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国有资产监督管理体制有效性初探 马克思主义哲学专业 研究生扬文指导教师李小平 国有资产是建国以来我国创造和积累的一笔巨大社会财富，它为我国国民 经济的发展壮大、社会主义制度的巩固发挥了重大作用。但是，随着社会经济 的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，国有资产管理过程中的矛盾日 益突出，国有资产管理体制改革己成为必然趋势。由于我国国有资产涉及到国 民经济的各个部门和领域，改革将涉及到各方面的利益，在一定程度上，改革 的成败将关系到整个国民经济的发展，关系到整个社会的稳定。经过2 0 多年 的改革，国有资产管理取得了一定的成效，但仍然有一些问题没有得到有效解 决，这集中表现在国有资产的流失、国有资产的营运效率及国有资产的保值增 值。如阿有效防止国有资产流失，有效提高国有资产的营运效率，真正实现国 有资产的保值增值仍然是我们必须解决的问题。特别是随着我国市场经济体制 的进一步完善，大部分国有资产将全面进入市场，平等地参与市场竞争，如何 实现国有资产既能够平等地参与市场竞争，又能使之保值增值将是改革面临的 艰巨任务。这实质上都涉及到国有资产监督管理体制的有效性问题。从理论上 探讨这一问题具有重大的现实意义。 本文用唯物辩证法分析我国国有资产监督管理体制2 0 多年的改革，探求 改革过程中积累的有益经验和存在的不足，以委托代理理论为基础剖析其 制度缺陷，从国资委的定位和职能、监督管理体系、指标体系、评价机制的完 善程度以及中外国有资产监督管理体制的比较等方面分析我国现行国有资产 监督管理体制的有效性问题。指出我国国有资产监督管理体制还有待进一步完 善，提出了对不同类型的国有资产实行不同的指标体系和评价激励机制，重点 是针对一般竞争性领域国有资产，引入e v a 作为其评价的基本指标。 关键词：国有资产监督管理体制有效性委托代理e v a o nt h ev a ii d i t yo fs u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n g s y s t e m so fs t a t e o w n e dp r o p e r t y m a j o r ：m a r x i s tp h i l o s o p h y p o s t g r a d u a t e r a n gw e n t u t o rl ix i a o p i n g s t a t e o w n e dp r o p e r t yh a sb e e nag r e a ta m o u n to fs o c i e t yw e a l t hi n c h i n as i n c et h ef o u n d a t i o no ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a a n di t h a sp l a y e da ni m p o r t a n tr o l e i nt h ed e v e l o p m e n to ft h ed o m e s t i ce c o n o m y ， a sw e l la st h er e i n f o r c e m e n to ft h es o c i a l i s ms y s t e m s h o w e v e r ，a st h e s o c i a le c o n o m yd e v e l o p sa n d t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m s c o n s u m m a t e s ，t h ec o n f l i c t si nm a n a g e m e n tb e c o m em o r ep r o m i n e n t s ot h e r e f o r mi so fg r e a tn e c e s s i t y m e a n w h i l ea st h es t a t ep r o p e r t yi n v o l v e s t h ev a r i o u ss e c t o r sa n da s p e c t so ft h ew h o l ee c o n o m i cs y s t e m s ，t h e r e f o r m i n gw i l l h a v eab e a r i n go nt h ei n t e r e s t so fm a n yf i e l d s t os o m e e x t e n t t h es u c c e s so rf a il u r ew i l la f f e c tt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y o nt h ew h o l e t h a n k st ot h et w e n t y y e a rr e f i n e m e n t ，t h e r ea r es o m e p o sitiv ee f f e c t so nt h em a n a g e m e n to fs