（行政管理专业论文）我国高校合并中的政府职能错位问题研究.pdf

：- j1，111 、l 、 ad i s s e r t a t i o ni i lp u b l i ca d m i n i s t r a f i o n ar e s e a r c ho ng o v e r n m e n tf u n c t i o n d i s l o c a t i o nqu e s t i o no fs t a t ed u r i n g u n i v e r s i t y m e r g e r b y w a n g y a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rd ub a o g u i n o r t h e a s t e m u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 、f 一 y 、1j 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 = 此 思。 学位论文作者签名：寻岔够 e l 期：矽眇占年6 份刁良 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行搜索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年画 差垡论裹作者签名：参本色 签字日飙沙渭廒匆厨 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文摘要 我国高校合并中的政府职能错位问题研究 摘要 一直以来，有关政府职能如何定位以及如何转变等问题研究不断。现阶段我国正处 于计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，政府仍涉足于社会的各个领域，尤其是在 高等教育领域，政府职能还没有准确定位，未能充分发挥其应发挥的作用。 随着社会主义市场经济体制的不断完善，改革的不断深入，从科教兴国的战略角度 上需要更加注重高等教育管理体制的改革。其中高校合并作为改革的一部分，涉及到诸 多问题。在这个过程中政府应否参与? 政府应在什么范围内发挥作用? 政府怎样更好的 发挥作用? 政府在对高校的管理当中，不管合并前、合并中和合并后都存在着一定程度 上的职能错位的现象。笔者首先对政府职能错位的表现进行总结，然后针对可能的原因 进行分析，最后提出合理定位政府职能的具体措施。 全文共分为四个部分。 第一部分介绍了政府职能、政府职能错位和高校合并的相关概念和政府职能定位的 理论基础。第二部分总结了高校合并中政府出现职能错位的具体表现并且分析了政府职 能出现错位的原因。第三部分阐述了国外政府( 以美国和澳大利亚两个国家为例) 在高 校合并中的职能定位状况，并且对其经验进行总结和加以借鉴。第四部分归纳了合理定 位我国高校合并中政府职能的具体举措。 政府必须适应社会发展的需要，在尊重高等教育发展规律的基础上合理定位自己的 职能。 关键词：政府职能；政府职能错位；高校合并；政府职能定位 一 i ， 东北大学硕士学位论文a b s t r a c t ar e s e a r c ho ng o v e r n m e n tf u n c t i o n d i s l o c a t i o nq u e s t i o no fs t a t ed u r i n gu n i v e r s i t y m e r g e r a b s t r a c t a l la l o n g , t h er e s e a r c h e so nt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sh o wt op o s i t i o na n dc h a n g ea r e s t i l l c o n t i n u i n g n o wo u rc o u n t r ya r ee x p e r i e n c i n gt h et r a n s i t i o np e r i o df r o map l a n n e d e c o n o m i cs y s t e mt oam a r k e te c o n o m i cs y s t e m i nf a c t ，t h eg o v e m m e n ti ss t i l li