（新闻学专业论文）美国危机管理的信息传播机制研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明= ；f 口使周授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 日期：阳f 阵上月“日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 储挑赫隧 日期：沙7 年岁月日 撕始确彩肜 日期：pj 仵户月2 ，6 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童诠塞理銮卮溢厦! 旦圭生；旦= 生；旦三生筮查! 一 作者签名：j 抛 日期： u j 降岁月砂白 翱执砀髟似 日期h 悍蜘乩日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 较之我国，美国政府的危机管理起步较早、效果显著、影响较大。本文以危机 信息传播为切入点，通过分析美国政府危机管理的信息传播机制，力求为完善我国 危机管理理论和实践以启发。 全文分为三大章，第一章考察了美国政府危机管理职能，依次分析了美国政府 危机管理的历史发展、联邦政府危机管理机构( 联邦紧急事态管理局和国土安全 部) 、美国政府实施危机管理时的角色。第二章首先指出了美国政府危机信息传播 的对象非政府组织、媒体和公众，其次依据图示详细分析了美国政府危机信息 传播机制的运作流程，包括政府与政府间的危机信息传播和政府与其它关涉对象之 间的危机信息传播，具体为纵向政府间的“三级救援响应机制 、横向政府间的信 息联动与互援机制、美国政府与非政府组织、媒体、公众之间的信息传播机制。基 于前两章的研究，第三章分析了美国政府危机信息传播机制的传播效果，同时也提 出了可供我国危机管理者借鉴的有益经验。 关键词：美国政府；危机管理；信息传播机制 a b s t r a c t c o m p a r e d w i t ho u r c o u n t r y ，t h e u n i t e ds t a t e s g o v e r n m e n t s t a r t e dc r i s i s m a n a g e m e n te a r l i e ra n dm o r ee f f e c t i v e s t u d y i n gr i s km a n a g e m e n to ft h eu n i t e ds t a t e s ， c h i n ac a nb e n e f i t si t sa d v a n t a g e sa n da v o i d si ts h o r t a g e s t h i st h e s i si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h eu n i t e ds t a t e s g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n tf u n c t i o n s ，w h i c hi n c l u d e sh i s t o r yo f t h eu s g o v e r n m e n t c r i s i sm a n a g e m e n tp r o c e s s ，f u l l - t i m ef e d e r a l w h i c ht h eu s g o v e r n m e n ti m p l e m e n t s t h e c r i s i sm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n s ，a n dt h er o l e s e c o n dp a r ti so ft h ed e t a i l e da n a l y s i so ft h e u s g o v e r n m e n tc r i s i sm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o nm e c h a n i s m ，i n c l u d i n g g o v e r n m e n ta n di n t e r g o v e r n m e n t a lc r i s i si n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o na n d t h eg o v e r n m e n t a n do t h e ri n v o l v e st h ec r i s i si n f o r m a t i o n d i s s e m i n a t i o nb e t w e e no b je c t s t h et h i r d p a r ti so ft w oe v