（行政管理专业论文）当前我国政府公共政策活动中的政府利益分析.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 当前我国政府公共政策活动中的 政府利益分析 摘要 利益涉及生活的每一层面，而政府更是一个利益纷繁复杂的汇集地，各种有 形无形的利益在这里纠缠、碰撞、交融，延伸至公共管理发展的纵深领域。政府 作为国家权力的代畜人，为公众谋利益是其当然职责，而这仅是其中一个层面， 政府作为共同体组织也存在自身的利益。在现代社会，公共政策作为一种正式的 制度安排，日益成为政府实施公共管理、实现社会公共利益的主要手段，有关公 共政策的问题也成为诸多学者关注的焦点。但在公共政策的研究中，人们往往忽 视政府利益对政策行为的影响，至于如何通过合理手段对政府利益进行调控，人 们研究的则更少。本文试图就这些问题傲初浅的探讨。 本文首先从政府利益的一般理论研究入手，通过概念界定、特征揭示、存在 的理论依据分析等几个方面对政府利益做了初步阐述，研究了政府和政府利益的 二重性，点明本文研究的重点为扩张了的政府利益。随后，利用委托一代理理论、 博弈论、制度经济学等理论对政府利益在政策活动中的表现及对政策过程一政策 问题形成、政策制定、政策执行、政策评估等环节的影响和危害作了系统分析。 并结合中国的现实情况剖析了导致政府利益对政策活动渗透的现实动因，即体制 缺陷与公众参与不足以及利益机制的不健全等问题。最后，在前文分析的基础上， 提出合理满足和控制政府利益，提高公共政策公共性的具体对策和措施。 关键词：公共政策政府利益公共政策过程 东北大学硕士学位论文 a n a l y s i so f t h es e l f - i n t e r e s ti nt h e p o l i c y a n d i m p l e m e n t a t i o ni ng o v e r n m e n t a b s t r a c t d i s c u s s i o n sa b o u tt h en a t u r eo f g o v e r n m e n t ，e s p e c i a l l ya b o u tg o v e r n m e n tp u b l i c i t y a n di t ss e l f - i n t e r e s th a v eb e e nl o n g a c t u a l l y i n t e r e s ti n v o l v e se v e r ya s p e c t so fl i f e 。b u t ， g o v e r n m e n t a lb o d i e s ，i nw h i c hv a r i o u sv i s i b l ea n di n v i s i b l ei n t e r e s t se n t a n g l e ，c o h i d e a n dc o n f u s ew i t he a c ho t h e r , u n t i le x t e n di n t ot h ed e e pf i e l do f p u b l i cm a n a g e m e m ，a r e m o r ec o n v e r g e n c e p l a c e st h a no t h e r a st h er e p r e s e n t a t i v eo fs t a t ep o w e r , t h e g o v e r n m e n th a sn a t u r a ld u t yt ow o r kf o rt h ei n t e r e s t so ft h ep u b l i ca n dt h i sa m o n gt h e m o n ea s p e c to n l y , i ta l s oh a si t so w ni n t e r e s t a sf o r m a li n s t i t u t i o n s ，p u b l i cp o l i c i e sb e c o m eab a s i ct o o lt om a n a g ep u b l i ca f f a i r s a n dr e a l i z ep u b l i ci n t e r e s ti nt o d a y d e m o c r a c ys o c i e t y a tt h es a m et i m e ，m a n ys c h o l a r p a ya t t e n t i o nt oi s s u e sa b o u tp u b l i cp o l i c y b u t i nt h es t u d yo fp u b l i cp o l i c y , p e o p l e a l w a y si g n o r et h ee f f e c to fg o v e r n m e n ti n t e r e s tt op u b l i cp o l i c y , a n dl e s sp e o p l ed i s c u s s h o wt oc o n t r o li t t h ea r t i c l et r i e st od i s c u s st h i sp r o b l e m t h ea r t i c l eb e g i n sw i t hg e n e r a lt h e o r yo fg o v e r n m e n ti n t e r e s t t