t a t e o w n e dp r o p e r t y ，b u ts o m e p r o b l e m sa r es t i l l l e f tt ob es o l v e d ，s u c ha st h er u n o fo fp r o p e r t y 7 s l o s t ，t h ee f f i c i e n c yo fm a n a g i n g ，a n dt h ep r e s e r v i n ga n di n c r e a s i n gt h e v a l u eo fp r o p e r t y h o wt op r e v e n tf r o mt h es t a t e o w n e dp r o p e r t y sl o s t i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fm a n a g i n g ，a n dr e a l i z e t h ep r e s e r r i n ga n d i n c r e a s i n gt h ev a l u eo fp r o p e r t yi ss t il lt h eq u e s t i o n sw em u s td e a l w i t h e s p e c i a l l ya st h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e mi s f u r t h e r i m p r o v i n g ，t h em a j o r i t i e so fs t a t e o w np r o p e r t i e sw i l lp o u r e d i n t ot h e m a r k e t ，a n de x p e c tt oc o m p e t ef a i r l y h o wt of u l f i i ii t ，a n dr e a l i z e t h ep r e s e r v i n ga n di n c r e a s i n gt h ev a l u ea r et h eg r e a tt a s k s a 11o f 2 t h e s er e f e rt ot h ev a l i d i t yo ft h es u p e r v i s i n ga n dm a n a g e m e n t o f s t a t e - o w n e d p r o p e r t y ， a n dt h e d i s c u s s i o nh a st h e o p e r a t i o n s i g n i f i c a n c e t h i st h e s i sw i l la d o p tt h em a t e r i a l i s td i a l e c t i c st oa n a l y z et h e t w e n t y y e a rs u p e r v i s i n ga n dm a n a g e m e n to fs t a t e o w np r o p e r t y ，a n dp r o b e i n t ot h ed e f i c i e n c i e sa n da d v a n t a g e si nt h ee x p e r i e n c e s t h ea n a l y s e s w i l lb eb a s e do nt h ee n t r u s t p r o x yt h e o r ya n di n v e s t i g a t i o nf r o mt h e p o i n t so fl o c a t i o n ，f u n c t i o n ，t h es u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n gs y s t e m s ， i n d e xs y s t e m s ，t h es t a t eo fe v a l u a t i o ni n s t i t u t i o n s ，a sw e l1 a st h e c o m p a r i s o nb e t w e e nh o m ea n da b r o a d a n df i n a l i ft h ew r i t e rp o i n t so u t t h a tt h e r ea r er o o mf o ri m p r o v e m e n ta n d t h ei n d e xs y s t e ma n d s t i m u l u s s y s t e m ss h o u l db ea p p l i e da c c o r d i n gt od i f f e r e n tk i n d so fs t a t e o w n c a p i t a l s t h et h e s i sf o c u so nt h eo r d i n a r yc o m p e t i t i v ef i l e di n t r o d u c i n g t h e e v af o r t h eb a s i ci n d e x k e yw o r d s ：s t a t e o w n e dp r o p e r t y ，s u p e r v i s i n ga n dm a n a g i n g s y s t e m s ， v a li d i t y ，e n t r u s t p r o x y ，e v a 3 y9 2 8 2 2 1p 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师奎型! 