a l u a t i o no ft h eu s g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s s e m i n a t i o nm e c h a n i s m f o rc r i s i sm a n a g e m e n t ，r e v e a l i n gt h ee x p o s u r eo fs h o r t c o m i n g sa n dt h ea d v a n t a g e so f m e r i t a tt h es a m et i m e ，t h i st h e s i sg i v e sp r o p o s a l sf o rc o n s t r u c t i n gc r i s i sm a n a g e m e n t m e c h a n i s mo fo u rc o u n t r y k e yw o r d s ：u s g o v e m m e n t ；c r i s i sm a n a g e m e n t ；i n f o r m a t i o n d i s s e m i n a t i o n m e c h a n i s m 第一节美国政府危机信息传播的对象1 2 一、危机救援的补充力量非政府组织1 2 二、危机救援的信息桥梁大众传媒1 4 三、危机救援的坚实基础社区公众1 5 第二节纵向政府间的“三级救援响应机制”1 6 第三节横向政府间的信息联动与互援机制1 9 一、9 1 1 紧急呼叫系统与多部门信息联动机制1 9 二、援助协议与地方政府应急互援机制2 1 第四节美国政府与媒体、非政府组织和公众间的信息传播机制2 3 一、政府主导型危机信息传播模式2 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 二、媒体主导型危机信息传播模式2 5 三、非政府组织参与型危机信息传播模式2 6 四、公众参加型危机信息传播模式2 7 第三章美国政府危机信息传播机制的评价及启示”2 9 第一节美国政府危机信息传播机制的评价2 9 一、美国政府危机信息传播机制具备的优势2 9 二、美国政府危机信息传播机制存在的问题3 3 第二节美国政府危机信息传播机制对我国的启示3 5 一、加快危机传播的立法建设3 5 二、建立健全危机信息公开制度3 6 三、制定完善危机传播预案3 7 四、增强公众危机意识3 7 参考文献 致谢 3 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 2 0 0 1 年9 月1 1 日，由恐怖分子劫持的几架波音飞机分别撞击了纽约世贸中心 和华盛顿五角大楼，制造了震惊全球的“9 l l 恐怖袭击事件，造成数干人死亡， 财产损失更是高达数千亿美元，给所有美国民众造成无法磨灭的心理创伤。 仅2 0 0 5 年一年，就有四次破坏力极强的飓风分别登陆美国，依次是丹尼斯飓 风、卡特里娜飓风、丽塔飓风和威尔马飓风。其中，当年8 月2 9 日发生的卡特里 娜飓风被称为“天灾9 1 1 ，横扫了美国墨西哥沿岸地区。据官方统计，死亡人数 达到1 8 3 6 人( 其中路易斯安娜1 5 7 7 人) ，失踪7 0 5 人，上百万受灾群众流离失所， 飓风最终造成的损失约为2 5 0 亿美元。 2 0 1 0 年4 月2 0 日，美国一钻井平台爆炸并于两天后沉入墨西哥湾，引发“史 上最严重的漏油事故 ，油井的漏油量是此前估计的5 倍。大量浮油迅速涌至美国 海岸，造成多处野生动物保护区面临严重威胁，多个州的部分地区相继宣布进入紧 急状态。 以上列举的几则危机案例都是美国人民难以抹去的悲痛记忆。众所周知，美国 是世界超级强国，拥有深厚的经济基础、完备的政治体制、良好的教育体系以及完 善的法律制度，这些因素都为美国在世界上独树一帜奠定了基础。虽然美国具有如 此强大的综合国力，但在危机面前也并非坚不可摧，美国政府面对危机依然诚惶诚 恐。 美国是世界上深受自然灾害侵袭的国家之一，地震、干旱、洪水、飓风、龙卷 风等自然灾害频频来袭，造成巨大的人员伤亡和财产损失；近些年来时时发生的枪 击案件，尤其是校园枪击案的发生，严重影响了社会稳定，刺痛了民众神经；美国 地处太平洋和大西洋之间，这两大天然屏障使它幸运地远离了两次世界大战的硝 烟，然而在新时代非传统安全方面却成为恐怖分子袭击的对象。 危机总会在一切看似正常的情况下突如其来，随即会破坏整个国家和社会的稳 定运营，使有序的社会体系瞬间陷入无序和混乱状态。根据“经济合作与发展组织 ( o e c d ：o r g a n i z a t i o nf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n dd e v e l o p m e n t ) 的统计数字，在 过去十年中，包括洪水、风暴、干旱在内的自然灾害造成了全球范围内大约7 9 0 0 0 人的死亡，涉及了近2 亿人口，经济上的损失高达几千亿美元。