（马克思主义哲学专业论文）关于四川农村基层行政管理的思考.pdf

关于四if 农村基层行政管理的思考 马克思主义哲学专业 研究生李曼罡指导教师陈万松 y 7 1 8 8 9 3 摘要：恩格斯以严格遵循社会发展客观规律的主观态度认识了社会发展客 观规律表现出来的法德农民问题，也揭示出随着社会生产力与科学技术的进步、 发展，世界各国农民也必将经历科学技术对农业和农村的影响和冲击，农民必 将经历告别家乡的土地和转换职业的痛苦。 我们现在的经济建设不仅需要改善农民的收入和生存状况，更需要实现每 一个劳动者的权利和义务的平等。社会公平和社会公正也成为我们亟待解决的 问题。本文根据现实也进行了自己的构思，阐释了农村基层行政组织对四川农 民政治力量的忽略，导致管理不善，对社会人力、物力造成巨大的浪费。农村 基层行政组织对农村经济和农民管得过死，农民对土地的经营使投入与产出不 能成j 下比例增长，反而因为基层行政机构的膨胀、人员的扩张加重了农民的负 担。作为四川农村的基层行政管理既需要保证国家的政令畅通，还需要提高农 民的生产积极性，增加农民的收入，促进区域经济的发展，协调好管理成本与 管理收益之间的关系，理顺干群之间、党政之间的关系。 本文阐述四川农村的经济现状，分析农村经济滞后的原因，对农村的经济 发展提供建议，着力探讨行政管理活动对经济活动产生的导向作用，为新的农 村政策的形成提供参考，实现农村经济建设与公共管理的共同发展，缩小城乡 差别。同时，本文结合农村的整体性，切合利益最大化的“经济人”，根据四f 农村地域的特殊性，提出对四川农村交通、经济、文化、教育的思考，切合基 层行政管理的共性和四川农村基层行政管理的个性，提出了对有效地进行四川 农村基层行政管理的建议，设计、构建新的四川农村基层行政管理的模式。 关键词：四川农村：基层行政组织：行政管理 b e i n g k e e no nt h ea d m i n i s t r a t i o no fr u r a lg r a s s r o o t su n i t s i ns i c h u a n c o u n t r y s i d e m a j o r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e ：l im i n g a n gs u p e r v i s o r ：c h e nw a n s o n g a b s t r a c t ：i no r d e rt of o l l o w s u b j e c t i v e a t t i t u d e s o c i a l d e v e l o p m e n t o f o b j e c t i v el a wk n o w ss o c i a ld e v e l o p m e n ta n dp e a s a n ti s s u eo fg e r m a n ya n df r a n c e t h a to b j e c t i v el a ww a ss h o w e d s t r i c t l yb ye n g e l s ，r e v e a l i tw i t hs o c i a lp r o d u c t i v i t y d e v e l o p m e n ta n dp r o g r e s so fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ，t o o p e a s a n t sa r o u n da l l t h e w o r l dw i l lg ot h r o u 曲t h es c i e n t i f i ca n dt e c h n i c a lt h a th a v ei m p a c t e do na g r i c u l t u r e a n dc o u n t r y s i d e ，p e a s a n t sw i l lg ot h r o u g ht h ea g o n yo ft h el a n do f s a y i n gg o o d - b y e t ot h eh o m e t o w na n dc o n v e r s i o n j o b o u rp r e s e n te c o n o m i cc o n s t r u c t i o nn o t m e r e l yn e e d s t o i m p r o v ep e a s a n t s i n c o m e sa n de x i s t e n c es t a t e s ，n e e d st or e a l i z et h ee q u a l i t yo fe v e r yl a b o u r e r sr i g h t a n do b l i g a t i o ne v e nm o r e t h ef a i ra n d j u s to ft h es o c i e t yh a sb e e nb e c o m i n go u r p r o b l e mu r g e n t l yt ob es o l v e d t h i st e x th a sc a r r i e do