垩! 熬攫2 指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不 符而引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大 学拥有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定 提交印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或 解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内 师生阅读、浏览。 论文作者签名：托- 二0 0 六年四月六日 序言 一、本文研究的目的和意义 国有资产是建国以来我国创造和积累的一笔巨大的社会财富，它为我国国 民经济的发展壮大、社会主义制度的巩固发挥了重大作用。但是，随着社会经 济的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，国有资产管理过程中的矛盾 日益突出，国有资产管理体制改革已成为必然趋势。在我国2 0 多年的改革进 程中，国有资产管理体制的改革一直被作为国民经济整体改革的中心环节，改 革取得了一定的成效，但仍然有一些问题没有得到有效解决。如何有效防止国 有资产流失，如何有效提高国有资产的营运效率，真正实现国有资产的保值增 值仍然是我们必须解决的问题。特别是随着我国市场经济体制的进一步完善， 大部分国有资产将全面进入市场，平等地参与市场竞争，如何实现国有资产既 能够平等地参与市场竞争，又能使之保值增值将是我国国有资产管理体制改革 面临的艰巨任务。实现国有资产的保值增值是我国国有资产管理体制改革的重 要目标，如何实现这一目标，其关键就是要建立一套行之有效的国有资产监督 管理体制。针对我国国有资产管理现状，许多专家学者都作了有益的探索，并 在多方面达成了比较一致的看法，但在如何建立有效的国有资产监督体制方面 还在探索中。本文希望通过对我国国有资产监督管理体制2 0 多年改革历程的 辩证分析，探求国有资产监督管理体制改革过程中积累的有益经验，反思监督 过程中存在的问题和不足，探索构建有效的监督激励机制，为实现国有资产的 保值增值提供有益的保障。 二、研究现状分析 近年来关于国有资产管理的研究吸引了专家学者的极大兴趣，他们对国有 资产的管理进行了有益的探索，其研究的方向及结果大致有以下几方面： 1 、关于国有企业的效率问题 绝大多数学者的研究表明，我国的国有企业是非效率的。国有资本保值增 值，基础在企业，关键也在企业。企业有效率，才有市场竞争力，最终才能实 现国有资本保值增值。为此，深化国有企业改革，转换经营机制，实现适应市 场经济的制度创新，提高国有资产管理的效率已成为必然趋势。 2 、关于国有资产管理体制的模式选择 我国大多数学者从建立现代企业制度的要求出发，以构建政企分开、政资 分开、所有权与经营权相分离，分级所有、分级行使产权的三级层次的国有资 产管理模式进行了比较深入的研究。张文魁明确提出，国有资产体制改革必须 明确中央与地方政府对国有资产的管理权限、新的国有资产管理机构管理范 围、新的国有资产管理机构同公司治理统一性以及如何对待“三层次”管理模 式( 国有资产管理体制改革四大热点改革与理论2 0 0 3 年第三期) 。陈洪 波认为目前深圳、上海、辽宁、吉林的国有产权的管理模式都是分为三个层次： 国有资产管理委员会国有资产经营公司企业。其他一些专家学者也有 相类似的看法，在管理模式上达成了比较一致的意见。 3 、关于国有资产管理体制改革的方法 大多数学者对国有资产管理应坚持的原则和应注意的问题都进行了讨论。 大多数人都认为国有资产管理改革必须坚持的基本原则有：国家统一所有的原 则；分级行出资人职责；政企分开、政资分开的原则；权利、义务、责任相统 一，管资产与管人、管事相结合的原则；依法履行出资人职责的原则。 4 、关于国资委的定位及职能 随着国有资产监督管理委员会( 简称“国资委”) 的建立，对其定位和职 能也在不断的摸索。国资委建立的目的就是要解决国有资产管理过程中的所有 者缺位现象以及“五龙治水”与多头管理的问题，使其真正成为一个权利和责 任相对等的履行国有资产出资人全权能的机构。 目前学者们比较全面的研究了国有资产管理改革的原因，在国有资产的管 理模式上也正趋一致，都主张建立实现政企分开，责、权、利相统一，管资产 与管人、管事相结合，由国有资产监督管理委员会、国有资产经营公司、企业 构成的三位一体的国有资产管理模式。在国有资产的监督管理方面也作了一些 有益的探索，如宁向东、张文魁、吴敬琏等，都明确指出国有资产的有效监督 是国有资产有效管理的重要保证。但如何建立有效的国有资产监督管理体制还 在探索中，这也正是本文写作的初衷。 