危机是威胁社会 。周宝砚：美国政府公共危机管理的得与失一以“卡特里娜”飓风和“丽塔”飓风灾害事件处理为例，中 国应急救援，2 0 0 9 年第5 期，第3 9 页 圆【美】吴量福：运作、决策、信息与应急管理毛蓑国地方政府管理实例研究，天津：天津人民出版社， 2 0 0 4 年1 0 月版，第2 2 2 页 l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 发展的劲敌，危机管理已成为各国不容忽视的重要课题之一。 作为世界头号强国的美国历来重视危机管理，通过各种管理措施最大限度地减 少危机发生机率、减轻危机后果。美国政府将危机管理全过程分为四个阶段，依次 是减缓( m i t i g a t i o n ) 、准备( p r e p a r a t i o n ) 、响应( r e s p o n s e ) 与恢复( r e c o v e r y ) ，设有专 门用来保护国家和民众安全的“国土安全部”，其下属的“联邦紧急事态管理局 则是灾害管理的指挥机构。美国政府的危机管理机制采取政府问的“三级救援响应 机制 和“基于互助条款的信息联动与互援机制 ，保证救灾的高效性。与此同时， 美国政府积极联合非政府组织、媒体、私营企业等机构和社会公众，拓展救灾渠道， 发展救援人员，扩充救灾资源。 在危机管理过程中，美国政府十分重视民众的危机意识培养和危机救援技能的 教育。美国的危机教育体系相当完备，学校、媒体、社区等都是危机教育的场所， 如地方政府邀请消防人员进社区宣传消防知识，联合学校举办各种危机预案演习等 等。尽管美国政府的危机管理也存有疏漏，但是较之其它国家，依然有着无可比拟 的优势，也因此成为各国危机管理学界争相研究的焦点。 我国是世界上最大的发展中国家，自改革开放之后在社会各个领域都取得了骄 人的成绩。经济发展蒸蒸日上；多元文化欣欣向荣；国际影响力日益显著；法制化 程度逐渐提高；城市化水平不断加大与美国相似，我国也是饱受自然灾害侵袭 的国家之一，如2 0 0 8 年初在我国南方的大部分省份普遍降下百年不遇的大雪，保 证社会有序运转的各个基本系统均遭到毁坏；同年5 月1 2 日四川汶川发生了里氏 8 0 级大地震，数万人在地震中死亡，受伤者更是不计其数；2 0 1 0 年春季，西南五 省发生严重的持续干旱，居民用水困难，基本生活受限；同时，由于社会的剧烈转 型，人口、资源、环境等方面的社会矛盾不断显现，各种人为灾难、公共卫生事件、 社会冲突层出不穷。 自2 0 0 3 年s a r s 疫情过后，我国各级政府、研究机构增加了危机管理的经费投 入，加大了危机管理的研究力度，相继出台了突发公共卫生事件应急条例、中 华人民共和国突发事件应对法、国家突发公共事件总体应急预案等法律文件， 规范危机管理的运作程序。此外，我国危机管理研究机构在探索已有的危机管理理 论与危机管理实务之余，积极扩展研究视野，寻求对美国危机管理理论与实践的研 究。 他山之石，可以攻玉。研究美国政府的危机管理经验，试图为我国的危机管理 提供有益的借鉴，这也是本篇论文研究的目的。危机管理是一个内涵较大的范畴， 包括危机预警、危机传播、危机公关、危机决策等一系列相关的概念，笔者在本篇 2 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 论文的研究中，并没有从危机管理这个大领域入手，而只以危机传播为切入点，因 为“有效的信息管理有益于增强突发事件管理和应对，而且有助于确保危机决策能 更好地被了解 。( 引文：e f f e c t i v ei n f o r m a t i o nm a n a g e m e n te n h a n c e si n c i d e n tm a n a g e m e n ta n dr e s p o n s ea n dh e l p se n s u r et h a tc r i s i sd e c i s i o n - m a k i n gi s b e t t e ri n f o r m e d ) 有效的危机信息传播不仅可以减轻危机后果，还能增强政府的公信力。相反， 低劣的危机信息传播会加深危机的灾难性后果，增加谣言扩散的渠道，影响社会的 有序运营。 我国学者史安斌在他的著作危机传播与新闻发布中将危机传播定义为“在 危机前后及其发生过程中，在政府部门、组织、媒体、公众之内和彼此之间进行的 信息交流过程” 。根据这一定义，可知实现危机传播需要满足三个层面的条件， 一是发生时间涵盖危机的全周期，即危机爆发的前期、中期和后期；二是危机传播 的主体界定，即政府部门、组织、媒体和公众；三是危机传播的类型，包括四个主 体相互之间的信息传播和四个主体各自内部的信息传播。 本文的研究视角建立在传播过程的共时性考察上，研究主体为美国政府，因为 政府是实施危机管理的主体应对者。本文第一章考察了美国政府危机管理职能，依 次分析了美国政府危机管理的历史进程、专职的联邦危机管理机构( 联邦紧急事态 管理局和国土安全部) 、美国政府在实施危机管理时的角色。