nm y o w n p l o ta c c o r d i n g t ot h e r e a l i t y i t h a s e x p l a i n e dt h en e g l e c to ft h ep o l i t i c a ls t r e n 【g t h o fp e a s a n t so ft h e a d m i n i s t r a t i o no fr u r a lg r a s s r o o t su n i t s ，r e s u l ti nm a n a g i n g i m p r o p e r l y , c a u s i n gt h e e n o r m o u sw a s t et os o c i a l m a n p o w e r , m a t e r i a lr e s o u r c e s r u r a lg r a s s - r o o t s u n i t s a f f o r dt oi nc h a r g eo ft or u r a le c o n o m ya n d p e a s a n t ，p e a s a n t 。sm a n a g e m e n t t ol a n d m a k e si tc a nb e c o m ew i t ho u t p u td i r e c tr a t i oi n c r e a s en o tt oi n v e s t ，b e c a u s ei n f l a t i o n ， p e r s o n n e l l se x p a n s i o no ft h ei n s t i t u t i o na tt h eb a s i cl e v e lh a v ea g g r a v a t e dp e a s a n t s b u r d e ni n s t e a d h a v i n ga l r e a d yn e e d e dt og u a r a n t e et h eg o v e r n m e n td e c r e eo ft h e c o u n t r yi su n b l o c k e da st h ea d m i n i s t r a t i o na tt h eb a s i cl e v e lo ft h ec o u n t r y s i d eo f s i c h u a n ，n e e dt oi m p r o v ep e a s a n t s e n t h u s i a s mf o rp r o d u c t i o n ，i n c r e a s ep e a s a n t s l i n c o m e ，p r o m o t et h ed e v e l o p m e n t o fr e g i o n a le c o n o m y , c o o r d i n a t ea n dm a n a g et h e 2 r e l a t i o nb e t w e e nt h ec o s ta n dm a n a g e m e n ti n c o m e ，m a k et h er e l a t i o nb e t w e e nt h e c a d r e sa n dm a s s e s ，b e t w e e nt h e p a r t ya n dg o v e r n m e n ti no r d e r t h i st e x te x p l a i n st h ee c o n o m i cc u r r e n ts i t u a t i o ni nt h ec o u n t r y s i d eo fs i c h u a n ， a n a l y s e st h er e a s o nw h y t h er u r a le c o n o m yl a g sb e h i n d ，o f f e r ss u g g e s t i o n st ot h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h ec o u n t r y s i d e ，p u t sf o r t he f f o r tt op r o b ei n t ot h eg u i d e e f f e c t p r o d u c e d t ot h ee c o n o m i ca c t i v i t yi na d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ta c t i v i t y ， o f f e r sr e f e r e n c ef o r f o r m i n go f t h en e wr u r a l p o l i c y , r e a l i z e s r u r a le c o n o m i c c o n s t r u c t i o na n dc o m m o n d e v e l o p m e n t o f p u b l i cm a n