三、本文的基本内容及创新之处 2 本文的主要内容分为三大部分：第一部分，国有资产监督管理体制概述。 主要是对国有资产监督管理体制的一些基本概念进行界定；对国有资产监督管 理体制的历史沿革和现状进行了一些描述，为进一步探讨其有效性做好铺垫。 第二部分，国有资产监督管理体制的有效性分析。运用唯物辩证法对国有资产 监督管理体制改革进行分析；以委托代理理论为基础分析国有资产监督管理体 系的理论基础；从国有资产监督管理委员会的定位和职能分析其能否实现国有 资产的保值增值；从指标体系、考核评价体系和监督激励机制等方面具体说明 国有资产监督管理评价激励机制存在的不足；从监督的对象、管理的模式、监 督的力度等方面进行国际比较，来说明我国国有资产监督的效率。第三部分， 完善国有资产监督管理体制的思考。主要是从完善国有资产监督管理体系和评 价激励机制两个方面来探讨，重点是针对一般竞争性国有资产引入经济增加值 ( e v a ) 作为评价的基本经济指标。 本文的创新之处主要有以下几方面：一是研究的角度上，对我国国有资产 管理体制的研究近几年比较多，大多数是从管理体制和营运体制入手，主要是 怎样管好国有资产，而本文侧重于如何监督。二是研究的方法上，本文运用了 唯物辩证法和比较分析的方法，从我国国有资产监督管理体制的历史变革和对 中外国有资产的比较分析，来探讨我国国有资产的有效性。三是体制的构建上， 把经营性国有资产进一步分为一般竞争性行业和垄断控制性行业，并提出了针 对不同类型的国有资产实行不同的评价激励机制，在指标体系的建立上，引入 经济增加值( e v a ) 作为一般竞争性行业评价的基本指标。同时，提出对国有 资产监督管理委员会也要建立相应的评价激励机制。 国有资产监督管理体制概述 ( 一) 基本概念的界定 1 、国有资产的概念及现状 国有资产是指产权和债权属于国家所有的部分资产。它是国家依据法律、 主权取得的或由于资金投人、资产收益及接受馈赠而形成的资产。从我国理 论界看，国有资产的概念有广义和狭义之分，广义国有资产与“国有财产”或 “国家财产”同义，泛指依法归国家所有的一切财产，既包括增值型或经营性 国家财产，又包括非增值型或非经营性国家财产。狭义国有资产，仅指增值型 或经营性国家财产。本文中探讨的国有资产主要是指狭义的国有资产，即经营 性国有资产。 要正确理解国有资产必须把国有资产同国有财产、国有企业财产相区别。 国有财产是国家作为所有权主体所拥有的各种经济资源的总和，而国有资产仅 限于处于生产经营活动中，能够为国家提供经济效益的经济资源，其外延要小 于国有财产。明确国有资产与国有财产的区别，在国有资产的管理上，就是要 以提高其经济效益，实现保值增值为目标。国有资产主要表现为国有企业中的 经营性资产，即国有资产与国有企业的资产是有区别的。从会计理论“资产= 所有者权益十负债”来看，国有企业的资产应该是国家所有者权益与企业负债 之和，而国有资产仅仅是国家所有者权益。正确理解国有资产与国有企业的资 产有利于科学评价国有资产的保值增值。把国有资产界定为国家所有并能为国 家提供未来经济利益的各种经济资源的总和，体现出国有资产具有两个明显的 特征：一是资产的增值性，二是产权的国有性。其中最能体现其本质的是资产 的增值性。所以，国有资产本质上就是国有资本。因此，实现国有资产的保值 增值必然成为国有资产管理的根本目标。 国有资产具有以下特征：( 1 ) 它作为生产要素用于生产经营。国有资产直 接进入社会再生产过程，在生产和流通等经济领域构成商品生产和变换所必要 刘玉平，温来成国有资产管理新论 z 北京：清华人学m 版社，2 0 0 4 p 2 4 的因素和条件。( 2 ) 它具有增值性。即国有资产直接以营利为目的投入经营或 使用，在资本运动中总是作为一定资本形态而存续，要求其占用者追求保值增 值。( 3 ) 它主要由企业占用。即资本的增值性和企业的营利性决定了国有资产 只能由企业作为主要占用者；此外，事业单位在一定条件下也可以成为国有资 产的占用者，换言之，实行企业化管理的事业单位对其占用的资产和某些事业 单位对其用于创收的资产，都应当按企业要求进行经营使用。( 4 ) 它以市场配 置为主。即国有资产的配置机制，以市场机制为主、计划机制为辅。也就是说， 企业一般通过资本市场和信贷市场吸收投资和贷款，有偿地占用国有资产；但 是，国家的投资计划、金融计划、产业政策、重点扶持等措施，也在一定程度 上对国有资产的配置起作用。 目前，我国国有资产基本现状是：资产总量大、结构不合理。截至2 0 0 2 年底，国有资产总计1 1 8 3 万亿元，其中，非经营性资产约4 1 4 万亿元，占 全部国有资产的3 5 9 6 ；经营性国有资产7 6 9 万亿元，占全部国有资产的6 5 9 6 。 在经营性国有资产中，一般竞争性资产6 5 5 亿元，占全部经营性资产的8 5 w 。 ，无论从经营性资产占全部国有资产的比例，还是一般竞争性资产占经营性资产 的比例，都说明国有资产绝大部分集中在竞争性领域特别是一般竞争性领域。 其比例无论是与发达国家相比还是与发展中国家相比，都显示了我国国有资产 的结构和布局是不合理的。这必然影响到我国国有资产管理体制改革，特别是 国有资产的监督管理。 2 、国有资产管理的概念及特征 国有资产管理，是指对所有权属于国家的各类资产的经营使用，对这些资 产进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称吲。国有资产管理 既有一般经济管理的普遍特征，又有其特殊性。