第二章首先指出了美 国政府危机信息传播的对象非政府组织、媒体和公众，其次依据图示详细分析 了美国政府危机信息传播机制的运作流程，包括政府与政府间的危机信息传播和政 府与其它关涉对象之间的危机信息传播，具体为纵向政府间的“三级救援响应机 制”、横向政府间的信息联动与互援机制、美国政府与非政府组织、媒体和公众之 间的信息传播机制。基于前两章的研究，文中第三章一分为二评价了美国政府危机 传播机制的传播效果，与此同时，笔者也提出了一些可供我国危机管理者借鉴的有 益经验，试图为改善我国危机传播实践做出贡献。 g j ea n n e l l i t h en a t i o n a li n c i d e n tm a n a g e m e n ts y s t e m ：am u l t i - a g e n c ya p p r o a c ht oe m e r g e n c y r e s p o n s ei nt h e u n i t e ds t a t e so f a m e r i c a r e v i s es c i e n c et e c h n o l o g y , 2 0 0 6 2 5 ( 1 ) ，p 2 2 7 。史安斌：危机传播与新闻发布，广州：南方日报出版社，2 0 0 4 年9 月版，第6 页 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第一章美国政府的危机管理职能 美国是实行“行政 、“立法 、“司法”三权分立的国家，三个权力分支相互支 持、相互制约，共同支撑起美国的社会体制。美国又是实行联邦制的资本主义国家， 政府的存在是为保护民众的个人利益。美国政府分为联邦政府、州政府和地方政府 三个层次，其中地方政府又包括县政府、郡政府和市政府，不同层次的政府部门之 间并没有严格的等级制度。州政府有条件地享受联邦政府的部分财政，地方政府的 权力则来自州立法部门设立的法案。 危机管理是各层次政府部门都十分重视的一项管理职能，地方和州政府都设有 专门的紧急事态管理办公室，聘有专职的应急管理人员，制定有专项应急预案，定 期开展针对应急预案的演习等；联邦政府设有专职灾害管理的联邦紧急事态管理 局、以反恐为中心的国土安全部、调查危机信息的中央情报局和联邦调查局，以及 其它兼有部分危机管理职责的部门，如国家气象局、国家地质勘探局等。美国政府 是危机管理的主导力量。 第一节美国政府危机管理的历史进程 美国政府历来重视对危机进行卓有成效的管理，自1 8 0 3 年首次通过危机立法 对受灾地区进行联邦财政援助后，美国政府的危机管理实践至今已走过了2 0 0 多年。 在这2 0 0 多年间，美国政府的危机管理已经从单一救灾法案发展到制度性的救灾立 法，从独立分散的危机管理发展到由专职部门统一指导下的危机管理，从政府的单 独管理发展到协调多种社会力量的联合管理。 强大的经济基础、不断辈出的危机管理人才、超强的科技实力，都从根本上保 证了美国政府的危机管理水平。美国是个高度法制化的发达国家，危机管理的历史 进程也烙有深刻的法律痕迹，从而也为危机管理奠定了坚实的法律根基。由于美国 危机管理的历史进程跨度较大，笔者依据美国不同历史时期的危机管理特征，将其 归纳为三个阶段，依次命名为缓慢成形期( 1 8 0 3 年一1 9 7 9 年) 、快速发展期( 1 9 7 9 年 一2 0 0 2 年) 和逐步完善期( 2 0 0 2 年至今) 。 一、缓慢成形期 1 8 0 3 年至1 9 7 9 年间是美国政府危机管理的缓慢成形期。这一阶段是美国政府 4 硕士学位锊文 m a s t e r st h e s i s 探索危机管理的漫长时期，时间跨度大，发展历程较为缓慢，国会发布的各种危机 立法数量多、种类杂，相关的危机管理能力与职责分散在多个政府部门。以1 9 5 0 年为界限，又可将这一漫长时期具体划分为“一灾一法 与“制度性立法 两个时 期。 ( 一) “一灾一法时期 顾名思义，“一灾一法 即是针对某一危机进行的一项特别立法，一旦该危机 消除后，与此相对应的法案也就完成了它的使命。1 8 0 3 年至1 9 5 0 年是美国政府危 机管理的“一灾一法”时期，国会设立的针对具体危机的专门法案不仅数量多，而 且种类繁杂。 美国的危机管理实践起始于1 8 0 3 年的新罕布什尔城。当时新罕布什尔城发生 了一场大火，几乎将大半个城烧掉，人员和财产的损失十分惨重，已经远远超出了 该城政府与民众的危机恢复能力。为此，美国国会通过一项专门立法，意在由联邦 政府为该城提供财政援助，帮助该城消除危机，恢复正常的生活秩序。o 当新罕布什尔城从危机中恢复后，国会此前设立的特别法案就算完成了它的使 命。这是美国国会首次尝试通过的危机援助立法，但这项立法仅仅只是针对某一特 殊情况进行的立法，并不具备连续性与普适性。美国在1 8 0 3 到1 9 5 0 年间发生的洪 水、地震、大火、干旱、飓风和台风等，其中就有1 2 8 项立法是国会特别设立的。 ( 二) “制度性立法 时期 1 9 5 0 年，美国国会通过了专门为危机援助提供具体指南的灾害救济法 ( d i s a s t e rr e l i e f a c t ) ，这是一部普适性法案，具有重要意义，该法的设立开创了美 国政府危机管理的制度性立法时代。根据灾害救济法的规定，总统在重大危机 时期，可以宣布全国进入紧急状态。此后，灾害救济法又先后经过几次修订， 每次修订都增加了一些条款，以适应变化中的危机现实。1 9 6 1 年，肯尼迪政府设立 了专门用于应对自然灾害的紧急事态准备办公室，然而该部门的运作与其设立的初 衷并不相符，它并未将分散在多个部门的救灾责任与能力整合起来，当自然危机来 袭时，救援工作依然在兼有部分救灾职责的多个部门中如火如荼地展开。 二、快速发展期 1 9 7 9 年成立的联邦紧急事态管理局( f e m a ，屁沈脚e m e r g e n c ym a n a g e m e n t 。参见夏保成：美国公共安全管理导论，北京：当代中国出版社，2 0 0 6 年6 月版，第2 页 。李敏：美国危机管理的特点与局限性， 中国浦东干部学院学报，2 0 0 9 年第5 期，第8 l 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a g e n c y ) 标志了美国政府危机管理实践进入了新时期，即快速发展期。直至2 0 0 2 年短短的2 3 年间，美国政府的危机管理能力得到了迅速提升。这一时期最显著的 特征是出现了专门的救灾部门，并且切切实实地将美国的危机管理纳入到统一指挥 的轨道，危机救援效果较之以往有了巨大的发展。 这一时期除了建立起联邦紧急事态管理局这一专门救灾机构外，国会还发布了 两项具有重大意义的法案，分别是1 9 8 8 年颁布的斯坦福法案( s t a f f o r dd i s a s t e r r e l i e fa n de m e r g e n c ya s s i s t a n c ea c t ) 与1 9 9 2 年制定的联邦应急计划( f e d e r a l r e s p o n s ep l a n ) 。根据联邦应急计划，美国政府启动了危机管理的“三级救援响 应机制”。此外，美国政府于2 0 0 1 年专f t s m j 定了针对国内恐怖主义的部门间运作 纲要( c o n p l a n ：i n t e r - a g e n c y d o m e s t i ct e r r o r i s mc o n c e p t o f o p e r a t i o n sp a ，1 ) ，为 地方、州和联邦政府识别潜在恐怖主义、应对已经发生的恐怖主义提供具体指导。 三、逐步完善期 2 0 0 2 年美国建立了以反恐为中心的国土安全部( d e p a r t m e n to fh o m e l a n ds e c u r i o ，) ，并将联邦紧急事态管理局纳入其中，成为下属的一个管辖部门。以此为界限， 美国政府的危机管理跨入了一个新阶段逐步完善期。这一时期的特征是美国政 府的危机管理不再将国内的自然灾害管理作为首要使命，而是将反恐作为危机管理 的重心，同时也积极顺应信息化时代，加大了对信息安全的防范与管理。 成立国土安全部后，美国政府于2 0 0 4 年相继发布了国家突发事件管理体系 ( n a t i o n a li n c i d e n tm a n a g e m e n ts y s t e m , n i m s ) 与国家应急计划( n a t i o n a lr e s p o n s ep l a n ，n r p ) 。其中国家应急计划是对国家突发事件管理体系相关 条款的执行计划，旨在通过对这两项法律的具体执行，协调与整合相关部门与机构 之间的危机援助能力。2 0 0 7 年1 0 月1 0 日公布的国家应急体系( n a t i o n a lr e s p o n s ef r a m e w o r k ，m 矿) 取代了此前的国家应急计划，用于指导全国民众应对各 种突然爆发的灾难，这一体系是建立在灵活性( f l e x i b l e ) 、等级性( s c a l a b l e ) 和可适 应性( a d a p t a b l e ) 基础之上，联结了全国范围内的关键救灾力量，将不同级别的政府 和个体企业部门以及非政府组织等有效地统一起来。