n v o l v e di n s o m es p h e r e so fs o c i e t y , e s p e c i a l l yi nt h ef i e l do fh i g h e re d u c a t i o nw h i c ht h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n sh a v en o ty e th a v et h ea c c u r a t ep o s i t i o na n dn o tf u l l yp l a y e dt h er o l et h a ti t ss h o u l d d i s p l a y a st h em a r k e te c o n o m i cs y s t e mo fs o c i a l i s tc o n t i n u o u s l yi m p r o v ea n dt h er e f o r m c o n t i n u o u s l yd e e p e n ，f r o mt h en a t i o n ss t r a t e g i ca n g e lo fs c i e n c ea n de d u c a t i o nt h er e f o r mo f h i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n tn e e d st ob ep a i dm o r ea t t e n t i o nt o a sap a r to ft h er e f o r mt h e m e r g e ro ft h e s eu n i v e r s i t i e si n v o l v e sm a n yi s s u e s d u r i n gt h i sp r o c e s ss h o u l dt h eg o v e r n m e n t t a k ep a r ti no rn o t ? 嘶d 1k i n do fr a n g es h o u l dt h eg o v e m m e n tp l a yt h er o l ei n ? h o wt op l a y t h er o l eb e t t e rf o rt h eg o v e r n m e n t ? n om a t t e rw h a tb e f o r et h em e r g e r , d u r i n gt h em e r g e ra n d a f t e rt h em e r g e rt h e r ei ss o m ed i s l o c a t i o np h e n o m e n o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n st o $ o m e e x t e n td u r i n gt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tf o ru n i v e r s i t i e s f i r s tt h ea u t h o rs u m su pt h e p e r f o r m a n c eo ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sd i s l o c a t i o n , a n dt h e na n a l y s e st h ep o s s i b l er e a s o n s ， a n dl a s tp r o p o s e st h es p e c i f i cm e a s u r e so ft h er e a s o n a b l el o c a l i z a t i o na b o u tt h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n s n et h e s i si sm a i n l yd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e dt h ec o n c e p t sr e l a t e dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，t