在宏观领域，国有资产管理是 政府经济的重要内容，国有资产管理体制是经济管理体制的重要组成部分，与 政府的财政管理体制存在密切的关系。 国有资产是资产的一种类型，国有资产管理具有一般资产管理的共同特 中国财政年签( 2 0 0 3 ) 北京：中国财政卅i 版社，2 0 0 3 刘玉平，温来成国有资产管理新论 z 北京：清华大学出版社，2 0 0 4 p 2 5 征，即在管理过程中必然要求达到以下几个目标：( 1 ) 资产价值上的保值增值， ( 2 ) 在实物形态上保证资产的安全性、完整性，( 3 ) 资产收益的最大化，或 者效用的最大化。国有资产由于受国家在经济社会发展中地位的制约，国有资 产管理有其特殊性：( 1 ) 国有资产权益代表了社会公共利益，国有资产管理的 出发点就是如何维护公共利益。( 2 ) 执行政府经济社会政策，国有资产由政府 代表全民拥有其产权，而政府各项经济社会政策也是为公共利益服务的，因而， 国有资产管理就有执行政府经济政策、充当政策工具的义务。( 3 ) 国有资产存 在的主要领域是关系国计民生的重要行业和领域。( 4 ) 国有资产是社会主义制 度的重要经济基石。 3 、国有资产管理体制的内涵 国有资产管理体制，是指国有资产管理的机构设置、职责划分以及管理经 营方式、方法等有关制度的统称吲。根据我国基本国情和发展社会主义市场经 济的要求，国有资产管理体制的基本结构主要分为三个层次：第一层次是国有 资产管理体系，第二层次是国有资产监督体系，第三层次是国有资产营运体系。 管理、监督、营运，构成了国有资产在市场经济体制下运作的动态系统的三大 方面，也构成了国有资产经营的完整过程。其中，管理是基础，监督是保障， 营运是过程。国有资产监管、运营体制的基本功能，是作为确保实现国有经济 运行目标的途径和手段。建立适宜的国有资产监督管理体制，是实现国有资产 保值增值的重要保证。 ( 二) 我国现有国有资产监督管理体制 1 、我国国有资产监督管理体制的历史沿革 我国的国有资产监督管理体制改革一直在探索中前进。我们所进行的是一 项前无古人的伟大变革，也就不可避免会有挫折，这是一个不断深化和发展的 刘玉平，温来成国有资产管理新论 z 北京：清华人学出版社，2 0 0 4 p 6 罗自刚新国有资产管理体制的三维分析【j 】中困海洋大学学报( 社科版) ，2 0 0 5 ( 2 ) 6 过程。我国国有资产监督管理体制改革从改革开放以来大致可以分为以下四个 阶段： 一是酝酿阶段( 1 9 7 9 年一1 9 8 4 年) 。这段时期的特征是，着重于农村集体 的家庭联产承包制的改革，以之作为其后更大规模的国有资产管理体制改革的 先导和探索。这一时期，人们逐渐认识到国家对国有企业管得过多过细的弊端， 并逐步扩大企业自主权。党的十一届三中全会公报就明确指出：“现在我国经 济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方 和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。 二是起步阶段( 1 9 8 5 年- 1 9 9 2 年) 。这段时期，我国国有资产管理体制一一 重点是国有企业的改革，在大面积铺开后尝试了众多的方式，如利税改革、承 包制、经营责任制等，但核心的方式还是承包制。承包制一实行，就立即暴露 出其致命的缺陷。因为公有制基础上的承包制，存在着诸多根本性的矛盾和冲 突。农村家庭承包制，具有经营的权威性、利益的一致性、以及财产的继承性 等；而国有企业内部，在蛋糕一定的情况下( 不论多大规模) ，都存在利益分 配的绝对的矛盾和冲突；况且经营者在诸多人、财、物的调配上，并不具有一 定或必要的权威性。同时，“国有经济必须进行所有制改革，股份制是基本方 向”等理论，越来越被人们所了解和接受。 三是探索阶段( 1 9 9 3 年一十六大前) 。人们都认识到对国有企业产权制度 以及建立在此基础上的运行机制进行深入改革的必要性。明确提出国有企业要 建立现代企业制度，其特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。 同时提出要实行“抓大放小”方略，即要从总体上搞活国有经济，而不是所有 的国有企业；要抓紧抓好关系国计民生的大中型国有企业，放开放活大量的中 小型国有企业等。这一时期国有资产管理体制改革是建立在我国建立社会主义 市场经济体制这一经济体制改革目标基础之上的。 四是深化阶段( 十六大后) 。十六大报告，开启了我国国有资产管理体制 改革新的历史阶段。明确了国有资产管理体制改革的目标：权利、义务和责任 相统一，管资产和管人、管事相结合；手段：建立中央政府和地方政府分别代 表国家履行出资人职责、享有所有者权益的国有资产管理机构；方式：关系国 民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央 7 政府代表国家履行出资人职责，其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人 职责等。结束了过去五龙治水( 即计委管投资、经贸委管经营、财政部管财产 登记和收益、企业工委管高级经理人任免、人事部管职工工资及保障) 的格局。 变管企业为管资产，这种条件下的国有资产才成为真正意义上的资产。 纵观二十多年的国有资产监督管理体制改革，要在国有经济的基础上，很 好地并长期地解决公平与效率、奖励与惩罚、创新与风险、资本与劳动等矛盾 和冲突，可能是十分棘手和艰难的。