a g e m e n t ，n a r r o w s t h e d i f f e r e n t i a l sb e t w e e nt o w na n dc o u n t r y m e a n w h i l e ，t h i st e x ta c c o r d sw i t ht h e g l o b a l i t yo ft h ec o u n t r y s i d e ，s u i t s ”e c o n o m i cm a n ”t h a tt h eb e n e f i tm a x i m i z e d ， a c c o r d i n gt ot h ep a r t i c u l a r i t yo ft h ec o u n t r y s i d er e g i o no fs i c h u a n ，t op u tf o r w a r d t h et h i n k i n go fr u r a lt r a f f i c ，e c o n o m y ，c u l t u r e ，e d u c a t i o no fs i c h u a n ，s u i tt h e g e n e r a l i t y o fa d m i n i s t r a t i o na tt h eb a s i cl e v e la n di n d i v i d u a l c h a r a c t e ro fr u r a l a d m i n i s t r a t i o na tt h eb a s i cl e v e lo fs i c h u a n ，h a v i n gp u tf o r w a r di tt ot h es u g g e s t i o n c a r r y i n go nr u r a la d m i n i s t r a t i o na t t h eb a s i cl e v e lo fs i c h u a ne f f e c t i v e l y , t od e s i g n a n ds t r u c t u r et h em o d eo ft h en e wa d m i n i s t r a t i o no fr u r a lg r a s s r o o t s u n i t so f s i c h u a n k e yw o i i j | s ：c o u n t r y s i d eo fs i c h u a n ；r u r a lg r a s s - r o o t su n i t s ；a d m i n i s t r a t i o n 3 月i j吾 生产力决定生产关系，生产关系反过来又影响生产力的发展。我国建立了 社会主义制度，实现了贫穷国家的先进生产关系的建立。然而，先进的生产关 系需要先进的生产力作支撑。这一科学原理反映在对四川农村基层行政管理中， 便是不断地协调解决四j i j 农村基层行政组织及人员对农民的管理和引导关系， 提升农村的发展潜力。使四川农村基层行政组织及人员积极地适应社会变革， 处理好公众利益和个人利益。 学界对现实中的“三农”问题开始全面思考，很多学者也走进农村考察涉 及农民的方方面面的问题，不再片面地厚此薄彼地解决“三农”问题，从农民 自身、农民的领导、自然环境和社会环境来综合考虑解决途径。社会在不断变 革发展，农民需要被束缚在原来的土地上还是让他们自由发展? 农村管理模式 的变化也对农村经济的发展变化起着抑制或促进的作用，表现了制度对经济的 发展所起的作用。本文基于制度与经济的关系，思考独特地理、文化环境的四 川农村，思考我国四川农村的经济与紧密相关的四川农村的基层行政管理。 本文第一部分基于恩格斯对法德农民问题思考，总结出现代科学技术对农 业和农村的影响和冲击。基层行政组织必须为农民的职业转变提供帮助，保障 会成员的权利和义务的平等。四门f 农村基层行政组织应当让农民参与管理，使 管理者和被管理者通过有效途径达到和谐。随后，通过对四川农村基层行政区 划的思考，对以追求政绩为目标缩减或合并农村基层行政组织和人员提出异议。 通过对四川农村基层行政管理的思考，可以发现四川i 农村的地理、经济、文化 对四川农村基层行政管理的制约。基于对四川农民的关注，我才关注与农民密 切相关的四川农村基层行政管理、基层行政人员、基层行政目标、基层行政决 策、基层行政执行、对基层行政的监督和评估。在探索的过程中，发现其中存 在诸多问题，囿于自己的能力和条件，不能一一提出解决的方法和途径。 第一部分由法德农民问题引发的思考 一、恩格斯对法德农民问题提出的解决途径 中国正在建设社会主义市场经济，农民以其人口的大多数将在社会主义市 场经济中扮演不可轻视的角色。马克思恩格斯作为共产主义的奠基人虽然没有 预见社会主义社会中的市场经济的存在，但是，他们时时刻刻关注着当时的社 会现实和农民的问题。恩格斯在法德农民问题中阐述了他对法德农民问题 的真知灼见，以实事求是的精神引导我们对今天2 l 世纪的中国现实中问题的思 考和探索。 ( 一) 生产力的发展对法德农民前途的影响 恩格斯在1 8 9 4 年1 1 月针对当时西方资本主义大生产的发展，小农土地所 有制正一步一步地走向灭亡的现实状况，提出了自己的观点：“资本主义的发展 必然导致小农土地所有制的消灭。