所 谓大部制，是指为适应社会主义市场经济和信息技术发展的客观要求，政府部门 在机构设置上按综合管理职能合并相关部门，加大横向覆盖的范围，整合职能或 管辖范围相近、政府横向事务性质类似的政府部门，从而拓宽管理幅度，在此基 础上组建一个更大部门的管理体制。大部制改革所涉及到的方面包括：第一，政 府职能转变；第二，行政权力分配：第三，政府机构设置及其人员配备；第四， 。汪玉凯中困的大部制改革及难点分析学习论坛2 0 0 8 3 。f l ，【l 方大部制改革研究综述及前瞻当代社会视野2 0 0 8 2 周，占忍人部制溯源英国改革历程的观察与思考行政论坛2 0 0 8 2 硕i 学位论文 行政体制运行机制等。 2 1 2 大部制改革的背景 为进一步深化行政管理体制改革，党的十七大报告提出大部门制的改革思路。 这一改革设想的提出，是建立在总结我国改革开放特别是行政管理体制改革历史 经验，审视现实改革情势的基础之上的。现今普遍认为大部制改革起源于英国， 并在其后的历史岁月中，被美国、德国、法国、日本等许多其他发达国家所采用： 大部制是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的发达国家普 遍采用的政府体制模式。在市场化发达的国家普遍都实行大部门体制，中央政府 核心机构数量总体设置在1 4 个左右，如英国为1 9 个、法国为1 8 个、美国为1 5 个、加拿大为1 9 个、德国为1 4 个、西班牙为l5 个、日本为1 2 个、韩国为1 8 个、新加坡为1 5 个，而我国国务院的组成部门竟然有2 8 个。 大部门体制是发达国家普遍采用的政府体制模式，这一现代体制之所以率先 在这些市场化发达的国家出现，其原因是多方面的：( 1 ) 随着生产发展、社会进 步，政府管理职能空前扩大，管理政治、经济、社会事务的范围越来越广泛，管 理内容也越来越丰富，这就使得政府机构的分工越来越细，但与此同时，许多政 府机构的职能交叉、职能的重叠也开始增多。为了解决由专业分工过细造成的机 构膨胀等不良现象，这些国家开始寻求一种可以有效对经济社会进行管理，并有 利于部门协调的政府体制模式，于是大部门体制应运而生。( 2 ) 市场经济的不断 完善与公民社会的日趋成熟，原本由政府承担的公共职能和公共事务的范围不断 向综合化与核心化发展，越来越多的公共事务不断转由企业、社会等承担。( 3 ) 国