过去国有资产管理改革更多地强调管理， 而比较忽视监督。因此，在新的历史条件下，国有资产监督管理体制改革在路 径选择上，要把国有资产的社会职能和经济职能剥离开来，要摆脱国有资产国 营、国有财产的局限，使国有资产真正成为国家的资本，使国家从财产地所有 者变为资本的拥有者，从强调管理转向强调监督，以实现保值增值为根本目标。 2 、我国现行的国有资产监督管理体制 十六大报告中关于国有资产管理体制改革的论述主要有：“在坚持国家所 有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中 央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义 务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民 经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政 府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职 责。中央政府和省、市( 地) 两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索 有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法 规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏， 实现国有资产的保值增值。”概括起来，现行国有资产监督管理体铝u 的基本特 征有：( 1 ) 统一所有，分别代表。( 2 ) 权利、义务和责任相统一，管资产和管 人、管事相结合。( 3 ) 政府的公共管理职能和所有者职能分开，政企分丌，两 权分离。 在新的国有资产监督管理体制下，企业国有资产属于国家所有。国家实行 由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权 利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国 务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参 股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企 业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人 民政府分别代表国家对国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参 股企业，履行出资人职责，即国家享有国有资产所有权；中央和地方政府分别 代表国家履行出资人职责，享有所有者权益；国有资产监督管理机构作为政府 的直属特设机构代表同级政府履行出资人职责，监督管理企业国有资产。 相对于旧的国有资产管理体制，在新的国有资产监督管理体制下，可以充 分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规 范的法人治理机构。地方人民政府不仅行使管理权，而且代行出资人权利，并 将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构，实行管资产和管人、管事相 结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端，调动了 地方人民政府的积极性，同时，管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、 利的分配更加合理。因此，新的国有资产管理体制使产权更加清晰，更有利于 实现国有资产的保值增值。 作为新一轮改革的一项重要举措就是设立国资委，从机构上保证改革的推 进。国务院国有资产监督管理委员会是代表国务院履行出资人职责、负责监督 管理企业国有资产的直属特设机构，其使命是代表国家履行出资人职责，对授 权监管的企业的国有资产依法进行监督和管理。按照权利、义务和责任相统一， 管资产和管人、管事相结合的原则，国资委的主要职责是：根据授权，依照公 司法等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组：代表 国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核 并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况 进行监管；拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方 国有资产进行指导和监督；承担国务院交办的其他事项。国资委的设置，将有 利于发展和壮大国有经济，更好地坚持政企分丌，实行所有权和经营权分离， 真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。 虽然现行的国有资产监督管理体制相对于以前的体制有很大的进步，但理 论和实践中仍然存在诸多不足，特别是监督的有效性问题有待进一步探讨。 二、现有国有资产监督管理体制的有效性分析 ( 一) 国有资产监督管理体制改革的哲学分析 1 、从认识和实践的辩证关系来看我国国有资产监督管理体制改革 近来，关于国有资产监督管理体制改革的讨论的比较多，而要进行国有资 产监督管理体制改革，就必须要了解我国国有资产的现状，对我国国有资产有 一个比较清楚的认识。