（行政管理专业论文）论地方政府环保职能的变迁——兼论资源枯竭型城市治理的转型.pdf

武汉科技大学 研究生学位论文创新性声明 川删川川舢 17 3 9 3 9 3 本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研 究所取得的成果。除了文中已经注明引用的内容或属合作研究共同完成的 工作外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承担一切相关责任。 论文作者签名：盔一遗一日期：2 乒：羔堑 研究生学位论文版权使用授权声明 本论文的研究成果归武汉科技大学所有，其研究内容不得以其它单位 的名义发表。本人完全了解武汉科技大学有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向有关部门( 按照武汉科技大学关于研究生学位论文收录 工作的规定执行) 送交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅， 同意学校将本论文的全部或部分内容编入学校认可的国家相关数据库进行 检索和对外服务。 论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 云凌 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 摘要 面对改革丌放的新形势和经济社会发展的新任务，深入研究政府职能变迁尤其是地方 政府的职能变迁，是行政改革研究的重要议题。在中央政府的主导下，地方政府是职能变 迁要求的具体实践者和直接体现者，深化政府改革、转变政府职能，最终要依赖于地方政 府的努力。本文立足我国资源型城市转型过程中坏保职能的实践探索，结合新公共服务理 论、现代政府治理理论等公共行政理论，对地方政府和政府职能的涵义及特征进行总结， 深入分析地方政府环保职能的内容及基本特征，并对我国环保事业的发展进行梳理，总结 中央政府的环保职能在三个发展阶段的变迁特点，结合国外环保实践的成功探索，例如美 国是将环保纳入社会、经济发展的决策和规划的全过程；欧盟根据自身特点制定共同的环 境保护政策来解决环境跨域问题；日本则是加强环境法制，加强环境检测和科学技术研究 等等。在此基础上，分析地方政府在环保理念、环境措施以及法制约束等方面的变迁。 笔者认为，随着整个社会自上而下对环境保护的逐步重视，和地方政府官员对环境问 题的重新审视，使地方政府环保职能的实践取得了很大的进步，但仍然存在局限于微观层 面的环境治理和相关的非政府组织依然不成熟等一些不足。因此，本文针对我国地方政府 近年来环保实践的探索，尤其是资源枯竭型城市的转型实践，提出新形势下进一步推动地 方政府环保职能变迁的路径分析。 关键词：地方政府；政府职能；环境保护；职能变迁 a b s t r a c t c o n f r o n t e dw i t ht h ec h a l l e n g eo fr e f o ma n do p e n i n g - u pa n dn e w t a s ko fd e v e l o p m e n tf o r e c o n o m ya n ds o c i e t y , t h es i g n i f i c a n ts u b j e c tf o ra d m i n i s t r a t i v er e f c r i l l i st om a k ear e s e a r c ho n g o v e m m e n t sf u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n ，e s p e c i a l l y o nl o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n u n d e rt h e l e a d i n go fc e n t r a lg o v e r n m e n t ，1 0 c a lg o v e r n m e n ti s t h ep r a c t i c e ra n da g e n tt ot r a n s l e rf i m c t i o n d e e p e n i n gt h er e f o r ma n dt r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，u l t i m a t e l yd e p e n d s o nt h ee f f o r t s o fl o c a lg o v e r n m e n t s b a s e do nt h ep r a c t i c ea n de x p l o r a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f u n c t i o n si nt h ep r o c e s so fc h i n a sr e s