（行政管理专业论文）我国行政责任体系的构建.pdf

中文摘要 自获1 7 筵纪宋1 8 邀绝耦蒎产阶级革命兴趣褥，瓣近代意义上懿“静效爨任” 豹萋舞究裁开始了，恧表现嚣异驹雩亍政失范行为豹燃瑗更是弓l 起了越来越多的入对 予亍政贲经闷热的思考。 ， 在中因，骚改变传统体锖4 下形成的行政缺失现象就必须强调行政责任，而要 顺应全球化的发展潮流，建设校会主义市场经济，实施依法治国战略和蜜现政府 职l 转交蹩怒呼唤器块建立行之骞效静孬敬责程髂系。 诺签国隧；上行政责任建设方斌豹经验，本文提出袋将辨部控制帮内部控制合 理统一起袋，发挥行政责任体系媳会力作用。一方面，要建立和究善各类行政责 任制度，通过制度的强制约束使行政机关和行政人员切实承担超应有的法律责 任、政治责任和道德责任，尤冀簧重点建设行政酋长负责需帮引耱辞联铝度，突 出行致领导嚣在实现行政炎饪巾懿变导终勰。另方瓣，要豢程嚣波道德熬撵月， 宓霸强兹致文纯建设，擒建簿馥谂建入搀，邋过纾欢人受酶自德来嫒终炙瑷行皱责 任。 在我国构建由行政责任制度和行政伦理道德组成的行政责任体系，旨在建设 一个符食辩 弋发展簧求鞠广大公民期待静费任酸瓣。 关键词：责任制度，伦理道德，行政责任体系，责任政府 分类号：d 6 3 0 1 a b s t r a c t f r o mt h ee n do f1 7 山c e n t u r yt ot h eb e g i n n i n go f1 8 t hc e n t u r y , t h er e s e a r c h o f t h e “a d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t y ”w i t ht h em o d e r nm e a n i n gb e g a n a n dl a s t e d t o d a y , m o r e a n dm o r e p e o p l ep a y m o r ea t t e n t i o n t o t h e p r o b l e m o f a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yb e c a u s eo fa l lk i n d so fu n s u i t a b l ea d m i n i s t r a t i v e a c t i o n s i nc h i n a ，i no r d e rt oi m p r o v et h ec o n d i t i o no f a d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t y l a c k t oc a t c h u p w i t ht h e g l o b a l l z a t i o n ，t o e s t a b l i s ht h es o c i a l i s m m a r k e t - e c o n o m y , t oa p p l yg o v e r nw i t hl a ws t r a t e g ya n d t oc h a n g et h ef u n c t i o n s o ft h eg o v e r n m e n t , w em u s te s t a b l i s ha ne f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t y s y s t e m a sq u i c ka sw ec a n d r a w i n g l e s s o n sf r o mt h ee x p e d e n c eo fo t h e r c o u n t r i e s ，t h et h e s i se x p o u n d s t h a tw es h o u l du n i t et h ee x t e r n a ic o n t r o la n di n t e r n a ic o n t r o la n dm a k et h e m w o r kt o g e t h e r o no n eh a n d ，w es h o u l de s t a b l i s ha n di m p r o v ea l lk i n d so f a d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t y i n s t i t u t i o n st om a k et h e g o v e r n m e n t a n d g o v e r n m e n te m p l o y e e sf u l f i l lt h el e g a lr e s p o n s i b i l i t y , t h ep o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t y a n dt h em o r a l i s t i c r e s p o n s i h i l i t y , a n d u n d e r l i n et h ea d m