（产业经济学专业论文）高速公路养护运行机制改革研究.pdf

摘要 高速公路养护关系到高速公路的总体服务水平和可持续发展，是我国高速公路建设 快速发展引发的一个重要问题，并随着高速公路管理体制和养护体制改革而不断变化。 本文首先探讨我国高速公路管理体制现状，在此基础上分析我国高速公路养护体制 的建立并提出养护市场化问题，通过对高速公路养护市场化的内涵和本质的分析，从宏 观环境、市场环境以及微观环境三个方面论证高速公路养护市场化的可行性。其次，对 我国目前高速公路养护运行模式的现状进行分析，结合高速公路养护市场化的内涵和本 质，明确高速公路养护市场化的总体目标和指导思想，在此基础上建立高速公路市场化 养护目标模式。并根据目前高速公路建设资金仍然匮乏等现实条件，本着“积极稳妥、 推进有序、分步实施 的原则逐步进行养护市场化改革，最终实现高速公路社会化养护。 高速公路市场化养护目标模式的实现面临着重重障碍，本文从理顺高速公路管理体 制和养护体制出发，建立“二级监管制度，打破养护市场的障碍；建立公司化、集团 化的养护企业，促进养护运行机制有序进行；转变政府思想，完善政府职能，保障市场 化养护目标模式的实现；培育中介机构，全力推进养护市场化改革。最后结合前文理论， 探讨河南省高速公路市场化养护发展方向。指出为实现高速公路市场化养护目标模式， 河南省分“专业化一市场化一社会化三个阶段进行改革。分析每一个阶段的总体目标 和实施步骤，并对实施过程中可能会遇到的问题提出相应的解决办法。 关键词：高速公路养护，市场化，运行机制，改革 a b s t r a c t e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c ew h i c hr e l a t e s t ot h es e r v i c es t a n d a r da n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to fe x p r e s s w a yi sam a j o rp r o b l e mc a u s e db yt h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a s e x p r e s s w a yc o n s t r u c t i o n ，a n dc o n s t a n t l yc h a n g e sw i t l lt h ee x p r e s s w a ym a n a g e m e n ts y s t e m a n dm a i n t e n a n c es y s t e m t h i sa r t i c l ei n v e s t i g a t e st h es t a t u sq u oo ft h ee x p r e s s w a ym a n a g e m e n ts y s t e mi n t e r n a l f i r s t l y , a n a l y s e st h ec o n s t r u c t i o no ft h ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c es y s t e mb a s e do nt h i s i n v e s t i g a t i o n ，p r o p o s e se x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c yi s s u e s ，d e m o n s t r a t e st h e f e a s i b i l i t yo fe x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c yf r o mt h em a c r oe n v i r o n m e n t , m a r k e te n v i r o n m e n ta n dm i c r o e n v i r o n m e n tt h r o u g ha n a l y s i n gt h ec o n t e n ta n dn a t u r eo f e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c y , s e c o n d l y , t h ea r t i c l ea n a l y s e st h ec u r r e n t e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c eo p e r a t i o nm o d ei n t e r n a l ，i n t e g r a t e st h ec o n t e n ta n dn a t u r eo f e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c y , c l e a r st h eo v e r a l lo b j e c t i v e sa n dg u i d e