o u r c e - b a s e dc i t i e st r a n s f o r m a t i o n ，c o m b i n i n gw i t ht h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r yi n c l u d e st h en e wp u b l i cs e r v i c et h e o r ya n dt h et h e o r yo fm o d e m d u b l i ca d m i n i s t r a t i o i l ，t h i s a r t i c l es u m m a r i z e st h em e a n i n ga n dc h a r a c t e r i s t i c so f l o c a l g o v e m m e n ta n dg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a n a l y z e s t h ec o n t e n t sa n db a s i cc h a r a c t e r i s t i c so f f u n c t i o n so fl o c a lg o v e m m e n te n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nd e p t h ，a n dl i s t ss y s t e m a t i c a l l yt h e d e v e l o p m e n to fc h i n a se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，s u m m a r i z e st h e c h a r a c t e r i s t i c so fc e n t r a l g o v e m m e n t se n v i r o n m e n t a lf u n c t i o n si n t h et h r e es t a g e so fd e v e l o p m e n t ，c o m b i n i n gw i t h s u c c e s s f u le x p l o r a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r a c t i c e sa b r o a d ，s u c ha st h eu n i t e ds t a t e sb r i n g st h e e ：l l v i r o n n l e n ti n t ot h es o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a n dt h ew h o l ep r o c e s so fp l a n n i n g m a k i n ga n dp l a n n i n g ；i na c c o r d a n c ew i t hi t so w n c h a r a c t e r i s t i c s ，e um a d et h ee n v i r o n m e n t a l p o l i c i e si nc o m m o nt oa d d r e s st h ec r o s s d o m a i ne n v i r o n m e n t a li s s u e s ；j a p a ns t r e n g t h e n e dt h e e n v i r o n m e n t a ll e g a ls y s t e m ，t h ee n v i r o n m e n t a lm o n i t o r i n ga n dt h es c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a l r e s e a i c ha n ds oo n o nt h i sb a s i s ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec h a n g e so ft h eo fl o c a lg o v e r n m e n t s c o n c e p ti ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，t h ee n v i r o n m e n t a lm e a s u r e s a n dt h el e g a lc o n s t r a i n t s ib e l i e v em a t w i t ht h ew h o l es o c i e t yg r a d u a l l ye m p h a s i sm o r e a n dm o r eo