我们党对这一点是十分清楚的，但是它根本 没有任何理由以自己的干预来格外加快这个进程。因此对于正确采取的旨在使 小农在其必然灭亡的过程中少受折磨的措施，在原则上是丝毫不能反对的；但 是如果再走远一些，如果希望永远保存小农，那末，在我看来就是力求达到经 济上不可能实现的东西，就是牺牲原则，成为反动了。”。恩格斯以严格遵循社 会发展客观规律的主观态度认识了社会发展客观规律表现出来的法德农民问 题，也揭示出随着社会生产力与科学技术的进步、发展，世界各国农民也必将 经历科学技术对农业和农村的影响和冲击，农民必将经历告别家乡的土地和转 换职业的痛苦。当然，各国农民的转变历程和方式不一样。改革开放后，中国 农民开始在城乡之间不断地流动，无论在农村还是在城市，他们都是一股强大 的社会建设力量，他们对经济建设起着举足轻重的作用。随着社会的发展，许 多农民必将走向城市，他们必将减少对土地的直接依赖，实现劳动力的职业转 换。这是职业、身份在生产力发展影响下的转变，而不是农民的灭亡。虽然“资 o 马克思恩格斯选集( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年第2 9 3 页 本主义生产形式的发展，割断了农业小生产的命脉；这种小生产正在不可抑制 地灭亡和衰落。”。但在中国的今天，农业的小生产方式并没有正在不可抑制地 灭亡。这种小生产方式由于众多人口的生存与就业以及地理环境的制约，人们 对现代生活的多样性、独特性需求而使小生产方式必然存在，但这种小生产方 式并不会阻碍农民现代化的大规模的生产。 ( = ) 农民是政治中的参与力量 法德农民的前途注定走向灭亡，但是“农民到处都是人口、生产和政治力 量的非常重要的因素。”曾农民流动到任何地方都会要求自己的生活和工作状况 的改善，任何地方的领导者都要考虑农民的力量、农民的要求、农民的作用。 正是如此，恩格斯提出利用农民的力量：“社会党夺取政权已成为最近将来的事 情。然而，为了夺取政权，这个政党应当首先从城市跑到农村，应当成为农村 中的力量。” 国家政权的稳定需要占绝大多数的农民的稳定，我们今天是否真 正把农民视作了政治力量的因素呢? 也许“作为政治力量的因素，农民至今在 多数场合下只是表现出他们那种根源于农村生活隔绝状况的冷漠态度。”。我们 今天的农民依然部分地存在那种根源于农村生活隔绝状况的冷漠态度，纵然我 们今天已进入二十一世纪，科学与技术高度发展，交通和信息相对便利，农民 已经成为国家的主人。但农民的政治热情昵? ( 三) 为农民的转变提供帮助 恩格斯认为小农“作为未来的无产者，他本来应当乐意倾听社会主义的宣 传。但是他那根深蒂固的私有观念，暂时还阻碍他这样做。他为了保持他那一 小块危机四伏的土地而进行的斗争愈加艰苦，他便愈加顽固地拼命抓住这- - 4 块土地不放。”固今天的中国农民不必担心成为未来的无产者，却渴望走进小康 社会。也许，很多农民想放弃土地，他们不想拼命地抓住一小块土地不放，只 o 马克思恩格斯选集) ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年 。马克思思格斯选集) ( 第四卷) 上人民出舨社1 9 7 2 年 o 马克思恩格斯选集) ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年 。( 马克思思格斯选集( 第四卷) 上人民出版杜1 9 7 2 年 。马克思思格斯选集) ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年 第2 9 6 页 第2 9 5 页 第2 9 6 页 第2 9 5 页 第2 9 9 页 要有更好的生存机会，他们宁愿放弃耕种的土地。他们曾经不堪赖以生存的土 地上的重负，现在，国家对农民实行粮食直补，逐渐消除农业税，提高了农民 的经营积极性，给农民自我发展的自由。自然环境的逐渐恶化蚕食着农民用地： 现实社会的发展，城市的规模扩张和道路交通等基础设施的改善也大量占用农 民土地。社会分工的必然，工、商业对劳动力的大量需求吸引农民离丌原来赖 以生存、耕种的土地，但是他们中许多人却不能也不敢放弃，拼命地抓住承包 的一小块土地不放，维持着微薄的收入，这又是为什么昵? 因为农民缺乏生存 保障。恩格斯赞同在1 8 9 2 年的马赛代表大会上通过的土地纲领：“实行由工会 和市镇委员会规定的工资最低限额。”“规定养老金和残废抚恤金”。这是我们 今天的农民渴求的和正在解决的，我们农民需要工资最低限额( 当他们离开土 地进入其它工作岗位的时候) 和养老金等生活保障。如果农民有了伤残金、养 老金等生活保障，他们还会拼命地抓住一小块土地不放吗? 他们可以根据市场 的需求而放弃经营土地，把土地、劳动力等生产要素投入到能够产生更大效益 的地方。我们会不会对落后地区的农民“实行免费的农业专门教育和建立农业 试验站。” 来发展农村经济呢? 对于追求经济效益的今天似乎不可能了，但国 家为了实现对农民的“反哺”却是应当的。“我们对于小农的任务，首先是把他 们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，但不是采用暴力，而是通 过示范和为此提供社会帮助。”我们不可能采用强硬的政策和方法把农民转移 出去追求农村的单纯城市化，也不可能为了城市的稳定把农民保留在原来的土 地上。