l i n e s ， e s t a b l i s h s e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c ym o d e lb a s e do nt h i sa n a l y s i s a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n tr e a l i s t i cc o n d i t i o n ss u c ha st h ec u r r e n te x p r e s s w a yc o n s t r u c t i o n f u n d ss t i l ls c a r c e ，a n dt h es p i r i to f ”a c t i v e l ya n ds t e a d i l yp r o m o t et h eo r d e r l y , s t e pb ys t e p ”， r e f o r m st h e e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c yg r a d u a l l y , a n da c h i e v e st h e c o m m u n i t yo fe x p r e s s w a ym a i n t e n a n c eu l t i m a t e l y t h er e a l i z a t i o no f t a r g e tm o d e lo ft h ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c yf a c e s m a n y o b s t a c l e s t h i sa r t i c l es t r a i g h t e n so u tt h ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c em a n a g e m e n t s y s t e m a n dm a n a g e m e n ts y s t e mf i r s t ，e s t a b l i s h e sa ”s e c o n d a r yc o n t r o ls y s t e m s ”t ob r e a kt h eb a r r i e r s o fc o n s e r v a t i o nm a r k e t ；s e c u r e st h eo r d e r l ym a i n t e n a n c em e c h a n i s mb yf o u n d i n gam o d e m c o m p a n yo ft h ec o n s e r v a t i o n ；i m p r o v e st h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sb yc h a n g i n g t h i n k i n gi no r d e rt op r o v i d eas t r o n gp r o t e c t i o nt oe x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c y ； p e r f e c t se x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c yb ye s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n g i n t e r m e d i a r ya g e n c i e s f i n a l l y , t h i sa r t i c l ei n t e g r a t e st h ef o r e g o i n g t h e o r yt oe x p l o r et h e d e v e l o p m e n to fe x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c yo fh e n a np r o v i n c e ，p o i n t e so u t t h a th e n a np r o v i n c ed i v i d e dt h er e f o r mi n t ot h r e es t a g e so f ”s p e c i a l i z a t i o n m a r k e t i n g 一 1 1 1 s o c i a l i z a t i o n t or e a l i z ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e sm a r k e tt e n d e n c ym o d e l ，a n a l y z e st h e o v e r 硝lg o a la n di m p l e m e n t a t i o np r