实践是认识的基础，实践又必须以认识为指导。我们应 该看到，国有资产从产生、发展到现在提出国有资产监督管理体制改革，国有 资产曾在我国社会经济发展过程中起到过重大作用。虽然现在国有资产的有效 管理确实存在一定的困难，但那种认为国有资产现在已经一无是处，不如一卖 了之的认识是绝对行不通的。改革我国国有资产监督管理体制必须建立在对我 国国有资产的清楚认识之上。 我国国有资产，从形成原因和经济性质看，包括两个部分：一部分是竞争 性行业或战略性行业中的经营性国有资产；另一部分才是与发达市场经济国家 中具有可比性的非经营性国有资产w 。非经营性国有资产，在各个国家都存在， 这部分国有资产的经营目的，不是为了获得盈利，而是要为整个社会经济提供 相应的产品和服务，实现政府管理国家经济生活的某些职能。与非经营性国有 资产不同，在我国，还存在一大部分经营性国有资产。其中，有相当数量的是 处于一般竞争性行业，这些国有资产所处的行业，其实是不应该存在国有资产 的。从世界范围来看，这些行业主要是由私人投资、由私营企业来提供产品和 服务的。但在我国由于历史的原因，已经由国家进行了巨大的投资，国有企业 在某些行业中形成了一统天下的格局，要在现在的情况下把这些行业的国有资 产一卖了之，实践上已经是不可能的。我们必须基于这样的现实，来推进我国 国有资产监督管理体制改革，按照资产的性质，进行甄别管理，并建立不同的 监管体系和不同的评价激励机制。 宁向东国有资产管理与公司治理 m 北京：企业管理出版社，2 0 0 3 p 9 1 0 2 、用发展的观点来看待我国国有资产监督管理体制改革 从1 9 7 8 年我国经济体制改革改开始，我国就在进行了国有资产监督管理 体制改革的探索，经过了二十多年的改革实践，我国国有资产监督管理体制较 之以前已经有了很大的改善，特别是国有资产监督管理委员会的建立，结束了 长期来“五龙治水”的格局，把国有资产真正纳入到资本的管理范围，开始把 国有资产管理从公共事务管理中解脱出来，这是我国国有资产管理的一大进 步，从某种程度上说，是开创了我国国有资产监督管理体制的新局面。然而， 我们也必须看到，任何事物的发展都有其自身的规律性，都是一个渐进的过程， 国有资产监督管理体制改革也是如此，在管理经验不足、人员准备不够的情况 下，新的国有资产监督管理体制如果采用“刮风”的方式进行，势必是雷声大 效果差，违背我国“渐进”改革的基本原则，特别是在我国越来越深入地参与 国际竞争的形势下，更要一改“只争朝夕”的态度w 。国有资产在我国，很可 能是长期存在，因此监督管理体制的建设应该有一个长远打算，要用发展的眼 光，在建设上重实效，作好长远规划，不要指望一次改革就解决全部关键问题。 我国的国有资产监督管理工作，实际上还包括含有国有资产战略性调整问 题，而不仅仅是一个资产监管问题。我国现阶段的很多企业，实际是按照行政 隶属关系或地域关系，人为地加以确定的，这些行业的企业之间往往即是竞争 关系，又无法真正地展开竞争。还有一些企业，过去本是一个部属的大型单位， 以后在公司制改造过程中被人为搭建成两个国有企业集团，切分这两个企业的 界限是按照生产经营中的前后向关系，两个企业资金规模相似，但原来彼此的 业务关联，在新的公司关系下变成了两个独立法人之间的关系，两者之间既不 是竞争关系，也不是合作关系。这些都是有悖于经济规律的东西，实际上都应 该借助于新的国有资产监督管理体制的建立和完善来加以解决，而这也是应该 有步骤、分批次地逐渐进行的。在国有资产管理经验不足的情况下，介入企业 管理工作不宜过深。有效国有资产监督管理体制的建设必须有一支精通企业工 作的专门队伍、一套从企业外部监督控制企业发展的办法，但现阶段还很不成 熟。诸如此类的问题，还不可能在短期内有一个大的改观。因此，固有资产监 宁向东国有资产管理与公司治理 m 北京：企业管理出版社，2 0 0 3 p 1 7 1 l 督管理体制改革必须用发展的眼光，认识到改革的长期性和复杂性，采用“渐 进”方式，逐步推进。 3 、用矛盾分析的方法分析我国国有资产监督管理体制改革 我国国有资产发展到现在，确实存在诸多的矛盾和问题，甚至有人认为解 决此类矛盾的唯一办法就是把国有资产一卖了之，只要不存在国有资产，所有 的矛盾似乎也就解决了，这实际上是不可能的，由于我国国有资产形成的历史 原因和我国社会经济发展的现实，我国的国有资产不可能全部卖掉，即使卖掉， 也不可能解决所有的问题。 首先，整个社会对国有资产的购买能力有限，并且呈现出非常明显的区域 性特征，而我们目前亟待解决的、也是在整个国民经济中、在社会平衡发展的 过程中意义最显著的，是落后地区的国有企业如何搞好、国家负担怎样减轻、 地方怎样增加一些就业机会的问题。在这些经济地区落后，比较起效率目标来， 社会稳定和公平的目标可能是第一位重要的。在这些地区卖掉国有资产可能严 重影响社会的稳定与公平。其次，从近年国有企业转让的经验来看，民营企业 并一定具有搞好企业的本事。因此，解决国有资产的矛盾并不一定要全部卖掉。 我们要认清国有资产监督管理过程中诸多矛盾的根本矛盾，要从根源入手加以 解决。 我国国有资产之所以有如此多的矛盾，其根源在于国有资产监督管理体制 的不完善，必须进行国有资产监督管理体制的改革，而国有资产监督管理体制 改革的边界，其根本是由政治体制改革的边界来决定，这包括：政权和社会关 系的定位，干部制度的改革，既有利益格局的调整和既得利益集团利益刚性的 打破。