h i sp a r ti si n i t i a l s t u d ya b o u tg o v e r n m e n ti n t e r e s t ；i n c l u d et h ec o n c e p t ，t h ec h a r a c t e r i s t i ca n dt h es t r u c t u r e o fg o v e m m e n ti n t e r e s t i nt h es e c o n dp a r t , t h ea r t i c l em a k e sas y s t e ms t u d yt ot h ee f f e c t o fg o v e r n r n e n ti n t e r e s tt op u b l i cp o l i c yp r o c e s s - p r o b l e mf o r m a t i o n ，p o l i c ym a k i n g ， p o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n dp o l i c ye v a l u a t i o n s s e c o n d l y , 娃l ：r o u g hc o m b i n g t h e c i r c u m s t a n c eo fc h i n a , t h r e ek i n d o fr e a s o na r ea n a l y z e d t h e s ea r et h e 曲f e c to fs y s t e m ， c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a n dt h ef l a wo fi n t e r e s tm e c h a n i s m t h en l i r dp a r tc e n t e ro nh o wt o c o n t r o lg o v e r n m e n ti n t e r e s ta n dt om a x i m i z ep u b l i ci n t e r e s t k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c y ； g o v e r n m e n ti n t e r e s t s ；p u b l i cp o l i c yp r o c e s s i i i 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的研究成 果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过的研究成果，也 不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做 的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：王反次 日 期：2 形占，- fd 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论文的规 定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：王仄j ：疋 日 期：历护多，7 口 另外，如作者和导师同意网上交流，请在下方签名；否则视为不同意。 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： 东北大学硕士学位论文 第一章引言 第一章引言 1 1 选题的背景和意义 在现代社会，公共政策作为一种正式的制度安排，日益成为政府实施公共管 理、维护社会公共利益的主要手段，有关公共政策的问题也成为诸多学者关注的 焦点。但在公共政策的研究中，人们往往忽视政府利益对政策行为的影响，政府 也有独立的特殊的利益取向。政府利益的存在使政府无法超脱社会利益纷争而完 全实现公共政策的公共性价值取向，甚至，政府借在公共利益，将公共政策转变 成为某些特殊利益或政治目的服务的工具，从而影响政策效能，降低社会福利，对 公共政策的侵害，使公共政策偏离公共利益的要求。寄希望于政府主动控制其自 利性是必要的，但却是远远不够的，必须通过一系列有针对性的制度设计和规范 调控，使之维系在良性水平上，以维护和实现公共政策的公共性因此，如何限制 政府利益，提高公共政策的公共性，便成为一个颇为重要的论题。 公共政策是政府用于管理社会的工具和手段，政府是公共政策的制定者和执 行者。在传统的公共行政理论中，政府是公共利益的代表者，政府机构的官员是 大公无私的，具有崇高的全心全意为人民服务的职业道德，在制定和执行公共政 策时遵循公共利益最大化的原则，为公共利益的实现开辟道路。然而，这只是理 论的假定和宣传，理论与现实的落差告诉我们政府并不是公正无私的化身，拨开 政府“公共性的迷雾”，我们会辨认出政府利益特殊性的轮廓。目前，中国正处 在传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期。几 乎所有重大改革措施都是通过公共政策的出台来推动。公共政策是政府实现社会 公共管理的重要途径。公共政策问题的形成是公共政策制定过程的启动。本文对 政府在公共政策活动中的行为进行了理论透视，并以此反观实践。 东北大学硕士学位论文 第一章引言 1 2 研究现状 1 2 1 国外研究现状 传统公共行政理论将政府看成一个管理公共事务的组织，特别强调政府管理 的公共性质，认为政府是社会公共利益的代表，政府行为的价值取向理所当然地 是公共利益。