i n i s t r a t i v el e a d e r s i m p o r t a n ti m p a c to nt h er e a l i z a t i o n o fa d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t y o nt h e o t h e rh a n d ，w es h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h ei m p a c to fm o r a l i s m ，a n dw e s h o u l dr e i n f o r c et h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r et oe s t a b l i s ht h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s a n dr e a l i z et h ea d m i n i s t r a t i v e - r c s p o n s i b i l i t y n y t h e w a y o f e s t a b l i s h i n g a n a d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m c o m p o s e dw i t hi n s t i t u t i o n sa n de t h i c s ，w ew a n t ar e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tt ol i v e u p t ot h ee x p e c t a t i o n so ft h et i m e sa n dc i t i z e n s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v e - r e s p o n s i b i l i t y s y s t e m ，c o n s t i t u t i o n ，e t h i c s ， r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t 2 我国行政责任体系的构建 引言 人之为人，就在于人有自由、尊严及神圣不可侵犯的权利。个人权利的让渡 形成公共权力。作为一种能够支配他人权利的权力，公共权力的形成源于这样 种承诺：以公共权力为个人权利服务。承诺一旦作出并具法律效力时，承诺就成 了一种义务、一种责任。在现代社会，行使公共权力的政府对自己行使权力的行 为承担什么样的责任? 为什么要承担责任? 怎样才能真正承担起责任呢? 本文 试图对这一系列问题做出自己的回答。 第一章绪论 第一节研究的历史与现状 一、历史 对于现在意义上的“行政责任”的研究是1 7 世纪末1 8 世纪初，伴随着资 产阶级革命的兴起开始的，我们大致可以沿着“权利一权力一责任”这样的脉络 去把握其研究的历史。 ( 一) 权利与权力 权利与义务关系问题一直是近代以来全部政治哲学和伦理学的核心问题。 自从启蒙思想家提出“天赋人权”以来，人的权利就具有了不容置疑的神圣性质。 其实，在古希腊和古拉丁语中，并没有相当于现代意义上“权利”这个概念的词。 现代意义上的权利观念作为一种社会意识同样是历史的产物，是1 7 世纪末和1 8 世纪初以后出现的。伴随着资产阶级革命的兴起，有人提出了权利问题并使权利 概念较快地得到了社会的广泛认同。以后，权利概念在各种文本中得到了广泛的 运用，其中有著名的佛吉尼亚权利宣言( 1 7 7 6 年) 和法兰西人权宣言( 1 7 8 9 年) 。当然，整个近代社会关于权利问题的思考都是建立在个体取向基础上的， 即从社会成员的个体出发来思考人在社会生活中的独立价值。只有从权利出发， 独立、平等、自由等一系列有利于个体存在和发展的要求才变得可能。1 权利具有个体性质，但它本身并不具备保证其实现的足够力量，也就是说， 社会中一部分人的权利可能会受到其他人的威胁甚至破坏。这时候，就需要有一 种强有力的外力为权利提供保障，这种外力就是具有公共性质的权力。霍布斯所 说的利维坦就是建立在“原初之人”无法克服“人与人的战争状态”这个基础 上的，于是公共权力成为需要。洛克也认为，保护自己的生命、财产和自由不受 侵犯，是人的天然的权利，政府的基本任务就是保护公民的这种天然权利。在政 府论中，它从“天赋人权”和“契约论”出发，论述了个人的权利与国家的责 任，提出了分权学说。后来，孟德斯鸠和卢梭又进一步系统论述和发展了社会契 约论。卢梭指出一要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护 和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的 个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。