（马克思主义哲学专业论文）采购制度研究.pdf

内容摘要 y 4 8 3 0 18 政复丞败：在西方也称公共采购，是指一国政府及政府机构或实行预算管理 一、，_ ，一 的企事业单位、社会团体，为了开展日常政务或为满足公共服务的需要，使用财 政资金，以法定的方式获得货物、劳务及工程的行为。政府采购制度在西方已有 两百多年的历史，而我国最近几年才开始实行政府采购行为。因此，在已入世的 背景下，建立和完善我国的政府采购制度具有重大的现实意义。本文从介绍政府 采购制度的一般概况入手，阐述了我国建立和推行政府采购制度的重大政治意 义、经济意义和法制意义；在此基础上，分析了我国政府采购行为中存在的问题 和不足之处，并提出了富有创新意识并具可行性的解决办法和配套制度的改革； 最后，针对入世对我国政府采购的影响，提出了相应的措旅。 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp u r c h a s i n g ，a l s oc a l l e dp u b l i cp u r c h a s i n g i nw e s t e r n ，1 s m eb e h a v et h a ti no r d e rt oo p e nw o r k a d a yg o v e r n m e n t a l a f f a i r so rm e e t t h en e e d so fp u b l i cs e r v i c e s ，ag o v e r n m e n ta n di t s s e c t o r s ，e n t e r p r i s e s ， i n s t i t u t i o n s ，o rs o c i a l c o m m u n i t i e sp e r f o r m i n gb u d g e tm a n a g e m e n tu s e f i n a n c i a l 如n d st og e tt h eg o o d s ，l a b 0 5e n g i n e e r i n g i nt h el e g a lm a n n e r s g o v e m i n e n t p u r c h a s i n g r e g u l a t i o n s h a sh a dm o r e t h a nt w o h u n d r e d y e a r - l o n gh i s t o r yi n w e s t e r n ，b u ti t h a so n l yb e e nc a r r i e do u t f o raf e wy e a r si nc h i n a s oi th a sab i gr e a lv a l u e t os e tu pa n dp e r f e c t o u rg o v e r n m e n tp u r c h a s i n gr e g u l a t i o n sa f t e rc h i n a h a s j o i n e dt h ew t o 1 nt h i se s s a y , t h ea u t h o ri n t r o d u c e s t h eg e n e r a lo u t l i n eo ft h eg o v e r n m e n t d u r c h a s i n gr e g u l a t i o n sa tf i r s t ；t h e ne x p o u n d st h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i c a l ， l e g a l v a l u eo fs e t t i n gu pa n dc a r r y i n g o u tt h eg o v e r n m e n tp u r c h a s i n g r e g u l a t i o n si nc h i n a ；t h i r d l ya n a l y z e s t h ep r o b l e m sa n ds h o r t a g e si nt h e g o v e m m e n tp u r c h a s i n gb e h a v e s ，r a i s e s c r e w r i v ea n df e a s i b l em e a s u r e s ， a n dr e f o r m st h er e l a t e dr e g u l a t i o n s ；a tl a s t ，r a i s e st h e r e l e v a n tm e a s u r e si n o r d e rt oc o n f o r m t ot h ee f f e c t so f j o i n i n gt h ew t o 引言 政府采购，在西方也称公共采购，是疆一国政府及政府梳构或其它实行 预算管理酌企事监单位、社会团体，为了开餍日常政务或为满足公莛旅务的需要， 僮鞠财政资金，数法定的方式获得赞耪、劳务及工程的行为。