nt h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nb e g i n sa tt h et o p ，a n dt h el o c a lg o v e m m e n to f f i c i a l sr e e x a m i n et h e 锄v i r o n m e n t a li s s u e s ，a l t h o u g ht h ep r a c t i c ei ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n f u n c t i o n so fl o c a l g o v e m m e n th a sm a d eg r e a tp r o g r e s s ，t h e r ea r e s t i l lm a n ys h o r t a g e s ，s u c ha sl i m i t i n gt h e e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c et om i c r o - l e v e la n de x c i t i n gi m m a t u r ep h e n o m e n o ni nt h e r e l a t e d n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t h e r e f o r e ，t h i sp a p e r i sa i m e da tt h ee n v i r o n m e n t a lp r a c t i c e so f l o c a l 目d v e i 姗e n t si nc h i n ai nr e c e n ty e a r s ，p r o p o s e st h ep a t ha n a l y s i st of u r t h e rp r o m o t et h e l o c a lg o v e r n m e n t st r a n s i t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni nn e w s i t u a t i o n k e y w o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ：e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ；f u n c t i o n a l c h a n g e s 武汉科技大学硕士学位论文第1 i i 页 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章绪论1 1 1 选题背景及研究现状1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究现状1 1 2 研究思路与内容2 1 3 研究意义与创新点3 1 3 1 研究意义3 1 3 2 本文的创新与不足之处。4 第二章地方政府职能的理论阐释6 2 1 地方政府及政府职能的理论阐释_ 6 2 1 1 地方政府及其基本特征6 2 1 2 政府职能的界定7 2 2 地方政府的职能及其基本特征9 2 2 1 地方政府的职能9 2 2 2 地方政府职能的基本特征1 0 2 3 地方政府坏保职能分析“ 2 3 1 我国环境保护的政府主导型特征1 1 2 3 2 政府行使环保职能方面的优势1 1 2 3 。3 地方政府环保职能的内容1 2 第三章地方政府环境保护职能的现状分析1 4 3 1 我国环境保护事业的发展及政府环保职能的变迁1 4 3 1 1 我国环境保护事业的发展1 4 3 1 2 我国政府环境保护职能的变迁1 6 3 2 发达国家环境保护的实践探索18 3 2 1 美国政府环保职能的实践探索1 8 3 2 2 欧盟各国政府环保职能的实践探索1 9 3 2 3 日本政府环保职能的实践探索1 9 3 2 4 发达国家实施环境保护的启示2 0 3 3 我国地方政府环境保护职能的现状分析2 0 3 3 1 坚持可持续发展理念，强化环境保护责任机制2 l 3 3 2 依靠环境经济手段，强化经济制约和经济制裁2 1 第1 v 页武汉科技大学硕士学位论文 3 3 3 推动法治措施，形成环境保护法治强势2 l 3 3 4 采耿科技措施，构建环境保护在线监测和自动监控2 2 3 3 5 加强环境保护宣传，形成环境保护社会舆论2 2 第四章地方政府坏保职能典型案例分析2 3 4 1 盘锦、阜新的环保职能实践分析2 3 4 1 1 石油城市盘锦市的成功转型经验2 3 4 1 2 矿业城市阜新市的成功转型经验2 4 4 2 介休市政府推动环保职能变迁的实践中取得的进步2 5 4 2 1 介休市概况及其生态环境现状。