（行政管理专业论文）我国行政效能监察过程控制问题研究.pdf

摘要 近年来，腐败案件频发，行政效率低下，重大决策失误等现象不断，与行政监察功 能不足、体制改革滞后有一定的关系。关于这一问题，目前的研究尚需要不断加强。如 何加强行政监察能力、提高监察效果? 关键在加强过程控制。从目前的行政监察体制和 制度看，其运行以事后控制和制裁为重点，事前和事中控制相对较弱，监察的过程控制 存有许多问题，使行政效能提高缓慢。因此，从加强过程控制入手，是解决好行政监察 问题的关键。 区别以往对行政监察理论及应用宏观的研究，从过程控制的角度对我国行政监察的 整体状况重新做以全面的系统的梳理，认识过程控制与行政效能监察的必然联系，明确 过程控制在行政效能监察中的关键地位，注重加强事前与事中的控制来使效能监察关口 的前移。 基于我国行政监察过程的基本现状，可以看出，过程控制系统虽然已经形成，也起 到了一定的作用，但在监察的过程中仍有不少突出的问题，重监察轻管理，重结果轻导 向，监察独立权的缺失，监管范围的有限，职责履行的不到位等，控制没有起到根本的 作用。在认识的基础上发现，权限、制度、全局性和主观因素等是造成这些问题的原因， 因而寻求一个适合我国国情，构建较为完整、可行的行政效能监察过程控制对策以及相 关的政策体系成为必须，使其能够有效提高我国行政效能监察水平，促进政府的能力建 设。 关键词：行政效能监察，行政监察，过程控制 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ep h e n o m e n o no ff r e q u e n t c o r r u p t i o nc a s e s ，l o wa d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y , a n dm a j o rp o l i c yb l u n d e r st oh a v eac e r t a i ne x t e n tw i t ht h ed e f i c i e n c i e so f a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na n ds y s t e ml a g o nt h i s i s s u e ，t h ec u r r e n ts t u d ys t i l ln e e d st o c o n t i n u et os t r e n g t h e n h o wt os t r e n g t h e nt h ec a p a c i t yo fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，i m p r o v e t h em o n i t o r i n gr e s u l t s ? i ti sl i e si ns t r e n g t h e n i n gt h ep r o c e s sc o n t r 0 1 t h ee m p h a s i so fc u r r e n t s y s t e ma n di n s t i t u t i o no fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na r ef o c u so nc o n t r o la n ds a n c t i o n sa r e r t h ee v e n t s ，b u tt h ea d v a n c ea n dm i d d l ec o n t r o lo fe v e n t sa r er e l a t i v e l yw e a k m e a n t i m e t h e r e h a v em a n yp r o b l e m sd u n n gm o n i t o r i n gc o n t r o lp r o c e s s a sar e s u l t ，t h ei m p r o v e m e n to f a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi ss l o w l y t h e r e f o r e ，t h ek e yp r o b l e m st os o l v ea d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o na r et os t a r tf r o mt h es t r e n g t h e n i n gp r o c e s sc o n t r 0 1 w en e e dt od i s t i n g u i s ht h ep a s tt h e o r ya b o u ta d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，a n dt oc a r da o v e r a l ln e wa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o ns y s t e mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp r o c e s sc o n t r 0 1 w e m u s tu n d e r s t a n dt h e p o s i t i v ec o n n e c t i o nb e t w e e np r o c e s sc o n t r o la n da d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s i o na n dt h ek e yp o s i t i o no fp r o c e s sc o n t r 0 1 w ea l s on e e dt oe m p h a s i so n t h ea d v a n c ea n dp r o c e s ss ot h a tt h ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o nl e v e lc a nb ei m p r o v e d b a s e do nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o np r o c e s s ，w ec a ns e et h a tt h e p r o c e s sc o n t r o ls y s t e mh a sb e e nf o r m e d ，a n di ta l s op l a y e dac e r t a i nr o l ei nt h ep r o c e s so f s u p e r v i s i o n ，b u tt h e r es t i l lh a sm a n yo u t s t a n d i n gp r o b l e m s ，s u c ha sl i g h tm a n a g e m e n ta n d w e i g h ts u p e r v i s i o n ，t h ed e l e t i o no ft h es u p e r v i s o r yi n d e p e n d e n c e ，t h el i m i t e ds c o p eo f s u p e r v i s i o na n dp e r f o r m i n go fd u t i e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e si sn o ti np l a c e i nt h ea p p l i c a t i o n p r o c e s so fs u p e r v i s i o nc o n t r o ld i dn o th a v eaf u n d a m e n t a lr o l e o nt h eb a s i so fu n d e r s t a n d i n g i nt h a t ，r i g h t ，i n s t i t u t i o no v e r a l la n ds u b j e c t i v ef a c t o r sa r et h er o o tc a u s eo ft h e s ei s s u e s t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt os e e kas u i t a b l ea n df e a s i b l ef o ra d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y s u p e r v i s i o np r o c e s sc o n t r o lc o u n t e r m e a s u r e sa n dt h er e l a t e dp o l i c ys y s t e mb a s e do nc h i n a s n a t i o n a lc o n d i t i o n s a sar e s u l t ，o u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o nl e v e lc a n b ei m p r o v e d ，a n dt h ec o n s t r u c t i o na b i l i t yo fo u rg o v e r n m e n tc a nb ep r o m o t e d k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ；a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ； p r o c e s sc o n t r o l 长安大学硕士学位论文 一、选题依据一、述赵佩土i 占 绪论 2 0 0 7 年党的十七大报告中胡锦涛在坚定不移发展社会主义民主政治中提到完善制 约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须 让权力在阳光下进行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监 督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国 家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工 作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键 岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督 条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。 