o c e d u r e so fe a c hs t a g e ，a n dp r o p o s e st h ec o r r e s p o n d i n g s o l u t i o n st h a tm a ye n c o u n t e r e di nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s s k e yw o r d s ：e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e ，m a r k e tt e n d e n c y , f u n c t i o nm e c h a n i s m ，r e f o r m l v 长安大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 自1 9 8 8 年上海至嘉定高速公路建成通车以来，我国高速公路在总体上实现了持续、 有序、快速的发展。特别是从1 9 9 8 年起，在国家实施积极的财政政策这一宏观环境下， 高速公路得到迅猛发展。高速公路的发展，使我国路网的整体水平得到极大的提升，并 优化了交通运输结构，对于缓解交通运输“瓶颈”制约发挥重要作用，有利的促进社会 进步和经济发展。 随着高速公路事业蓬勃发展，高速公路建设体制和管理体制改革逐步深入，市场机 制作用不断加强。高速公路建设资金从主要依靠交通规费发展到银行贷款、债券融资、 收费经营权有偿转让和利用外资等多种形式，初步形成“国家投资、地方筹资、社会集 资、利用外资 的投融资体制。2 0 0 4 年，国务院强调指出各级政府要创造条件，利用 特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的 公益事业和公共基础设施项目建设；对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主 招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。2 0 0 4 年，浙江省首先积极响应号召，对金 华温州等四条省内高速公路项目实行业主招投标，打破了政府垄断高速公路建设的旧 体制，吸引社会资本参与高速公路项目建设。与建设体制改革相适应，高速公路管理体 制改革也在不断深化。目前，尽管各地高速公路由于建设体制、筹资方式、经营模式等 方面各不相同，导致高速公路管理体制形式多样化，但是各地一直在积极探索新形势下 管理体制改革之路，初步形成了“政府宏观调控、专业机构管理、企业自主经营、市场 有效竞争、集中统一行政 的管理体制改革新思路，从而为实现“政企分开 、“事企分 离 奠定了基础，进一步加强市场机制在高速公路行业中的作用。 与建设体制、管理体制改革相比较，我国高速公路养护体制改革明显滞后。养护单 位长期处于管理机构的“保护伞”下，普遍存在竞争意识不强、市场意识淡薄，很多地 方还明显带有计划经济的痕迹，真正意义上的市场化、专业化的养护公司并不多见，这 导致高速公路养护成本较高、养护技术落后、养护效率低下等一系列问题的产生，进而 成为制约养护事业大发展的“瓶颈 。为养护体制改革更好的实施，加快公路养护产业 的形成和发展，消除现行养护体制中的各种弊端，交通部在2 0 世纪9 0 年代初，向全国 提出养护体制改革的任务，要求各地在“管养分离，事企分开 的基础上，改革完善公 第一章绪论 路养护管理，建立适应市场经济规律的运行机制。近几年，交通部先后制定和颁布了公 路养护与管理发展纲要2 0 0 l _ 2 0 l o 、公路养护工程管理办法、公路养护市场准入 暂行规定、公路养护工程招投标管理暂行规定等规章制度，希望通过养护市场的开 放及其规范化运作，达到培育养护市场、降低养护成本、提高养护效率的目的。 自“九五 以来，各省市根据交通部所提出“管养分离、事企分开”的原则和精神， 不断进行养护体制改革，积极培育高速公路养护市场。计划经济模式下长期形成的“大 锅饭、铁饭碗 体制基本被打破，高速公路养护工作初步实现“三个转变 ，即养护任 务由指定养护向养护合同转变、养护生产单位由事业型向企业型转变、养护形式由分散 的养护工区向规模较大的养护中心转变，从而使高速公路管理机构能够从繁杂的具体养 护生产事务中解脱出来，集中精力进行运营管理，有效的提高了养护效益和养护水平， 并降低了养护成本。 高速公路养护在市场经济外部大环境和高速公路行业内部改革驱动的双重作用下， 逐步走向市场化己成为必然趋势。现阶段，改革已经不存在“改与不改 的选择，只有 “何时改 和“如何改 的问题。本课题就是在上述背景下，分析高速公路养护运行机 制的现状，研究新形势下高速公路养护市场化的内涵和本质，建立高速公路市场化养护 目标模型，推动高速公路养护运行机制改革有序开展。 1 2 研究目的和意义 本文研究目的在于：分析高速公路养护运行机制的现状，研究新形势下高速公路养 护市场化的内涵和本质，建立高速公路市场化养护目标模型，推动高速公路养护运行机 制改革有序开展。 、 高速公路路网效益的发挥，由高速公路的完好程度决定，高速公路的完好程度又依 靠高速公路的运行机制。