政府采购作为市弱 经济发震静产物，在西方已有稀百多年钓掰史，丽在我国才仅裔凡年的历变。蔺 际萄舂静政府采筠实践普遍证鞠，建立致府采麴篱浚意义分蘩大，尤其对我萄 更楚影响深透。建立致瘸采购锘度不仅褥颤节约公共掰敢资金，麓强我蘑财政支 出的改荤；还有科于我辫趣入擞赛贸易缀织，霞我溺融入氆赛缀济体；丙盈在 反瘸倡壤、热强国家的法豢l 建设等方瑟瞧鸯绞大懿促进作蠲。 不仅翅姥，建立采购刳凄农我爨还舆有紧遮性。我图邑在2 0 0 0 1 年1 2 月l1 强加入了世界贸易缎织，晷蘸孵o 大多数成员都签溪了政癃采赡据议，我髫 在入世的谈判过程中，摄未赐确说明必须签署政痰采贼协议，傻是我国毫承 诺最迟在2 0 2 0 开放我国政府采购市场，根撰耳前的发展态势，估计这对阀还 要提前。因此，及早建立和突善我国的政府采购剑发，含理界定我国政府采购范 围，才能给我国供应商一个缓冲的机会，以便保护我国民族企业。缘上原因，当 今对于政府采购制度的研究，不仅具有强烈的时代感和现实懑义，而且还具商一 定的紧迪性。 一、政府采购制度的一般概况 政府采购是一种与私入采购相对立的公共采购，其采购的原则与稷序的规 定，以及方式、方法、模式酌选择，都具有法律及稻关条文的依据。当然，在不 阕的国家和魂区，政府采购的具体实践又有所不问。 ( 一) 采麴、致府采绱帮政府采购翻废的基本含义及特点。 薮麝采赡佟淹瑶栈政府的一种消费符为，不瀚予裙缀阶毅韵购买活动，觉与 一般意义主垂奄采购及程入采魏褶涯籍。 l 、裴瘵采黪与敬府采购度黪基零含义。 一般意义土黪采辫，筵攀翡说，虢是播购买。它是指一留购买主体，包括舀 家极关、企事业单位、社会团钵及个入使用资金，赡装联霪娶魏一锯裔鼓、势务 及工程的一秘消费行必。采赡霹分爻巍数性袋购、公按采建帮剡造韭麴慕赌。竣 赡采购，怒指国政府及政府枫椽或其它实行预箕管理黪企事业零位、社会匿体， 为了开展日常政务或为游足公共服务的嚣要，使翅财效资金，以法定抟方式获撂 货物、劳务及工程的行为。匿此，不麓从采购的主体、采贿方法，还嶷从采翳蛉 资金来源来讲，政府采购不同于一般意义上的采购。政府采购制度是指为了确保 政府采购的廉洁、高效的目的，采购的管理机关或有权制定机关专门制定的各种 有关政府采购法规、政府采购机构以及政府采购管理等各项制度法规的总称a 一 般来讲，先有政府采购行为，然后才形成完善的政府采购制度，政府采购制度是 政府采购发展的结果。 2 、政府采购的特点。 从主体来看，采购分公共采购和私人采购两种。凡使用公共资金的采购叫公 共采购；而使用私人资金的采购则为私人采购。政府采购属于公共采购，公共采 购与私人采购相比，具有自己的特点。 ( 1 ) 采购资金的公共性。政府采购资金来源于国家财政资金，是纳税人的税 收，要为纳税人服务。因此在这一点上，不象私人资金可以随意支配，政府采购 的支出项目必须在国家财政预算的基础上，按照法定的方式和程序进行。 ( 2 ) 采购目标的政策性。政府采购目标的确定，不同任何私人采购，完全受 个人的意志所支配，体现个人的喜好。政府采购必须体现物有所值的原则，即首 先从节支、高效的角度出发，有利于国家的政策目标的落实和整个国民经济的协 调运转。 ( 3 ) 采购对象的广泛性。政府采购的范围非常广泛，政府采购对象从汽车、 家具、办公用品到武器、航空飞机、基建等无所不包，涉及货物、工程和服务等 各个领域。没有一个私营组织能与政府采购相比。 ( 4 ) 采购过程的透明性。政府采购又称之为“阳光下的交易”。公开、公平、 公正是政府采购的三原则政府采购从采购信息的发布、供应商的选择、评标标 准、评标结果以及采购的各项法规制度均要定期公布在采购报纸、杂志或采购网 页上，使每一个供应商在机会平等的条件下，通过公平竞争，最终以提供物美价 廉者取胜。 ( 5 ) 采购的法制性。政府采购属于一种行政行为，采购的每一步、每个环节 都要有依据，不能随心所欲。采购主体的确认、采购方式的选择、采购的监督、 招投标的程序以及违约责任等均有相关的政策法规的规定。如在采购方式的选择 中，有关法律作了明确规定，“达到限额标准以上的单项或批量采购的现货，属 于标准规格且价格弹性不大的，经财政部门批准，可以采用询价采购方式。 ( 6 ) 采购非盈利性原则。政府采购不是以盈利为目的，两是为了实现政府职 能和公共利益。 ( 二) 政府采购的机构设置、原则、模式、方法和程序。 为了节约公共财政资金、提高政府采购的效率，减少采购的随意性，对于政 t 政府采购管理暂行办法第三章，第2 3 条。 2 府采购的原则、机构设置、以及采购的方法和模式的选择都有相应的规定。 1 、政府采购的原则。政府采购的原则指的是政府采购的总的指导思想。不 同国家的政府采购的原则各有不同。一般而言，政府采购的原则包括物有所值的 原则，非盈利性原则，公开、公平、公正的三原则，以及治理腐败的原则等。其 中，三公开的原则是政府采购原则的核心内容。 2 、政府采购的机构设置。政府采购的机构主要包括政府采购的管理机关和 执行机关两种。政府采购的管理机关的设置，不同的国家有不同的设置。如英国 的政府采购是由财政部、国务部、收入部等多个部门来负责；美国则由财政部、 美国总统行政预算办公室、美国联邦采购综合服务部等部门来负责。