2 5 4 2 2 严格的责任追究与执行制度2 5 4 2 3 严格的监管与审批制度2 6 4 2 4 制定和落实环境经济政策2 6 4 3 国内资源型城市在推动环境保护中存在的不足2 6 4 3 1 地方政府仍然局限于微观层面的环境治理2 6 4 3 2 非政府组织发展依然不成熟。2 7 第五章推动地方政府环境保护职能变迁的路径分析2 8 5 1 强化地方政府环保职能中的生态理念2 8 5 1 1 明确地方政府在资源型城市中的角色定位2 8 5 1 2 更新地方政府环境保护管理理念一2 8 5 2 规范地方政府整治环境的治理行为。2 9 5 2 1 确保地方政府治理环节的科学性。2 9 5 2 2 增强地方政府环境整治的民主性3 0 5 2 3 强化依法行政，提高政府公信力3 0 5 3 创新地方政府推行环保理念的治理结构3 0 5 3 1 处理好中央与地方关系。3 0 5 3 2 创新社会组织参与环境保护的机制3 l 5 3 3 启动企业社会环保责任运动3 l 参考文献3 2 致谢3 4 武汉科技大学硕士学位论文第1 页 第一章绪论 1 1 选题背景及研究现状 1 1 1 选题背景 2 0 世纪7 0 年代以来，出现了一股政府改革的世界性浪潮，这股世界性的改革浪潮既 是对数十年来政府管理实践的检讨和反思，同时也是对新时代和新环境的自觉适应。政府 作为中国市场化改革的发起者和实施者，其管理体制在整个国内体制中居于中心地位，而 政府管理体制中的关键因素是政府职能问题。随着我国政府机构改革的不断深入，我国 已经逐步解决了一批部门之间职能交叉、重复问题，在政府职能变迁过程中有了良好的开 端，但我国政府职能仍然有诸多方面不能适应新时期经济社会和谐发展的要求。政府职能 市场化、政府行为法制化、政府决策的民主化和科学化、政府权利的多中心化，传统政府 管理体制几乎所有的方面都受到改革浪潮的冲击。 地方政府在解决区域内生态资源环境的问题中居于主导地位。充分发挥政府在环境保 护领域的职能，不仅为解决人与环境问题提供了强有力的政治保证，而且为促进地方政府 职能变迁，推动建设公共服务型政府提供了很好的实践基础。“服务型政府”是新公共服 务理论在总结新公共管理理论与实践的基础上提出的一个全新的管理模式和管理理念，服 务型政府“强调的是一种以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公众利益为目标，重视 社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理的模式，这种模 式的典型特征是以公众服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准： 服务而非掌舵是服务型政府管理模式和管理理念的形象概括”。 山西省作为中国的能源大省，因煤炭储量大，范围广，易开采，一直是煤炭的主产区。 随着焦碳、冶金、电力、化工、建材等高污染产业的迅猛发展，还有依托能源优势建设的 高耗能工业项目的纷纷开工，带来了地表塌陷、水资源枯竭、植被破坏、大气污染等突出 问题。经济发展与生态资源环境之间以及人与自然之间的矛盾变的十分尖锐。因此，山西 省政府制定了一系列的方针政策，降低全省污染排放总量和综合能耗等约束性指标，作为 很多地方政府，也依据自身发展情况，强化环境监督，狠抓污染防治，促进城乡环境质量 的明显改善，提高城市可持续发展能力，提高人民的生活质量，极力推进环保职能的变迁。 1 1 2 研究现状 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家在对市场失灵和政府失灵进行纠错的基础上，提出了 新公共管理的行政改革理念和模式，它以公共选择理论、管理主义和新制度经济学等为自 己的管理基础，主张把政府的政策职能和管理职能分开，调整政府和社会的关系，引进私 。d a v i dr b e m 绷，s t a t ea n dl o c a lo l i t i c s ，n i n t he d i t i o n ，p u b l i s h e db ym e s h a r p e ，2 0 0 0 李军鹏公共服务型政府【m 】北京：北京大学 ；版社，2 0 0 4 p 1 7 第2 页武汉科技大学硕士学位论文 营部门的管理方法和经验，利用市场和社会力量提高公共部门的工作效率，借鉴和吸收 新公共管理理论的合理因素对于推进我国行政改革具有重要意义。 美国学者戴维奥斯本等人认为：“政府的任务是明确问题的范围和性质，然后把各 种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题。 因此，“政府必须进行调整，而且在某 些方面应对传统角色重新定义。”名基于这样的认识，新公共管理主张将政府组织划分为四 种类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从性组织，并认为前两者负责“掌舵 ( 制定政策) ，而后两者的职能则是“划桨”，因此，必须把这两者的职能分开，建立一种 把政策制定与服务提供相分离的政府体制，一个有效的政府应是一个能够“治理 并且善 于“治理”的政府。 