美国公共行政学家e 彭德尔顿赫林在公共行政与公共利益一 书中明确指出：“我们必须把联邦行政机构看成是一个整体：它必须发展成为执行 公共利益政策和促进总的社会福利事业的机构。并且认为公共利益就是指 导行政管理者执行法律时的标准。在这里，公共利益作为政府行为的价值取向， 被提到特别突出的地位。美国政策科学家詹姆斯e 安德森( a n d e r s o n ，j a m e se ) 也认为：“政府的任务是服务和增进公共利益”【1 1 。把公共利益作为政府政策行为 的价值取向，无论在政治学家中，还是在行政学家和政策科学家中，都有很多人 持有这种观点。 团体理论家们提出“团体利益论 。詹姆斯e 一安德森认为：“在任何时候， 公共政策都反映占支配地位的团体的利益。随着各团体的力量和团体的增长，公 共政策将变得有利于其影响增加的那些团体的利益，而不利于其影响下降的那些 团体的利益。( 詹姆斯e 一安德森：公共决策，华夏出版社，1 9 9 0 年版， 第2 2 2 页) 在团体理论家看来，公共政策是各个利益集团相互冲突和相互斗争的 产物。因此，公共政策的真正制定者实际上不是通常所说的政府，而是他们所说 的利益集团。公共政策由政府制定，这只是一种表面现象。实际上，公共政策的 制定过程是由利益集团操纵的。这样，公共政策的形成过程，也就是不同的利益 集团进行利益争夺的过程。 公共选择理论从经济学的基本理论前提出发，在政府利益取向问题上，提出 了与政治学家、公共行政理论家截然不同的看法。在公共选择理论家看来，政府 行为的价值取向既不是公共利益也不是团体利益。政府政策主要是通过政治家的 个人行为来实现的。政治家的政治决策行为，如同企业家的经济决策行为一样， 也是以个人利益作为价值取向的。所不同的是，企业家的个人利益具体表现为利 润，而政治家的个人利益具体表现为选票。正如企业家在进行经济决策时追求利 润最大化一样，政治家在为政府制定政策时也在追求选票的最大化。用保罗a 萨 缪尔森的话来说，“政治家被假设为具有能使他们再次当选的机会最大化的行为。 他们被假设是选票最大化者一正像厂商被看作是利益最大化者一样。政治家在制 2 东北天学硕士学位论文 第一章引言 定政簸时固然也要考虑其他公民的利益，但这不是因为政治家具有利他动机，而 是因为公民是作为选民而存在的。选民行为的价值取向也是个人利益的最大化”。 ( 保罗：a - 萨缪尔森、威廉d 一诺德豪斯：经济学，中国发展出版杜，1 9 9 2 年 版，第1 1 7 6 页。) 因此，无论从政治家制定政策的动机来看还是从选民的投票或 参与的动机来看政府政镱行为的价值取向实质上不是公共利益，而是与政府政 策行为有关的政治家或选民的个人利益。 1 2 2 国内研究现状 国学术界对政府利益的研究始于2 0 世纪8 0 年代，已经取得了相当丰富的成 果。特别是近年来随着利益主体的多元化，政府成为众多利益主体之一，对政 府利益的研究更趋系统化。就己有的研究成果看，大致可以总结为以下几个特征。 首先，一般利益理论的研究相继出现。如利益概念和利益谱系研究，法、道 德和利益关系、利益机制和制度。如王伟光利盏论，张玉堂利益论：关于利 益冲突与协涧问题的研究，谭培文马克思主义的利益理论：当代历史唯物主义 重构。 其次，近些年来，有关政府利益理论的研究可以说如火如荼。主要集中在政 府利益概念、中央与地方利益、部门和行业利益、腐败和利益关系、公共财政利 益问题等。 高庆年在政府的自利性及其法律控制，一文中认为，政府也是一个利益 集团，具有自利性。由于权力行使上的方便，政府的自利性极易膨胀和扩张，导 致各种腐败。寄希望于政府主动控制自利性，使之维系在良性水平上，是必要的， 但却是远远不够的，更重要的是通过法律手段进行一系列有针对性的制度设计和 规范调控，通过扑在的强制使政府的自利性控制在合理的范围之内。 涂晓芳在政府利益对政府行为的影响一文中提出，政府利益是政府管理 的原动力。在对政府属性的研究中，人们往往忽视政府利益对政府行为的影响。 一方面，政府利益的取向与公共利益正相关，具有内在的一致性，合理范围内 的政府利益能够增强政府的行政能力，激励政府及其工作人员负责任地、高效率 地开展工作。另一方面，政府利益豹存在可能会导致政府机构自我扩张，阻碍行 政管理体制和机构改革的进行，造成部门利益独立化，进而导致政府行为的失范 和扭曲，影响政府的形象。 和扭曲，影响政府的形象。 东北大学硕士学位论文 第一章引言 赵锡斌、费显政在政府利益及其对经济政策的影响【2 】一文中指出在我国， 由于制度的原因和共容利益的存在决定了政府利益的大部分可以与社会利益协调 一致，互相促进。但是也存在一些政府机构利益，主要包括政府工作人员的个人利 益，部门利益和地方利益等小集团利益，整个政府的机构利益等三个层次。政府机 构利益的存在有一定的客观必然性，但它又会对经济政策的制定和执行产生不良 影响，并降低整个经济政策的有效性。对政府机构利益的考察应着眼于如何尽可能 减少政府利益，并将它与社会利益协调一致，避免机构利益的存在对经济政策有效 性的干扰。 1 3 以往研究的不足及本文可能的创新之处 1 3 1 以往研究的不足 国外传统公共行政理论、团体理论及公共选择理论对政府利益问题都有所论 述，但是任何理论都有适用的前提。对公共政策活动中的政府利益分析离不开我 国的实际情况，其他国家公共政策活动中产生政府利益的现实动因和我国有着明 显的不同。 国内学术界对政府利益的研究主要集中在政府利益概念、中央与地方利益、 部门和行业利益、腐败和利益关系、公共财政利益问题等方面，涉及公共政策活 动中的政府利益的研究比较少，而且在对策中没有看到合理控制和满足政府利益 的重要性，对公共政策活动中的政府利益产生的现实动因的分析亦显不足。 