2 我国政 府采购的管理机关一般设在财政部内，财政部负责全国政府采购的管理和监督工 作。具体职责包括制定政府采购的法规制度草案；制定政府采购的相关政策和 规章；拟定政府采购的中长期计划；审批进入中央政府采购市场的供应商资格； 审批社会中介机构取得中央政府采购业务的代理资格；编制中央政府采购机关年 度政府采购预算等。地方政府采购管理机关般设在个地方财政厅或财政局内， 在有的地方，政府采购的管理机关又称为政府采购管理办公室，如北京市政府采 购办公室。政府采购的执行机关，依据具体职责的不同，分为集中采购机关和非 集中采购机关。集中采购机关又称为政府采购中心。政府采购中心负责政府采购 的具体工作。如负责招标工作、供应商的谈判工作等。 3 、政府采购的模式。政府采购的模式主要有三种，即集中采购的模式、分 散采购的模式、半集中半分散的采购模式。目前我国的政府采购模式基本上足以 集中采购为主，分散采购为辅的政府采购模式。 4 、政府采购的方式。从国内外政府采购实践来看，政府采购的基本方式大 致有五种： ( 1 ) 公开招标采购。公开招标是指采购方以招标公告的形式邀请不确定的供 应商投标的采购方式。3 公开招标是我国最为普遍的种采购方式。 ( 2 ) 邀请招标采购。邀请招标是指采购方以投标邀请书的形式邀请五个以上 特定的供应商参加投标的采购方式。 ( 3 ) 竞争性谈判。竞争性谈判是指采购中心直接邀请三家以上合格供应商就 采购事宜进行谈判的采购方式。5 其适用条件是：公开招标后，没有供应商投 标或没有合格标的；属不可预见的急需采购，而无法按公开招标方式得到的；投 标文件的准备和制作需要较长时间才能完成或需要高额费用的政府采购。 2 张弘力：关于建立中国政府采购制度的若干闯题的思考，改革开放论坛2 0 0 1 年第2 期。 3 政府采购管理暂行办法第三章、第二十条。 政府采购管理暂行办法第三章、第二十条。 t 政府采购管理暂行办法第三章、第二十条。 3 ( 4 ) 询价采购。询价采购是指对三家以上供应商提供的报价进行比较，以确 保价格具有竞争性的采购方式。6 询价采购适用于对合同价值较低且价格弹性 不大的标准化货物或服务的采购。 ( 5 ) 单一来源采购。单一来源采购是指采购机关向供应商直接购买的采购方 式。单一来源采购是一种没有竞争的采购方式。适用条件比较严格：只能从 特定供应商采购，或供应商拥有专有权，且无其他合适替代标的；原采购项目的 后续维修、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的：在原招标项目范 围内，补充合同的价格不超过原合同价格5 0 的工程，必须与原供应商签约的； 从残疾人、慈善等机构采购的；采购方有充足理由认为只有从特定供应商采购， 才能促进实施相关政策目标的。8 5 、政府采购的程序。政府采购程序即政府采购的步骤和过程。大致包括： ( 1 ) 采购需求单位列出采购清单；( 2 ) 报财政部或主管机关审核；( 3 ) 选择采购 模式和方式；( 4 ) 发布采购信息；( 5 ) 供应商的资格审查；( 6 ) 签订采购合同； ( 7 ) 供应商履行合同：( 8 ) 检查、验收并交付资金。 ( 三) 政府采购制度产生的背景及在国内外的实践情况。 从早期的政府采购制度的萌芽到现在的繁荣阶段，大致经历了四个时期：第 一、1 8 世纪末1 9 世纪初，政府采购的形成时期；第二、从二战到本世纪7 0 年 代末的政府采购的发展时期；第三、始于7 0 年代末的政府采购的国际化时期； 第四、即现在的政府采购方式的现代化时期。 1 、政府采购制度产生的背景。 政府采购制度从起源于1 8 世纪末的西方自由资本主义国家开始，距今已有 两百多年的历史。早在1 7 6 1 年，美国就颁布了联邦政府采购法；1 7 8 2 年英 国政府成立“文具公用局”，负责采购政府所需的货物和投资建设项目，这就是 早期政府采购制度的雏形。但是，完整意义上的政府采购制度却是现代市场经济 的产物。市场经济与宏观调控论是政府采购制度产生和发展的理论基础。 在自由资本主义时期，人们对市场经济的认识基本来源于古典经济学家亚当 斯密的自由市场观。亚当斯密认为，在市场经济的国家，政府只充当“警察”和 “守夜人”的角色。在市场的自发作用下，每个人为追求自己的目标而努力的时 候，他就象被一只看不见的手指引着去实现公共利益。政府应放任经济自由发展， 依靠市场自发调节。9 所以，在那时候，由政府提供的公共工程及物资采购数量 极少，对于政府采购的作用也尚未真正意识到。 6 政府采购管理暂行办法第三章、第二十条 7 政府采购管理暂行办法第三章、第二十条 5 赵剑：浅议政府采购制度及其监督机制的完善，公共行政园地2 0 0 0 年第6 期。 9 王学政：市场与政府的作用，中国工商管理研究2 0 0 0 0 年第7 期。 4 虽然亚当斯密的自由市场理论曾给资本主义经济带来了空前的繁荣与进步， 但是随着资本主义向其高级阶段的发展，难题也随之出现。如经济危机频频爆发、 失业问题不断上升等。而且市场作为资源配置的一种方式，其自身也有许多失控 的领域。如基础建设、环保卫生科技、国防科技等。面临如此种种危机和困惑， 资本主义经济学家深深体会到，市场经济也需要国家宏观调控，而政府采购制度 正是实现国家宏观调控的一种财政手段和资源配置的一种有效方式。