在多样化的养护体制下，高速公路养护运行模式普遍存在养护 市场封闭运作、养护主体未完全形成、养护市场各种制度不完善等问题，从而导致我国 高速公路养护成本较高、养护技术落后、养护效率低下等一系列问题。因此，在高速公 路大规模养护到来之前，对高速公路养护市场化进行研究有着重要意义，具体表现在以 下几个方面： 1 、高速公路养护市场化研究为运行机制的改革指明方向 从本质上看，高速公路养护市场化是一场政府职能再造和国有企业改革。高速公路 养护基于高速公路养护市场化的内涵和本质，结合目前养护机制存在的问题，明确高速 2 长安大学硕士学位论文 公路养护市场化的总体目标和指导思想，在此基础上建立高速公路市场化养护目标模 式。即构建政府、高速公路经营机构、养护企业、中介机构四者之间良性互动的市场化 运作的远期目标模式，为运行机制的改革指明方向。 2 、高速公路市场化研究为养护企业的发展指明方向 以市场为导向组建的养护公司是实现高速公路养护市场化的前提条件。其不再是某 一高速公路经营企业的下属施工单位，而是具有现在企业制度的现代企业。因此，必须 首先实现“管养分离 ，组建养护企业。其次，形成现代企业制度，实行公司化经营。 最后，随着养护市场的不断开拓，竞争越来越激烈，养护企业以产权为纽带进行兼并重 组，不断促进养护企业间的横向联合，形成具有优势资金、技术、人才、资质的大型养 护公司，进行集团化经营，增强在市场上的竞争能力。 3 、高速公路市场化研究为政府思想的转变和职能的完善指明方向 高速公路服务对象的公共性和服务效益的社会性需要政府监管市场、健全法规、维 护市场秩序、保护投资主体利益、创造公平竞争环境等等。在养护市场化进程中只有通 过政府才能使竞争机制得到最佳利用、市场垄断得到有效控制，从而更好发挥市场在配 置资源时的基础功能。因此，政府首先要转变思想，树立“建设是发展，养护管理也是 发展 的新观念。 其次，在转变思想的基础上，进行角色定位，完善政府职能，使政府职能由以微观 管理为主，转变为以宏观调控为主；由以行政手段为主，转变为以经济手段和法律手段 为主；由强调以“服从 为主，转变为以“服务 为主。 4 、高速公路市场化促进高速公路养护体制和管理体制的改革 在不同的高速公路养护体制下，通过对养护体制进行微调，也能够实现养护的市场 化运作，但是这种运作却有其不足之处。因此在养护市场化改革中应建立高速公路养护 的企业化体制，克服其不足。 高速公路企业化体制的改革，必定要求企业能够自主经营，但由于高速公路行业具 有基础性、公益性以及自然垄断性等特征，政府必须加强对其控管调控。政府交通主管 部门设置专业管理机构承担政府角色，进行行业管理，最终形成政府宏观调控、专业机 构管理、企业自主经营、市场有效竞争、集中统一行政的高速公路管理体制。 1 3 研究内容 本文对我国目前高速公路养护运行模式的现状进行分析，结合高速公路养护市场化 3 第一章绪论 的内涵和本质，明确高速公路养护市场化的总体目标、指导思想，在此基础上建立高速 公路市场化养护目标模式。并根据目前高速公路建设资金仍然匮乏等现实条件，本着“积 极稳妥、推进有序、分步实施 的原则逐步进行养护市场化改革，最终实现高速公路社 会化养护。针对改革进程中的层层障碍，本文提出相关的保障措施，使高速公路养护市 场化运行顺利进行。最后根据目前河南省高速公路养护现状，利用市场化养护理论，探 讨河南省高速公路市场化养护发展方向。 本文主要研究内容如下： 第一章：绪论。分析高速公路养护运行机制改革背景、目的、意义及研究内容。 第二章：高速公路养护运行机制进行市场化运作源于高速公路养护体制改革的直接 推动，而高速公路管理体制改革是养护体制改革的前提。因此，本章首先描述我国高速 公路管理体制现状，在此基础上分析我国高速公路养护体制的建立，提出养护市场化问 题，并对高速公路市场化的内涵和本质进行分析，最后从宏观环境、市场环境以及微观 环境分析养护市场化可行性问题。 第三章：分析高速公路养护运行机制现状，结合养护市场化的内涵和本质，明确高 速公路养护市场化的总体目标和指导思想，建立高速公路市场化养护目标模式，即建立 适应市场经济要求的政府、高速公路经营公司、养护企业、中介机构之间良性互动的市 场化运作模式。根据目前高速公路建设资金仍然匮乏等现实条件，高速公路市场化养护 改革应本着“积极稳妥、推进有序、分步实施”的原则逐步进行，最终实现高速公路社 会化养护。本章最后对高速公路市场化养护实施障碍进行分析。 第四章：根据第三章对高速公路市场化养护实施障碍的分析，首先理顺高速公路养 护体制和高速公路管理体制，一方面可以使养护市场化顺利进行，另一方面有利于推行 “二级监管制度”，消除养护市场壁垒。在不断开阔的养护市场中，养护企业按照“管 养分离，公司化、集团化 三个步骤进行改革，为养护市场化顺利进行提供前提条件。 同时，高速公路服务对象的公共性和服务效益的社会性决定了只有通过政府才能使竞争 机制得到最佳利用、市场垄断得到有效控制，从而更好发挥市场在配置资源时的基础功 能。因此该章详细探讨了政府在转变思想观念、进行角色定位的基础上，如何完善政府 职能，保障市场化养护的顺利运行。最后探讨了高速公路养护中介机构的发展，最终实 现政府部门、高速公路经营公司、高速公路中介机构、高速公路养护公司之间良性互动。 第五章：根据河南省目前高速公路养护现状，结合前文理论，探讨河南省高速公路 市场化养护发展方向。河南省目前的养护工作模式基本上是承包制，这一养护模式存在 4 长安大学硕士学位论文 种种问题。