h eg o v e r n m e n t f u n c t i o nd i s l o c a t i o na n dt h eu n i v e r s i t ym e r g e ra n dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na b o u tt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o nl o c a l i z a t i o n 1 1 1 es e c o n dp a r ts u m m a r i z e dt h ec o n c r e t em a n i f e s t a t i o n so f t h eg o v e m m e n tf u n c t i o nd i s l o c a t i o nw h i c ha p p e a r si nt h eu n i v e r s i t ym e r g e ra n da n a l y z e dt h e p o s s i b l er e a s o n s 1 1 1 et 1 1 i r dp a r te l a b o r a t e dt h es i t u a t i o no ft h ef u n c t i o nl o c a t i n gi nt h e u n i v e r s i t ym e r g e ro nf o r e i g ng o v e r n m e n t ( a sa ne x a m p l eo ft h eu n i t e ds t a t e sa n da u s t r a l i a ) ， s u mu pa n dl e a r n e di t se x p e r i e n c e r n l ef o u r t hp a r ti n d u c e dt h ec o n c r e t ea c t i o n so ft h e g o v e r n m e n tf u n c t i o nd u r i n gt h eu n i v e r s i t ym e r g e r t h eg o v e r n m e n tm u s t m e e tt h en e e do ft h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n dl o c a t ei t sf u n c t i o n r e a s o n a b l yo nt h eb a s i so fr e s p e c t i n gt h el a wo fh i g h e re d u c a t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tf u n c t i o n ；g o v e m m e n tf u n c t i o nd i s l o c a t i o n ；u n i v e r s i t ym e r g e r ； g o v e r n m e n tf u n c t i o nl o c a t i o n i i i i-ij 东北大学硕士学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a ( 了r i i i 第1 章绪论。i 1 1 选题目的及研究意义1 1 2 文献综述2 1 2 1 高校合并的研究2 1 2 2 政府高等教育管理职能的相关研究3 1 2 3 高校合并中政府职能的相关研究4 1 3 论文的研究方法4 1 4 论文的创新点5 第2 章政府职能与高校合并概述7 2 1 政府职能的含义、特点与类型7 2 1 1 政府职能的含义7 2 1 2 政府职能的特点：8 2 1 3 政府职能的类型8 2 2 政府教育管理职能的含义与分类9 2 2 1 政府教育管理职能的含义9 2 2 2 政府教育管理职能的分类9 2 3 政府职能错位的含义1 0 2 4 高校合并的含义和分类1 1 2 4 1 高校合并的含义。1 1 2 4 2 高校合并的分类1 1 2 5 高校合并中政府职能定位研究的理论基础1 2 2 5 1 有限政府理论1 2 2 5 2 新公共管理理论。1 3 2 6 高校合并的社会背景。