近年来，我国的腐败案层出不穷，行政效率低下，从根本上说，都是与监督制度不 完善、监察不力有关的。腐败必然影响政府管理绩效问题，政府管理效率低下，也容易 滋生大量腐败。在一定意义上讲，这是行政监察功能减退的直接表现。从目前的行政监 察体制和制度看，其运行以事后控制和制裁为重点，较少的注重事前和事中的控制。因 此，监察的滞后性，给行政管理带来了负面效应。从这个角度来看，是一个很有现实性 的研究。 另一方面，在过去很长时期内，我国效能监察的定位问题始终未能得到真正解决。 行政监察理论和实践的重心一直围绕着廉政监察展开，而忽视了效能监察，使行政监察 工作的发展受到极大束缚，行政监察职能未能得到充分发挥；标本兼治的监察模式没有 落到实处，腐败行为难以得到有效遏制，行政机关效能低下，政府形象经受着严峻的考 验。过程控制是行政效能监察方法论的基础，它贯穿于行政效能监察工作的始终。在我 国的行政问责并不成熟和完善的阶段时，当前效能监察工作主要是针对行政机关已发现 的问题开展工作，主要问题是重结果而轻过程，重外在监督而轻内在管理，故而需要从 不断加强过程控制入手，解决好行政监察的无力问题。这就为本文的主体思路提供了大 的背景条件。 行政效能监察的研究是我国行政监察学研究的一个重要领域。目前行政管理和决策 中，出现许多重大失误，腐败频发，需要从行政监察的改革入手，实现同常的管理和控 胡锦涛：党的十七大报告，2 0 0 7 年1 0 月。 绪论 制。本文将在过程控制与行政效能监察的关系及重要性阐述的基础上，从当前我国行政 监察过程控制的现状与问题出发，分析问题所在的原因，进而试图寻求一个适合我国国 情，能够有效提高我国行政效能监察水平，促进政府能力建设的有效对策。 二、研究现状 在国外的研究成果中，并没有与效能和效能监察直接对应的词语，而是用政府绩效 和绩效评估来表示和判断政府履行行政职能的强弱。他们没有将行政效能监察独立出 来，作为政府的一项专门性职能，而是将其作为政府绩效评估的一项重要内容，通过不 断完善绩效指标体系和绩效评估方法，来推动包括效能监察在内的政府绩效评估有效运 行。 行政效能监察问题是近些年来我国政治学学术界以及公共管理学学术界的研究热 点。以“行政效能监察 为关键词在中国期刊全文数据库、中国优秀硕士博士论文数据 库进行综合检索，自1 9 9 7 年至2 0 0 8 年，国内共发表相关研究论文4 3 3 篇；自2 0 0 5 年 至2 0 0 8 年完成相关硕士论文1 5 篇、博士论文l 篇；出版相关研究专著5 部( 含刘虹、 董秀芬著效能监察；毛昭晖著中国行政效能监察理论、模式与方法；驻化工 部纪检监察局编效能监察概论；彭吉龙等编效能监察理论研究与实践；刘占书编 效能监察实务) 。 我国在行政效能监察的研究问题上，大多以行政效能监察本身的研究的而开展，研 究主要针对我国行政效能监察的制度机制或行政效能监察的现状问题及对策的分析。就 本学科的研究现状来看，国内关于行政效能监察的研究文献并不多，从管理学视角开展 的过程控制研究力度尚且不够，涉及到行政效能监察过程控制的文献就更为少见。在已 检索到的文献中，很少见到从过程的控制与管理的层面来研究行政效能监察的文献资 料，可以说，国内这方面的研究还远远不够，理论与实践都亟待迸一步加强。所以这就 为本课题的研究带来了一定的难度和挑战。 三、研究方法 ( 一) 文献分析 通过有关论文、专著所附参考文献为基础；利用图书馆目录的检索，输入各样关键 词“行政效能监察 “行政监察”“行政监督”“效能监察“过程管理过程控制”等， 将各类相关书籍进行仔细翻阅，搜集对课题有用的资料进行文献进行细致的分析、比较、 2 长安人学硕上学位论文 综合并从中获得有用信息资料，根据拟定思路摘取重要价值信息。翻阅“中国地方党政 机关绩效万人评议活动”的材料。 主要运用本体分析、比较分析、类型归纳分析法。 ( 二) 社会调查 曾参与过陕西省延安市“三问”工作课题的调查，并参阅过相关资料，就主要问题 的解决思路体现的理念和原则，进行深入的思索，引发有待思考的问题；并就网上的相 关资料与案例进行过相关的研究。 ( 三) 案例分析 以国内近年发生的热点问题、重大事件为案例，如三氯氢胺毒奶粉后续事件、山西 疫苗事件、重庆文强犯罪事件、华南虎事件等，从行政监察的角度对问题进行审视与思 考，找出其间因过程控制的不严而引发的一系列问题的产生。 四、创新之处 1 、研究视角有一定的新意。立足过程管理，探讨行政监察管理及改进问题，有一 定的理论和现实意义。通过对行政效能监察和过程控制的关系及过程控制的内涵予以专 门详细的呈现。 