( 引文：t m sn a t i o n a lr e s p o n s ef r a m e w o r ki sag u i d et oh o wt h en a t i o nc o n d u c t sa l l h a z a r d si n c i d e n t i ti sb u i l tu p o nf l e x i b l e ，s c a l a b l ea n da d a p t a b l ec o o r d i n a t i o n gs t r u c t u r e st oa l i g nk e yr o l e s a n dr e s p o n s i b i l i t i e sa c r o s st h en a t i o n ，l i n k i n ga l ll e v e l so fg o v e r n m e n ta n dp r i v a t e 参见n a t i o n a lr e s p o n s ef r a m e w o r k h t t p ：s e a r c h f e m a g o v s e a r c h ? q = n a t i o n a l + r e s p o n s e + f r a m e w o r k & b t n g - - - g o & s o r t = d a t e o d a d 3 a l 3 a d l & o u t p u t = x m i _ n o _ d t d & i e 2 u t f 8 & o e 2 u t f 8 & c l i e n t = f e m a & p r o x y s t y l e s h e e t = f e m a & s i t e = f e r n a 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s s e c t o rb u s i n e s s e sa n dn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ) 第二节联邦政府危机管理机构 一、以灾害应对为中心的联邦紧急事态管理局( f e m a ) 联邦紧急事态管理局( f e m a ，f e d e r a le m e r g e n c ym a n a g e m e n ta g e n c y ) 在很 大程度上是由总统重组计划产生的，通过1 9 7 9 年3 月3 1 日的行政命令1 2 1 2 7 号以 及7 月2 0 日的行政命令1 2 1 4 8 号生效的。联邦紧急事态管理局作为负责灾害减缓、 准备和民防的领导机构，替代了此前作为住房与城市发展部下署的联邦灾难救援 局。( 引文：f e m aw a sc r e a t e dl a r g e l yf r o mp r e s i d e n t i a lr e o r g a n i z a t i o np l a nn o 3a n di m p l e m e n t e df i r s t t h r o u g he x e c u t i v eo r d e r12 12 7o fm a r c h31 ，19 7 9 ，a n dl a t e re x e c u t i v eo r d e r1214 8o fj u l y2 0 ，19 7 9 f e m ar e p l a c e dt h ef e d e r a ld i s a s t e r a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o nw i t h i nt h ed e p a r t m e n to fh o u s i n ga n du r b a nd e v e l o p m e n t ( h u d ) a st h el e a da g e n c yr e s p o n s i b l ef o r d i s a s t e rr e l i e f , p r e p a r e d n e s s ，a n dc i v i l d e f e n s e ) 在1 9 7 9 年之前，美国政府的救灾职责与救援资源分散在多个部门，各个机构 和部门之间存在严重的权责不明确、救援方式相互重复甚至矛盾的问题，导致各州 和地方政府的救援管理人员无所适从，这种现状极大地影响了危机救援的效率。为 了缓解这种混乱的救灾局面，时任总统的卡特成立了联邦紧急事态管理局，作为美 国灾害管理的专职部门。 联邦紧急事态管理局的使命是支援美国民众和灾害第一应对者，确保美国是作 为一个整体来建立、保持和提高对所有灾害的准备、预防、应对、修复和减缓的能 力。留( 引文：f e m a sm i s s i o ni st os u p p o r to u rc i t i z e n sa n dj f i r s tr e s p o n d e r st oe n s u r et h a ta san a t i o nw ew o r kt o g e t h e rt ob u i l d ，s u s t a i n , a n di m p r o v eo u rc a p a b i l 时t op r e p a r ef o r , p r o t e c ta g a i n s t , r e s p o n dt o ，r e c o v e rf r o m ，a n dm i t i g a t ea l lh a z a r d s ) 联邦紧急事态管理局建立后，将所有分散在各个部门的职责和资源整合在一 起，2 4 小时不间断运作，制定灾害管理计划、协调各个区域和部门的救灾行动、为 州和地方政府的灾害应对提供必要的支持，而在全国的5 0 个州，联邦紧急事态管 理局共设立了1 0 个区域办公室，每个办公室设立一名区域工作人员，分别指导所 。