1 3 第3 章高校合并中政府职能错位的表现及原因1 5 3 1 高校合并中政府职能错位的表现1 5 3 1 1 政府集“举办者”、“管理者”和“办学者”多重角色于一身1 5 3 1 2 政府职能性质上的专权化倾向1 6 3 1 3 政府管理手段的单一化。1 7 3 1 4 政府行为主体忽视教育发展规律1 7 3 2 政府职能错位问题产生的原因1 8 3 2 1 经济体制转型期间的政府角色转换尚未完成1 8 i v 东北大学硕士学位论文 目 录 3 2 2 政府的宏观调控机制不健全1 8 3 2 3 政府的管理观念尚未从管制转到服务上来1 9 3 2 4 政府的权力过分集中1 9 第4 章国外高校合并中政府职能定位的经验及借鉴2 1 4 1 国外高校合并中政府的职能定位j 2 1 4 1 1 美国高校合并中政府的职能定位2 1 4 1 2 澳大利亚高校合并中政府的职能定位2 3 4 2 借鉴及启示2 5 4 2 1 加强政府的宏观调控，同时充分发挥市场作用一2 5 4 2 2 适度放权，同时加强政府在监督等方面的作用2 6 第5 章 合理定位高校合并中政府职能的具体举措2 9 5 1 理顺政府与市场及与高校的关系2 9 5 1 1 理顺政府与市场的关系2 8 5 1 2 理顺政府与高校的关系3 0 5 2 健全宏观调控机制3 0 5 2 1 完善政策导向机制3 1 5 2 2 完善科学决策机制3 1 5 2 3 完善投资补偿机制3 1 5 2 4 完善有效激励和配套措施一3 1 5 3 重视法制建设3 2 5 4 强化服务意识，综合运用多种调控手段3 3 5 5 发挥社会中介、服务组织在教育评估、咨询、信息服务等的作用3 4 第6 章结论3 7 参考文献“3 9 致谢4 1 作者简介4 3 一v 一 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题目的及研究意义 随着经济的发展、科学技术的进步和经济体制的变革，我国高等教育作为计划经济 的产物，越来越不适应社会主义市场经济的需要。从科教兴国的战略高度上，今天教育 竞争已上升为国际竞争的战略重点，为了在高等教育的质量和水平上取得重点突破，我 国必须在有限的资源条件下，集中力量，调动多方面积极性，克服高等教育在管理体制、 办学模式和结构等方面存在的问题，从而使教育资源得到合理配置和充分利用，提高整 体的办学效益和教育质量。1 9 9 2 年全国高等教育工作会议以后，中国教育改革和发展 纲要的发表，标志着我国高等教育管理体制改革的开始。1 9 9 8 年1 月扬州召开的高等 教育管理体制改革经验交流会上，时任副总理的李岚清同志提出了“共建、调整、合作、 合并 的八字方针。高校合并作为高等教育体制改革的重要手段之一，在合理配置资源、 组建综合大学、形成交叉优势、促使我国高等教育走向世界等方面起了不容忽视的作用。 2 0 世纪9 0 年代初期，一些地方按优势互补的原则对当地高校的布局结构进行了调整， 同时，还有一大批高校进行了多方面和多种形式的合作办学，从而在改革实践中逐渐形 成了“共建、调整、合作、合并的思路。据不完全统计，自1 9 9 0 年1 月至2 0 0 6 年3 月，1 0 8 3 所大专院校被合并为4 3 1 所，产生了一批规模巨型，研究型、综合型的大学。 1 1 1 9 9 8 年5 月时任总书记的江泽民同志在北京大学百年校庆大会上提出我国2 1 世纪要 建设若干世界一流大学，这也是向我国高等教育界提出的一项重要的历史性任务。 高校合并作为推进高等教育管理体制改革的重要手段，确实已取得了许多成效，提 高了高等教育质量和办学效益。但其合并过程非常复杂，涉及诸多方面的利益，合并前、 合并过程中及合并后高校发展等方面难免出现种种问题。对此，是否只是高校自身的事 情，与政府无关? 政府是否应参与? 在高校合并中有何作用? 政府在其中应该做什么， 不应该做什么? 笔者通过对高校合并中的政府职能进行研究，对高校合并中的政府职能 出现的问题及产生的原因进行总结分析，试图提出完善高校合并中政府职能的对策及建 议，解决高校合并中出现的问题，完善高校合并中的政府职能并引导合并后的高校建设。 本研究的意义主要体现在以下两个方面： 在理论上，对高校合并中政府的职能进行系统分析，对高校合并中政府职能错位出 现的问题和产生的原因进行分析并提出相关的政策建议，进一步完善高校合并研究的理 论，为政府在高等教育改革中职能发挥提供理论依据，也为高等教育改革的顺利推进提 供良好的舆论环境，对合并改革起到较好的理论指导作用。 在实践上，将通过研究所取得的理论成果与政策思路提供给有关的部门和组织，用 以指导高校合并实践。