2 、在实践层面，从过程控制的角度提出我国行政监察的现状与问题，提出相对应 的对策措施，切实改进和完善我国行政效能监察工作的细化与深入，提高行政效能，促 进改革发展，推进依法行政。 3 第一章行政效能监察与过程控制 第一章行政效能监察与过程控制 行政效能监察是行政监察机关及授权的组织，在政府的领导下有计划、有目的地针 对行政机关及其授权的组织的行政行为所产生的效率、效能情况开展的一项监督检查活 动。在我国社会主义建设发展的需求下，行政效能监察的重要作用日益突显也亟待加强。 过程控制与行政效能监察的关系密不可分，从行政效能监察确立以来，它就占有不可或 缺的关键地位。 一、我国行政效能监察的确立与发展 中国监察制度起源于古代，从秦汉发展到清末，其职权日益完备，在各朝各代政治 制度中发挥了重要作用。尽管，古代监察制度没有明确地提出和系统地实施效能监察， 但其监察领域之大，监察机关的权威之高，现行的监察机关与之相比，是无法等同的。 进入建国初期，1 9 4 9 年1 1 月，中央人民政府政务院人民监察委员会成立，到1 9 5 4 年9 月改为国务院监察部，至1 9 5 9 年4 月国务院监察部被撤销，称之为我国监察制度 发展历程中的初创时期。为了适应人民政权稳固和经济恢复的需要，监察工作已经成为 政权稳固与经济恢复的重要手段。在法律规定层面，虽然并未明确地提出效能监察和廉 政监察的概念，但从具体的监察实践和监察机关的职责来看，已清晰地体现为这两方面 的内容。对于效能监察工作的基本经验，也从建国初期开始有所总结：自上而下的检查 与自下而上的监督相结合的效能监察方式；正确运用领导与群众相结合的方法，集中力 量，抓住重点，进行工作；实施监督纠举与改进工作相结合的方法。 1 9 8 7 年，监察部恢复成立初始，紧紧围绕着改革开放和经济建设中出现的违法违纪 案件开展廉政监察。随着监察工作的深化，逐步认识到行政监察机关在保证政令畅通中 所具有的特定职能作用，提出了以保证政令畅通为核心的执法监察。执法监察的提出和 实践，为行政监察职能的多样性提供了认识。执法监察的基本理念，为效能监察理念体 系的建构提供了一条有效地研究途径。至此新时期效能监察工作的实践分为三个阶段： 以执法监察全面统领效能监察为核心的效能阶段；以重点开展企业效能监察为核心的效 能监察阶段和以行政效能建设为核心的效能监察阶段。在第三阶段中，这一时期的行政 效能监察工作有所突破：以地方性立法和政策突破法律依据不完备的禁锢；初步建构了 党政双重领导，行政主要负责监察机关组织协调，业务部门密切配合行政效能监察工作 模式；基本形成了科学管理的效能监察工作模式；逐步认识到行政效能监察对构建预防 4 长安人学硕士学位论文 腐败体系的重要价值。 二、行政效能监察的重要作用亟待加强 行政监察制度是国家政治制度的重要组成部分，是通过廉政监察和效能监察两项职 能充分发挥的基本功能，确保公共管理活动合法有序、协调高效，从而达到对国家行政 体系有效监督的目的。历史证明，行政监察不能只顾其一，廉政监察和效能监察必须双 管齐下。因此，行政效能监察的开展，是我国行政监察历史发展的客观选择，它既是不 断深化行政监察的工作内涵必然的结果，又是创新监察工作制度重要的体现，标志着我 国行政监察制度的成熟与完善。充分认识行政监察体系中行政效能监察地位的重要性， 全面构建行政效能监察的制度体系，这对从源头治理腐败目标的实现和政府公共管理能 力的提升，有着直接的影响。 探索效能监察的实践经验说明，行政效能监察工作仅仅靠监察机关推进的方法是很 难做好的。将行政效能监察纳入政府的效能建设之中，将效能建设全面推进，效能监察 重点深入，增强行政监察的管理属性。在相当长的一个时期里，我们单纯从监察职能完 善的视角审视效能监察的作用，宣传上的强化和实践层面的弱化，在于对行政效能监察 认识不深入，随着预防腐败策略在反腐败体系中功能益发重要，人们逐渐认识到行政效 能监察工作的预防作用的重要性。 三、过程控制在行政效能监察中的关键地位 控制是公共部门绩效管理诸项职能中所必不可少的一环，它使组织的整个公共部门 绩效管理过程得以有效运转，循环往复。公共部门绩效管理的目的是有效地实现组织目 标，为此就要进行计划、组织、人员配备、指导与领导、控制工作。可以说，控制好 比是驾驶员的方向盘，它把公共部门绩效管理的其他职能与公共部门绩效管理工作中所 预定的目标紧密地联系在一起：在组织的某项活动超过公共部门绩效管理容许范围的偏 差时，则采取必要的纠正措施，以使系统的活动趋于稳定，实现组织的既定目标；或者 在必要时，进行修改，确定新的现实目标和管理控制标准，使之更符合组织自身的条件 和外部环境的变化。 过程控制是指通过实施行政效能监察，确保行政监察对象的行政行为全过程处于受 控状态，符合以效能提高为出发点的制度安排，纠j 下和消除影响行政效能的各种因素， 使行政目的遵循效率和质量的双重标准。它是行政效能监察方法论的基础，贯穿于行政 5 第一章行政效能监察与过程控制 效能监察工作始终。在行政效能监察的诸多原则中，过程控制原则是行政效能监察的基 本原则之一。将行政监察组织的活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得 到期望的结果。将相互关联的过程作为系统加以识别、理解和管理，有助于组织提高实 现目标的有效性和效率。组织的过程间相互联系，并不是孤立的个体，只有正确地识别 各个过程以及各个过程之间的关系，并采取适合的方法才能进行更好的管理。