我们要不断适应社会的发展变化，转变农民，要让他们对自己经营的小 块土地根据自己的能力和实际情况选择适当的方式，实现农业要素经营的优化。 也许“应当把自己的土地结合为一个大田庄，共同出力耕种，并按入股土地、 预付资金和输出劳力的比例分配收入。”这也是今天按要素贡献分配的雏形。 ( 四) 实现社会成员的权利和义务的平等 “在把各小块土地结合起来并且在全部结合起来的土地上进行大规模经营 o 马克思恩格斯选集 ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年 o 马克思思格斯选集 ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年 o 马克思恩格斯选集，( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年 o 马克思恩格斯选集) ( 第四卷) 上人民出版杜1 9 7 2 年 第2 9 9 页 第3 0 0 页 第3 1 0 页 第3 1 0 页 4 的条件下，一部分过去使用的劳动力就会变为多余的；劳动的这种节省也就是 大规模经营的主要优点之一。要给这些劳动力找到工作，可以用两种方法：或 是从邻近的大用庄中另拨出一些册地，给农民合作社支配，或是这些农民以资 金和可能性去从事副业，尽可能并且主要是为了他们自己的消费。在这两种情 况下，他们的经济地位都会有所改善，并且这同时会保证总的社会领导机构的 有必要的威信逐渐把农民合作社转变为更高级的形式，使整个合作社及其各别 社员的权利和义务跟整个社会其他部分的权利和义务处于平等的地位。”o 中国 建国初期的农民公社化运动证明这种人为转化的失败，但这还是一种现实可以 借鉴的方面，也是一种还需要不断改进农民劳动力的方法。当时，我们并没有 保证权利和义务处于平等的地位，也许，这是我们今天经济建设更需要注重的。 农民在职业转变中，应当被赋予与其他社会成员平等的地位：迁徙自出、平等 就业。我们现在的经济建设不仅需要改善农民的收入和生存状况，更需要实现 每个劳动者的权利和义务的平等。社会公平和社会公正也成为我们亟待解决 的问题。 随着社会生产力的发展，我们今天的农民不存在“要保全他们那样的小块 土地所有制是绝对不可能的”。但要保全他们现存的小块土地经营制度是绝对 不可能的。我们今天统分结合的土地经营制并不建立在土地的私人所有制上。 包产到户和私人经营保障了农民的基本生存和发展，但是，要保障农民的富裕 还需要走很长的路。从农业发展的长远趋势来看，我们需要大块土地经营制， 实现土地的规模经营。正如马克思所说：“大规模地耕种土地，比在小块的和分 散的土地上经营农业优越得多，那么全国规模地经营农业，难道不会给生产的 发展以更大的推动吗? ”o 但是，社会化的大生产将排挤小块土地的条块经营， 这些被土地规模化经营排挤出来的人的出路和富裕又将怎样解决呢? 怎样实现 土地的社会化大规模经营? 怎样让农民适应这种转变? 马克思也没有给出答 案。 恩格斯对法德两国的农民在资本主义大生产不断发展的条件下的大、中、 小的土地所有者提出了改造方案。这些改造方案已经不适合今天的中国。我国 。马克思恩格斯选集) ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年第3 1 0 页 o 马克思恩格斯选集 ( 第四卷) 上人民出版社1 9 7 2 年第3 1 2 页 o 马克思愚格斯选集( 第二卷) 下人民出版社1 9 7 2 年第4 5 2 页 曾经的人民公社化运动借鉴了恩格斯的改造方案，最终是一次失败的改造。我 们只有继续探寻新的途径。改革开放已经逐渐转换了部分农民，但我们要针对 中国的实际情况和遵循客观规律的必然探索对农民问题更好的解决方案。 二、中国当代的农民问题 二十世纪八十年代开始的中国经济改革首先从农村开始，因为农民占总人 口8 0 以上的现实决定了他们在改革中的重要地位：农民富，天下富；农民穷， 天下穷。十余年的农村改革在一定程度上改变了农民的生存状况，但在全面社 会改革、发展的进程中，“三农”问题仍然是制约中国发展的严重问题。“农民、 农村、农业”存在着严峻的现实问题，如2 0 0 0 年，湖北监利县棋盘乡党委书 记李昌平在我向总理说实话中说：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。三 农”的苦、穷、险不仅严重影响了农民的生产热情，而且也导致大多数农民对 政治的冷漠。这种状况显然不利于中国的改革，更不利于中国的农村改革的深 入进行。“三农”问题逐渐成为今天全社会关注的焦点和改革深入发展的重点。 我们的党和政府开始全面思考“三农”问题，很多学者也走进农村考察涉 及农民的方方面面的问题，不再片面地厚此薄彼地解决“三农”问题，而从农 民自身、农民的领导、自然环境和社会环境来综合考虑解决途径。现实中，中 央政府已经制定了许多关于农业的政策，农民也认为中央制定的政策是很好的， 但是，农民对政策的执行并不是很满意。这使得人们把目光聚焦在与农民紧密 接触的基层行政组织与基层行政官员上。他们是政策的最终执行者，他们可以 让政策得到很好的履行，让农民得到实惠；也可以利用他们的职权，把政策灵 活地运用，实施自己的自由裁量权，聚敛财富，使自己利用“机会搏弈”受益。 我们对“三农”问题的解决，不仅需要农民自己的努力，中央政策和经济的支 持，还需要基层行政人员对政策的正确地执行和对农民正确地引导。