通过提供完善高校合并中政府职能的对策建议，可以使政府在高 校合并中更好的发挥积极作用，推进高等教育改革的顺利进行。推进高校合并工作的科 学化、规范化、法制化，完善各项政策。同时，完善政府对高等教育管理职能，对我国 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 高校体制改革顺利推进有着重要的实际指导意义。 总之，通过研究提出完善高校合并中政府职能的观点，可以为理论界、学术界进行 此方面研究提供新的思路，可以为高校合并和高等教育改革实践提供有益的借鉴和参 考，拓宽高校合并的研究领域和实践的途径。 1 2 文献综述 1 2 1 高校合并的研究 对于高校合并问题，多数学者认为高校应该合并。如叶春生、葛锁网的高校联合 的理论与实践研究认为，计划经济体制下的高等教育管理体制，条块分割，行业高校 自成一统、封闭僵化，与外界交流较少，与地方经济社会发展相脱节的局面比较严重， 制约了中国高校的发展。通过调整，逐步建立中央和省两级管理、以省级管理为主的新 型高等教育管理体制，可以增强高等学校面向社会和市场自主办学的积极性和为地方经 济社会发展服务的能力，为我国高等教育今后的发展创造良好的环境。此外，高校合并 对培养社会新型人才和促进科学技术综合发展起着重要作用。高校合并有利于多学科的 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 功能的多样性、组织的复杂性，决定了通过促进高校合并来解决高等教育存在的问题， 不一定完全适合和奏效，合并不是灵丹妙药，有可能在少数地方有效，而在大部分地方 不一定适用，实现高校合并预期目标客观上受许多因素制约。【6 】封超年的突出质量建 设，确保高校的可持续发展一文认为，针对合并过程中产生的种种问题和矛盾，许多 研究者分析了合并后高校资源整合中存在的障碍因素。主要归结为：教育组织变革的钳 制性，人事协调的复杂性、原物质资源归属关系的固有性和学科融合的艰巨性。【7 】薛天 祥、王佩军的对高校合并的理性思考_ 文认为，高校合并受到多种因素制约，表现 在：人口多，经济发展不平衡，财力有限，只能逐渐增加对其投资；地方办学统筹权和 学校办学自主权尚未有大的举措，仍需要一个整合的过程；旧的传统观念和习惯，不同 高校和高校的教师对合并有不同的动机；经济利益的矛盾和心理上的障碍客观存在。【8 1 研究者比较一致的看法是，实质性合并是学校合并成功的唯一途径，实质性合并是 收效最大、成本最高的管理体制改革措施。 1 2 2 政府高等教育管理职能的相关研究 许多学者对政府的高等教育管理职能方面有所研究。 对于政府高等教育管理职能，有的学者是从对我国政府高等教育管理职能的界定进 行研究。周胜良、张德强的市场经济条件下我国政府管理高等教育的职能界定一文 认为，知识经济时代的到来使得政府管理高等教育职能的转变显得尤为紧迫，并从现状 入手对政府管理高等教育职能进行了界定，包括五个方面：确立完备的教育立法，实行 依法治教；制定宏观调控政策，引导高等教育健康发展；实现教育资源的合理配置，提 高办学效益；加强对高校的评估检查，确保办学质量；调动各级政府和社会各界办学积 极性，不断加大教育的投入力度。 9 1 有的学者是从现阶段政府高等教育管理职能转变的方面进行研究。韦乡逢在 ：我国 政府管理高等教育的职能定位基于新公共管理的思考一文中从新公共管理的角度 出发，具体阐述了在社会主义市场经济体制逐步完善的情况下政府如何转变其政府教育 行政职能并明确了政府管理高等教育的职能定位问题。指出，政府应更新管理高等教育 的观念，强调由“全能政府 向“有限政府”转变。 1 0 1 宣勇、郭石明、王兴杰和张林的 论地方政府对高等教育管理职能的转变一文认为，加入w t o 后地方政府高等教育 管理职能必须进行四大转变，包括：建立社会中介机构，加快政府管理转变；深化办学、 管理体制改革，建立适应开放办学的现代大学制度；积极推进高校干部制度改革，完善 大学校长的选聘机制；简政放权，促进高校自主办学。【l l l 有的学者还对政府教育职能错位进行了阐述。杨晓霞的从公益性与产业性角度看 政府教育职能错位一文认为，无论从教育的公益性还是产业性角度来看，政府教育职 能都处于一种“错位”状态，主张将教育划分为三大领域，分别确定政府在其中的政府 职能转变。i l z j 综上所述，关于政府管理高等教育职能问题，从政府高等教育职能的界定上和政府 东北大学项士学位论文第1 章绪论 高等教育职能转变上研究者进行的相关研究比较详细，但对政府职能错位问题进行研究 的相对较少，研究的角度也相对单一。 