1 3 2 本文可能的创新之处 一是力图从利益视角来分析政府公共政策行为：二是尝试提出政府利益的内 涵、特征，t 三是提出在满足和保障政府合法利益的基础上限制政府消极利益对公共 政策活动产生的不良影响。 4 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 第二章政府利益的理论分析 2 1 政府利益的概念和内涵 2 1 1 利益 在界定政府利益之前，必须先明确利益的概念，这有助于我们加深对政府利 益的理解和探讨。什么是利益? 古今中外，学者们见仁见智，众说纷纭。 在我国古代思想家中，最早对利益问题展开论述的当推春秋时期的管仲。他 认为， “夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避。”这就是说，趋利避害是 人之共性。此后兴起的儒、法、道诸家，都把利益问题作为自己研究和论述的内 容之一。孔子提到“见利思义”，韩非曾说过，国家设立法术的目的是为百姓谋 利益，方便大众。 在西方，英文的利益i n t e r e s t 一词来自于拉丁文i n t e r e s s e ，原义为“夹在中间”， 后引申为在非报酬性的东西及事件中包含着某些报酬性的成分。而幸福党派的伊 壁鸿鲁则明确地把正义与利益联系到一起。他认为，“渊于自然的正义是关于利 益的契约，其目的在于避免人们彼此伤害与受害。 近代西方资产阶级思想家普遍对利益问题予以充分的重视，并从不同角度进 行了论述。功利主义学说的创立者和主要代表边沁认为，个人利益是人类一切行 为的动因，他把求乐避苦视为人的本性和个人利益之所在，并认为它决定了人类 行为的动机和目的。他的功利原则就是要求无论个人行为还是政府行为都要增加 当事人的幸福，减少当事人的痛苦和不幸。他认为，当事人可以是某一个人，也 可以是一般社会的“最大多数人的最大幸福 。约翰斯图亚特密尔同样把求 乐避苦视为人的行为的唯一动机，他看到了个人利益与社会利益的不同，并且认 为追求个人快乐是人之本性，但是人应限制自己的无限追求，必要时为了他人和 社会利益可牺牲自己的利益。他说：“功利主义的道德标准肯定地承认为他人利益 而做出的自我牺牲是善的。p 1 可是，由于这些思想家们或是受其唯心史观的支配，或是受到形而上学思想 方法的阻碍，或是受其阶级局限性的影响，他们并没能完全科学地揭示利益的形 成及本质。 辩证唯物主义和历史唯物主义的创立，使“历史破天荒第一次被安置在它的 真正基础上”。马克思主义经典作家根据利益的基本票理对利益问题展开分析， 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 从而科学地、深刻地揭示了利益的形成及本质。按照马克思主义的论述，人的利 益形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过程。利益首先取决于 入的需要，需要是人们对于所需对象的欲求，而要想实现需要的满足，人类必须 从事生产。在人们的生产活动中，人的需要受到人们的生产能力及生产工具的实 际水平的制约。由于这种能力及条件的限制，入不可能单独从事生产活动，而必 须进行共同生产，而“为了进行生产，人们便发生一定的联系与关系，只有在这 些社会联系及社会关系范围内，才会有他们对自然的关系，才会有生产。 这样， 人们之间便发生以生产关系为核心的经济关系，除此以外，在共同的社会生活中 还发展出了政治、法律、文化等社会关系。由于人们结成社会关系的基本动因是 为了实现自己的需要，“把人和社会联接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要 和私人利益。”因而人与人的关系本质上是利益关系，而错综复杂的社会关系也 必然要体现为各种不同的利益关系，如同恩格斯所指出的那样：“每一个社会的经 济关系首先是作为利益表现出来。 陈庆云教授认为，从行为学的角度分析，“人的利益追求是人类行为的动因。 他认为，人类之所以进行各种活动，归根到底都是为了自身利益，包括个人、阶 级及其他社会集团等。他认为社会由无数个体组成，没有每一个个体的利益，社 会的利益自然也无从谈起。有些学者给利益下的定义为：“所谓利益，就是指在一 定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。”即认 为这些需求客体( 即利益) 可分为物质需求客体和精神需求客体( 即物质利益和精神 利益) 。作为客观存在的利益，与其他客观事物最大的区别就在于它紧紧与人类的 需求联系在一起。 胡象明对利益作如此界定：“所谓利益是指人们对于能够满足需要的处于稀缺 状态的客观对象的占有程度：人与人之间的利益关系实质上是一种对能够满足自身 需要的稀缺的客观对象的占有关系。 【4 j 从对利益的形成过程的分析可以知道，所谓利益，就是基于一定阶段的生产 力和生产关系基础上获得了社会r a 容及满足自我特性的需要。按照这一定义，利 益由三方面因素构成：( 1 ) 利益的心理基础是需要；( 2 ) 利益反映着一定阶段上人们的 生产能力与生产水平；( 3 ) 利益反映着特定历史阶段上人与人之间的关系。 2 1 2 政府利益 6 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 虽然政府是公共利益的代表者，但政府利益有别于政府所代表的利益一公共利 益。政府的政策应维护公共利益，这是学理上的应然。而公共政策由于政府利益 的渗透产生对公共利益的偏离，这是现实中的实然。