控制工作 是要保证组织活动有条紊地进行，以达到组织目标的实现。一个组织若是缺少控制或缺 少有效的控制，就会产生混乱，甚至偏离组织正常活动的轨迹。 四、行政效能监察过程的控制原理 过程管理原理来源于i s 0 9 0 0 0 ：2 0 0 0 质量管理体系基础和术语中，将过程定义 为：“一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动”。过程管理是指：使用一组 实践方法、技术和工具来策划、控制和改进过程的效果、效率和适应性，包括过程规划、 过程实施、过程监测( 检查) 和过程改进( 处置) 四个部分，即p d c a 循环四环节。p d c a ( p l a n d o c h e c k a c t ) 循环又称为戴明循环，是质量管理大师戴明在休哈特统计过程 控制思想基础上提出的。 对行政过程进行控制和管理所采用的“p d c a ”方法。即为：p 规划。根据社会 公众( 尤其是行政相对人) 的要求和行政组织的战略方针，为提供公共产品和公共服务， 确立必要的行政目标和规划具体的行政过程。卜实施。严格按照行政过程的要求进 行实施。卜监测( 检查) 。根据行政战略、行政目标和行政质量的要求，对行政过程、 公共产品和公共服务的状况，进行监控和测量，认定事实，获取证明事实的证据，并得 出效能状况结论。a 改进( 处置) 。采取针对性措施，以持续改进行政过程的效能。 运用i s 0 9 0 0 0 质量管理体系能够使一个组织的各项工作的各个环节，都能按照既定 的程序，在事前、事中、事后全过程得到监控，环环相扣的过程控制以及质量评价、自 我纠正、持续改进的工作机制，能解决目前政府管理中存在的效能问题。i s 0 9 0 0 0 认为： 通过“过程方法将活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的 结果。即系统地识别和管理组织所应用的过程，特别是这些过程间的相互作用关系。用 基于事实的决策方法来识别组织所需的过程，用管理的系统方法协调优化过程的关系， 使其形成一个过程网络，发挥过程体系的整体优势，达到控制过程的目的。 毛昭晖：中国行政效能监察理论、模式与方法，中国人民大学f 版社2 0 0 7 版，第2 7 4 、2 7 8 页。 i s 0 9 0 0 0 “2 4 过程方法”中指出：系统地识别和管理组织所应用的过程，特别是这些过程之间的相互作用，称为 “过程方法”。为使组织有效运行，组织应当采用过程方法识别和管理众多相互关联和相互作用的过程，对过程和过 程之间的联系、组合和相互作用进行连续的控制和持续的改进，以增强顾客满意和过程的增值效应。 6 长安大学硕士学位论文 五、过程控制重在事前和事中控制 政府的行政效能的状况，需要通过对行政效能状况的过程评价，得出政府职能发挥 的结果必然性。效能监察通过过程控制，把效能监察融入行政管理的各个环节中去，实 现事前监察和事中监督，及时发现问题，纠偏补漏。加强事前地行政管理决策行为的监 察和事中对行政管理实施过程的监察十分必要，但对行政管理行为结果的监察则更为直 接。效能监察活动伴随政府行政管理过程而开展，渗透到政府行政管理的各个环节，对 政府行政机关或其所授权组织的行政行为进行全面的监督检查，其过程控制本身所产生 的监督作用就可以产生促进、改善行政管理的效果。 如果考虑到一旦发生违法或不当行为给国家、集体和公民千万的巨大损失，则应该 把监察的过程控制的重点放在事前和事中控制上。事前控制具有决策性、前瞻性、防范 性和指导性的作用。对于一项效能监察的项目来讲，事前控制即是有效性的管理规划， 是项目有效性控制中最为关键的内容。在行政效能监察工作中，对行政效能监察项目与 政府中心工作的地位，进行形势的评估，问题的识别，问题分析和有效性的评价等。事 中控制具有管理性、矢向性、渗透性和互促性的作用。事中控制是效能监察过程控制的 核心部分，是对监察对象行政管理行为过程的监察，需要在发挥效能监察的监督属性的 同时，也实施着管理的属性，将二者融入于行政管理之中，充分有效地提高行政效能， 使在出现问题的任何节点时要求监察主体必须在第一时间做出最快速且最全面的决策， 对事后控制阶段有着矢向性的作用。同样也要求监察主体与客体i 、日j 在各个环节、各个问 题上的相互配合，达到共融，在互促中才有利于行政效能的大大提高。 所以，必须把行政效能监察过程控制的重点放在事前和事中的控制阶段，做好事前 预防同时加强事中的控制，同时在实施事后控制时，严明法纪，做到违法违纪必纠，将 三者互相衔接，构成一个具有防范性、补救性、追惩性和完善性的监控系统，才能真正 发挥监督的整体效能，从而尽可能地把违法违纪行为控制在最低的限度内。 7 第二章行政效能监察过程控制的现状与问题 第二章行政效能监察过程控制的现状与问题 行政效能监察是我国社会主义监督体系的重要组成部分，也是全面完善行政监察的 重要保障。我国行政效能监察体系自改革开放以来，随着我国社会主义民主与法制建设 的不断发展，实现政府行政管理规范化、法制，以及加强政府机关廉政勤政建设的迫切 需要，加强过程控制己成为一项必不可少的手段，在过程控制发挥作用的进程中，行政 监察的本质属性得以逐渐发挥，行政效能建设大步前进。过程控制对行政效能监察的作 用已取得了一定的成绩，在成绩的背后又突显着一些问题。 