这就是社会契 约所要解决的根本问题人类由于社会契约而丧失的，乃是他的天然的自由以 及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限权利；而他所获得的，乃是 社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权。”2 ( 二) 权力与责任 个人权利的让渡才形成公共权力，如卢梭在社会契约论中提出的那样 “社会公约可以简化为如下的词句：我们每个人都以其自身及其全部的力量共同 置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可 分割的一部分”3 。事实上，“公意”理念意味着个人在让渡权利的同时获得 了同样多甚至更多的权力，为了达成和保全公意，作为公民个人也必须有一种出 于公意的责任感。而政府作为“以公民的自愿联合或本质上强制性的组织”，其 权力来源于人民的直接或间接授权，这就内在地决定政府必须地对社会民众的需 求做出回应，并采取积极措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。人民与政 府的这种授权与被授权的关系，实际上是一种契约关系。在这种关系中，就公民 而言，一方面通过让渡部分政治和经济权利使政府获得合法性存在的基础，另一 方面作为交换，公民则获得政府为其提供良好服务的承诺。 作为一种能够支配他人权利的权力，公共权力的形成源于一种承诺，即以公 共权力为个人权利服务。这种承诺一旦作出并具法律效力时，它就不但是一种义 务，更成为了一种责任。既然政府接受了公众的委托来行使公共权力，那么以公 共权力来为公共服务也自然应当成为政府及其工作人员的责任。也就是说，权力 与责任总是对应的，行使权力必定要承担相应的责任，不存在没有责任的权力， 也不存在没有权力的责任。 二、现状 到了现代，行政伦理学作为一门交叉学科，成为了公共行政中的最有活力的 新学科之一，而行政责任恰恰是行政伦理学中核心概念之一，行政责任问题已经 4 成为人们普遍思考的问题。 目前，人们对行政责任的研究已经从最初的法学领域拓展到了政治学、行政 学领域，从单一的规范研究发展到了规范与实证并重，同时还借用了历史研究、 比较研究等方法。从研究成果看，主要表现在大量专业学术论文的发表以及在相 关的法学、行政学专著中关于行政责任的专门章节的出现。根据“中国期刊网” 统计的数字表明，1 9 9 4 2 0 0 3 年期间，在国内各类学术期刊上公开发表的以“行 政责任”为关键词的学术论文就达到两百余篇。 关于行政责任的专著目前尚不多见，其中美国公共行政伦理学领域极负盛名 的学者特里l 库珀的行政伦理学：实现公共责任的途径( 1 9 8 2 ) ，以及中 国人民大学公共管理学院张康之教授的新作寻找公共行政的伦理视角( 2 0 0 2 ) 是这个领域中比较有影响力的两部著作。前者通过对西方( 尤其是美国) 社会中 的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，提出了一 种“负责任的行政模式”；而后者采用理论与实践一体性的视角，通过对公共行 政一系列经典理论的历史考察，富有创见地认为整个2 0 世纪公共行政的理论和 实践的根本缺陷在于放弃了伦理向度，并进而从公共行政的制度、程序、行政人 员的行为等方面提出了伦理化方案。 值得指出的是，本文从最初的选题到后来的写作，都较大程度地受到了以上 两部著作的启发和影响。 第二节研究的框架与方法 本文试从权利一权力、权力一责任两组概念入手，介绍行政责任的研究历史 和现状。在分析当下研究中国行政责任问题的背景后，论文的核心部分即第三章 将通过行政责任制度的国际比较，着重提出将行政责任制度建设与行政伦理建设 紧密结合，从外部控制和内部控制两个层面来共同构建我国的行政责任体系，建 设新型的责任政府。 本文将采用历史唯物主义观点和比较方法，进行规范研究。由于行政责任从 最初的出现到最终的实现是一个分阶段逐步发展演迸的历史过程，因而在研究行 政责任问题的时候采取历史唯物主体的观点是必需的。在分析我国行政责任建设 的背景时，作者就提出这是为了解决中国社会长期以来存在的行政缺失的老问 题，也是为了应对新世纪中国政府面临的一系列新挑战。而所谓“它山之石，可 以攻玉”，作者选取了美国、韩国、中国香港特别行政区进行横向比较研究，目 的就在于能在构建中国的行政责任体系时充分借鉴这些国家和地区在这方面的 经验。 5 第二章内涵与背景 第一节行政责任的内涵 一、什么是责任? 如前文所述，责任是建构行政伦理学的关键概念。弗雷德里克莫舍 ( f r e d e r i c km o s h e r ) 曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责 任一词是最为重要的。”4 如何理解“责任”的内涵? 在宗教改革家马丁路德看来，责任概念包括 了对人们日常活动的肯定性评价，完成任务被尊为个人德行所能采取的最高形 式，而放弃现世义务、逃避世俗责任无疑是自私的表现。韦伯进一步指出责任是 源于基督教“天职”的概念，意味着上帝安排下的事业和任务，这种高度的责任 感并非工资报酬的产物，相反，人们必须把履行责任本身当作唯一目的，当作天 职去完成。康德则从道德形而上学的角度对责任观念进行了深入阐发，他认为责 任是一切道德价值的源泉，一种行为只有出于责任感，以责任为动机，才具有道 德价值。 美国行政学者特里l 库珀认为，行政责任实际上由客观上的责任行为和 公务员个人伦理自主性两个方面构成。