我们今天 的农民问题已经不同于一百多年以前的法德农民问题，恩格斯就当时的农民问 题进行了客观的分析并提出了解决途径：把农民视作政治力量的参与者；保证 权利和义务的平等；让农民获得必要的帮助和保障。我们只有借鉴他的分析方 法和解决途径并放眼今天的世界，正确分析国情，坚持实事求是、一切从实际 出发。逐步解决“三农”问题，实现农民的城市化，逐步实现共同富裕。我们 6 政府只能对全国制定总的指导政策和方针。每一个地方的具体问题还得依靠摹 层行政人员提供有效的解决途径。在中央政府正确的政策指导下，四川农民需 要基层行政组织针对客观实际情况作出正确引导。借鉴恩格斯对法德农民问题 提出的解决方案的同时，我们也必须对四川农村的基层行政组织进行全丽的思 考，为四川农民的富裕提供切合实际的建设性意见。 第二部分对四川农村基层行政区划的思考 2 0 0 2 年，四川省总人口数8 4 7 4 5 万人，乡村人口为6 8 7 8 7 万人，有5 0 5 2 个农村基层行政组织，平均每个乡镇管理1 ，3 6 0 0 多人，管辖面积9 6 平方公里。 对于农村基层行政区划，人们认为我国基层行政区划层级过多、过小，容易形 成条块分割，不利于现代社会的大规模发展。对此，还得从历史的观点和客观 的原因进行分析。 一、我国历史上的乡里建制 我国现代的基层行政组织制度起源于我国历史上的乡里制度，我国历史上 很早就形成了乡里制度，周朝时就以乡作为地方行政区划，秦始皇统一中国后 就开始实行封建专制的中央集权统治，秦朝将全国分为三十六郡，并在郡下设 县，在县之下“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老。”o 隋唐时期， 乡里制度得到了发展，隋文帝颁布的政令“五百家为乡，正一人；百家为里， 长一人”圆唐代实行“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内，分为坊，郊外 为村。里及坊村皆有正，以司督察。” 乡官地位大大降低，宋以后，乡不再作 为基层行政组织，不设置乡官。乡的职能以主教化，促民风，维护统治秩序， 乡不是国家官僚体制中的一部分，只是国家管理社会的一种类似于行政组织的 社会自治组织。我国以乡镇为基层行政单位出现在清末。光绪末年和宣统初年 清政府开始倡导实行乡镇自治。光绪三十四年( 1 9 0 8 ) ，宪政编查馆奏呈“城镇 乡地方自治章程”，共9 章1 1 2 条。该章程对自治的含义、范围、自治、经费、 选举人及被选举人资格、自治职员的任期及处罚等都做了规定。清政府决定逐 年推行自治，预计在宣统五年( 1 9 1 3 年) 在全国普遍实行乡镇自治。随后中 华民国也实行乡镇制度，中国共产党在抗日战争时期就在陕甘宁边区实行乡里 o t 汉书) 卷1 9 上t 百官公卿第七上 o 聃书卷2 高祖纪下 。 旧唐书卷4 3 o 参见故宫博物馆明清档案部编清末筹备立宪档案史料下册中华书局1 9 7 9 年第7 2 4 7 4 1 页 制度民主制。在陕甘宁边区宪法原则中规定了“边区、县、乡人民代表会 议( 参议会) 为人民管理政权机关”，“乡代表会即直接执行政务机关”。使乡e 式成为一级权力机关。 二、新中国的基层行政组织的变迂 新中国成立之后，为了肃匪和维持国家的安定，中共中央只有通过军事占 领和管制建立必要的社会秩序，也开始建立起系统的地方政权。1 9 5 0 年1 2 月， 政务院第六十二次政务会通过的乡( 行政村) 人民政府组织通则规定：乡 人民行使政权的机关为乡人民代表大会( 或乡人民代表会议) 和乡人民政府。 在乡人民代表大会闭会期间，这为乡( 行政村) 一级地方基层政权的建设，建 立了初步基础。当时的国家的基层行政区域就是乡和行政村，一般由一个较大 的自然村或几个自然村联合组成，设乡( 行政村) 人民代表会议和人民政府。 1 9 5 1 年4 月2 4 日，政务院关于人民民主政权建设工作的指示：“已完成土地改 革的地区，应酌量调整区、乡( 行政村) 行政区划。缩小区、乡行政范围，以 便利人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组 织的作用，并提高行政效率。”。随着国家的安定，1 9 5 4 年9 月第一届全国人 民代表大会第次会议通过的宪法和地方组织法规定，地方各级人民代表 大会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各 级国家行政机关，并撤销了行政村建制。1 9 5 8 年9 月，中共中央政治局扩大会 议通过关于在农村建立人民公社的决议指出：“人民公社将是建成社会主义 和逐步向共产主义过度的最好的组织形式，它将发展成为共产主义社会的基层 单位。”人民公社化运动推行撤乡、镇并大社，撤销乡政府，由政社台一的公社 管理委员会行使乡镇政权的职权。1 9 6 2 年9 月，中共第八届中央委员会第十次 会议通过的农村人民公社工作条例修正草案规定，农村人民公社是政社合 一的组织，是我国社会主义在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农 村中的基层单位。 1 9 8 2 年1 2 月4 日，第五届全国人民代表大会通过的中华人民共和国宪 。韩延龙常兆廷编中国新民主主义革命时期拉据地法制文献选编第1 卷中周社会科学出版社1 9 8 1 年第5 9 页 。