在现实中，政府具有二重性， 一方面，它作为公共权力机关，是公共意志的最高体现，公共利益的集中代表者， 公共资源的最大整合和调配者；另一方面，政府在社会结构中心的特殊地位、作用 和职能，又使它形成了不同于社会其他团体的特殊利益，使之成为一个特殊的利 益集团。在政府工作的任何级别的公职人员都具备双重角色：作为公职人员，应当 为维护和增进社会公共利益而服务，不得通过牺牲社会公共利益来谋取一己私利。 但作为独立的利益个体，又有着追求个人利益最大化的冲动。因此，在人性自私 自利的一面存在的情况下，就可能利用其手握公共权力的优势地位，追求个人利 益最大化。可见，政府公职人员的利益驱动为政府利益的现实化注入了恒久的动 力。正如恩格斯所言：“像任何其他社会成员一样，官员们经常地一尽管不是唯一 地一受其自身利益的驱动，一般来说，官员具有多种目标，包括权力、收入、特 权、安全、便利、忠诚( 对一种信念、一个制度、或他的民族) ，对自己工作的优越 感，以及希望服务于公共利益但不管是追求何种目标，每位都主要受其自利 的驱动，即使是在纯粹的职位上工作时，”政府利益源于政府作为一个独立 的利益团体所产生的物质上或精神上的需求。与公共利益相比，政府利益是特殊 的或狭隘的局部利益、集团利益。它存在于政府机构当中，不具有社会共享性。 对于这一点的分析，卢梭认为：“在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不 同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政 官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家一政 府构成国家的一部分的关系而言则是个别的，第三是人民的意志或主权者的意志， 这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府 而言，都是公意 ， “按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得 越活跃。于是公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中 的第一位。因此，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再 然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的 1 5 由此，我们可以为政府利益做出以下界定：政府利益是指政府机构当中存在 的非全社会或非全国整体的利益，是政府对满足自身需求的社会稀缺资源的占有。 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 2 2 政府利益的特点 2 2 1 政府利益的客观存在性 美国经济学家若斯认为，政府有两个基本目的：一是在要素和产品市场上界定 所有权结构，使统治者的租金( 收入) 最大化；二是在第一个目标框架中降低交易 费用以使社会产出最大，从而增加国家的税收。在若斯看来，政府使统治者的收 入最大化和增加税收都是以追求政府自身利益为前提的。【6 】我国有很多学者也承 认政府利益的存在。承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际，更有利于社 会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。有学者认为，“政 府是市场经济中的利益主体之一 ，“政府( 特别是地方政府) 仍然是主要的投 资主体。 政府利益不是以人们意志为转移的客观存在，或者说，它有一定的客观必然 性，并且它会影响政府的行为。首先，政府作为社会系统中的一个子系统存在， 必然会对社会的利益格局产生作用并同时受到现行利益格局的影响，这些作用和 影响都是通过利益关系调整来体现的。而政府作为一个利益集团，其利益包括：政 府的权力及相关的物质利益t 政府受拥护的程度和政局稳定性；地方利益、部门利益 和其他集团利益；政府官员的个人利益等等。这些利益是伴随着政府自身的产生 而产生的。它超越了历史阶段和意识形态，是各个社会中普遍存在的现象，这为 政府利益影响其行为提供了一种可能性。其次，政府作为权力执行机关，拥有在 全社会推行自己意愿的强制力量，这为其利益对其行为的影响提供了前提条件。 2 2 2 政府利益的权力依附性 权力是权威性资源的核心基础，是一种可以自我扩张从而增强其自身力量和 范围的资源，它与利益密切相连，利益往往通过权力得以实现。权力在任何时候 都是一种支配力量，没有权力，就没有支配与被支配的关系，在理论上也就不存 在假以他人力量进行排他性占有，更不具有借用公共力量而对公共资源和他人物 品的侵占。权力是公众的力量凝结而成的，是用以维护公共利益，保障社会秩序， 协调私人领域的契约关系，捍卫个人权力的公共力量。马克思说，政治权力只不 过是实现经济利益的手段，权力的调整归根到底也是利益的问题。 与政府利益密切联系的是行政权，行政权是一定的行政主体为完成其行政任 务，履行行政职责以实现国家的行政职能而享有的国家权力。行政权的来源和归 属在于人民主权，行政权的载体一政府所拥有的行政权是一种有限的使用权，它 r 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 的目的是为了实现公共利益。这使得政府手中的行政权具有二重性：一方面，它来 源于人民；另一方面，他们又用这种权力来对人民，对社会进行管理。因此，一 旦这种权力失去制约或不当使用，就会完全变质，不再为公共利益提供服务保障。 现实中我们可以看到，行政权往往与具体的经济利益挂钩，成为部门或个人“创 收”，谋取单位或个人利益的工具。