客观责任的具体形式有职责和义务两个方 面。“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任 却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。”5 根据他的转述，吉布森温特 认为：“在伦理学术语中，责任是一个较新的词汇责任一词通过在法 律和大众文化的背景下，对职责和义务进行界定，弥补了原有义务含义的不 足。”西梅( s i m e y ) 则认为责任问题是民主政府系统中的核心要素，在一个民 主的社会，仅由于人民同意授权，政府才有治理社会的权力，而人民只有认为代 表他们行使权力的政府对其所提供的服务和履行的义务负有完全责任的情况下 才会同意授予政府特定的权力6 。也就是说，根据民主政治的理念，政府及其组 成人员的一切政治行动必须以民意为皈依，政府必须对人民的公共意志和利益负 责，从而对选民或选民代表机构负责。 从某种意义上来讲，西方现代文明正是建构在责任观念的基础之上，责任观 念是现代社会法治实践的思想先导，同时构成了现代行政管理必要的哲学基础。 作为权力的具体行使者，责任是政府工作人员全部行政行为的基本内容。简 单说来，行政人员的责任可以分为职业责任和职务责任( 也可称为岗位责任) ， 也就是道德责任( r e s p o n s i b i l i t y ) 和法律责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 两类。道德责 任与职业责任相对应，而法律责任则与职务责任相对应。也就是说，行政人员首 6 先是公共行政这个特殊职业的从业者，然后才与他的具体岗位和职务联系在一 起，行政人员价值的神圣性在于职业的神圣而不在职务或岗位的神圣。作为行政 人员，当他在特定的行政岗位上行使权力时，他一方面应当意识到自己作为行政 人员的神圣性，为自己的行政行为负道德上的责任，另一方面还要对自己特定的 与岗位相对应的行政行为负法律上的责任。如果行政人员的行政行为不当，他就 很可能要接受来道德和法律的双重惩罚。 二、为什么要负责? 在社会生活中，任何人都必须对自己的行为负责，这是一个社会实现秩序状 态的基本要求。无论是公民个人，还是社会组织，都应当毫无例外地对自己的行 为负责，而政府和行政人员的行政活动更应建立在责任基础之上。这是因为：首 先，从其性质上讲，行政活动具有公共性质，以整个社会为对象，以公共利益为 目标，如果行政活动可以随意实施而无需承担责任，那就会引导整个社会进入无 秩序状态：其次，从其特征上讲，行政活动是以行政权力作用于公民、社会团体， 公共权力的作用就是对公民、社会团体的权益产生影响。如果这种活动可以任意 影响而无需负责，那就将对公民、社会团体的权益构成极大的威胁，进而危及整 个社会。 三、行政责任的层次 行政责任依照发展的前后顺序呈现出由低到高层次上的差别。大致而言，可 以分为三个层次7 ： 1 、为履行行政义务而负责( 他律) 这是最低限度却是最基本的责任形式，也就是库珀所说的“客观责任”，它 是作为而基准存在的。按照库珀的说法，其主要内容包括行政人员通过法律对民 选官员负责，遵守等级职责制度对自己供职的组织的上级和下属的行为负责，按 照正式的就职宣誓、政府伦理法规或法令对广大公民负责。8 为履行义务的行政责任是带有强制性的，也就是说，如果不负责的话，会受 到相应的惩罚。这种因为惧怕惩罚而负责的行政行为很大程度上是被动的，这时 的责任是出于抑制行政人员作为恶的人的一面出发而作出的设置，对于张扬行政 人员善的一面无法发挥作用。所以，为履行行政义务而负责还只是一种消极的行 政行为。 2 、受良心作用而负责( 自律) 受良心作用而负责属于库珀所说的“主观责任”。“外部强加的义务只是责 任的一个方顽。与此并列的是我们自己的情感和信仰的责任。客观责任源于法律、 7 组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观贵任却根植于我们自己对忠诚、 随知、认同的信仰。履行行政管璎角色过程中的主观责任怒职韭邋德的反浃 在良知驱使下，我们以特定的方式行为，不是由予上级或法律的隳求，而是信仰 和被理解箴禀往特征的这样一些内部力爨驱使我们以特定鲶方式行为。”9 蔡元墙先生曾经说：“良心者，不特告人以善恶之别，胆迫人以避恶就酱也。” ”爱良心律稻而受资是行为天酌一释蠡觉行动，不带有多 在的强翎性，因褥是一 种积极的责任形式。行政行为之前，行政良心对行政人员的行为选择起着指挥作 丽；在行竣行为遴行中，行政受对行政人员怒餐篮督律蔼；奁行政行为之嚣， 行政良心有评价作用。行政人员如果没有很好地服行和承担行政资任，就会受到 鑫劈道德楚辩静谴责。孬羧良心静鑫律毪缓，使之在公务人员学欢入格懿葵或过 程中发挥潜独特作用。相比为履行义务的辫观责任，受良心作用的主观责任是一 鞭较高屡次豹责强形式，宅不仅楚对窖鼹舞任戆毒 充，雯楚薅客鬟责 壬豹耪提 升。 3 、失实现行致徐俊瑟受簧 这是行政责任发展到最高阶段的表现形式。“价值观是我们应该拥有的一种 绥秘类蝥，它轻：箕毽| l 冬信秘类墼翼为基硪；它是我秘戆簧秘系绞巾戆核心躅蘧是 我们的态度。价值观就是关于我们该如何去做的信念，也是关于我们想要的 蘩耱最终瓣生存状态豹接念徐篷觋按嬲了人类行为，宅是指静人类移必戆准 则或标准尺度。”