中共中央文献研究室编建国以来重要文献选编第1 册中央文献出版社1 9 9 2 年第3 4 7 3 4 8 贾 9 法第3 0 条规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域。我国以乡镇为基 层的行政组织结构正式建立。1 9 8 3 年对人民公社体制进彳亍否定，“这就是实行 生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。”。1 9 8 6 年第六届全国人民代 表大会第十八次会议对地方组织法进行了修改，要求镇人民代表大会举行 会议是，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下次代表大会会议。 1 9 8 7 年，各地实行党政分开，乡镇党委与政府实行分权而治。1 9 9 9 年乡镇实行 人员分流，精简乡镇机构，国家对农村基层治理的转变渐渐提上日程。 三、对基层行政组织的区划的思考 我国地域面积广阔，现行的行政组织管理层次较多。我国现在实行中央、 省、县、乡( 镇) 四级政府组织管理模式。由于市的行政地位不断地加强，也 有人认为我国实行了中央、省、市、县、乡( 镇) 五级政府组织管理模式。目 前，世界大多数国家实行两级管理模式。她域面积广阔的美国，也只是实行联 邦政府、州政府和地方政府三级管理模式。其各州的地方政府的确切数量和所 从事的管理职能因地而异。夏威夷州县政府的数量是3 个，共辖政府组织2 1 个，而伊利诺伊州所辖政府组织达68 1 0 个，得克萨斯设县2 5 4 个。县是美国 地方政府相当普遍的政府形式。市、镇和其他政府形式( 学区与特区) 都可以 在县管辖的区域内出现。市( c i l y ) 、镇( t o w l l ) 、村( v i l l a g e ) 以及在法律上规 定为公共团体的区( b o r o u g h s ) 。这些团体是自治组织。主要职责是在地方辖区 内实施治理和提供行政服务。自1 9 6 4 年之后，美国联邦政府有时把资金和补 贴划拨给城市和县的部分联邦工程，把主要社会工程项目转移到州，加强地方 的自主权。 我国领土幅员广阔，比世界最发达国家美国的领土砸积更大，当然并不必 然意味藿我国政府管理层次必须更多、管理幅度必须更大。层级过多，人员冗 杂必然导致行政管理的成本增大，组织运转不灵。我国中央和地方的关系自建 国以来就实行严格的以中央为中心的垂直行政管理体系。中央对地方实行直接 干预，扮演全能政府的角色，导致地方缺乏自主权，难以发挥各地的经济建设 o1 9 8 3 年1 月2 日人民日报， 当前农村经济政策的若干问题) 。参见【荑】藏维h 罗森布鲁姆公共行政学：管理、政抬和法律的途径中国人民大学出版社2 0 0 2 年 1 2 月第一版第1 1 9 1 2 6 页 1 0 的主体作用。人自身能力、机构运转的有限性决定了中央对各地方的实际情况 缺乏了解。中央不能根据各地的实际情况对地方实行指导和决策，导致机构臃 肿，人浮于事，管理不善。中央与省、县、乡的个人和财政、经济关系必将导 致中央对不同地方的政策倾斜和扶持，影响了各地方的发展前景。如何调整中 央和地方的集权和分权。一直是我国行政研究的主题之一。基于历史和国外的 经验，许多学者主张撤消现行乡( 镇) 级基层行政组织。我国已经对乡( 镇) 级基层行政组织机构进行了几次的划分和合并，但是并没有改变对基层的控制 形式。基层的机构和人员在“膨胀一精简一膨胀”中循环。很多地方并不是从 当地具体情况和群众的意愿出发，而是依照中央、上级的意图从上到下进行形 式的简单分、合。邓小平同志说过：“有些地方把原来规模比较合适的生产队， 硬分成几个规模很小的生产队。而另一些地方搞并队，又把生产队的规模搞得 过大。实践证明这样并不好。”。对于中国基层行政组织机构和行政区划的划分 与合并都应当依赖各地的实际情况，遵循一个基础尺度和基本标准进行合并和 分划。没有尺度和标准底线的限定，必然导致部分地区为了政绩进行无规矩的 分、合运动。这种无效的行政变革运动的反复只能浪费大量社会人力、物力。 城市不同于乡村，平原不同于山区，放牧不同于农耕。基层行政组织机构 的设置与基层行政区划的划分可以放手于各省( 市、自治区) 。根据各地的政治、 经济或文化功能进行区划和设景机构。中央政府的权力下放有利于省级政府和 基层政府的自主权，省级政府对基层行政机构的设置和管理区域的划分才可能 相对更适合本地方的实际情况，才能保证基层行政组织的相对稳定，不再走“膨 胀一精简一膨胀”的老路。在1 9 9 3 年国家实行“撤区并乡，撤乡建镇”，不久 之后，新面貌的老机构重新出现。目前，国家的垂直行政体系、严格的对口管 理导致国家工作人员的大量增加。农村基层行政管理过死，导致农民收入的相 对减少、负担加重。现在，许多地方正在进行：“撤乡并镇，强村并组”，这是 否一定有利于国家的领导，减少行政人员、农民的负担，还得经过实验与实践 的检验。不置可否，减少村、乡机构，必然会减少行政人员对农民的束缚。但 是，减轻农民的负担还得依赖各级行政组织的决策，各级行政组织对农民制定 韵经济决策是否实现增收以及他们对农民收入索取程度决定了农民的生存状 。邓小平文选第二卷人民出版社1 9 9 4 年第2 版第3 1 6 页 况。减负是一方面，增收更重于减负。农民经济收入的增长也必然要求政府组 织对公共基础设施增加投入，政府组织也必然要对其成员进行适度索取。