为实现高速公路市场化养护模式，河南省分“专业化一市场化一社会化 三 个阶段进行改革，即通过管养分离，使高速公路养护实现专业化，然后在此基础上，通 过培育市场主体、建立市场规则、健全政府职能等，逐步实现高速公路养护市场化，最 后，在多元主体竞争、养护市场开放的基础上，最终实现养护社会化。 5 第二章我国高速公路管理体制及养护体制 第二章我国高速公路管理体制及养护体制 高速公路养护运行机制进行市场化运作源于高速公路养护体制改革的直接推动，而 高速公路管理体制改革是养护体制改革的前提。因此，本章首先探讨我国高速公路管理 体制现状，然后在此基础上分析我国高速公路养护体制的建立及养护市场化问题的提 出，并对高速公路市场化的内涵和本质进行分析，最后从宏观环境、市场环境以及微观 环境分析养护市场化可行性问题。 2 1 我国高速公路管理体制历史沿革与现状 1 9 9 2 年3 月国务院颁布“国办发 1 9 9 2 1 6 号规定各省市人民政府根据当地实际 情况确定高速公路管理的组织结构模式，暂时不作全国统一规定。即国务院将高速公路 管理体制列为各省级人民政府改革探索的范畴，通过对各种管理体制模式的改革实践， 来优选出适合当地实际、能发挥高速公路最佳经济效益和社会效益的管理体制模式。依 此，各省市结合属地高速公路特点对高速公路建设体制、经营模式等进行探索和改革， 建立不同特色的高速公路管理体制。高速公路管理体制改革在实践中积累丰富的实践经 验，但是目前仍然缺乏一个统一、精简、高效的管理体制。 2 1 1 我国高速公路管理体制历史沿革 伴随着高速公路建设投融资体制改革的深入及相关政策法规的出台，我国高速公路 管理体制的演变，大致可以划分为三个阶段。 1 、起步阶段( 1 9 8 8 1 9 9 1 ) 在此阶段，公路建设的发展具有里程碑的意义。高速公路商品属性的共识使高速公 路管理体制改革首先从转变投融资体制入手。国务院及其他部门通过颁布中华人民共 和国公路管理条例和贷款修建高速公路和大型桥梁、隧道收取车辆通行费规定促 使投融资体制的改革。这阶段，对于如何把握其改革发展方向，缺乏相关理论研究和实 践经验指导。 2 、探索阶段( 1 9 9 2 1 9 9 8 年) 1 9 9 2 年以后，投融资体制改革推动大部分省份开始建设高速公路并分段投入使用。 随着高速公路里程数的增加，各省市积极探讨和尝试高速公路管理体制改革。高速公路 管理体制改革受到日益重视，最主要的体制法规建设成就是( 国办发 1 9 9 2 1 6 号) 文。 6 长安大学硕士学位论文 3 、多元化阶段( 1 9 9 8 年) 1 9 9 8 年至今随着投融资渠道不断拓宽，我国高速公路建设得以快速发展，并取得 显著成就。但是投融资体制的改革带来了投融资主体多元化，进而造成产权结构的多元 化，最终使各省市高速公路管理体制各不相同。这一时期国家出台的相关重要法规主要 包括：公路经营权有偿转让管理办法、中华人民共和国公路法、收费公路管理条 例等等。 2 1 2 我国高速公路管理体制现状 投资主体的多元化，导致产权主体多样化，进一步导致高速公路经营组织形式和经 营目标多元化，从而使各省的高速公路管理体制形形色色。目前，高速公路管理体制呈 现出以事业型的高速公路管理局和公司型的国有公路集团为主导，以民营公司和上市公 司为补充，多种模式并存的发展趋势。 事业型管理体制分为两种：“一省一局”、“一省两局”。省公路局不仅是一般公路的 行业管理机构，也是高速公路的行业管理机构，即高速公路和普通公路统一归省公路局 管理的模式就是“一省一局 。其有利方面表现在能较好的理顺高速公路与一般公路之 间的管理关系。其弊端表现在需要协调运营管理和行业管理关系，协调结果会影响到高 速公路的效益和特管。高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个局就是“一省两 局”。其优势表现在有利于高速公路的特管。其劣势表现在不利于处理好高速公路与一 般公路之间的管理关系。 事业型的管理模式由交通主管部门承担行业管理和高速公路国有资产监管双重职 能，较好的避免高速公路资金的流失。通过政府优惠政策的实施以及行业管理的有效控 制，为政府公路网规划目标的实施提供有利条件。但是政府直接组织管理可能造成效率 低下与管理成本增加问题。 一般的企业型管理模式采用高速公路集团公司形式。这种公司一般是国有独资有限 责任公司，是其对事业型高速公路管理局进行集团化改制重组后所形成的。原各路段的 收费经营公司转变为集团的子公司。集团公司与子公司以资产为纽带形成控股与被控股 的关系。集团公司以股东、监事、董事的身份对子公司实行股权管理，按其股份享受所 有者权益，最终形成以股权关系为链条的集团公司框架。按照隶属关系的不同企业型模 式又可以分为两类：第一类是隶属于交通厅的企业型。这一模式表现为高速公路集团公 司由省交通厅独资或控股成立的，省交通厅履行出资人职能，对营运和产权进行管理， 7 第二章我国高速公路管理体制及养护体制 并依其出资享有资产收益、重大决策、和选择经营管理者的权利。第二类是隶属于省级 人民政府的企业型。省国有资产管理委员会统一管理集团公司，集团公司基本上与省交 通厅处于同一行政等级序列中，直属于省政府领导。省级交通主管部门负责行业管理和 路政执法的派驻。