美国在战 后，大力推行罗斯福新政，政府通大搞公共基础建设、采购物资，来解决失业问 题和经济危机的爆发。 在现代市场经济国家，政府更是有效地发挥政府采购的作用，来落实国家的 大政方针、加强国家的宏观调控能力，以弥补市场机制本生的失灵。如我国为实 旌西部大开发战略，大力投资西部地区的基础建设，促进西部与东部的早日接轨。 2 、国外政府采购制度的特点及实践情况。 政府采购制度在国外的发展距今已有两百多年的历史，许多国家把政府采购 当作是公共支出管理中的一种行之有效的手段。目前，世界各国政府采购的资金 一般占到g d p 的10 9 6 以上。随着经济全球化的推进和贸易自由化进程的加快，自 1 9 9 6 年1 月1 日政府采购协议生效以来，加入政府采购协议的成员已 达近2 0 个国家，其中多数为经济发达国家，如美国、英国、香港、韩国、新加 坡、日本等，下面就具体谈谈这些国家的政府采购情况。 ( 1 ) 美国的政府采购。 庞大的采购规模。目前，负责美国政府采购( 除国防采购外) 的专门机构是“美 国事务管理总署”，下设“联邦供应局”为具体采购部门。美国事务管理总署除 了由设在华盛顿的总部负责全部的采购管理及制度的执行外，还在美国各大城市 设立分部，进行地区政府采购。美国每年大约有2 0 0 0 亿美元的政府采购规模，执 行政府采购合同数在2 0 0 0 万个以上。如此庞大的采购规模，使政府采购在宏微 观经济调控中发挥了举足轻重的作用。 完善的法制基础和科学严密的管理制度。从早年颁布联邦采购法开始， 美国先后颁布了合同竞争法案、购买美国产品法、贸易协定法案、小额 采购业务法、合同纠纷法案等一系列规范联邦政府采购行为的法律、法规， 使美国的政府采购建立在法制的基础之上。与此同时，为了强化美国的采购管理 工作，美国一方面成立了政府采购的行政管理机构( 如美国事务管理局) ；另一 方面，还有“政府采购研究协会”等学术团体，深入研究政府采购管理并交流管 理经验和技术。美国科学严密的管理制度和手段居于世界政府采购现代化的领先 地位。 有效地竞争。有效竞争是美国政府采购制度最基本的原则。不论是采取“密 封投标”还是“协商采购”方式，美国政府充分认识到：竞争能使政府采购有效 地利用商业竞争、讨价还价和财政刺激，从而在市场上获得最低的价格、最优的 质量以及最优惠的签约条件。” 多种采购方法的尝试。美国政府采购的采购方法大致有五种：“采购卡”采 购法、“报价竞争”采购法、“密封投标”采购法、“谈判投标”采购法和“相互 协商”采购法。政府采购的每笔金额低于2 5 0 0 美元，一般是利用采购卡进行采 购。报价竞争是指一次性采购金额在2 5 0 0 - - 2 5 0 0 0 美元之间的采购。密封投标采 购指每笔金额超过2 5 0 0 0 的大额政府采购。谈判投标采购是指政府投标过程中， 可以由投标双方进行讨价还价，或者可以在定价前给投标人更改投标条件的机 会。相互协商采购法是指政府部门和供应商根据商品和劳务的质量、价格进行协 商，最后签订采购合同。“ ( 2 ) 英国的政府采购制度。 典型的分散采购和采购法律不成文。英国是实行典型的分散采购的国家，各 部门根据自己的需要进行采购。但是采购支出必须在各财政部授权支出的范围内 进行，并同时对议会负责。英国政府采购法律的特点是，“形式不成文”，即有关 政府采购制度和法令，都是分别由各类法案、判决和宪法性习惯来加以规定，而 不象其他国家般都有一部统一的政府采购法来对政府采购行为进行规范。 “物有所值”的基本原则。英国政府采购的最基本原则是“物有所值”，即采 购的物品总成本和质量都必须满足使用者的需要，它是价格和质量的有机统一。 英国政府一般不与不友好的供应商往来，也拒绝同犯有严重职业犯罪行为或经济 实力不好的供应商做生意。 ( 3 ) 韩国的政府采购。 韩国实行政府采购已有5 0 年的历史。采购厅是韩国政府采购的专门机构， 采购厅不仅负责采购的组织过程，同时承担签订合同的各项工作，以及采购物资 的价格、规格、标准的确定等工作。韩国采购模式主要实行集中和分散采购两种， 即凡超过2 0 亿韩元( 2 0 0 0 万元人民币) 的政府采购，由采购厅集中采购：而凡 在集中采购限额以下的其它采购，均由各政府部门自行采购。采购遵循国民待遇、 公平竞争、诚实守信的原则。公开招标是韩国政府采购的主要方式。 ( 4 ) 新加坡的政府采购。 新加坡是一个城市国家，只有中央一级政府，没有地方政府。所以全国的政 府采购政策均由财政部预算署按照财政程序法法案的授权及内阁授予的权力 统一制定。政府机构、法定机构、审计总署是新加坡政府采购的主要机构，公开、 公平、竞争是政府采购的基本原则。 ”齐小乎等：政府采购知识读本，中国财经出版社2 0 0 1 年1 月版，第1 5 1 页。 “刘小川、王庆华：经济全球化的政府采购，经济管理出版社2 0 0 1 年7 月版，第1 8 5 页。 6 新加坡的政府采购多以分散采购为主，其采购方式有三种。一是低价值采购， 仅限于1 0 0 0 新元以下的小额采购：二是货比三家的保价采购，指对于1 0 0 0 新元 以上，3 0 0 0 0 新元以下的政府采购；三是招标购买的采购方式，凡超过3 0 0 0 0 新 元以上的政府采购均要实行招标方式。招标根据具体情况分为公开招标、选择性 招标和限制性招标三种形式。 ( 5 ) 日本的政府采购。 