a l v i nh m u s h k a t e la n dl o u i sew e s c h l e r e m e r g e n c ym a n a g e m e n ta n dt h ei n t e r g o v e r n m e n t a ls y s t e m p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nr e v i e w , v 0 1 4 5 ，s p e c i a li s s u e ：e m e 唱e n c ym a n a g e m e n t ：ac h a l l e n g ef o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ( j a n ， 1 9 8 5 ) ，p 4 9 。f e m a m i s s i o n ：h t t p ：w w w , f e m a g o v a b o u t i n d e x s h u n 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 在区域的灾害管理工作。联邦紧急事态管理局成立后，确实将美国的危机管理职能 纳入到统一指挥的轨道，危机救援效率较之以往有了巨大的提升。 二、以反恐为中心的国土安全部( d h s ) 2 0 0 1 年震惊全球的“9 1 1 恐怖袭击事件发生后，给自信于强大国力和防卫 系统的美国以沉重一击，美国政府随即将危机应对的重心从国内灾害管理转向应对 非传统安全上。小布什总统在2 0 0 2 年6 月向国会提出建立国土安全部( d h s ，d e p a r t m e n to fh o m e l a n ds e c u r i t y ) ，获得国会通过，遂依法成立由2 2 个联邦部门、l 8 万雇员合并而成的国土安全部，并将联邦紧急事态管理局正式纳入其中。值得注 意的是，在国内的灾害管理上，联邦紧急事态管理局依然是主要指挥机构。在美国 国土安全部的网站首页，明确指出“国土安全部的职责是广泛的，但目标是明确的， 那就是保持美国安全”。圆( 引文：o u rd u t i e sa l ew i d e r a n g i n g ，b u to u rg o a li sc l e a r k e e p i n ga m e r i c as a f e ) 引人注目的是，国土安全部的履职范围还包括了“网 络安全”，将互联网信息的监控与防范纳入其中。 2 0 0 5 年，丹尼斯飓风、卡特里娜飓风、丽塔飓风和威尔马飓风相继在美国登陆， 尤其是被称为“天灾9 1 1 的卡特里娜飓风袭击了整个墨西哥湾沿岸，造成千人 死亡，大批民众无家可归。在应对卡特里娜飓风中，国土安全部领导下的政府救灾 能力受到严峻考验，救灾不力也广为民众诟病。然而无法否认的是，美国政府对后 9 1 1 时期的恐怖主义打击得非常有力，实时监控潜在的恐怖主义袭击，全力保障美 国民众的安全，国土安全部的职能运作由此可见一斑。 第三节美国政府在危机管理中的角色 美国政府将危机全过程划分为减缓( m i t i g a t i o n ) 、准备( p r e p a r a t i o n ) 、响应 ( r e s p o n s e ) 与恢复( r e c o v e r y ) l 四个阶段，本文根据危机的四个不同时期，总结了美国 政府在危机管理全过程中扮演的主要角色，即美国政府是危机减缓阶段的“建设 者、准备阶段的“准备者”、响应阶段的“应对者 和恢复阶段的“重建者 。 一、危机减缓阶段的“建设者 危机减缓是指在潜在危机爆发之前，采取各种措施防止危机的发生，如加固建 。参见夏保成：美国公共安全管理导论，北京：当代中国出版社，2 0 0 6 年6 月版，第1 1 页 。a b o u tt h ed e p a r t m e n t h t t p ：w w w d h s g o v x a b o u t 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 筑物与防洪堤坝、提高民众的防灾意识等，以最大限度地减少重复性损失。联邦紧 急事态管理局认为“在灾前减缓中消费一美元，能为灾后恢复节省两美元( 或若干 美元) ”。哪( 引文：t h ea g e n c y sm a n t r ab e c a m e “o n ed o l l a rs p e n to nm i t i g a t i o n s a v e st w o ( o rs e v e r a l ) d o l l a r si nr e c o v e r y 9 在危机减缓阶段，美国各层次政府都积极采取各种有效手段，加大危机防范力 度，为防范危机建立各种“防火墙”：例如，美国墨西哥沿岸的佛罗里达州饱受飓 风、洪水的袭击，当地政府在日常应急管理中会加强对沿岸堤坝的加固与检修工作； 而地处美国西部的加利佛尼亚州拥有大面积的森林覆盖率，防范森林大火也就成了 该州应急管理工作的重点。 