集团公司主要负责全省高速公路的市场融资、国有资产管理、收费经 营等。 企业型的管理模式具有公司化经营色彩，管理成本低并且管理效能比较高。但是这 种模式的弊端也是比较明显，具体表现在：( 1 ) 运作目标不相匹配，总体规划难以实现。 政府代表社会大众利益，以满足最广大人民群众根本利益为基础，所以政府以实现最大 社会利益为目标。但是高速公路集团公司是企业法人，以利润最大化为最高目标。两者 运作目标不相匹配，一定程度上造成政府路网规划目标难以顺利实现。( 2 ) 机构设置不 够合理，交通政令难以畅通。由于隶属于省级人民政府的高速公路集团公司在行政级别 与省交通厅类似，交通行业管理职责在部分高速公路集团公司未能有效履行，导致交通 政令的实施难以顺利执行。 2 2 高速公路养护体制的建立及养护市场化的提出 我国高速公路养护体制的形成与发展是随着高速公路建设规模的不断扩大、市场经 济体制不断深入而变化的，不同的养护体制在不同的时期都发挥了一定的作用。就全国 而言，由于高速公路管理体制的多样性，使得养护体制也不统一。各省市，甚至同一省 市内的高速公路养护管理也是各行其事，各不相同。 2 2 1 高速公路养护体制建立与发展 从总体上讲，我国各省市高速公路养护体制大致经历了三个阶段，即临时养护阶段、 事业化养护阶段、企业化养护阶段。 1 、高速公路的临时养护阶段 在高速公路建设初期，普遍存在“高速公路工程质量好，早期无须进行养护”的思 想，或者是高速公路即将开通时才研究养护管理问题。其养护一般仅在高速公路建设指 挥部管理部门安排l 2 人负责养护管理。路上的维修保养工作则采用沿线招聘护路员 来养护维修，对于维修路面病害则聘请有经验的施工单位进行路面补挖。 这种养护管理模式存在很多问题。由于聘请的大多是农民工，没有相应的专业技能， 对于维修路面病害则临时聘请有经验的施工单位完成，这造成高速公路早期养护数据缺 8 长安大学硕士学位论文 失、养护间断性以及未能及时完善原有设计的不足等问题。严格的说高速公路的临时养 护阶段不能称之为一种管理体制，只是一个过渡阶段。 2 、高速公路养护的事业化体制 从2 0 世纪9 0 年代后期开始，当高速公路建设迅速发展，具备一定规模后，在高速 公路管理机构设置方面，各省市大多先后成立高速( 高等级) 公路管理( 建设) 局，其 独立于省公路局之外，养护工作也实行集中统一管理。事业化养护体制实行两级养护管 理体制。在高速公路管理局内设养护管理处，形成一级养护管理。在各高速公路分局设 养护科( 工区) ，形成二级养护管理。 高速公路事业化养护管理，基本上和一般公路养护管理模式一样，走的是收支两条 线，养护管理费用是按里程下拨。这事业化养护管理方式不能满足高速公路养护及时性 的要求、行政干预范围较大、养护费用不能合理优化配置。另外，生产性单位依赖养护 管理机构，吃的是大锅饭，捧的是铁饭碗造成了正式员工超编。同时一线农民临时工流 动性大、素质不高等一系列问题使养护生产效率低下、浪费大、养护成本高。虽然高速 公路事业化养护管理具有对临时突发事件便于随时处理，经济纠纷少的优点，但是面对 经营管理逐步走向市场的新形势，其不再适应今后的发展方向。 3 、高速公路养护的企业化体制 依据交通部高速公路管理走公司化道路的意见，大多省市逐渐将高速公路管理局转 变成高速公路管理公司，将事业化管理转变成企业化管理，并对原来的一路一( 局) 公 司的分散管理转变成由一个总公司进行统一管理。这种高速公路公司经政府部门授权经 营国有资产，进行特许经营，并对政府部门承担全部国有资产保值增值的责任。 企业化运行模式在不同省市不尽相同，但基本趋势是：集团公司对其下属各分公司 ( 子公司) 的养护部门及人员进行整合，成立一个或多个具有独立法人资格的养护公司， 负责集团公司所属全部高速公路的养护生产工作。集团公司及其高速公路分公司( 子公 司) 则负责养护管理和养护监督。养护公司属于股份公司，由集团公司控股，养护公司 除承担集团公司的养护任务外，也可以在社会上通过各种方式竞争业务。 高速公路养护的企业化管理使企业有了更多的自主权，能够优化养护费用分配，使 养护具有连续性。当前许多省市都组建了高速公路公司，但由于我国高速公路企业化转 制时间很短，养护生产单位还依附于养护管理部门。有些省市事业化管理的高速公路管 理局依然存在，但是高速公路管理走公司化道路已是大势所趋。 以上三种高速公路养护管理体制有一个共同点，即养护管理部门既是具体养护任务 9 第二章我国高速公路管理体制及养护体制 的施工主体又是养护决策、监督机构，养护管理与养护作业其实是一家。即使成立养护 公司，养护公司仍然是管理部门的下属企业，有着很近的血缘关系。管养不分的养护管 理模式存在着资源浪费，管理权限不明，责任难以区分，缺少有效的监督制约机制。对 于养护企业，由于有了稳定牢固的市场，不利于加强其自身内部管理。 2 2 2 高速公路养护市场化问题的提出 高速公路养护管理体制在经历了临时养护管理体制、事业性养护管理体制阶段之 后，随着投资主体的多元化发展，从2 0 0 1 年开始，各省市高速公路管理机构与养护机 构逐步脱离，高速公路养护公司逐渐建立，相关的管理法规逐步形成，从而使高速公路 养护运行机制逐步进入市场化运作阶段。 