1 2 3 高校合并中政府职能的相关研究 许多学者认为政府对高校合并的干预有其必要性，政府意志与高校意愿两者之中， 政府行为起主导作用。霍沛军的高校合并中的政府行为一文认为，政府干预的理由 主要是，合并涉及高等教育宏观布局和结构的调整，处于体制转轨的特殊时期，不可能 通过充分竞争和市场选择的途径来实现，政府起着不可替代的特殊作用；高校习惯于找 政府主管部门解决问题，在这种情况下，希望学校主动地独立自主地处理好合并这类重 大问题是不现实的；合并必定使一些人利益受损，许多人特别是一些校领导出于自身利 益考虑不愿意寻求合并，虽然有些师生员工没有利益方面的顾虑，但由于对学校积累了 深厚的感情，也不会推动合并。【1 3 】崔东方的对当前高校布局结构调整的理性思考一 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 ( 1 ) 文献检索方法。通过检索相关文献，对政府职能、高校合并、政府职能错位、 高校合并中政府职能定位的理论基础等相关概念进行了全面的概述。 ( 2 ) 系统分析法。本文对高校合并中政府职能错位问题进行系统分析，在此基础 上提出了合理定位政府职能的具体举措并做出总结。 ( 3 ) 比较分析方法。通过研究相关文献资料，将国内和国外高校合并中政府职能 的定位进行比较，吸收借鉴国外的经验，对我国高校合并中政府职能的合理定位形成明 确的对策及建议。 1 4 论文的创新点 高校合并作为高等教育改革的重要手段，对于提高整体教学质量和办学效益有重要 作用。现在作为一个研究的热点问题，有关文献很多，大部分是从高校合并中高校自身 的角度出发进行阐述的。而从政府角度研究相对较少，只是侧重对政府行为的必要性进 行论证，从而为高校合并造势。全文的创新点主要体现在下面两个方面：一是本文的研 究视角，本文从高校合并中的职能错位角度研究政府职能问题；二是本文认为，高校合 并中，政府不应集“举办者”、“管理者”和“办学者”于一身，同时，应在职能性质上 避免出现专权化倾向。 但由于我国在这方面的研究总体上理论层次不够深入和系统，加之作者占有的资料 有限，学术造诣不深，因此在理论探讨和实践方案上还有很多值得推敲的地方。 东北大学硕士学位论文 第2 章政府职能与高校合并概述 第2 章政府职能与高校合并概述 2 1 政府职能的含义、特点与类型 2 1 1 政府职能的含义 政府职能体现的是政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，一直以来成为公共 行政和公共管理研究的重要问题之一。关于政府职能的含义，国内行政学界目前还没有 形成一致的看法，但对于政府职能基本内涵的观点还是共通的。诸如把政府职能界定为： “政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。” 1 7 1 分开来看，首先政府是一种层级式秩序，追求一定的集体目标，在其政治秩序中取得授 权，并且在一定条件下在其行政区内按规则行使其权力。再看职能，它是指职责和功能， 泛指人、事物、机构的作用。从整体的概念上讲，政府涵盖所有的国家机关。因此，从 广义上讲，政府职能指的是各国家机关的职能构成的整体。这些职能包括立法职能、行 政职能和司法职能。由于在日常用语中，人们更多地将国家行政机关所承担的职能，称 为政府职能。所以，从狭义上讲，政府职能指的是国家的行政职能( 排除了立法职能和 司法职能) ，本文也从狭义上使用政府职能这一术语。根据上述对政府职能的论述，最 终将政府职能的定义归结为：政府作为国家的行政机关在一定的历史时期内，根据国家 和社会发展的需要对社会实施公共管理中承担的职责和应发挥的作用。它反映了政府活 动的基本方向、根本任务和主要作用。简单来讲就是政府应该做什么和怎么去做。 政府职能的题中之义还包括： 首先，政府职能不再仅仅是角色和功能，而是一种职责，在强调政府作为国家权力 主体和资源的权威配置者的同时，也强调了政府作为责任主体应该承担不可推卸的责 任。对此应有更深刻的认识，所以现在更多的提倡建设责任型政府。 。 其次，政府职能一般是在某种公共管理的需要产生之后，经过政治抉择后产生的。 需要认识的在现实生活中政府所承担的政府职能方面往往会出现这样那样的问题。比如 “超前”、“滞后、“过分 、“不足等现象。“超前”是指社会尚未有这方面的公共管 理需要，国家就已经将其纳入行政的范围之内。实际上是政府采取的干预措施，这种过 度的干预使得社会越来越依靠政府，日益失去自身机制对秩序的灵活应变能力。