二、危机准备阶段的“准备者 危机准备是指为应对危机的到来制定各种响应计划，做到有备无患，包括制定 各种应急预案、开展预案演习、筛选撤退方案等。联邦紧急事态管理局要求各卅i 和 地方政府的紧急事态管理办公室必须制定适合本地区的应急预案，并定期对所制定 的预案进行演练，时时改进预案，更新预案内容。危机准备阶段，各层次政府未雨 绸缪，为应对危机做好各项准备工作。 政府部门通过各类大众传播媒体宣传防灾知识，提高美国民众的危机意识。各 个地方政府会定期联系当地民众，举行危机预案演练。地方消防部门经常会在社区 小报的某个版面上刊登各种消防信息，并常常受邀进入校园向广大师生宣传消防知 识，如在日常的生活中如何防患于未然、在火灾发生时如何逃生等等。 三、危机响应阶段的“应对者 危机响应是指在危机爆发时为减轻危机造成的严重后果所实施的各项应对举 措，具体包括疏散灾区民众、提供维系生存的食物和帐篷、抢修受损的电力水力交 通等必备系统、加强灾区治安防止灾民犯罪等等。 政府应急部门备有强大的救援物资和专业的救援队伍，在危机响应阶段承担着 主力应对者的角色。危机一旦爆发，在危机准备阶段制定的各项应急预案会第一时 间启动，政府需要迅速做出有力决策，稳定民心，协调社会其它救援力量开展有序 救灾。 嘶i l l i a ml w a u g hj r a n dg r e g o r ys t r e i b c o l l a b o r a t i o na n dl e a d e r s h i p f o re f f e c t i v ee m e r g e n c y m a n a g e m e n t p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nr e v i e w ，s p e c i a li s s u e ，d e c e m b e r 2 0 0 6 。p 1 3 5 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 四、危机恢复阶段的“重建者” 危机恢复是指危机过后开展的各项重建工作，包括有形载体的恢复与民众心理 的恢复，这就需要政府采取双重措施恢复正常社会秩序。一方面，政府需要实施危 机评估，量化经济损失，尽可能详细掌握经济损失情况，以便为危机恢复提供参考 和决策依据；另一方面，政府也需要邀请心理专家对民众进行相关的危机心理干预， 帮助灾民重建生活和工作的信心。由于危机心理干预的对象是广泛的，因此必须按 民众受影响程度进行先后排序，首要的心理干预对象应是危机爆发地的受灾民众。 政府是危机恢复计划的制定者，同时也是危机恢复计划的实践者。在危机恢复 阶段，各种恢复计划会相继投入实践，保证各种基础设施重新运转，力促社会秩序 恢复正常。政府在危机恢复中不仅要开展各项重建工作，而且要积极倡导非政府组 织与社区民众投身灾区参与重建工作。 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第二章美国政府危机管理的信息传播机制 “一个人民的政府如果不给人民提供信息或获得信息的渠道，那么它将成 为一出闹剧或悲剧的开端一一也许两个都是。”( 美国第4 任总统詹姆斯麦迪 逊) “只有让人民知道真相，国家才会太平。”( 美国第1 6 任总统亚伯拉罕林 肯) “信息的流动、在知情基础上做出选择的能力以及批评的能力等等所有民 主政治赖以生存的假设条件，在很大程度上取决于传播。”( 美国第3 5 任总统约 翰f 肯尼迪) 通常意义上，危机包括各种自然灾害与人为灾难，往往具有突发性、毁坏性、 决策时间紧迫等固有特征，一旦发生，会给组织的完整性和良性运作带来不可估量 的严重后果，并且会给危机管理者造成一定的负面影响。危机管理就是为恰当处理 危机提供指导原则以便避开或减少损失。圆 危机信息管理则是危机管理的一个重要组成部分，贯穿于危机管理始终，是指 对危机信息传播进行管理的行为。与一般信息传播必须具备五个基本要素类似，危 机信息传播同样包括信源、信息、媒介、信宿以及反馈。危机信息传播机制通过对 危机信息在五个基本要素之间的流动过程进行考察，揭示危机信息的传播规律。对 危机信息传播机制进行深入研究是危机信息管理的重要依据，能够为政府实现有效 危机信息管理提供决策参考。 信息传播包括五种类型，分别是人内传播、人际传播、群体传播、组织传播和 大众传播，在危机管理全过程中，这五种信息传播类型并非独立存在，而是相互交 织在一起，构成一个复杂的危机信息传播网络。 本章引入中国传媒大学刘京林教授提出的“传受者 概念，她认为“传受者 不是将“传者 和“受者两个概念进行简单相加，而是对这两种角色在各种情况 下所引发的角