生活中普遍存在的“自费行政 ，靠收费养 人，从而导致的权钱交易、靠权力捞外水的现象，更刺激一些行政部门自觉不自 觉的找事、争权，在政府立法工作和行政执法活动中随意设置、争夺审批权、发 证权、收费权、罚款权，因为这些权力能给本部门、本系统带来实惠。 另外，从中央与地方的利益冲突上，我们也可以看到政府利益对权力的依附 性。市场机制的运行使地方政府产生了利益追求的冲动，但是这种冲动要转变为 现实的利益竞争行为还需要另外一个条件，那就是地方政府手中掌握的权力权限。 在计划经济体制下，由于政治、经济的高度一体化，中央政府将整个政府系统的 财权、事权牢牢地控制在自己手中，地方政府即使存在着利益追求的冲动，也很 难将其付诸行动。而改革开放以来，经过纵向权力的不断调整，地方政府获得了 较大的财权和事权，管理权限进一步得到扩大，此时地方政府的利益追求冲动就 可能变为实际行动了。可以这样说，经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的 主观条件，体制转型中进行的分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件， 在主观条件和客观条件同时具备的情况下，地方政府与中央政府之间基于利益冲 突而产生的政策冲突就在所难免了。孟德斯鸠在对英国政制进行分析时说，他不 相信权力行使者本性上会合法、有限地使用权力。他认为一切有权力的人都容易 滥用权力，并把它的权威运用到遇到界限的地方才休止，这是万古不易的一条经 验。【7 】 2 2 3 政府利益的隐含性 在计划经济体制下，人们往往会忽略对政府利益的探讨和研究，但这并不意 味着政府利益的不存在，只是政府利益的存在有一定的隐含性。我们很容易认识 到利益追求是行为的基本动因，但却很难承认政府也会有自身利益的存在，政府 的政策行为也隐含着对自身利益的追求。因为在相当长的一段时期内，人们认为 政府完全不存在自身利益，政府利益就是公共利益，政府是公共利益的代表，政 府官员是大公无私的公仆，政府的政策行为不带任何私心。例如在分析政府机构 改革的成败时，我们会从体制、职能、改革者的素质等方面找原因，却很少从政 9 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 府部门或官员为了维护既得利益而对改革采取消极态度，甚至为改革增加阻力和 障碍这方面考虑。 另外，政府利益的实现过程也具有隐蔽性。政府组织获取自身非正当利益往 往是利用其自身所具有的公共权力代表者的地位，在执行有关的政府功能的过程 中，将获取组织利益作为首要目标。我们知道，政策与利益有着密不可分的关系。 政策本质上是政府或社会公共权威对人与人之间利益关系的一种制度安排，它影 响着整个社会的利益格局的调整或重新安排，当然也会影响到作为社会利益主体 的政府的自身利益的调整。为了使政策更有利于实现自身利益，政府作为政策执 行者在执行过程中往往使政策发生变形、走样乃至完全停滞，但是这些行为并不 是以直接、公开的形式同政策及其目标发生冲突，而是以表面上的执行和落实政 策，实现政策为旗号而实际上却同政策目标发生冲突，表现出隐蔽性的特点。 2 2 4 政府利益具有从属性 尽管政府的自利具有客观合理性，但政府毕竟不同于一般社会组织，它建立 在人民的公意达成和公意授权的基础上，“人民把管理公务的权力委托给政府， 并且通过定期集会，考察是否保留现有的政治形式，以及是否让现在任职的官吏 继续当政，用以防止政府篡夺主权”。那么，政府的一切行为，都必须符合和有利 于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。因此， 现代政府的公利性是第一位的，决定性的。社会主义国家的政府更应是人民利益 的代表，这种政府“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑 在人民头上作威作福的老爷，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤 务员经常是在公众监督之下进行工作的。 【8 】相比之下，政府的自身利益，也就 是非本质的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府组织成员本身也 是人民的一部分，政府的自利性具有从属性。一旦政府的自利与社会的公利相冲 突时，政府的自利必须服从全社会的公利，不能将政府的自利置于公利之上。一 旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府权力出现 了异化，此时政府的权威必然会受到威胁，政府的合法性将降低甚至丧失。 2 2 5 政府利益获取方式的强制性 政府组织获取非正当利益往往是以执行社会管理职能为幌子。有的政府逐利 行为本身并不违规，这样就给索取的对象一种国家强制性的压力。迫于这种强制 力，加之受害者的分散性，根本无力与之抗衡。例如经常被政府机关用来敛取私 1 n 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 利的行政处罚制度，原本是一项重要的行政权力，是一种国家强制力。但是目前， 我国的行政处罚几乎涉及行政管理的各个领域，包括公安、交通、卫生、文教等， 绝大多数行政机关都取得了实施行政处罚的权力。这一强制性权力的滥用己经成 为有目共睹的事实。作为具备社会管理使命的政府组织，一旦把自身利益需求作 为其主要目标，其工作效率将远远超过追求公共利益的效率，甚至可以动用国家 力量和资源。 2 3 政府利益的表现形式 2 3 1 政府组织的整体利益 政府作为一个整体，也有其组织的自身利益。