“处于行政体系中的行政人员j 嗷当如何运用权力来作出自己的 纾致牙失选择，零矮上楚一个徐镳鼹豹趣蘧。 为人民服务、对人民负责是行政价假的最终体现，怒行政人员应该追求的 袋离职业份值曩瓠。譬亍致侩值目据是自律性与他搏蛙的统一，也怒行政义务与行 政良心的统一。在这个阶段，负责对于行政人员而言将怒一种更加自觉的行动， 甚至完全是无意识豹了。 我们在界定行政责强的内涵时已经指出，行政责任犬致可以分为职渡责任 秘职务责任，或默道德责任_ 和法撵责任聪类。从纾政责任的发展层次来番，行政 人员为履行行政义务而负责就属于由其特定职务带来的法律责诺，而行政入员受 怒心作用秘为实现行政价值而负贵则都w 以归入由其从辫行政这一特殊的职业 而带来的道德责任。由此我们不滚发现，程行政责任中，职、监责任嵩于职务责任， 邋德责任离予法襻责任。 + 8 第二节行政责任建设的背景 在新世纪，中国政府面临潜一系列新的挑战。在新形势下，提出行政责任课 题，不仅蹩研究公筵葶亍政之必然，凳是改交我鬣行政资任缺失状况，邋碰新撬藏 之必须。 一、行政责任缺失 长期戳米，我强行政爨任缺失的现象十分突出，行政驳投和联责密糙了严重 戆分离，特别是公茭极力滋蠲鹣瑷蒙已或为严黧鹣享主会阕髓。行政蜜强弱缺失严 重违背了社会主义公共行政的价值取向与根本宗旨。一方筒，一然行政人员利用 德的职务赋予静权力，为了鲁巍的秘盏或者匿力集函的稠盏对社会领域避稃不正 当麴于颈，这秘于溪表露上叛乎是黠社会遴季亍必要豹调控，嚣实艨上却怒运用公 共投力谋取私利。像投钱交易、越载施政、关系塌衩等权力腐败瑷象，实际上都 最权力辩责任的侵犯。另方蕊，一些行政人员把本应由政府承糖的责任和义务 壤绘社会，表嚣上 矬乎是趣鼓会敖较， 孬实质土龆是恕童势豹责钱或义务按跨社 会。像搬诿、扯皮、踢皮球等留僚主义现象，实际上都是权力对责任的回避。其 实，不镑是权力对责任静侵犯，还怒权力对责彳量的霞避，都是行竣责强靛失静反 敬。 我飚行政责任的缺失，是在长期的计划经济体制下形成的。臌然鼹前我们已 经摈弃了传统体锖0 ，正向着丰上会主义市场经济体制转堑，假传统体制所造成的影 鹃却不楚短麓逡霹戳溥除数。簿政嚣惩戆缺失，究其擞源童要毒耀方嚣，鄹形式 上的“全能政府”和实质上的“政瓣本位”。” 形斌上翡“全簸政窬”是撵政府在形式上熬舀己塑造成无所不能豹澎象，承 掇无繇不毽鹣行敢黻靛势零怒滗限靛责经。传统髂翻下，凝会主义毽袈豹政瘸珉 能与资本主义国家的政府职能相比较，其外延要宽广得多，内涵袋丰鬻得多。社 会和政府自身的生产、分酉己、交换和消费的整个过程，都必须由政府部f - j ) j 以统 筹安接。公蕊帮社会失去了独立葶亍为豹壤壤。一方霆，挂会无法绞靠爨爨熬缝织 续构丽独立稃在，睾土会失去了在资源配置巾应有的积极参砖权利，只剩下消极的 接受分酝义务。另方面，政府不襻不发展从中央耐地方的一整襄缀织机构以管 瓒柱会黧活静咒乎所有领域，黻政治稻行敬静爷菠来譬蓬经济帮柱会攀务。这令 纷使无所不包职能的“仝能政腑”试图承担起“无暇责任”，但阅题在于，政府 的能力总是脊限的。这种有限性，一是基于哲学意义上的理性韵有限性，即人类 美予自然彝蠢身懿窳谖永远罴稳对熬、骞羧靛，玻密终为耄a 篷簸秘参奄静决策 翻执行溺体，其理搜裁力媳必然楚蠢限静。二是基予人蛙学意义上豹政府缌织舱 “自利性”，政府宵员自身的利益、各级政府组织的利益以及各种压力集团的利 9 益常常成为左右政府决策的重要因素，政府及其缎成人员的自利性有可能便政府 夜主观上背离理德的轨道，政府未必就是公共和髓的天然代表者。这样，政府自 身能力的霄限性岛其全能政府责 壬的无限性之间麟构成了一对矛盾，也就是说， 政府其实徽本没静能力也不可能承担无限责任。这样，形式上的全能政府就必然 造成某些行政责镁的缺失。 实质上静“政府本位”是指致席在与往会的力蟹对瞄中，表瑗出隘自鸯为本 位的价值墩向。我国人民民主专政的国体决定了广大劳动人民既是权力的主体， 又是社会静主体。政府佟舞入民意志静执行系统，其禳本亲善就燕为入氐溅务， 政府的存在就是为了最大限度地实现整个社会的利益。然而，我圜传统的政府模 式帮背离了由国体所决定豹应馥敕会兔本位翡侩傻取向，媛府成了柱会垒滔豹维 织者和社会各个系统的指挥中心，整个社会被高度政治化，形成了以政府为本位 豹匿家露竣模式。矮体瑟蠢，在政府与享圭会的关系上，虽然确立了灸久民羧务静 根本宗旨，但实际上却忽略了政府服务于社会的职能建设，强调政府是一个管理 撬关，去| 】镰往虢致藤稳盏敬筏社会穰益；程竣瘵与企蜇懿关系上，教麝蔽鬻骞资 产所有者的身份崴接进行艇产经营，造成政企不分；在政府与公众的关系上，强 濑敬癃警瑗豹毂簸毪，忽援公众民主参与祭道载建设。致瓣与 圭会娃子一耱不平 等的关系中，政府具有至黼无上性和无限代表性，政府的臀理具有不可怀疑的合 法槛，致瓣豹骚务藏了一秘绘予式戆“惑赐”。鼓会窝公众砖致麝羧务豹慰象、 方式及其结果没有评判权，社会和公众丧失了作为评判主体的地位。这样，实质 上缒改褒本健裁必然会造戏竣癃疲骞豹嚣黢责任熬缺失。 由此w 见，从“全能政府”向“有限政府”的转变，从政府本位向社会本位 豹转变，郝在呼唉野致赛经熬霾麴。 二、政府疆临毅挑战 在过去十几年里，世界发生了一系列变化，备国政府因此面临着新的挑战。 摄言之，这些变化生要是：第一，诲多垦豢蒡玎地区的发展焱上了更期开放秘多元 化的道路，使得政治决策和公共行政过程照趋透明化：民众获取的信息量越来越 大，超出了玻府的按制范黧，这又艇过来对政府豹决策和效率提出了更高的要求。 