利用政府业务合同出租的形式来推行公共服务社会化，即把政府的一些工作推向市 场，私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标 准，后者制定合同约定的报酬，合同出租业务的领域十分广泛，包括环境保护、公共设施 保护、消防和救护服务、决策和政策设计、公共组织绩效评估等各方面。 鼓励和吸引私人 资本投放政府事业，如在中小学阶段、廉价住房建设、医疗服务等领域，通过宣传表彰和 政策优惠，鼓励和吸引私人资本的投入，弥补政府财力和能力的不足。公共服务社区化， 鼓励各社区建设公益事业，如养老院、福利中心等，出面组织邻罩互助、街道联防，以改 进社会服务或控制犯罪。 王树华认为，切实转变政府职能，是建设服务型政府的核心问题。在社会主义市场经 济条件下，政府的主要职责是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，这就要求通过 转变政府职能，解决好“越位”、“错位、“缺位问题。 迟福林认为，从我国经济社会发展面临的主要矛盾出发，政府应当注重提供经济性公 共服务、社会性公共服务和制度性公共服务。政府要成为经济性公共服务的主体，实现由 经济建设型主体向经济性公共服务主体的转变；政府要成为社会性公共服务的主体，实现 从单纯注重经济增长向关注社会和谐发展的转变；政府要成为制度性公共服务的主体，实 现由以g d p 为中心向以提供制度性公共产品为中心的转变。 面对社会公共服务需求的深刻变化和政府公共服务职能的滞后，许多专家提出政府要 转向公共服务型政府，注重政府公共服务职能的变迁，通过各种途径强化政府公共服务的 理念，积极与社会力量加强合作，推动政府职能的变迁。 1 2 研究思路与内容 对地方政府职能变迁的研究思路和方法，目前的理论界主要聚焦于两个角度：其一是 “a l b e r tw e a l e ，r i s k ，2 0 0 2 ，d e m o c r a t i cc i t i z e n s h i pa n dp u b l i cp o l i c y - - - p u b l i s h e df o rt h eb r i t i s ha c a d e m yb yo x f o r du n i v e r s i t y p r e s s 国( 美) 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公营部f - l m 上海：卜海译文 f j 版社，1 9 9 6 ，p 8 6 ( 美) 戴维奥斯本，彼得普拉斯特里克著政府改革手册：战略和工具【m 】北京：中国人民大学f l ：版社，2 0 0 4 1 2 ， p 5 晶弧男我固政府职能转变研究 d 】沈阳：辽宁师范人学政治学理论，2 0 0 7 5 f 树华建设服务型政府f j 】人民日撤，2 0 0 4 2 1 2 迟福林门槛一政府转型与改革攻坚【m 】北京：中国经济出版社，2 0 0 5 p 4 武汉科技大学硕士学位论文第3 页 从政府职能定位的角度。这种思路的代表观点认为，加快政府职能变迁，就是按照“经济 调节、市场监管、社会管理、公共服务 的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责 范围，积极推进政企分丌、政事分丌、政府与中介组织的分开，在抓好经济调节和市场监 管的同时，更加注重社会管理和公共服务。t 其二是从政府职能运用的角度。这种思路的代 表观点是，政府职能变迁就是要解决好越位、缺位、错位问题，充分发挥市场在资源配置 中的基础性作用，把政府职能转变到主要为市场主体服务和提供良好的发展环境上来。圆 本文针对山西省介休市在解决人与自然的矛盾问题中所采取的应对措施，从推动政府 环境保护职能变迁的角度出发，运用新公共服务理论、现代政府治理理论等公共行政理论， 分析我国典型的资源型城市政府在推动环境保护职能变迁的探索过程中所取得的成绩，并 就面临的问题进行分析，提出新形势下推动地方政府环境保护职能变迁的路径。 文章的研究内容如下： 第一章绪论部分主要分析文章的选题背景，研究现状等。 第二章是对地方政府和政府职能进行理论阐释。在这一章中，笔者就国内外学者对政 府职能、地方政府及其职能的理论进行总结，提出本文在写作过程中所选择的定位，并着 重论述了地方政府职能的基本内容与基本特征，尤其是新时期地方政府环保职能的内容和 特征。 第三章是从实践上着眼于地方政府的环境保护职能，分别就我国中央政府、地方政府 近年来在环境保护领域所做出的努力进行述评，同时借鉴国外的典型事例进行分析。通过 对我国环保事业发展脉络的梳理，总结中央政府环保职能在三个典型发展阶段的变迁特 征，同时结合国外环保实践的成功探索，分析地方政府环保职能在环保理念、环境措施以 及法制约束等方面的变迁。 第四章结合国内其他资源型城市在环保职能变迁过程中的成功范例，探讨山西省介休 市政府在履行环保职能的实践过程中值得肯定的方面，并从公共管理的相关理论角度提出 现阶段面临的主要问题。 第五章针对典型资源型城市政府环保职能变迁的实践探索，提出进一步完善地方政府 职能变迁的路径。 