2 2 3 高速公路养护市场化改革的内涵分析 所谓高速公路养护市场化，是指使市场机制在高速公路养护运行机制中发挥基础性 作用，即通过引入市场竞争机制、价格机制、供求机制及激励机制，实现养护市场人员、 资金、生产设备的合理配置，保证养护质量、降低生产成本、提高养护效率，从而推动 高速公路事业持续、快速、规范发展【l 】。 根据高速公路养护市场化的内涵，结合当前运行机制存在的问题，养护市场化的最 终目标就是通过培育市场主体、完善市场体系、统一开放市场、建立市场规则等项举措， 实现高速公路养护管理机构、企业、中介机构三者之间良性互动的市场化运作构架，即 将原有的养护管理部门和养护生产部门之间的行政计划关系，塑造为管理部门、企业、 中介机构三者之间的市场合同关系。实现上述市场化运作需要具备三个前提条件：第一、 形成规范化的政府监管体制，建立统一开放、公平竞争、规范有序、诚实守信的养护市 场运行“游戏规则”。第二、培育养护市场主体，形成一定数量的“产权清晰、权责明 确、事企分开、管理科学 的养护企业。第三、完善养护市场体系、促进中介机构的发 展，保障养护市场顺利运转。第一个前提条件实质上就是养护领域中政府职能再造，第 二、三相当于养护领域中的国有企业改革【2 】。 高速公路市场化养护本质上是一场政府职能再造和国有企业改革，那么市场化养护 将涉及两个方面的内容，一方面是关于养护管理体制改革问题，即通过对规章、组织、 人员、职能等改革，使养护管理机构明确“管什么、怎么管、依据是什么”等一系列问 1 樊建强高速公路养护市场化的难点及对策阴，综合运输，2 0 0 6 ，( 6 ) ：7 3 7 6 2 徐海成中国收费公路养护运行机制改革【j 】长安大学学报，2 0 0 7 ，( 4 ) ：2 0 2 9 1 0 长安大学硕士学位论文 题：另一方面是关于养护运行机制改革的问题，即通过完善市场体系、统一开放市场、 建立市场规则、培育市场主体等措施，实现高速公路管理机构、养护公司以及中介机构 之间良性互动的市场化运作构架。本文侧重研究高速公路市场化养护中关于运行机制改 革问题的研究，在此基础上浅显的探讨高速公路养护管理体制改革发展方向。 2 3 高速公路养护市场化的环境因素及可行性分析 如前文所述，高速公路市场化改革是中国改革开放多年之后，在公路养护领域进行 的一场国有企业改革和政府职能再造。和以前的国有企业改革相比较，这场改革具有宽 松的宏观环境，相对成熟的市场环境以及良好的微观环境，这一切都为高速公路养护市 场化改革提供了可行性。 2 3 1 高速公路养护市场化的宏观环境分析 我国的经济体制改革从1 9 7 8 年拉开序幕以来，已走过3 0 多年的历程。经过不断探 索、大胆实践，基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本 性转变，社会主义市场经济新体制已经建立。一是公有制为主体、多种所有制经济共同 发展的基本经济制度已经确立。国有企业改革实现突破，个体、私营等非公有制经济迅 速发展，已成为促进增长，扩大就业，繁荣市场的重要力量。二是多种层次、比较完备 的市场体系已经形成。商品和服务价格基本上由市场决定。三是宏观调控体系逐步走向 成熟，调控方式发生深刻变化，国家计划、财政政策和货币政策相互配合的机制初步形 成。四是以城镇职工养老、医疗、失业保险为主要内容的社会保障制度逐步健全。同时， 全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。改革开放极大地促进了社会生产力、 综合国力和人民生活水平的提高。 根据国家经济体制改革长远发展规划，我国经济体制改革的总体要求和目标是：按 照科学发展观的要求，坚持市场取向的改革方向，更大程度、更大范围地发挥市场在资 源配置中的基础性作用，力争到2 0 1 0 年建立起比较完善的社会主义市场经济体制，2 0 2 0 年建成完善的社会主义市场经济体制。 2 3 2 高速公路养护市场化的市场环境分析 为了适应社会主义市场经济体制改革和高速公路不断发展的需要，从2 0 世纪9 0 年 代以来，国家就逐步开始了高速公路行业体制改革和体制创新，市场竞争机制被引入到 高速公路建设、高速公路经营以及服务区管理等领域中，从而为高速公路养护市场化运 第二章我国高速公路管理体制及养护体制 作提供了可供借鉴的外部市场环境。在高速公路建设、经营、服务市场化的大背景下， 高速公路养护市场化在各个省市逐步展开。自从2 0 0 1 年来，交通部为了规范养护市场， 先后制定了公路养护与管理发展纲要2 0 0 l _ 2 0 l o 、公路养护工程市场准入暂行规 定、公路养护工程管理办法和公路养护工程施工招投标管理暂行规定等政策文 件。在此基础上，各省市近年来也逐步重视对高速公路养护相关管理制度的制定工作， 目前许多省份已经制定了高速公路养护招投标办法、高速公路养护合同管理制度、高速 公路养护市场管理办法、高速公路养护单位资质管理办法、公路养护工程市场准入实施 细则等。这些政策文件的出台，为高速公路养护市场的运作提供了规范的市场环境。 2 3 3 高速公路养护市场化的微观环境分析 高速公路养护在市场经济外部大环境和高速公路行业内部改革驱动的双重作用下， 逐步走向市场化己成为必然趋势，改革已经不存在“改与不改”的选择，只有“何时改” 和“如何改”的问题，这是对养护运行机制改革形势的最基本认识。多年的市场经济改 革为高速公路养护改革和养护市场化运作提供实践基础。