第二，世界经济呈体化趋势。多变的市场和新技术的迅猛发展，簧求传统的行 政体制运终尽抉与之楣适应。第三，政府债务多已超出政府的控制范围，飚公共 服务需求又不断增多，各国政府鬻遍面临着如何解决不断增多的需求与有限财 政、有限资源的矛盾。第跋，公共缀织的广泛发展，国际和地区组织力量的扩大， 彳亍政管理中的普遍权力下放( 非集权化) 等等，都强烈冲击传统的行政体帮及其 运作方式。第五，公共行政自身在实践中发生的变化，如新公共行政理论所强调 1 0 的是公共行政中的企业家精神、市场化倾向决策等等，也与传统的公共彳亍政责任 发生了冲突。 这一系列的变化给政府构成的最主要的挑战便是，众多国家酱遍面临公民对 政府缺乏信任酶闷题。公菸行政必须在震行公关行政责经的前提下，作甾相应酶 调整和改变，以协调民众对民主、效率、道德等系列问题不断提出的疆求。 ( 一) 全球仡潮流 在全球化的豳际大背景下，务主权国家之间的竞争日益激烈，要在国际事务 审欷褥发言较，政府藏登矮及时辩决薪密蠛静闯越，逮孬严穆静稃政责镊赛定与 承担，从而使整个社会更有秩序地运转，这是在翻际竞争中取胜的国内前提和关 键。霄浚谖秀，弦致责鞣在全球纯稷楚下已经或为增强黧际竞争力豹一个砝舀。 国际范围内的行政改革运动，一直是以“成为最好的最善于臀理的政府”为 瓣标豹，这无疑涉及至l 致辩鹣责任逮蘧。当蓠哭蠢堙强簸窘嚣囊饪牲稻移效缝， 才能重新树立政府在公众中的威信。搞好政府行政责任建设有助予增强人们对政 磨靛莹程，塑造楚好懿致黪形象。踅牙转应尽豹义务，承整筵应鸯豹责 薹，秀建 成利国利民的政府而努力，这才熄符合世界潮流的。 我国慰经攘入了整贸缝织。豢我曩魏入整燹缀织豹2 3 矮旃议孛，除了嚣顼 涉及企业外，都热与政府相关的。这些协议对政府的行政方式提出了一系列新的 要求，毙皴法割饯、割爱纯貔要求，透明纯、公羚讫教要求，程黟豫、麓笾姥的 要求，民难化、科学化的爱求，等等。可以说，加入w t o 后，政府受到的冲击和 揍战最壹接，瞧簸激烈。翔援建设一令毅裂戆责镁竣府，逸经摆劐了各级跛痔豹 面前。 ( 二) 审场疑济建设 市场经济是一种契约经济，而履行熬约的繁础和最大保障就是诚实守信， 并对自己燹法切实履行契约或兑现承诺豹纷为负爨。作为一个要建设社会主义市 场经济国家的政府，要使全社会形成诚实守信的良好风气，要使市场经济能够健 廉发展，如何带头坚持诚信，切实对自己姻行政行为负费就显得歪关重要。 在市场经济条件下，“纳税入意识”的觉醒也要求政府切实为自己的行政彳亍 为负责。从法理上说，市场主体( 公民和众业) 作为纳税人向政府交税是其义务， 而要求政府提供服务是箕权币j ；政府向纳税人收税是其权利，而向纳税入提供服 务则是其义务。这里体现了政府妨公众之闽权利义务的平衡。“政府是由纳税人 供养的”，因此，政府为公共服务是一种费任而绝非愚赐。近年来，世界各国政 府为体现“顾客懋上”责任意识，普遍采取了承诺制。为了强化政府责任意识， 穗高公共服务的质量，承诺帝在我国也开始出现。 ( 三) 依法治国战略 法治融经成为世界各潮施政的重要理念。正是这种价德追求，使政府的一切 行为都被纳入至了法律的框架内，政府权力的来源，政府的运行郝受蒂予法律。 换言之，权源于法，法高于权。咯耶克就曾说：“我们必奠厦强调指出的是，由于 法治意味麓政府除非实施众所周知的规莉以外不褥对久实施强制，所戬它梅成了 对政府机构的一切权力的限制，这当然也包括对立法机构的权力的限制。” 市场疑济实质上是法治经济，也只有在法治卒土会方可髓建成囊正的市场经 济，所以强调行政资任是与我国建设社会主义市场疑济和依法治国方略密切相连 的。没有义务的行政，没蠢责任保障静行酸必然造成对依法治国理念与实戥的否 定。 我们翔遴，孬竣权天羹其有扩张往与渗透毪，妻鼙采没有法律麓牵裁，藏必然 走向专横。长期以来，我国政府主凝依靠政策和行政命令办事，行政法制还很不 健垒。强健责锤意蓼 ，建纛行酸费经鞠痊囊是荛解决一浆致腐辍关“有葵投瑟 不负其责”的现象。目前，行政法治的理念正不断得到强化，这一理念最大的逻 辑绪栗登然是致寤秽行政入员爻爨基嚣孬滚霉为受赛。 ( 四) 政府职能转变 麸慈俸上说，巾嚣致辩糗关劳举缺多投力，磁是竣少受锰。没寿责饪绞寒豹 权力一方面容易导致权力的异化，另一方丽又会使权力失去应有的权威。所以， 逶痰兰蓑毅建竣离效、豢涟竣密戈嚣求豹舒致改孳，在雾定致疲职憩，重戆配置 权力的同时，更要唤醒政府在行政过程中的责任意识。 强调静政囊经是建设巍效、壤溏政府豹必然要求。一方嚣，离效是责镪玻斑 的基本目标和应有之义。如果一个政府管理缺乏效率，不能为公民和社会提供优 嶷豹公共物晶和公莛服务，苓毙有效遮推动鼓会经滂期文化豹发袋，就是玻癌豹 失职。因此，政府履行职资体现在效率上，体现在为公民和社会提供高效的组织 管理积社会服务上，钵现在寿效攮利用冬辨公共资源造福垒社会上。行政爨任与 行政效率疑有内在的! 动关系。一个有效率的政府才能切实地履杼政府责任，同 慰受责任戆政府才能有效搴。另一方嚣，壤洁也必然要求敢府是熊责任的政府。 廉政意味糟政府及其官员坚持公欺利益高于一切的原则，如果政府中腐败现象泛 瀵，实质上是政府宣员以滨职为前提谋取个人私剥，将个人利益鬟子公共利益之 上，这样的政府照然不是负责任的政府。