日本是b t o 政府采购协议的倡导国和签字的国家之一，所以，日本政府 采购法规政策基本上是遵循w t o 政府采购协议来制定的。采购透明、非歧视 原则是日本政府采购的主要原则。 日本政府采购所采用的方法主要是投标法，即公开投标法、选择性投标法和 单一投标法。公开投标的标的至少在l o 万美元以上。选择性投标指对供应商有 一定的条件限制，只有符合条件的供应商才有资格参与竞标，然后，政府发标单 位再在所指定的供应商中间选择出价最低的供应商签约。单投标法指政府采购 部门仅与所指定的唯一供应商签订采购合同。 3 、我国建立政府采购制度的背景及发展现状。 政府采购制度在西方已有很长的历史，然而在我国以前还鲜为人知。可以说， 我国产生建立政府采购制度的重大举措，乃是迫于国际国内压力的结果。 ( 1 ) 建立我国政府采购制度的背景。 建立我国政府采购制度，有国际国内两种因素。首先看国际方面：由于经济 全球化的推进和国际贸易的影响，世界各国都加紧了经济贸易的联系与合作。目 前世界上已有包括我国在内的1 4 3 个国家和地区加入了世界贸易组织，将我国的 政府采购市场纳入世界体系已是发展的必然趋势。为此，建立符合国际惯例的政 府采购制度，是我国与世界经济接轨的必然选择。另一方面，建立政府采购制度， 也是我国国内压力的结果。我国虽在1 9 9 4 年实现了财政收入的重大改革，但财 政支出的改革却严重滞后，使财政支出缺乏有效的监督，不仅造成了财政资金的 严重浪费，而且各单位自行的分散采购还导致腐败行为的发生。因此，建立规范 的政府采购制度也是国内财政支出改革和治理腐败的必然出路。 ( 2 ) 我国政府采购制度的发展现状。 我国的政府采购自1 9 9 6 在上海试行以来，目前全国已有3 0 多个省、自治区、 直辖市和计划单列市不同程度的开展了政府采购的试点工作，并制定了政府采购 的各种法规制度；政府采购的范围已从最初的大宗物品的采购逐步拓宽到工程及 服务类的采购，采购的规模也越来越大。在1 9 9 6 年，我国的政府采购规模为7 5 亿元，而在2 0 0 0 年、2 0 0 1 年，政府采购资金已扩大到3 2 7 9 亿元和6 0 0 亿元； 在政府采购的方式方面，我国已建立了以公开招标为主的多种采购方式。 因此，虽然我国在入世时，承诺最迟于2 0 2 0 年建立政府采购制度，但经过 近几年的采购实践，我国的政府采购无论从采购规模、采购范围、采购方式、以 及采购机构来看，我国的政府采购制度已初步形成。也就是说，不到2 0 2 0 年， 我国就会建立起政府采购制度。 二、推行政府采购制度在我国的重大意义 从发达国家政府采购的结果以及我国近几年的政府采购实践来看，推彳亍政府 采购制度，尤其是完善的政府采购具有重大的政治意义、经济意义和法制意义。 ( ) 政治意义。 经济实力与政治进步历来是衡量一个国家进步的标准，而民主与廉政则是 政治进步的重要体现。政府采购制度的推行，不仅有效地促进了国家民主与廉政 建设，而且也有利于国家大政方针的落实。 1 、促进政务公开和民主建设。 民主一词来源于希腊文d e m o k r a t i a ，其原意是“人民的权力”或“多数人 的统治”。”马克思认为，从根本上讲，民主是一种国家制度。社会主义民主意 味着在形式上承认公民一律平等，广大人民都有决定国家制度和管理国家的权 力。”而广大人民实现自己参政议政、管理国家的权利，一个最基本的前提是 享有知情权和辨别是非的能力。因为只有当人民群众知道一切，能判断一切，并 自觉的从事一切的时候，国家才有力量。“因此，实现民主，首先要推行政务 公开，增强国家政务工作的透明度，人民才能在此基础上参政议政，充分发挥自 己所享有的民主权利。 政府采购作为种行政行为，不仅是国家政务工作的一项重要内容，更是 实现政务公开和民主建设的重要手段。公开是政府采购的一大基本原则，要求具 有高度的透明性。有关政府采购的法规细则、采购项目、规模、价格、以及供应 商的规定，招标的过程和结果都会通过定期的采购刊物或网页一一公布。让广大 人民群众对政府采购的整个过程享有绝对的知情权。与此同时，政府采购为真正 做到“阳光下的交易”，防止采购过程中的“暗箱操作”、权钱交易的不良行为， 还建立了对政府采购活动的一整套的内外监督机制。如人大、新闻媒体、人民群 众的监督以及审计、司法监督等多种监督形式。广大人民群众随时可以通过拨打 政府采购的举报和投诉电话，实现自己的民主权利。而且在每次招标活动中，新 闻媒体也可参加，使整个招标活动都置于新闻媒体的监督之下。充分体现并保证 惶卢云：法学基础理论，中国政法大学出版社1 9 9 4 年6 月版，第2 5 5 页。 ”列宁选集第3 卷，第2 5 7 页。 “列宁选集第2 6 卷，第2 3 4 页。 8 了纳税人即广大人民群众拥有绝对的知情权和监督权，使广大人民群众能够及时 了解并监督公共资金的分配和使用过程，从而有助于提高自己参政议政的能力， 加快社会主义民主建设的进程。 2 、有利于减少腐败、加强政府的廉政建设。 腐败与反腐败，自古有之。然而当历史的车轮时经千回百转，到了二十一世 纪的今天，腐败不但没有根除，反而有过之而无不及。今目的腐败已经到了几乎 无孔不入的境地。如选举腐败、权力腐败、司法腐败等。但这些腐败比起采购中 的腐败来说，其损失要轻得多。