养护的市场化的主要任务是将 高速公路养护管理部门与养护生产性单位剥离，养护管理部门主要任务是养护管理、监 督、协调、指导和服务。承包企业专业进行养护生产。从改革实践看，自从“九五 以 来，各地在建立符合市场经济体制要求的新型高速公路养护模式上，进行了各种各样的 探索和实践。在市场化改革实践中，已经市场化养护表现出诸多优点，主要表现在：事 企分开、提高养护资金使用效率和养护质量、引进市场竞争机制。显示出来的市场化养 护的优越性充分证明了高速公路养护市场化的可行性。 2 4 本章小结 高速公路养护运行机制进行市场化运作源于高速公路养护体制改革的直接推动，而 高速公路管理体制改革是养护体制改革的前提。因此，本章首先描述我国高速公路管理 体制现状，在此基础上分析我国高速公路养护体制的建立，提出养护市场化问题，并对 高速公路市场化的内涵和本质进行分析，最后从宏观环境、市场环境以及微观环境分析 养护市场化可行性问题。 1 2 长安大学硕士学位论文 第三章高速公路市场化养护目标模式及实施研究 在市场经济外部大环境和高速公路行业内部改革驱动的双重作用下，高速公路养护 逐步走向市场化己成为必然趋势。但是通过分析目前养护运行机制，普遍存在着养护市 场化目标模式不明确的问题。因此，本章结合养护市场化的内涵及本质建立高速公路市 场化养护远期目标模式，并本着“积极稳妥、推进有序、分步实施 的原则进行养护市 场化改革。 3 1 高速公路养护运行机制现状分析 交通部强调全国高速公路养护运行机制模式不搞“一刀切”，因此各省市结合自身 特点形成了形式多样、各具特色的高速公路养护运行机制模式。分析目前存在的养护运 行机制模式，其主要有四种，即自主养护模型、承包养护模型、属地养护模型和公司化 养护模型。 1 、自主养护模式 该模式就是经营公司自设养护机构，配备养护机械对自身经营的高速公路进行小修 保养、日常维修及部分专项工程。由于其养护机构设备、人员、规模等的局限性，对其 它专项工程、大中修采用公开招投标的方式将其养护任务外包给其它养护企业【1 1 。下面 以河北京石高速为例进行说明。 ( 1 ) 河北京石高速养护方式( 2 0 0 5 年以前) 京石高速于1 9 9 7 年开始运营，由翼星公司负责其运营管理，属于中外合作经营高 速公路。翼星公司按照公路里程、行政区域下设四个养护管理处，即石家庄养护管理处、 定州养护管理处、保定养护管理处、定兴养护管理处，2 0 0 2 年又设置一个养护机械队， 四个养护管理处和机械队负责京石高速路段内的养护管理和生产工作。翼星公司全面负 责养护管理处和机械队的人、财、物的管理，其中公司工程部对养护管理处进行直线业 务管理，对其进行养护成本控制，实行养护专项经费管理；养护管理经费由公司财务部 进行核算；养护人员工资由公司人事部进行核定。 京石高速公路养护组织机构如图3 1 所示： 1 徐海成中国收费公路养护运行机制改革【j 】长安大学学报，2 0 0 7 ，( 4 ) ：2 0 2 9 1 3 第三章高速公路市场化养护目标模式及实施研究 图3 1 京石高速公路养护组织机构 从上面的例子可以看出，自主养护模式能够确保高速公路养护的及时性。其不利的 方面主要是不符合交通部提出的公路养护体制改革基本原则；无法实现规模化养护；不 利于成本控制，养护管理模式僵化，效率低下；不容易实现机械化养护等等。 2 、承包养护模式 该模式是高速公路经营公司将日常维护及小修保养等养护工作全部承包给专业养 护单位，不再设立自己的养护队伍【i 】。下面以河北石太高速公路养护模式进行说明。 ( 1 ) 河北石太高速公路养护模式 石太高速公路( 河北段) 是国道3 0 7 线和交通部“五纵七横 主干线中的主要路段。 于1 9 9 5 年1 0 月1 8 日建成通车，由河北石青高速公路有限公司负责管理。 在高速公路投入运营之时，公司就养护管理体制问题进行了广泛的调查分析，对自 建养护队伍和对外承包养护两个方案进行了对比分析及可行性分析。调查结果认为自建 养护队伍存在许多弊端，同时也不符合养护体制改革发展的趋势，因此公司决定引入竞 争机制，充分利用社会资源，使养护工程走向市场。通过比较选择，最终将石太高速公 路的养护任务承包给石家庄公路管理处第一工程公司。 在养护管理初期，石太高速的日常维修保养采取单价承包方式，但是一段时间后发 现这种承包方式使得管理公司和养护公司容易产生矛盾，运行效果并不理想。于是，从 1 徐海成中国收费公路养护运行机制改革叨长安大学学报，2 0 0 7 ，( 4 ) ：2 0 - 2 9 1 4 长安大学硕士学位论文 1 9 9 9 年开始，石青公司便采用了总价承包方式，这样，管理公司和养护公司有了共同 的质量意识，减少了双方的矛盾。经过几年的实践，证明总价承包养护管理模式在石太 高速运行是比较成功的，不仅降低了养护成本，而且大大提高了养护质量。 为了方便管理，公司将养护工程按项目分为日常维修保养工程、专项工程和大中修 工程三大类。根据各项目的不同特点，以不同方式进行承包。日常维修保养工程由养护 工区以总价承包方式进行承包施工；专项工程由养护工区或服务中心以任务书的方式承 包施工；大中修工程向社会公开招投标，择优录取。按照工程项目的类别，石青公司制 定的相应的管理措施以保证养护质量，具体如下： 对于小修保养，通过各个监督机构年度联查、季度检查和日常检查，保证