责任政府与廉洁政府是相辅相成的，责 任与壤政具有共同静制度旗础和人格基础，一个不廉洁的政府不可能把公民的利 益放在至离无上的位置，会心全意对公民负责。因此，公辩对政府商效、廉洁的 诉求，最终转化为建构责任政府，只有负责任的政府才能真正实现商效与廉洁。 第三章我阂行政责任体系的搀建 第一节行政贵任建设她横向比较 繇谨“窀出之蠢，霹默浚纛”，考察箨有选择蟪吸投、诺鉴溪鼯上葵德藿家 秘她区农抒政责任建设方露豹做法靼经验，对于食骥构建我国豹譬亍骏袁锤体系天 疑将大蠢褥慈。 一、美国 将立法规麓解决行玻费任穰舒敬伦理瓣题豹方法，凌美国穗窍长达1 5 0 多 年的历史了。早谯1 8 5 3 1 8 6 4 年期间，荧国就通过了第一郝利益冲突法规。1 9 6 5 车，棒爨约翰逊总统熬署了“联邦总统邋德令”，该愈令禁止政府行政人员获 得“与其联邦雇员义务和职责有重大冲突的直接的战间接的财政利益。”后来， 卡特总统与国会试熙进涉使联邦伦理黩法更为理性讫、其体化和具有广泛性。 1 9 7 8 年1 0 月2 6 日。总统签署t “1 9 7 8 年政府佗理法案”，该法巢将联邦政府的 三个部门都包括在内，势建立了更为细节化的财务公开潮发和离职后管理条例， 对造法者处以重罚。“ 1 9 8 5 年，美国辔会通过了联邦官员道德准则，并在2 0 年厨知娃扩充。根据 1 9 7 8 年的政府道德法，联邦政府成立了政府道德署。1 9 9 2 年，政府道德署发布 了联邦政府的第部全磷静道德行为规范，开戆清理整顿联邦梳构历年发布的 各种道德准则。这部长达4 0 页的文件涉及了礼物、金钱利益冲突、中焱性、滚 用职权、兼鞔和公务之芥的活动等备个蠢瑟。联邦行政部门中宥3 0 0 多个寝员专 职负责道德问蹶。弼有1 4 0 0 0 个雇员的工作涉及这一方面。4 美溪的第一部髑遥德法律臻糯予1 9 6 7 年。溪在，掰瑷静糟都裔了麓稀形式 的道德藏法。囊括美国各级政府的最主簧的公藏官员缀织荧图公熬杼政学 会，壹至1 9 8 4 年才试秀禽努要来公共部门的联效久士趁孳和逶避一部遥德穗蘩。 l o 年之盾，该准娜被加以修订和删减，但仍囊括了主蘩的原鲻：为公藏利益腋 务，莓薰宪法窝法律，鬣示个人诚突，撰避遂德纪律，滚浓卓越袋续。该学会静 道德准姗被称为“穰本不是一部法律条款静罗捌，衙燕决策分析赫强大武 器( 嗣) 薅牵憨豹追求。8 可觅，美国主餮通过专门的法律法漩静形式精公务员静职簸道德俸出烧定， 并浚立了专门瓣狐穗窝潆门靛王佟入受受蜜耀关戴矮王终，这静徽浚充分体现了 荚黧作梵“法治谣家”瀚治国理念。这蛰法律法浚必公斐行政久最瑟貉和解决捻 遴掉突秘困壤设定了一臻一般毽豹辍裁，也慰那些越出墩公民设立瓣奴浆范围露 送彳亍活动瓣公务入燕实移镑l 裁。当然，戮为遂德法筑往往还是绻较糖象，缺乏霹 擐髂牲，在具镕闫题熬处理上鸯对还是期慰乏力。 二、韩国 在规范公务员责任和伦理的问题上，韩国主要采取了强制性立法和颁布法令 ( 伦理宪章，伦理纲锁，公务疑信条等) 两种办法。“ ( 一) 国家公务负法 嗣家公务员法规定的行政伦理有关法规是第5 5 条的宣誓规定和第6 6 条至6 6 条的公务员义务规定。宣誓是就任时程所属机关首长两前履行的仪式。 现行的宣誓文怒1 9 8 1 年1 1 月为全体公务员举行公务员服务宣誓仪式而制定的， 并于1 9 8 3 年3 月列入公务员服务蕊定里。 宣誓文的内容为：_ 本人以作为公务员的自储心和义务感，决心为国民献出一 切而寰誓如下；l 、本入愿意遵守并坚决服获上级与职务有关的命令。2 、本人愿 意站在国民一边，正煮诚实地执行任务。3 、本人愿意以创造性的努力和能动性 的姿态宪成自穗静任务。4 、奉入愿意在任麓离和离获詹都不游露职务上获知熊 机密。5 、本人愿意作为正义的实践者站在揭麟不正之风的前列。制定上述宣誓 文翡醋翡是诞便全体公务员牢记为国家帮国民强壹蔼诚实遗藏务，能动邃完成经 务，揭发不正之风，：i 敷而体现新型公务人员的形象。 莺家公务受法串懿义务条款内容雹括：诚实，派获，攀髓离互俸爨健， 亲切公征，严守机密，清廉，维护形象，禁止辙利及兼职，禁此政治活动，禁止 保护零l | 盏集溺稃为等。将国家公务受法受懿俸证懿公务爨羧务焱定裂突 出强调了完成任务、确立良好的业务风气、亲切公正簿义务。 ( 二) 公驭入虽稔瑾法 公职人员伦理法规定的三大制度，包括公职人员财产公开及申报制度、 耗兹审羧裁疫、藏盐蔽篱l 等测发。财产串摄事矮靛窜蠢投交绘审立豹公职久员豫 理委员会，并制定了关于审查办法和审查结果处理等详细规定。公职人员伦理豢 瑟会每年囊国会提交冬终摄卺罄。 ( 三) 公舞员信条 公务员稳条体现了公务员稔理宪章熬意念帮精毒中，同时攒明公务爨 怎样通过个人生活、公职生活、国家生活等活动，去实现行动的基本纲领。公 务员僖条分赢个顼臻，郅阚鹅对国家灼态度、对垦聚的态度、执弦职务态发、 单位生活态度，作为一般人的态度等实践道德。其内容有：l 、为国家献身和忠 诚；2 、慰国民正壹和技奉；3 、在职务上应献如创意嬲责饪；4 、在零位应付出 敬意和信赖；5 、在生活上应做到清廉和秩序。 ( 四) 公势员稔瑷宪章实践纲领 公务员伦理宪章实践纲领将公务员伦理宪鬻及公务员储条体现 出的基本事项，通过实躲公职生活实践的细则，健全体公务员以此为准进行实践。 1 4 三、中闼香港 经中央政府批准，中国香港特剐行政区从2 0 0 2 年7 月1 日起实行“高官问 资制”。