通常我 们说的政府管了许多本不该管也管不好的事，其实就是对政府职能“超前”状况的描述。 因此，政府在整个社会政治、经济、文化、教育等运行当中应该承担什么样的职责，发 挥什么样的作用，都必须遵循适度的原则，有一个合理的界限。 最后，需要指出的是政府职能并不是一成不变的，它具有时间性。每当社会发生变 革时，必然产生政府职能转变的情况。当前，中国正在经历着由计划经济体制向市场经 济体制转变的过程，适应新的变革和社会需要，政府必须转换相应的角色，承担不同的 职能。随着历史的发展，政府职能正逐渐的由最初的以政治职能为主向经济职能、社会 公共管理职能为重心转移，更多地追求公平公正和怎样有效提供公共服务。党的“十七 东北大学硕士学位论文第2 章政府职能与高校合并概述 大”进一步指出，政府职能要切实搞好市场调节和监管，依法维护公平竞争的市场秩序。 通过制定社会政策和法规，依法维护社会公正和社会稳定。另外对于公共服务，发展社 会就业保障和教育、科技、文化等公共事业，提供公共信息，为社会公众提供优质高效 的公共产品和服务。从各方面真正承担起这些工作的责任，做好政府职能的转变或归位。 政府职能还具有空间性，同一历史时期的不同国家和同一个国家的不同地区之间，只要 存在着社会发展的不平衡就会不同程度的表现为所承担的政府职能的不同的具体内容 上，也表现在履行职能的深度、广度与方式、方法上。因此，政府职能是一种社会历史 现象，随着社会经济的发展而不断转换其内涵，改变其配置方式【1 8 1 。 2 1 2 政府职能的特点 ( 1 ) 政府职能具有普遍性的特点。这是指政府是普遍存在的，政府无处不在。在 我们的社会生活当中，政府无时无刻不在发挥着它的作用。离开了政府，有可能导致社 会秩序的混乱，不正当的市场竞争，社会上的组织和个人也有可能无法自发的规范自己 的行为。这样，整个社会就无法有序进行。因此，政府的普遍性特点是当代社会的重要 东北大学硕士学位论文第2 章政府职能与高校合并概述 体来看社会职能，当今政府的社会职能主要体现在对公共产品和公共服务的提供上，如 文化教育、危机处理、环境保护等方面。政府面临越来越多的挑战，能否为公众提供有 效服务，已成为和谐社会建立的关键。 2 2 政府教育管理职能的含义与分类 2 2 1 政府教育管理职能的含义 政府教育管理职能是政府职能在教育领域中的延伸，是指政府在教育活动中的职责 和所发挥的作用。对于政府举办的学校，要保障其稳定的教育经费来源，制定相关的政 策法规，促进全国教育事业的健康发展；对于私立学校，也要制定相应的政策法规，为 其发展提供公平竞争和稳定发展的良好的环境。随着我国逐步向市场经济的转变，政府 教育管理职能作为政府公共服务职能的重要的一部分，也需要更好的实现职能的转变， 弄清楚政府在教育活动中应该做什么和不应该做什么。尤其是政府的高等教育管理职能 转变滞后于其他各项改革，所以显得尤为迫切。 对于政府的高等教育管理职能的界定，国内研究者说法不一，恰好从不同的角度很 好的阐释了政府高等教育管理职能的含义。如俞岳青认为政府对高等教育宏观管理的职 能是调控和服务。作用是制定教育标准；保证教育质量：促进教育发展；规范教育活动 的行为；做好教育服务工作。【l 州马振福，周庆森等认为在加入w t o 新形势下应积极调 整政府高等教育管理职能的方向，加强宏观管理方面的职能，主要指政府运用法律、法 规、政策、监督评估等手段对高校依法进行管理，加强指导职能、服务职能和监督职能。 2 0 】蒋建湘认为政府应改变对高等教育管理的高度集中直接控制为通过规划、立法、引导、 协调、监督、服务等手段进行宏观的间接的调控。【2 i 】闫函认为在政府宏观调控下，通过 发挥市场对教育资源的合理配置来提高高等教育的运行效率和效益；积极培育完善人 才、教育、科技市场，通过政府的财政投资引导社会资金投资高等教育事业。瞄惆川认 为政府对高等教育的管理职能，不应在高校内部的运作过程和环节上，而应在高等教育 事业的方向和质量标准上。具体的说，政府对高校的管理职能，主要体现为规划与立法、 拨款与筹款、评估与监督。【2 3 】 根据上述不同学者的论述，笔者将现阶段我国政府的高等教育管理职能归纳为：通 过制定和完善高等教育的法律法规和适应市场运行的法则，创造良好的市场和竞争环 境；通过制定和执行高等教育的发展规划和相应的政策，加强政府的监督，加强宏观管 理和服务；通过提供信息资源，提供更加有效的服务，保护各方面的利益。简单概括为： 政府高等教育职能就是指政府通过提供适度的法律、监督、信息服务等多种手段对高等 教育进行宏观管理、指导和服务，促进高等教育事业的健康有序进行。 