1 3 研究意义与创新点 1 3 i 研究意义 “科学发展观”理念与“和谐社会目标要求强化公共服务和社会职能，国民经济 和社会发展“十一五”规划纲要从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体” 的总体发展思路出发，突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。这些 都意味着，政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。 政府职能变迁是政府改革的一条主线，也是政府工作的一个主题。目前，我国的改革 。国民绎济和= ：会发展”卜一五”规划建议导读【m 】：i t s ( ：新华 f 版社，2 0 0 5 p 1 5 3 。( 美) 彼得斯：政府未来的治理模式【m 】吴爱民等译，北京：中国人民大学i l 版社，2 0 0 1 p 6 2 第4 页武汉科技大学硕士学位论文 己进入了“深水区”，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革己成为了全面深化改革 和提高对外开放水平的关键。在进入“十一五”的新时期，面对改革丌放的新形势和经济 社会发展的新任务，深入研究政府职能变迁尤其是地方政府的职能变迁，不仅具有重要的 理论价值，更具有重要的实践价值。在中央政府的主导下，地方政府是职能变迁要求的具 体实践者和直接体现者，深化政府改革、转变政府职能，最终要依赖于地方政府的努力。 由于地方政府更直接地面对企业、面对市场、面对社会，地方政府职能转变的状况在一 定的程度上就成为整个政府职能变迁的缩影。 山西省作为中国典型的资源大省，同时拥有很多座资源型城市，其环保实践同样具有 典型性。资源、环境、生态问题是紧密联系在一起的，而资源的破坏、环境的污染、生态 的退化又是与特殊的产业结构紧密联系在一起的。采煤要破坏地下水资源，要产生矿井水 和煤矸石，在洗煤、运输过程中要造成新的污染，用煤发电、炼焦又造成新一轮的污染。 污染的加剧，导致生存质量下降，又抑制了招商引资和新兴产业的发展，使结构调整难度 加大。表面上是资源环境生态问题，实质是发展问题，是产业结构畸重、增长方式粗放的 问题。 山西省面临的环境问题其实代表了很多资源型城市的发展难题。长期单一的发展模式 必然无法适应当今社会的发展趋势，尤其是资源枯竭，环境恶化引起的一系列社会突出矛 盾使很多地方政府不得不考虑，转变经济增长方式，加大环保力度，探索适应城市发展的 新的经济增长路径。 胡锦涛主席在十七大报告中提出中国未来的生态环境保护目标是“建设生态文明，基 本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较 大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改 善。加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。”坚持节约资源和保护环 境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。 笔者认为在地方政府的职能范围内，结合我国目前的生态环境状况，深入研究地方政 府生态环境保护职能及其变迁，不仅具有理论上的探索价值，更具有深远的社会意义。 1 3 2 本文的创新与不足之处 随着国内一轮又一轮声势浩大的行政机构改革的浪潮，越来越多的学者开始关注政府 职能变迁对社会经济发展所起的巨大推动作用。尤其党的十七大报告中，明确提出建设服 务型政府以及提高政府公共服务的能力，使许多政府官员开始更多地关注兼顾公平的前提 下如何解决经济发展过程中的社会问题。环境保护问题作为中国政府长期以来的关注的突 出问题，更多的是对环保部门单一的工作安排，而很少站在政府职能的角度从根本上探讨 解决生态环境矛盾。本文不是就单一的环境保护问题进行论证，而是立足政府职能，寻求 解决地区生态环境改善的变迁路径以及城市发展的定位与抉择。其目的是探索性地界定地 方政府的基本职能，努力回答“为什么地方政府职能变迁比较缓慢 等问题，并积极探寻 李文星等地方政府战略管理【m 】成都：四川人民出版社，2 0 0 3 p 1 2 武汉科技大学硕士学位论文第5 页 转变地方政府职能的对策。 本文结合实例分析在提高政府公共服务能力的背景下如何科学的解决资源型城市的 生态环境恶化问题。其次，在对政府环保职能尤其是地方环保职能变迁的相关理论进行阐 释的基础上，分析目前我国地方环保工作的现状，并基于山西省介休市在推动政府环保职 能变迁中的实践探索，借鉴国内外典型资源型城市在转型过程中地方政府引导城市解决环 境矛盾的成功案例，探索性地提出推动地方政府环保职能变迁的路径，希望根本上缓解人 与自然之间的矛盾。 通过中央和地方政府的共同努力，很多地区的生态环境有了很大程度的改善，但客观 上来看，仍然存在一些问题。笔者认为，许多地方政府只是在大刀阔斧地在微观层面上采 取一些措施，使坏境得到了局部的改观，却没有从根本上转变经济增长方式，仍然严重依 赖当地的自然资源发展经济，也就无法真正遏制人类面临的生念环境恶化的趋势，解决地 区经济和社会发展的不平衡。