政府组织常被人们设定为社会 的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的代表者，并没有自身独立 的利益。实际上，政府组织同样拥有自身特殊利益，如特殊的政治地位，经济待 遇和精神文化特权等。韦伯认为：“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但 实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”政 府组织作为一个整体的利益主要表现在两个方面：其一，政府具有自我膨胀倾向。 如果不存在有效的制约机制或者约束机制软化，政府的自身利益就会不断扩张和 膨胀。比如，政府追求预算的最大化。其二，政府机构的体制惰性使政府在制度 创新方面受到自身内部力量的掣肘，从而行动迟缓，使政府的制度供给总是赶不 上社会对制度的要求。 政府利益虽然可以表现为不同的形式，但实际上，政府的政治利益和经济利 益是各层次的政府利益主体所追求的全部内容。在一定程度上，不同层次主体追 求的政治和经济利益的不同会对政策行为产生不同的影响。例如，如果政策的内 容触犯了利益主体主要是各级地方和部门政府以及工作人员的利益追求，政策就 不会得到彻底执行，表现出选择性执行、执行滞后、敷衍执行等现象。法国行政 学家夏尔。德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相 符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定 措施的内容。，1 9 】 2 3 2 政府职能部门的利益 长期以来我国的政府管理体制采用的是条块分割，作为“条条的政府职能 部门与作为“块块”的地方政府之间常常出现磨擦。政府职能部门作为一个利益 共同体，是其成员的共同利益的代表者，因而为了部门的利益而与国家或是地方 1 1 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 争利益的现象并不少见。一是政府职能部门执法产业化。政府职能部门享有社会 事务的管理权，职能部门执法的本质就是服务，就是为广大纳税人提供公共安全、 公共秩序等服务性的“公共物品，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。 但是，目前在一些地方，某些部门存在着某种不同程度的权力蜕变和异化，他们 用人民给予的权力向人民群众巧取豪夺，把执法的过程变成实现某种利益和经济 收入的过程，执法所得的收入少量交给国家，而大量的却化归执法部门或者执法 群体所有，甚至给予执法的个人予以“提成 ，这就是“执法产业化 。执法产 业化的实质是实现职能部门的部门利益，其形式是以权谋“公”。为了部门自利， 牺牲了执法的严肃性、公正性。如私设审批事项，项项收费；乱找罚款事由事事罚 款；不施行政许可，以罚代管等等。二是政府职能部门与地方政府争利。首先，职 能部门与地方政府在政治上争权。我国政府职能部门大多实行双重从属制，既要 服从地方政府的领导，又要服从上级职能部门的业务指导。这种条块分割体制， 在某种程度上为职能部门争利创造了条件，某些职能部门借口有些事务由上级职 能部门直接指导，不与地方政府协调，独自发文，擅自执法，与地方政府争夺地 方事务的管辖权，产生行政越位现象，使行政相对方在地方政府和地方职能部门 之间无从选择，不知该执行谁家的“法”。由于管理主体的混乱，造成市场经济 秩序混乱，政府提供良好社会市场环境的职能无法实现；其次，职能部门与地方政 府在经济上争利。改革开放以来，政府职能部门逐渐成为一个独立的利益群体。 各个部门都在增加本部门职工的收入，增加部门福利收入的主渠道是创收，包括 向下属各单位收取各种各样的费用。拥有下属部门数量是其创收量大小的一个重 要方面，因此，职能部门与下一级政府争抢管辖下一级部门和单位的权力。同时， 各种职能部门为了部门利益也到同级人民政府去与别的部门争夺资源的管辖权， 使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不断地在各部门之间作协调工作。另 外，由于一些实业部门与政府实行了财政总承包、利税包干以及工资总额与经济 效益挂钩，在完成政府的承包任务后，盈余则归部门所有。为了这种部门盈余，职 能部门与下属单位不遗余力地利用职权到市场中去逐利，当这种逐利行为与公利 发生冲突时，不惜以牺牲公利为代价保部门自利；再次，职能部门与地方政府在行 为上推责。职能部门的行政经费一般是固定的，有些职能部门为了节约经费或把 经费挪作他用，以最大限度地满足部门的自利，就尽可能将那些理应承担但无利 可图的职责或任务推给地方政府。 1 2 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 2 3 3 地方政府的利益 地方各级政府在中央政府的领导下，履行本地行政管理职能。中央政府更多 地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理者的地方政府 则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式：一是不同地区政府 利益之争。地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。 但是，不同地区都追求本地区的高速发展，这就引起社会整体资源配置的不均衡 问题，从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的利益，有时甚 至为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。