新一 轮基层行政组织机构的变革必然注重各地的人口、地理、经济文化等基本因素， 进行更为合理、科学的制度安排。 我国历史上就曾经以户籍和人口来划分基层管理单位。一定的户籍和人口 才能承担这些组织机构的正常运转。基层行政组织密切地与具体的地域和人口 相联系。基层管理更加依赖各地方的交通和通讯条件。在过去科学技术并不发 达的时候，即使只是实施简单的管理，很多基层行政组织也不得不花费大量的 精力。由于四川农村地区的落后闭塞，基层行政人员可以为所欲为地实行自主 管理权限，成为地方巨头，为害乡里。这也是在新中国成立之初，基层行政管 辖区域不断划小的原因之一。当时，只有划小区域，国家权力才能有效地延伸 到辖区的末梢，对人员进行严格的管理。 中国农村基层行政组织的管辖范围必然随着科学技术的发展、交通条件的 改变而不断改变、调整。我国政府的管理职能从最初的以稳定社会秩序逐渐转 变到以经济建设为中心。基层行政组织已不再以清敌肃匪来实现安全为目的， 原来保障安全的人力、物力都转移到经济建设中来。经济建设需要政府的引导 和农民的自主权，庞大的基层行政人员只会进行严格的分工，进行条块管束必 然制约经济的发展，不能实现农民个人利益的增长。减少管理人员也会减少生 产成本，增加收益，同时分流的管理人员转为对经济建设的劳动力的投入，实 现经济的增长。 为了实现对环境的维护以及人与自然的和谐发展，基层行政组织的条块分 割已不利于综合目标的实现，只有相对较大的区域才能实现整体与部分更优的 协调管理。基层行政机构的设置及其区划的划分必因对政治、经济的管理和地 理环境的实际进行适当调整。如果单纯地以历史和国外经验就撤消目前的乡镇 基层行政组织，那么，当县成为基层行政组织能保证机构的设置就合理了吗? 为什么中国历史上的官僚也为祸于民昵? 美国实行公共部门的民营化的变革模 式，也没有说一定要仿效建立二级政府管理模式。美国各州的地方政府的确切 数量和所从事的管理职能因地而异。夏威夷州县政府的数量是3 个，共辖政府 1 2 组织2 1 个，而伊利诺伊州所辖政府组织达68 1 0 个，得克萨斯设县2 5 4 个。 因此，减少官僚机构和转变政府管理方式是必然的。但是，组织机关的设定与 减少应当由国家建立一定的制度进行规定：官与民的比例上限；社会分工的行 业结构；人烟稀少地区的地理地形结构形成的区域。每一个基层组织的设置不 需要与对应的上级政府或其它地区来设置相同的人员、机构。四j i 是少数民族 聚居地之一，必然还要考虑我国的民族政策，结台民族特色和习惯划分基层行 政区划。这样才能建立科学有效的基层行政组织，不再走“膨胀一精简一膨胀” 的老路。四川的农村基层组织1 9 9 8 年有5 0 0 7 个乡镇。2 0 0 0 年达最多有5 0 6 2 个，2 0 0 2 年的5 0 5 2 个减少到2 0 0 3 年的5 0 0 8 个。是否意味着四川的农村基层 组织正在科学地精简呢? 还得经过时间的检验。 。【黄】戴维h 罗森布鲁姆公共行政学；管理、政治和法律的途径中国人民大学出版 土2 0 0 2 年第 1 1 9 一1 2 2 页 1 3 第三部分对于四川农村基层行政环境的思考 任何一个行政组织都依赖它的存在环境并具有独自的运转方式，四川农村 基层行政组织有其独特的地理、经济和文化环境。( 因四川有平原面积2 5 6 6 万 公顷，这些地区的农村交通方便，经济、文化较发达，事实上已形成农村的社 区。在此文中，暂不谈及平原和市镇郊区的农村。由于少数民族地区实行民族 区域自治，本文也暂不谈及民族自治地区的农村。因丘陵面积6 2 4 4 万公顷、 山地面积3 7 3 2 1 万公顷、高原面积2 2 7 5 万公顷，这些地区的农村成为本文思 考的内容。) 一、地理环境 地理环境是人类赖以生存和发展的物质基础，也是人类意识、精神的基础。 人类的一切活动都必须顺应生存环境并利用、影响这环境。四川地区山脉横 亘，河流纵横。山脉和河流把这一片辽阔的土地条分缕析，一个个独特而隔绝 的环境形成了古代的夷蛮之地。在这片土地上生活的人们，因为独特的地理环 境让他们形成了独具的风俗文化，这就是四川为什么是少数民族的聚居地的原 因之一。四川地处内陆，以山脉和江流这些天然的屏障与东部分开，四川的发 展不能获得很好的外援。在这艰苦的自然环境里，相对独立的聚居群落的人们 艰苦地劳动。这艰苦的劳动多是相对简单的体力劳动，不会象复杂的脑力劳动 那样衍生更多的附加值。艰苦的劳作限制了人们的交往，复杂的地理环境的天 然分割使生活在这片土地上的人们过上了没有冲突的、和平的、恰然自乐的生 活，才有了香格里拉神奇的传说，四川的大都市成都也表现出悠然的人文 气息。 封闭的地理环境阻碍了社会交换的实现。个人的活动或产品只有通过社会 交换才能获取自己所需其它产品。马克思提出：“一切产品和活动转化为交换价 值，既要以生产中的人( 历史的) 以一切固定的依赖关系解体为前提，又要以 1 4 生产者互相间的全面依赖关系为前提。”。1 5 t jj l 落后的交通状况阻碍了人们彼此 依赖和物质文化交流，增大了人们的交往、交换成本，也由此形成了虽然纯朴， 但也闭塞的“盆地意识”行政观念。 二、经济环境 四川辽阔的地域，复杂的地理环境，多变的气候既提供了丰富多彩的物种 特产，也提供了独特的自然景观。2 0 0 2 年，对于8 4 7 4 万的四川人口来说，耕 地面积只有4 0 5 9 9 3 千公顷，人均占有耕地面积为0 0 4 7 9 公