由于自身知识储备的局限，论文需要进一步结合实践对政府 环保职能变迁进行深入分析。 第6 页武汉科技大学硕士学位论文 第二章地方政府职能的理论阐释 2 1 地方政府及政府职能的理论阐释 2 1 1 地方政府及其基本特征 本文关注的是地方政府，作为地方政府，是中央政府为治理国家一部分地域或部分地 域社会事务依法设置的政府单位，它是国家政权的一个重要组成部分，在国家政权中居于 “基石”地位，是国家权力在特定地域上的物化形态。地方政府与中央政府是相对应的两 个概念，中央与地方之间存在着上下隶属的关系。 在欧美，地方政府被视为民主政治训练的场所，公民道德和意识培养的基地，切合公 民需要的公共服务和产品的提供者，中央政府集权倾向的制衡者之一。二战以来，地方政 府在现代发达国家中的地位越来越重要，其承担的公共服务职能随着福利国家的出现而越 来越多，公共开支不断增加。地方政府与中央政府的关系更加紧密和相互依赖。这种情形 使地方政府成为公众关注的焦点，成为各种潜在矛盾的对象。到2 0 世纪7 0 年代中后期， 地方政府管理体制中的问题由于全球性的经济危机而变得越来越明显。地方政府开支紧缩 而公民的服务需求仍在增加，地方政府要求改变对中央政府的依赖和减轻其负担，公共服 务传送中存在的协调困难和目标偏离问题越来越突出，并一直持续至今。 我国学者一般认为地方政府就是地方国家行政机关，中国大百科全书政治学认 为，中华人民共和国地方各级人民政府是中华人民共和国地方各级人民代表大会的执行机 关，是地方各级国家行政机关，包括省、直辖市、市、县、市辖区、乡、民族乡、镇等各 级人民政府。自治区、自治州、自治县等各级民族自治地方的人民政府，也是地方政府。 我国的宪法和地方人民政府组织法等相关法律法规对地方政府的性质、地位和职能作 了全面而具体的规定。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 法规定，“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行 政机关 ，同时规定，“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都 服从国务院 。 因此，地方政府是由中央政府依法设置的、行使部分国家权力，治理国家一部分地域 或部分地域某些社会事务的政府。本文所讨论的地方政府是指地方各级种类的行政机关， 即通常所说的“地方各级人民政府。 同中央政府相比，地方政府具有以下几个方面的基本特征： ( 1 ) 权力的非主权性 地方政府的权力无论有多大，在对外关系上都不享有真正的主权。在我国，国家主权 由人民通过选举产生的中央政府代表全国人民行使。为确保地方政府能有效运作以实现其 。张谚荣中外行政制度比较【m 】北京：商务印书馆，2 0 0 2 p 3 9 2 。周平当代中国地方政府【m 】北京：人民出版社，2 0 0 7 p 5 武汉科技大学硕士学位论文第7 页 设置的目的，中央政府必须通过相应法律授予地方政府为完成其职责所需的权力。通过选 举，地方政府从当地居民那里获得治理本区域的权力。因此，地方政府的权限是由中央政 府依法授予的，中央政府可以通过法定的程序对其加以改变或撤消，必要时可以决定解散 和重新选举地方政府。中央政府采取这些行动时，无需征求地方政府的赞同或认可，表明 地方政府所拥有的权力并不具有主权性质。 ( 2 ) 职权的局部性 地方政府职权的局部性一方面表现在权限所及的地域范围是局部的。地方政府的治理 权力仅限于它们所管辖的地域范围及其居民。地方政府可以制定其政府规章，但这些法规 并不对其他地区产生效力。另一方面，权限所及的事务是局部的。地方政府所管辖的事 务仅是国家全部事务中的一部分；同时，在地方政府所辖的地域范围内，还存在管辖本地 域某些社会事务的其他政府( 中央的或上级的) 的机构，即本地域某些社会事务不属该层 级地方政府而属另一层级地方政府管辖。 ( 3 ) 角色的双重性 各国地方政府在管理活动中一般都扮演着执行者和领导者的双重角色。一方面，地方 政府必须服从和执行国家的法律，必须执行中央政府或上级政府的政策指令。另一方面在 其所管辖的行政区域内地方政府又是领导者、决策者，它有权对辖区内的行政事务进行管 理、领导与协调，管理地方区域经济的发展秩序，保证和促进地方经济和社会的顺利发展。 2 1 2 政府职能的界定 对于政府职能的内涵，西方学者仁者见仁，智者见智：英国经济学家庇古认为政府应 广泛干预社会经济，而德国弗莱堡学派则认为政府只是在维护市场经济的秩序，政府只是 裁判员而不是运动员：亚当斯密认为政府不是去做那些私人正在做的事情，而要去做那 些根本没人做的事情，而美国学者安德森则认为政府的基本职能就是提供经济基础、提供 各种公共商品和服务、协调和解决团体冲突、维护竞争、保护自然资源，为个人提供获得 商品和房屋的最低条件及保持经济稳定。 根据美国斯坦福大学公共政策及经济学教授约 翰里兰德巴奇等人的观点，政府有四项主要职能，一是担当为经济增长提供总需求的 “稳定器”；二是作为制定经济游戏规则并付诸实施的“经济警察”；三是作为社会公共服 务的提供者；四是通过转移支付对收入进行再分配。 