这是一釉直接针对政府离级官员的行政资任的制度，也可谓香港特区政 府的首创。所谓离官问责带，就怒以合约形式聘用一孰童受官员，他们蠹接对特 别行政区行政长寓负责。“高官闯责制”的主要内容是： 第一，将特鬣政府最高层静密员，包括政务司司长、财政司弼长和襻竣司司 长，以及所有政策局局长，全部列入问责制范围。这些宙员将不再是公务员，而 麓骏合约方式聘粥的闻责主要富爨，年斓为五年，僵不趣途提名镪们静静竣长富 的任期。谯任期之内，他们各自熊责由行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门 瓣工律，涮定政策、解释致策，为致策佟稚奔，争取立法会帮审琵大众鹣支持， 并且为其政策的成败直接向行政长官负衡，并通过行政长官的领导，履行对市民 靛责任。行政长窝有需鼙辩胃浚终壹谴稻静合魏。 第二，所有列入问责制的主鬻官员都进入行政会议，以强化行政会议的工作。 稳稻壹援参与铡定竣窘豹整体政策，决定竣策攘费茨谯惫次痔，谂诱跨帮门豹工 作事项，使得施玻能够更快捷、更全面响应社会的诉求和切合市民的需鼹。 第三，对致繁是进程合著，傻刭资滚分琵更麓会理，教策痰容更麓秘溪。酶 原来十六个政策局合并为十一个政策局，加上三位司长，涉及实行“问责制”主 要害员豹职霞一共有鞠令，分裂是欢务霭司长、黠致蔼裁长、铃竣司鼹长、民 政事务局局长、政制事务局局长、房屋及规划地政局局长、教育局局长、环境及 ：驻生疆裁鼹局长、运输及王务是掰长、经济发展鲻翅长、王亵及人宠资源鼹局长、 财经事务及库务局局长、保安局局长及公务员事务局局长。 第瑙，实孬翊赛测豹主要宦援，其特遏和瑷在的主鼹宫员大致上摆嬲。 第五，现行公务员体制中，由局长担任的公务员职级和薪酬福利待遇保持不 变，职称泼为常经秘书长，扮演阉责制髑长与公务员系统之闻的莛要抠缌角色。 他们在问责制局长统领下，向问资制局长负责，协助制定和执行政策，听取公众 蕊l 立法会的意见，淘弛 f 3 鳃释有荚政策，翻答质诲，争取社会务界对政策躲支持。 所有这些调艇，目的只有一个，就怒让各级问责官员更加明确自己的责任， 爨加紧密团结，王作更协调和更加顺畅。因面，熨有利他们制定、统筹和执行政 策，发挥爱好的施政效能，以符含社会大众的要求，适威眷港正面对的严峻挑战 的环境。实行“糍宫闯责铷”，掇本上要勰决的，是在确保公务员架构稳定、延 续的大前提下，特区政府的主要留员可以响应社会诉求，为自己的施政成败负起 赞任，甚楚在需要时辞职下台。当然，如果直接程公务员体制当中普遍实施“间 擞制”，也可默达到问责所要达到的目的，但代价是一个常任、专业、审立，运 髂多年，累积了求富行政经验的体制和架构可能会因此消失。因此，在现行公务 员制度上颟，加设一个新的主要官员“阀责制”及相应的聘任制度，是符合目前 香港实际祷况的含适做法。 香港特别行蛾区政府为响应市民诉求而实行的“商窝问责制”，将会为政府 施政带来个全新静面貌，将会漆瑰两个明显豹嶷纯：一个是由于辩责蠢员要承 担责任，他们就要重视民意，更骚体察民情和勇于面对市民大众，以政缋表现赢 敬市民大众懿信任饔支持。这样，将透政府将交褥更翔开放，受豢接褥蓟露民豹 声音，更能够及时响应市民的诉求，建立熙有民意基础的政府。另一个是通过“高 蠢闫责翻”经减静特区致府决策鞠获，必定麓够嚣标更绢磷，方自更一致，在捺 动政策时更加善用资源，疆顾及优先次序，行政和立法的关系会得到加强，因而， 巍更毒效率释更受责任穗为市民大众骧务。” 第二节我国的行政责任制度建设 从横向比较中我们发现，世界上相当多国家和地区酱遍都倾向于采用制度 纯的方式来解决静政责任阔蘧。隶度无疑蹩解决簿题静簸直接有效懿手段，因甭 在我国彳予政责任构建中，同样要切实依靠制度建设，尽快建立和究善各项行政责 强翻度。 一、行致责经铡度熬含义与宗鏊 将行政责任制度化和法律化就形成行政责任制。行政责任制度是关予行政主 体执行嚣家霉致极力应该承撵懿教淦、法律巍遂义责任懿镶l 凄。赣我国孬敬责经 制度的理论和实践来看，行政责任制度包含以下几层含义： 1 、纷毅责镊由国家漩律援是。在我溷，瓣窆行政责任熬法德分秀三令效力 屡次：第一层次怒宪法。中华人民共和豳宪法第2 7 条指出：“一切因家机关 囊学荣麓戆原则，实嚣王终奏任潮”。一甥国家撬关当然包菇政黪瓿关。笳二层 次是各种法律，盘要有中华人民共和国行政复议法、中华人民共和圜行政处 鞠法羁中华入疑共和毽国家戆缮法等。这熬法律爨粼上鬏建了致黪及公务 员在行政过程中成负的备种责任。第三屡次是以公务员制度为核心的行政法规， 塞要趣定了公务荧豹嚣燕规莛、驳监操寄窝工作爨任等。上述规定在法律上形成 了一个层次分明的体系，也是行政责任制度实行的法律依据。 摄撼毽翦我黧法律浚溉以及其他有关规定，袄承担责任方式豹不同，可以把 行政法定贵任分为政治责任、行墩惩处、民事责任和刑事责任几类。( 1 ) 政治责 谯。由宪法、政麝组织法等法律艨翘定，责任方戏包括旗询、辞职和罢兔。( 2 ) 行政惩处。出翻家公务员暂行祭例、国家行政枧关 ：作人员贪污贿赂行政处 分暂行瓶定等行政法舰所规定，包括警告、汜邋、记大过、降级、降取、撤职、 开除留用察看、歼除和辞退。( 3 ) 民事责任。由民法通则、行政诉讼法、 国家赔偿法等法律所筑定，责任形式包括停出侵权的行政行为并对逸成的经 济损失负责赔偿。( 4 ) 刑事责任。由刑法等法律所规定，责镁形式包括管制、 拘役、有期徒请、无期德捌、死刑等主确和罚金、录l 夺政治权利