一、行政效能监察过程控制的现状 ( 一) 过程控制系统基本确立 在行政效能监察工作发展三十年来，从行政效能监督监察的角度出发，根据监察主 体对监察对象行政、职务行为的监督检查行为暴露问题前后的整个过程看，过程控制的 系统已基本确立。 1 行政效能监察规划过程 主要是围绕监察对象决策行为开展的效能监察，一是监督检查决策方案的制定过程 的实施结果，二是纠j 下制止决策方案的违法违纪行为。含有以监察对象在实行决策前所 作的调查研究、可行性论证等内容。监察对象行政决策的过程，就是对行政管理目标制 定可供选择的方案，最终决定采取某种最佳方案的过程。这是行政效能监察过程控制的 第一阶段，也是起步阶段，这一基础性工作关乎后面的工作是否能够有效、持续地展开。 2 行政效能监察实施过程 对监察对象行政管理行为过程的监察，将行政管理机关即决策层制定的决策、决定 进一步细化为具体的、易操作的实施计划，落实单位和工作人员，落实责任，组织实施 的过程。一是监察对象在执行决策、指令和目标过程中的行为是否合法、公正、合理； 在计划、组织、控制、协调等过程中的行为是否及时、有效；执行的结果与该机关总决 策、总目标的要求是否相符。二是维护监察对象在行政执行中行使正当权利，及时纠正 行政执行中脱离目标的失职渎职行为，特别是要纠正和克服有令不行、有禁不止的渎职 行为和该请示不请示、当指示不指示、不该指示的乱指示的擅权、惟上、失责、越权等 不良行为。 3 行政效能监察改进过程 8 跃安人学硕l 学位论文 监察部门对监察对象的行政管理行为完成以后进行的监督监察活动，是对行政管理 行为结果的监察，主要包括监督检查监察对象的工作效率、工作质量、经济效益和社会 效益等等，重点纠正和克服监督对象在行政实施中敷衍塞责、推诿扯皮贻误工作的错误 行为，查处行政不作为和行政乱行为等违法违纪行为。对整个工作进行综合的检查并治 理，带有很强的规范性，通过监察对象完成的效果和效能的检查与考评，对整个工作作 以全方位的整理与思考，以对其它和日后的监察工作起到戒鉴性的作用。 ( 二) 过程控制发挥了一定作用 行政效能监察过程控制管理性与监督性的结合使监察工作的触角伸向更广泛的领 域，使行政监察的职能得到了延伸，找到了纪检监察机关服务经济建设的切入点，方向 更明确，工作更主动。使监察机关掌握了更多的情况，了解更多的问题，从中发现和扩 大案件线索，一方面起到惩处腐败分子的作用，另一方面，为行政效率的提高也起到了 积极的作用。 第一，大力纠正了严重损害群众利益的不正之风，着力解决群众最关心最直接最现 实的问题，促进了部门和行业作风建设。各级监察机关以解决损害群众利益的突出问题 为重点，深入开展纠风专项治理。一是围绕人民群众反映强烈的教育乱收费、医药购销 和医疗服务中不正之风两大“热点、难点 ，各地区各部门重拳出击。二是进一步加大 了纠正征收征用土地、城镇拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益，以及所欠建设 工程款和农民工工资等突出问题。三是规范了政务公开内容，完善了公开形式，严格了 公开程序。2 0 0 9 年，在全国纪检监察部门严肃查办的商业贿赂案件和严重侵害群众利益 案件中，共查处商业贿赂案件1 3 8 5 8 件，涉案金额3 2 9 亿元，其中涉及国家公务员的 案件2 9 0 6 件，涉及国家公务员3 2 0 2 人。以陕西省为例，2 0 0 3 年至2 0 0 7 年，在改善民 生方面，共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件3 3 0 件3 3 9 人。查办教育和医疗卫生领 域涉嫌职务犯罪案件5 3 1 件5 4 8 人，查办社会保障、征地拆迁、移民补偿等领域涉嫌职 务犯罪案件2 4 2 件2 8 2 人。查办农村基层组织工作人员涉嫌职务犯罪7 2 7 人，追逃专项 行动共抓获在逃职务犯罪嫌疑人11 6 人。职务犯罪案件起诉率、有罪判决率分别从2 0 0 2 年的8 3 5 、9 5 9 上升为2 0 0 7 年的8 7 6 、9 9 1 。在认真解决食品药品安全、 环境保护、征地拆迁等方面群众反映强烈的问题，重点查处了一批涉及社保基金、住房 公积金、扶贫资金和救灾救济资金等方面侵害群众利益的案件。紧密结合经济社会发展 2 0 0 8 年1 月2 0 日，省十一届人大次会议陕西省人民检察院工作报告【n 】，西安日报 9 第二章行政效能监察过程控制的现状与问题 的实际，解决损害群众利益的突出问题。 第二，紧紧围绕着政府中心工作开展执法监察，保证了政府重大决策、改革措施的 有效实施。各级监察机关加强对国家法律、法规和国务院决定、命令贯彻执行情况的监 督检查，坚决纠正地方保护、滥用职权、自行其是以及各种违纪违法行为，确保政令畅 通。如2 0 0 9 年，我国开展对中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作，认真治理 工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域 的突出问题。查办这方面的违纪违法案件8 8 件，处分党员干部1 9 8 人。开展对耕地保 护和节约用地政策以及资源节约和环境保护政策措施落实情况的检查，查处土地违规违 法案件1 0 0 1 件、环保违规违法案件1 0 0 0 0 余件。