因为政府在对货物、工程、服务业的购买中，其 采购的数量和合同数量都很大；与此同时，提供贿赂、回扣或其它报酬的机会也 相当多，而且数目也较为惊人。实践表明，在项目建设中，腐败使得建设支出平 均超出2 0 2 5 。 长期以来，由于我国实行计划经济体制，基本上没有政府采购市场的领地， 在采购过程中，更没有按照现代政府采购制度的基本原则和要求，建立起政府采 购有效的监督机制。在相当长的一段时间内，我国的政府采购实行以政府部门为 单位的分散采购模式，既缺乏法律规范，又缺乏透明度和有效的监督，使得当权 者在采购中拥有大量的不受监督和制约的“自由裁量权”，这就不可避免的产生诸 多“寻租行为”。一些政府部门超标采购或盲目采购，诸如购买高级轿车、建豪华 住宅等。主管采购的相关人员大搞人情采购、吃回扣建豆腐渣工程、购买价高劣 质的产品等。不仅造成大量的财政资金的浪费，而且滋生腐败，败坏了社会风气。 治理腐败要靠法治。邓小平在接受美国时代公司的总编时就谈到，我们主要 靠两个手段来治理腐败，一个是教育、一个是法制。“以江泽民为核心的党的第 三代领导人在十五大报告中也明确提出了党和国家耍依法治国，依法治腐的重要 方针。政府采购制度正是通过一系列法规制度来对有关采购方式、采购程序、采 购模式及采购管理等过程进行规范，以减少采购的随意性，从而从法制的角度来 达到治理腐败的目的。这是因为，其一，政府采购制度通过公开、公平、公正的 招投标机制，从法律和制度上保证了采购活动的公开性和透明度，从而成为反腐 败的一柄利剑。其二，政府采购制度通过有效的监督机制和管理机制，从法律和 制度上确保财政部门、技术监督部门、纪检监察部门以及人民群众和新闻媒体等 对政府采购行为进行全方位的监督和管理。第三，政府采购制度通过建立行政和 司法相结合的申诉机制和质疑机制，使因受到了不公平的待遇而导致在投标中落 选的供应商，不但可以向举行招投标的政府采购中心询问没有中标的原因，还可 以向行政主管部门乃至司法机关提出质疑或申诉，以最终得到满意的结果。通过 这三大机制，可以减少或有效地消除由于传统的非法制化和非规范化的政府采购 ”t 邓小平文选1 9 8 3 年版，第三卷，第1 4 8 页 9 而导致的权钱交易、踣箱操作和行贿受贿等恶劣行径。从而从法律和制度上堵住 了产生腐败的源头，使政府采购真正作到公开、公平和公正，成为万众瞩目的“阳 光下的交易”。” 当然，推行政府采购制度，并不意味着能彻底的治理腐败，事实上，这是不 可能的，治理腐败毕竟是一件很难的事。 3 、有利于国家政策目标的落实。 政府采购通过政府财政支出的安排和使用，使政府的采购政策与其他政策相 结合，从而实现国家重大政策目标的落实。调整国民经济的运行及产业结构、保 护民族工业以及消费者的利益。 首先，政府采购可调节社会总供求的平衡关系。利用财政政策一直是我国加 强国家宏观调控，调节国民经济运行的主要手段，而政府采购则是国家重要的财 政政策之。政府可根据宏观经济的冷热程度及其发展态势，在一定的弹性区间 内适时、适量地安排政府采购行为。如在经济过热时，通过实行财政紧缩的办法， 适当推迟或压缩政府采购，以减少社会总需求；以便使国民经济的正常运行：反 之，当经济萧条时，适当增加和提前政府采购，刺激社会总需求的增长，以促进 国民经济的稳步增长。 其次，政府采购可直接支持和刺激某些重点行业的发展。财政的调控方式， 在收入方面主要通过税收政策来体现，在支出方面，则主要通过政府采购来体现 的。政府作为国内最大的消费者，其采购的数量、品种和频率，对整个国名经济 的运行有着直接的影响。通过大量的政府采购，可支持重点产业和高科技行业的 迅速发展。如美国政府为了扶持飞机制造、电讯、电子等行业的发展，除由政府 提供优惠贷款外，还直接向这些行业大量采购，从而直接支持了这些高科技行业 的迅速发展和不断创新。而我国为了搞西部大开发，实施西部大开发战略，不惜 巨额投资用于西部的基础建设设施，从而吸引了海内外众多投资商到西部，有利 于西部地区的繁荣和经济的腾飞。 第三，利用政府采购可保护民族工业。在过去计划经济体制下，对民族工业 的保护通常是采取国家商接对这些行业的投资或发放优惠贷款。在市场经济盛行 的今天，保护民族工业是通过市场来进行的。政府通过对企业规模、产品产地、 技术条件及品牌的限制和选择，来有目的地购买企业的产品，从而达到保护民族 工业的目的。如汽车行业，我国的汽车在世界汽车行业的发展中处于弱势地位， 国家为了扶持该行业，就出台一些相应的政策，鼓励购买国内汽车，从而达到保 护民族工业的目的。 第四，政府采购还可以维护生产者和消费者利益。市场的波动会直接影响产 ”王光灿、李江轶：推行政府采购制度意义非凡，上海对外贸易学院学报2 0 0 1 年第4 期。 1 0 品的供求关系和价格的变化，在此情况下，如果政府不采取必要的手段，就会损 失消费者和生产者的利益。但政府通过恰当的采购政策就能起到一定的弥补市场 失灵的作用。如通过向粮棉油等存货的吞吐，来平抑或稳定物价。 此外，政府采购政策还可以与环保、社会福利政策相结合，促进环保和社会 福利政策目标的落实。如政府通过优先购买残疾人的商品，使更多的残疾人能够 就业，从而体现一定的福利政策。 ( 二) 经济意义。 政府采购不仅在政治上有利于民主建设、反腐倡廉和国家政策目标的落实， 而且在经济上也有举足轻重的作用。