二是上下级政府的利益之争。 上下级政府都是行政管理组织，对于相同的公共事务都有管辖权。按理上下级之 间管辖的权限是很明确的，但是为了经济利益或是减少工作量的自利需要，上下 级政府之间也会为了自利而出现冲突。三是地方政府为了实现政府目标而为本地 企业争利。【1 0 】我国现行体制要求各级政府必须确定各地每年的经济发展指标，并 要为这一经济发展目标而努力。由此出现了“政府目标责任制现象，地方官员 为了保证本地区的经济发展速度，常与地方企业挂钩，或日蹲点扶持，或日工作 指导，有的干脆由党委常委或政府要员直接到国有大中型企业挂帅( 俗称“常委企 业) 。一旦这些企业与竞争对手争利，特别是与别的地区的企业争利时，这些领 导常以政府的名义进行行政干预，以保证地方利益，同时实现地方政府的自利。 四是地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利。吸引外资是改革开放之初的一 项重要措施，外资的流入为地方经济带来了生机与活力。但是，很多地方政府在 吸引外资时常无原则地让利，提供所谓“最优惠 的条件，甚至与现行法律法规 冲突也在所不惜。无原则地吸引外资实现了本地利益的最大化，满足了地方政府 的自利需求，但是破坏了我国整体的投资环境，破坏了“经济全国化”，影响了 本地国有企业的发展。五是地方政府为实现本地的经济社会管理职能而与中央争 利。在中国现阶段，地方政府担负着地方社会管理，兴办地方社会事业，保障地 方福利和社会经济发展等项职能，同时，还兼有本地区内相当庞大的国有资产所 有者的职能。肩负这样的双重承担，往往使地方政府成为该地区共同利益主体， 必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求。地方政府作为地方共同利益的代表 者，总希望从中央所给政策这个大锅里面，捞到比别的地方更多一点“特殊待遇”， 以求获取比别的地区更快的发展速度，从而实现地方政府的“政绩 。 2 3 4 政府官员的个人利益 东北大学硕士学位论文 第二章政府利益的理论分析 作为一个相对独立的行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益 及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。按照公共选择理论的观点，政府中 的个人也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化，一直到这种追求受到抑制 为止。他们关心自身的各种政治利益和经济利益的最大化，在现实生活中，每个 社会成员都有自己的利益需求，这些利益需求有物质性的，如金钱、住房、社会 福利；也有非物质性的，如精神嘉奖、荣誉称号、职位的升迁等目标。正如詹姆斯 穆勒所说， “毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话， 他们会象任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会 利益。 政府工作人员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者。虽然在 理论上讲，要求其超脱地从社会发展的全局利益出发，以客观公正的第三者身份 来对待政策问题，但同时他又作为一个社会的人，一个有理性的经济人是与经济 生活密切联系在一起的，是具有个体的利益价值和利益取向的。另外，在政府部 门中，领导层或领导人的个人利益的存在也是一个不争的事实。它也是构成一个 部门或单位中与国家利益对立的特殊利益的重要内容。作为一个部门或单位的领 导人，他们不仅充当着国家利益代表者的角色和小团体利益代表者的角色，而且 充当他们个人利益代表者的角色。领导人的个人利益和小团体利益有相一致的一 方面，也有与小团体利益矛盾的一方面。我们平时所看到的“穷庙富方丈 现象 就说明了这个问题。领导人的个人利益，他们在权力和利益上的得失，也是滥用 行政权力的重要根源。因此，以微观的视角来看待公共组织中的个人，可以看出， 他们往往更关注个人利益，如乔治华盛顿所说：“为公共谋福利的动机，在一时之 间或在特定情况下，或许能促使人做出毫无私念的行为，但是这种动机本身并不 足以使人坚持不懈地去完成社会职责所规定的美好行为与光荣义务，没有几个人 能够为了公众的福利而不断牺牲自己的一切私利或好处，为此而指责人心不正是 无用的。我们要想改变这种状况，必须先大大改变人的本性。任何制度如果不假 定这条格言是千真万确的，便很难站得住脚。” t u 1 4 东北大学硕士学位论文 第三章 公共政策活动中的政府利益及原因 第三章公共政策活动中的政府利益及原因 3 1 公共政策活动中的政府利益 公共政策是政府为解决公共领域的公共问题、管理公共事务、实现社会公共 利益而制定和实施的行为准则和活动策略。是将目标和优先考虑的事实转化为政 策的过程。它有各种环节、阶段，这些环节和阶段的有序衔接，构成公共政策的 周期。 对于公共政策活动的过程，不同学者有不同的观点，美国学者安德森在公 共政策制定中将政策活动分为五个阶段：问题形成与议程设定阶段( p r o b l e m f o r m a t i o na n da g e n d as e t t i n g ) ，政策规划( p o l i c yf o m l a t i o n ) ，政策采纳( p o l i c y a d o p t i o n ) 政策执行( p o l i c yi m p e m e n t a t i o n ) ，政策评估( p o l i c ye v a l u a t i o n