可以说，如果我们不能在这些关键问题上有所突破、不能进彳亍更为科学 的设计，什么样的国有资产监督管理体制，都不足以从根本上解决诧国在国有 资产管理上存在的问题。打破利益格局，就是要在国有资产监督管理体制中建 立按业绩付酬的激励机制，把个人报酬或利益与国有资产的经营损益挂钩，逐 渐打破国有资产监督管理者报酬上的“公仆”水准，加大国有资产经营者的“失 败”惩罚。同时。要建立相应的监督机制，要明确全体社会成员的矢口情权、建 立国有资产经营的信息披露制度，把国有资产置于全体社会成员的监督之下。 1 2 ( 二) 现行国有资产监督管理体制中的委托代理理论分析 1 、标准的委托代理理论 首先，标准的委托代理关系认为委托代理关系是一种契约关系， 委托人和代理人双方应具有谈判、订立契约的行为能力，而且契约是建立在自 由的基础上的。但在我国，国有企业的委托代理关系中，作为委托人的政府具 有绝对的行政权，国有企业的委托代理关系不是以自由选择的合约为基础的， 而是以国家政权为依托，代理人无须直接获得初始委托人的授权，就可以直接 通过行政机构颁布法令而获得代理权。因此，这种委托代理关系是建立在行政 权基础是的强制性代理关系。 其次，标准委托代理理论认为委托人必须拥有财富，即委托人必须是 财富的所有者或财富的代表者，拥有剩余索取权。只有如此，委托人才能真正 关心财富的增长，才具有监督代理人行为的积极性。但我国的国有资产即公有 资产属于全民所有，然而这是一个不确定的财产，全体成员与公有资产中属于 自己的一部分份额之间的联系微乎其微，这极大的弱化每个成员的所有者意 识。另一方面政府作为委托人的行为人，其扮演着委托人和代理人的双重角色。 作为委托人，政府的利益所在就是公有资产的保值增值，然而政府主管部门及 其官员本身并不是国有企业的直接所有者，国有企业经营的好坏与其自身没有 直接的利益关系从而监督的积极性也是非常弱。 第三、标准委托代理理论认为剩余所有权具有可转让性，委托代理双 方在其中一方违反合约时，可自由退出其契约关系。剩余所有权是具有可转让 性的，委托人通过行使退出权( 或称为用“脚”投票) 惩罚代理人违约行为的 威胁是可信的。但在我国，国有企业的剩余所有权归国家所有，代理人一般都 是采用任命制度，在企业内部的许多制度、项目的实施也是通过具体的政府官 员来实施的，政府与企业具有天然的联系，根本不存在着有“用脚投票”来行 使退出权。这也就弱化了对代理人的外在监督和代理人的内在压力，客观上为 代理人的偷懒行为创造了条件。 1 3 2 、我国国有资产监督管理体制中的委托代理现状 我国国有资产委托代理链条主要分为三个层次：即全体人民对政府的委托 代理、政府对其职部门的委托代理、政府相关职能部门对企业的委托代理w 。 第一个层次主要表现为政治委托形式。全民所有制体制下的财产属于全体 人民所有。但是，又不可能让每个人都直接参与全民财产的经营和管理。否则， 从理论上说，必然产生严重的委托问题和高昂的代理成本，降低国有资产经营 管理的效率，从实践上说，也有过历史的教训和现实的困难。因此，必然要求 一个客观主体行使对这些财产的管理经营权。国家是充当这个客观主体的天然 代表。然而，国家是一个抽象的范畴，任何一个国家的运行都是由其政府来承 担的，政府成为全民所有制财产代理人的逻辑选择。人民虽然把这些资产委托 给政府，但全民所有制的资产仍然属于全体人民所有，因此，人民仍是这些资 产的终极所有者，应该享有终极监督权。 第二个层次主要表现为行政委托形式。在社会主义市场经济条件下，政府 充当全民财产的所有者是一个不得已的选择，正是这种选择，形成了国有资产 的第二层次委托代理关系。由于政府是由不同的职能部门组成的，必然对国有 资产的所有者权能继续进行委托。过去，我国实行集权式管理体制，即“国有 国营”，国有资产的所有者权能集中在中央政府，地方政府没有管理权，这种 做法虽然不会产生委托代理问题，但却抑制了国有资产运营的活力；后来，随 着政府行政管理体制的改革，地方企业仍属中央统一所有，但已改由地方政府 分级监管，即“统一所有，分级管理”，然而，这种做法形成了中央与地方的 利益博弈以及国有资产出资人的越位、缺位或错位；现行体制进一步改为三级 出资人，形成了中央国有企业和地方国有企业并存的格局。这一层7 欠链条的形 成与政府的组织制度和组织形式相关联，它的改革和完善取决于行政体制的改 革。政府作为国有资产的所有者，是否将所有者权能进一步授权以及怎样授权， 决定了国有资产委托代理链条是否进一步延伸以及延伸的性质。 第三个层次主要表现为经济委托形式。国有资产经营管理机构按照公司 法将国有资产投资于企业，或形成国有独资公司，或组成有限责任公司，或 张治栋，樊继达国有资产管理体制改革的深层次思考 j 中国工业经济，2 0 0 5 ( 1 ) 1 4 设立股份有限公司。国有资产管理机构通过公司的股东会、董事会等内部管理 机构参与企业的经营管理。在改革开放前，为实现战略赶超目标，国家需要控 制企业的经济剩余，对企业实行了统收统支的财务管理、生产的计划管理、统 一的工资制度和统购统销的流通体制，企业只是一个生产车间，没有任何自主 权。改革开放后，市场化进程不断加快，非公经济迅猛发展，形成了不同所有 制企业之间的竞争，价格、利润等市场信号逐步得以形成和完善，为国有经济 的实现形式提供了选择空间。国有资产可以独资、控股或参股的形式委托给企 业组织生产。这就形成了国有资产监督管理体制中的第三个层次的委托代理关 系。 国资委的建立并没