主要体现在以下几个方面： l 、有助于我国加入世界贸易组织，早日与国际按轨。 ( 1 ) 世界贸易组织与政府采购协议。w t o ( w o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o i l ) ，于 1 9 9 5 年1 月1 日成立，其前身是( g a t t ) 关贸总协定。它的成立标志着世界各 国政府通过改革多边贸易体制，促进世界经济的发展，扩大世界贸易和投资。” 目前，除我国以外，已经有1 4 2 个国家加入该组织。从加入w t o 的成员来看，绝 大多数都签署了政府采购协议( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta g r e e m e n t ) 。该协 议是参加谈判的成员国经过1 9 7 3 年1 9 7 9 年关贸总协定东京回合谈判和1 9 8 6 1 9 9 3 乌拉圭回合的谈判与协商的过程后，最终达成的协议。这项协议于1 9 9 6 年1 月1 日开始正式生效实施。该协议规定该组织中的成员之间必须对等开放政 府采购市场。 ( 2 ) 签署政府采购协议是我国入世的条件。我国自1 9 8 6 年向联合国递交 协议书，要求恢复关贸总协定缔约国地位以来，经过整整十五年的企盼和等待， 终于在2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，在日内瓦举行的世界贸易组织第四届部长级会议上 加入了世界贸易组织。世界上没有免费的午餐，对于我国加入世贸组织来说，也 是机遇与挑战并存。一方面，我国将进一步享有各国开放市场带来的机会和好处， 同时利用国际国内两种资源，开发国际国内两个市场，使我国贸易日益走上国际 化的道路；但另一方面，虽然我国政府在入世的谈判过程中，未明确说明要签署 政府采购协议，但在我国入世的过程中，许多国家也表达了希望我国加入政 府采购协议的愿望，因此，这或多或少成为我国加入世界贸易组织的一个重要 条件或门槛。而且就目前世界贸易组织的成员来看，大多数已签署了政府采购 协议，因此，我国签署政府采购协议已是必然之事。 ( 3 ) 是实现对等开放政府采购市场的必要准备。我国早在1 9 9 6 年向联合国 提交的单边行动计划中明确表示中国最迟于2 0 2 0 年对等开放政府采购市场，这 一承诺，在2 0 0 1 年1 2 月上海举行的a p e c 会议中再次重声。从目前发展趋势来 1 庸命皓： w t o 与地方行政管理制度研究，上海人民出版社2 0 0 1 年版，第1 页。 】 看，开放的时间可能会大大提前。所以，容我们不开放政府采购市场的时间并不 宽裕。然而我国从实行政府采购到现也仅仅才五六年时问，目前我国的政府采购 制度才刚刚初步建立，许多贸易规则不符合政府采购协议中的规定，而且我国的 企业参与国际政府采购市场的经验与实力均不能与发达国家相提并论。因此，从 这方面来看，尽快完善我国的政府采购制度已时不可待，形势十分严峻。否则， 一旦最终对等开放我国的政府采购市场，国内供应商就难于与国外供应商在全球 化的政府采购市场上竞争，从而使中国的企业处于一种挨打的被动局面。为此， 我们应该好好利用这段宝贵的缓冲时闭，尽快建立和推行政府采购制度，变被 动为主动，做好开放我国政府采购市场的准备工作。 2 、节约公共财政资金。 长期以来，我国一直采取以货币形式向各预算单位层层划拨经费，再由各预 算单位，分散采购所需要的物品和劳务。这种方法在计划经济下有其特殊的适应 性，但却明显存在着缺陷。具体体现在：预算软约束，财政支出效率低下，财政 经费在划拨出去后，就基本上失去了监控，这种各单位各自为政，自行决定购买 什么的分散采购方式不仅成本太高，不能发挥规模购买的优势，而且容易造成重 复购置、超标购买的不良后果：更何况，各单位分散采购，增加了财政控制的难 度，使供应商往往为了在竞争中获胜，采取不正当的手段，贿赂相关人员，损公 肥私，从而使国家的财政蒙受巨大损失。此外，预算单位为了取得所需的全部经 费要面临多个预算单位，编制多个预算和决算部门，不但不能反映预算单位的财 务收支的全貌，还增加了人力、财力和物力的负担。 政府采购制度，是以一整套法规为基础，以公平、公开、公正为原则，由财 政部门严格依据年度内预算和单位对商品和劳务的实际需要，通过向社会统一招 标的方法，选定合适的厂家签约订货，订货后由厂家向使用单位分别送货，经验 收合格后，再由财政部门汇总给国库，由国库将货款划给厂家。这样，由于购买 者与付款者分离，增加了制约性，强化了支出控制力度。这种政府集中采购的方 式，不仅发挥了规模效应，而且在一定程度上降低了采购腐败的频率，从而大大 降低采购成本，有效地节约了国家财政资金。西方一些国家的实践证明，实行政 府采购后，公共资金的节约度在1 5 9 6 左右，我国自1 9 9 6 年进行政府采购试点工 作以来，全国已有3 0 多个省、市、自治区进行了政府采购，签订合同2 0 0 0 多份， 共节约资金4 1 6 亿元，平均资金节约铝为】3 3 8 。如果全面推行政府采购制度， 全国每年可节约财政支出2 0 0 亿元左右。” 3 、有利于社会主义市场经济的发展和完善。 