开展对灾后恢复重建资金物资管理使 用情况的检查，中央纪委监察部和四川、甘肃、陕西等省纪检监察机关共接到抗震救灾 资金物资监管方面的群众投诉举报8 7 9 4 件，核查3 8 2 2 件，处分2 5 9 人。2 0 0 9 年7 月， 中央决定用2 年左右时间对工程建设领域的突出问题进行专项治理，8 一1 1 月，纪检监 察机关立案3 5 1 7 件，处分1 5 2 1 人。深入开展党政机关和事业单位“小金库”专项治理， 全国因设立“小金库 和使用“小金库 款项给予党纪政纪处分2 9 8 人。有力地维护了 国家宏观调控的统一性、权威性和有效性。 第三，不断加大了查办违纪违法案件的力度，严肃了行政纪律。针对新经济领域、 资金高密集领域、垄断性行业中的案件以及侵吞国有资产案件频发多发，违纪违法人员 作案手段趋向隐蔽化和高智能化等情况，研究新的对策，采取更加有力的措施，下大力 气突破了一批大案要案，惩处了腐败分子，严肃了行政纪律。陕西省2 0 0 3 2 0 0 7 年五年 间，检察机关针对群众反映的突出问题和法律监督薄弱环节，集中展开了清理来信来访 积案、严肃查办渎职侵权等系列专项行动。五年共办结各类信访案件5 4 6 7 1 件，使涉检 赴京信访案件年均下降3 9 9 。依法监督纠正超期羁押问题1 1 7 0 人；查处侵犯人权犯 罪案件7 9 件9 4 人；查处刑讯逼供、非法拘禁等侵权犯罪案件1 1 7 件1 6 4 人。移送涉嫌 制假售假、侵犯知识产权犯罪案件2 1 0 件，监督侦查机关立案1 9 8 件，提起公诉1 4 9 人； 查处国家机关人员滥用职权、玩忽职守造成重大经济损失的渎职犯罪案件1 4 2 件。 据统计，全国各级纪检监察机关于2 0 0 3 年至2 0 0 7 年7 月，全国检察机关共立案查 处贪污贿赂犯罪案件1 3 6 5 7 0 件、1 5 7 5 6 9 人，5 万元以上大案8 2 1 6 2 件，县处级以上要 案1 1 5 5 7 人，分别占立案总数的6 0 2 和7 3 。其中，查处司局级干部7 9 1 人，省部级 干部3 2 人。2 0 0 9 年1 月至1 1 月，就受理信访举报1 3 1 8 3 6 2 件( 次) ，立案11 5 4 2 0 件， 结案1 0 1 8 9 3 件，处分1 0 6 6 2 6 人。在受处分人员中，给予党纪处分8 5 3 5 3 人，给予政纪 1 0 长安大学硕士学位论文 处分2 9 7 1 8 人。挽回经济损失4 4 4 亿元。受党纪处分人数占党员总数的1 1 o ，其中因 贪污贿赂行为被开除党籍并且移送司法机关处理的有2 2 3 1 人，占受党纪处分人数的 2 6 ，占党员总数的0 0 2 9 。国家统计局和一些地方的民意调查材料显示，近年来群 众对反腐败工作成效的满意度平稳上升，这也说明查办案件工作得到了人民群众的认 可。国际社会对我国反腐败工作也给予积极评价。责任的严格追求促进了机关办事效率 的提高，化解了社会矛盾，维护了社会稳定。 第四，积极推进了体制机制制度改革，从源头上预防和治理腐败。按照标本兼治、 综合治理，逐步加大治本力度的要求，把行政监察的重点放在对权力的制约、资金的监 控和干部任用的监督上，查找可能或容易滋生腐败的源头问题，研究提出防治对策，几 项抓源头重点工作成效明显。此外，许多地方建立了政务大厅，实行“一站式办公”、 “一个窗口服务 和首问负责制、限时办结制等。使行政监察通过过程控制在推进行政 体制改革、完善行政管理、提高行政效率中，发挥了越来越重要的作用。 ( 三) 深化了行政监察理念 1 过程控制使行政效能监察扩大了行政监察的属性。行政效能监察的特性表现为内 部管理性和外部监督性，两者的共同体现形式即为行政效能监察。行政监察的本质特征 决定了效能监察在行政监察中的优势地位。管理与监督是行政监察本质属性不可分割的 两个方面，即不能单纯表现为监督性，也不能单纯表现为管理性，而是监督性与管理性 的有机结合。单纯讲管理，行政监察就缺乏就缺乏其特色，无法发挥其优势；专门讲监 督，行政也就被局限了发展空间，制约了作用发挥。正因为行政效能监察权所具有的管 理性属性，决定了我们不能强求行政效能监察权必须由法律加以规定，否则，将背离行 政效能监察的属性，必将束缚行政效能监察工作的开展。 2 过程控制使行政监察从规范行政行为入手，对遏制腐败现象的发生起到了重大的 作用。第一，职权与职责的统一对行政监察机关而言是必不可少的两个方面。放弃职权， 不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。在开展行政效能监 察的过程中，应客观地处理好行使行政监察权与履行行政监察职责的关系。不单纯地认 为查办案件就是履行监察职责。放弃行政效能监察职责，严格说来就是行政监察不作为 的一种表现。第二，行政效能监察通过廉政监察发现的问题，从中找出行政管理工作中 的漏洞，并从这些问题入手，进一步规范政府及公务员的行政行为，起到预防腐败的作 2 0 1 0 年1 月7 日、8 日，2 0 0 9 年度纪检监察机关查办案件工作情况新闻通气会 1 1 第二章行政效能监察过程控制的现状与问题 用。 3 过程控制使行政监察通过过程监察入手，将一些消极行为控制在萌芽状态。对行 政行为实现事前、事中监督及时发现问题，提出改进和纠正的措施，达到从源头上预防 腐败现象的目的。这样，通过行政效能监察，健全监督机制，完善管理办法，可以促进 行政机关行政管理中的漏洞和薄弱环节。 