世界银行在1 9 9 7 年世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命包括五项最基本的 责任：( 1 ) 确定法律基础；( 2 ) 保持一个未被破坏的政策环境，包括宏观经济的稳定：( 3 ) 投 资于基本的社会服务和社会基础设施；( 4 ) 保护弱势群体；( 5 ) 保护环境。 政府经济学认为，政府职能是指政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的 。d a v i dr b e r m a n ，2 0 0 3 ，l o c a lg o v e r n m e n ta n dt h es t a t e s - - a u t o n o m y , p o l i t i c s , a n dp o l i c y , p u b l i s h e db ym e s h a r p c , l n c 。丁煌西方企业家政府理论评述【j 】国外 l ：会科学，1 9 9 9 6 ，p 4 7 s e eb a c hg e o r g el e l a n d ，e c o n o m i c s ：a ni n t r o d u c t i o nt oa n a l y s i sa n dp o l i c y , p r e n t i c e - h a l l ，l n c e n g l e w o o dc l i f f s ，u s a 19 8 0 ， p - 5 0 1 5 0 4 陈振明政府再造西方新公共管理运动【m 】北京：中国人民大学j j 版社，2 0 0 3 8 p 4 1 第8 页武汉科技大学硕士学位论文 职责和功能，它反映政府的实质和政府活动的内容与方向。政府职能是一个历史范畴，随 着社会的发展变化，政府职能在性质、内容、手段和方向上也都会发生相应的变化。尽管 政府作用随运作环境的改变而改变，但是有两点认识却是相对不变的，这就是：第一，市 场失灵为政府干预提供了强有力的经济论据；第二，政府关注社会公平目标，始终保留着 提供公共物品方面的独特作用，从而推动经济和社会发展。 国内对于政府职能的内涵，学术界也没有统一的认识，有学者认为政府职能主要是促 进经济增长、保持经济稳定、实现经济公平；有学者则认为政府职能主要是维护制度条件、 创造基础条件、校正同常条件、稳定社会条件。主流理论认为，在社会主义市场经济条件 下，政府职能应包含以下四个方面：政治职能，经济职能，服务职能，文化职能。 这种分 类较全面的概括了政府职能的基本内容，但也存在一个明显的缺陷，即无法反映政府职能 方式的变化，我国因经济体制改革而引发政府职能转变，上述政府四项基本职能很难反映 政府职能在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中应有的变化，它传递给人 们的信息还是从政治、经济到文化、社会方方面面的事物都应由政府去管，无所不包，忽 视市场的作用。事实上，市场经济体制下的政府职能与计划经济体制下的政府职能相比， 无论是在内容上还是在实现方式上都有很大的差异。 1 9 9 2 年版的中国大百科全书 对政府职能的定义侧重政治的角度，主张政府职能 是国家职能的具体化，政府职能是代表统治阶级实行政治统治和管理公共事务，并提出随 着社会的发展，政府管理公共事务的职能不断扩大。 根据行政管理学大辞典的定义，政府职能是政府管理的基本方向、根本任务和主 要作用的体现。政府作为国家机器的重要组成部分，其根本职能是为经济基础服务。政府 具有阶级性和社会性两个基本属性，也就有了政治统治和社会服务两个基本职能。 张康之，李传军在公共行政学一书中认为，政府职能首先表现为国家行政机关依 法履行的职责，即政府应该管什么，管到什么程度和怎么管，同时政府职能又表现为政府 在国家和社会生活中的功用和效能，应该发挥什么样的作用。这两者的关系应该是统一的， 既政府的社会功能是其法定职责的前提和内容，政府的法定职责是其社会功能的实现和保 障。 但是有一点是被普遍认同的，即政府职能是政府在国家和社会管理中所承担的责任和 功能。换句话说，就是政府“想干什么 和“要干什么”。政府经济学认为，政府职能是 指政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和 政府活动的内容与方向。 在2 0 0 3 年3 月5 日第十届全国人民代表大会第一次会议上，国务院总理朱镕基做的 政府工作报告中提出，在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场 监管、社会管理和公共服务。这种表述是对研究成果的吸纳与总结，也是政府运作的权威 张培刚，张建华发展经济学教程【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 1 p 2 1 3 。金太军政府职能梳理与重构【m 】广州：广东人民版社，2 0 0 2 p 1 2 中国人雨科伞书政治学卷【m 】北