政府采购制度与市场经济有着不可分割的联系：一方面，政府采购制度是市 8 壬景升：( 建立和完善我国政府采购制度的构想，( 山东财政学院学报，2 0 0 0 年第1 期 1 2 场经济的基础上产生的，是市场经济的产物；但另一方面t 政府采购制度的形成 又有利于市场经济体制的发展和完善。 第一，政府采购制度有利于市场经济统一大市场的形成。我国的市场经济 体制是脱胎于计划经济基础上的市场经济，难免带有计划经济体制的特征。体现 在财政支出方面：实行政府控购的采购方式，即政府支出完全纳入高度集中的计 划控制之下。不仅导致财政资金使用分散化和非透明化，而且为区域封锁、行业 垄断提供了便利和保护，不利于全国统一大市场的形成，从而严重削弱了市场在 资源配配置中的基础作用。 社会主义市场经济要求打破地域封锁、部门保护、行业垄断，并使市场行为 向规范化的方向发展。推行政府采购制度，有助于实现这一目标。政府采购遵行 公平、公开和公正的三原则，公开招标是政府采购的主要方式。公开招标打破了 过去不利于正当竞争的行业垄断和地域分割的不良局面，在招标过程中，投标人 分布的地域愈广泛，投标竞争愈激烈，招标的效果愈明显。因此，广泛推行政府 采购制度，必然会打破地域封锁、部门保护、行业垄断给市场经济造成的桎梏， 促进商品在更大范围内流动。同时，招投标机制还是供求机制、价格机制和竞争 机制相结合的一种规范的交易方式。招标价格也是市场价格最直接、最灵敏的反 应器，使价格能在统一大市场范围内比较准确的反应社会必要劳动量。”因此， 全面推行政府采购制度，有利于促进市场经济统一大市场的形成和发展。 第二，政府采购制度有利于培养政府的市场意识，推动政府的消费行为市 场化。在市场经济大环境中，我国的各级政府和组织虽不可避免的接受了市场利 益的观念，但却缺乏市场意识，不愿意站在公平的立场上牟利。因为他们所处的 得天独厚的有利环境，可以使他们直接利用政治权力去轻易得到丰厚的利益，而 无须同一般商品经营者那样冒着被淘汰的风险参与竞争。2 0 如政府办企业，可以 通过行政手段获得利益；利用权力收费创收，可以通过特权满足钱欲。这就表明， 政府行为与市场行为、行政手段和经济手段的相互矛盾。要解决这一矛盾，唯一 的选择就是通过市场的手段去体现政府的市场意识。对政府而言，就是要按市场 公平准则，规范政府行为。实行平等、公正、开放的政府采购制度，能将政府的 各种支出行为与市场接轨，培育政府的市场意识，推动政府消费行为市场化，树 立起政府与纳税人之间的契约观念。将原来不受约束，不透明的采购转变为透明 的，规范的、法制化的政府采购，从而杜绝政府机构的各种暗箱炒作，为市场提 供了一个公开、公平和公正的竞争环境。 第三，政府采购制度培育了企业的竞争意识，并使他们在竞争中不断成长。 公平与合理的竞争是市场经济的一大特色。推行政府采购制度，不但有效地促进 ”寅r l , i , jp l ：( 经济全球化的政府采购，中国财经出版社2 0 0 1 年版，第8 4 页。 2 。卫兴华：市场功能与政府功能组台论，经济科技出舨社1 9 9 9 年版，第5 7 页。 1 3 了企业的竞争，而且还提高了他们的竞争力。因为任何企业想要在众多的投标中 获胜，就必须依靠自己的实力与优势，积极的参与竞争，并在竞争中发现自己的 优缺点，同时注意到对手的优缺点，及时的进行资源的优化配置，扬长避短，使 自己的竞争实力得到逐步提高。随着我国加入世界贸易组织和全球化政府采购的 推进，企业的竞争范围将拓宽到国际领域。这就意味着，我国的企业将同时面临 国际国内两大对手，要想在高手如云的竞争对手中获胜，更需具各积极的竞争意 识和雄厚的竞争实力。 ( 三) 法治意义。 江泽民同志提出了要依法治国、依德治国，实现社会主义法治国家的治国方 略。政府采购制度的推行，有利于加强我国的法制建设，早日实现我国从人治到 法治的转变。 1 、政府采购制度推进了我国的立法工作。 实现社会主义法治国家，首先要有法规和制度作保证，也就是说要有法可依。 推行政府采购制度，有利于加强我国的法制建设。在立法方面，自政府采购在我 国试行以来，财政部及有关政府采购的管理机关已先后发布了一系列的法规和制 度。这种法律法规大致可分为四大类：一类是对采购具有普遍意义的全面规定的 法规，如1 9 9 9 年4 月1 7 日财政部制定的具有普遍约束力的政府采购管理暂行 办法，以及后来颁布的一系列的配套法规，如政府采购招标投标管理暂行办 法、政府采购合同监督暂行办法等。二类是与采购有关的法律法规，如1 9 9 9 年8 月3 0 日全国人大常委会通过的中华人民共和国招标投标法；国家计划发 展委员会于2 0 0 0 年4 月4 日，发布的工程建设项目招标范围和规模标准规定。 第三类是为推动政府采购制度的扩展方面的规定如1 9 9 9 年6 月国务院办公厅转 发的国务院机关事务管理局关于在国务院部门机关实行政府采购的意见；2 0 0 0 年4 月，为把政府采购纳入反腐败工作，财政部与监察部、审计署联合颁布的关 于推行政府采购制度工作的意见。第四类是地方性的政府采购法规，如1 9 9 8 年深圳市人大常委发布的深圳经济特区政府采购条例，1 9 9 9 年4 月，上海市 发布的上海市政府采购管理办法。”这些有关政府采购的法律法规的颁布与实 施，为我国的政府采购提供了大量的、可靠的法制依据。 除此以外，今年我国还将出台一部系统的、完整