二、目前行政监察过程控制中存在的主要问题及其表现 如上所述，虽然近年来腐败现象滋生的势头正在得到遏制，标本工作取得了良好的 综合效果。我国行政监察工作发展至今，取得了明显成效，但在定意义上讲，还处于 高位低谷的状态。造成这种状态的原因很多，其中一个重要原因就是行政监察机关没有 准确抓住“改善行政管理，提高行政效能这一根本宗旨开展工作，没有充分运用行 政监察法明确赋予的效能监察的职能和手段，其结果使行政监察工作没有真正发挥和 体现自己的优势和特点。但同时，我们也能够看到监察工作执行时的各种问题，主要体 现在过程控制的实施上，因过程控制的不力使得监察工作的前进举步维艰。具体表现在 以下几方面： ( 一) 监察重外在监督轻内在管理 第一，注重问题而忽视日常管理。过去被习惯性地认为，行政监察的本质属性是国 家意志性、纠偏性和惩戒性。若涉及行政监察机关的“行政性，也仅从享有司法手段 的行政机关的角度去理解和把握，严重忽略了行政监察机关作为政府执掌监督的管理机 关所具有的管理的本质特征。在以往监察职权行使的过程中，对本职工作以内的日常管 理时常得到忽视，而是将工作的重点往往放在问题之上，着重于对问题的检查、调查等 外在的监督。效能监察工作并不是直接的参与到组织的管理过程，而是通过对国家行政 机关履行法定职责、改善行政管理、提高行政效能情况特别是行政机关工作人员履行职 责行为的质量、效率及社会效应进行检查、调查核实、纠正、惩处并督促整改。 第二，注重人而忽视实效。受廉政监察模式的长期影响，在监察工作中对查出的违 法违纪者，不论是领导干部还是一般的工作人员，均按照有关政策法规进行处理，但主 要针对的是人，而忽视了对事的实效侧重。 第三，注重质而忽视效率。现行的行政监察偏重于对违法行为的监控，忽视对非最 优行为的制约。我国行政管理领域的违规行为诚然不少，但非最优行为更多。许多公职 人员形成了不求有功但求无过的职业心态和行为习惯，给国家的行政管和社会发展造成 1 2 长安大学硕十学位论文 了巨大的隐形损害。虽然就单个行为的影响力而言，非最优行为的消极影响显然不及违 法行为，但大量非最优行为的消极影响也是相当可怕的，极易导致行政权的滥用。事实 上，非最优行为也具有失职污职的性质。 总的来讲，就是在我国长期的行政监察体系中，监督成为行政监察的主要手段，而 这一形式使行政管理处于被动状态。行政监察的本质属性未得以全面、充分发挥。监督 与管理和服务是相对的又是辩证的，没有监督的管理与服务是缺少约束力的；而仅有监 督没有管理和服务，就像只有形式而没有内容一样。 ( 二) 监察导向重结果而轻过程 现行体制下，受传统政府管理和控制的影响，无论是政府还是企业，由于对行政问 责的追究和行政绩效的考量，均呈现出一种态势：对上级或上级机关以结果的满意性为 导向从而注重结果轻视过程。 第一，重布置轻落实。监察机关一些公职人员，特别是一些领导干部，在工作的实 施中，把布置工作当成落实工作。在开展行政监察工作时一般号召多，抓落实少。常常 只是在会议上讲，在会议上安排和强调，就是不参与实际工作，不去督查落实情况，不 思考工作效果，工作停留在口上，停留在纸上和形式上。规章制度制定之后，迟迟没有 兑现和落实。工作进度缓慢，碰到难题就一拖再拖，就是因为落实不到位。存在以官僚 态度对待问题的情况比比皆是。 第二，重宏观轻细节。实践证明，往往问题的漏洞和安全事故的发生就是出在工作 的细微之处，监察主体人员对待工作粗心大意，雾里看花，浅尝辄止，不求过得细，只 求过得去，检查走马观花，一旦问题出现，才恍然大悟，意识到工作的疏忽，忽略了细 节之处、细微之处。 第三，重眼前轻预见。从表面上看，监察机关的工作很到位，实际工作也很辛苦， 但工作效果往往较差。根源就在于领导干部未静下心思考全程工作，未潜下心研究监察 工作的各个环节。明摆的安全隐患发现不了，隐藏的安全隐患预见不到，该作为时不作 为，不该作为时乱作为，只顾眼前利益的驱动，成为监察过程控制的一道屏障。 行政权的行使是一个动态的、阶段性的过程，每一阶段都会有行政权的运用和行使， 按阶段进行监督和制约实为取得监督实效的重要之举。显然，我国现行的行政监督制度 并没有做到这一点。长期以来，监察主体一直将监察工作的重点放在“查错纠偏”上， 偏重于追惩性的事后监察。一旦问题发生了，对社会已经造成不良影响，给国家和人民 1 3 第二章行政效能监察过程控制的现状与问题 利益已造成了损失，才进行查处和惩罚，而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过 程中的控制。 ( 三) 监管范围有限，未能实现全程控制 近年来，在监察工作的实践中，由于双重领导体制的监管模式，政府职能的监管权 力有限，同样效能的空间释放也受到限制。在过程控制的执行与实施中，无法做到全程 监管的程度，也暴露出行政监察过程控制的一些问题与弊端。 第一，只就重大问题、重大事项进行监察。行政监察权的行使是由监察部门根据本 级公安机关或上级监察机关的部署和要求以及工作需要而确定。初核后由纪委领导立 案，监察部门实施立案调查。由于目前，比较普遍地存在着监察工作领导关系尚未理顺， 监察机关正职领导人不能负责全部行政监察工作，甚至有的地方监察局长不分管负责本 辖区行政监察事务综合的监察综合室( 监察局办公室) 。往往，只有重大问题、重大事 项的发生才引起上级监察机关领导人的重视，而下级监察部门只有照搬执行。造成了仅