2 2 2 政府教育管理职能的分类 2 2 2 1 政府的高等教育管理职能 政府对高等教育的管理职能主要体现在对高校的宏观管理和调控上。对于不同的高 东北大学硕士学位论文第2 章政府职能与高校合并概述 等教育具体体现的职能也会有所差别。而我国高校众多，类型也有所不同，因此要更好 的发挥政府的管理职能需要先明确高等教育的分类情况。关于高等教育的分类，目前国 内的分类主要有下面几种情况： ( 1 ) 从教育对象不同的角度来看，高等教育被分为普通高等教育和成人高等教育。 ( 2 ) 从教育时间形式不同的角度来看，高等教育被分为全日制、半脱产和夜大。 ( 3 ) 从教育办学形式的不同的角度来看，高等教育被分为普通高等教育、函授高 等教育、自学考试高等教育、广播电视等高等教育。 ( 4 ) 从教育层次不同的角度来看，高等教育被分为专科、本科、硕士研究生和博 士研究生教育。 ( 5 ) 从教育办学体制的角度来看，高等教育被分为公立高等教育和私利高等教育。 按照政府对高等教育进行分类管理的属性，相应地，政府的高等教育管理职能也可 按上述类型划分。 2 2 2 2 政府的其他教育管理职能 一 关于政府的其他教育管理职能，可以划分为义务教育管理职能和职业教育管理职 能。 首先是政府的义务教育管理职能。义务教育是我国现行的教育制度的重要组成部 分，它具有强制性，受法律约束，现阶段我国已经实行了免费的义务教育。随着我国义 务教育的普及，政府不断改善学校的办学条件，提高办学水平，促使义务教育资源的更 合理的配置，延长义务教育的年限，尽早实现学前和高中阶段的延伸。另外，由于我国 各地区经济发展的不平衡导致我国义务教育发展也极不平衡，东西部之间、城乡之间、 区域之间以及各学校之间存在着很大的差距。我国教育资源是相对有限的，因此政府应 针对各地不同的情况切实的保障义务教育的公平。制定和完善相应的教育政策，协调不 同地区的义务教育的发展，通过财政补助等措施尽可能的缩小各地区的差距，保障公众 的利益。 其次是政府的职业教育管理职能。政府确定职业教育在我国大的经济背景下的发展 地位，并且保证其教育经费；鼓励学校举办校办企业，发展校园经济，以此改善办学条 件和办学设施。政府还可以通过制定相应的优惠政策，对职业学校的发展予以支持，使 职业学校更好的为社会培养专业技术人才。现阶段应通过制定职业教育法规和政策，实 施宏观管理和调控等手段逐步完善就业政策和劳动力市场，发展和健全职业教育服务体 系。 2 3 政府职能错位的含义 市场经济条件下政府在各个领域存在着不同程度的错位现象，政府机构间不同程度 的存在职能交错等问题。政府职能错位是指政府对政治、经济和教育等领域进行管理时 存在职能交错、重叠和职能定位不清等问题。高等教育领域具体表现为政事不分，宏观 调控弱化，中央政府和地方政府职能分割和机构重叠等。政府一方面对许多本该市场解 东北大学硕士学位论文第2 章政府职能与高校合并概述 决的问题加以干预，管了不该管的事情；一方面因为过多介入了市场有效的领域而导致 政府本身应发挥职能范围的领域没有尽到责任，该管的没有管好；另外政府职能范围和 机构间职能划分不清，具体该谁管并没有真正弄清。 2 4 高校合并的含义和分类 2 4 1 高校合并的含义 高校合并作为高等教育体制改革进入新阶段的一个重要的环节，它是指两所或两所 以上具有法人地位的办学实体经过再组织而形成的一个新的办学实体的过程，这个过程 是复杂的( 包括高校合并前、合并中和合并后，而不仅仅是高校合并中) ，而合并这一 形式也是内涵丰富的。合并不是简单的撤销原有的建制，拼凑为一个新的实体，而是要 逐渐的转向实质性的合并。这种实质性的合并，要求合并后的学校只能有一个学校主体， 作为唯一的法人实体，学校名称也只能有一个。同时，合并后只有一套组织机构，并且 对人、财、物进行统一调配和管理。另外，合并后要有统一的规章制度，统一的学科建 设，以便于学校更好的实施教学等各方面的管理和促进学校学科的深度融合和发展【2 4 1 。 2 4 2 高校合并的分类 关于高校合并的类型，从不同的角度有不同的分法。 从合并院校实力的强弱来看，可分为两类：一是院校间的强强联合。这类型的大学 一般是基于建设综合性、研究性的世界一流大学而采取的合并，合并的院校办学水平都 是比较高的。当今世界，多学科交叉正逐渐成为高等教育发展的新趋势，拥有一流学术 水平和重大国际影响力的大学大都为综合大学。因此为实现建设世界一流大学，提高我 国高等教育在国际上的影响力，增强我国在知识经济时代的综合国力，通过高校合并形 成综合性大学成为有效的方式。像这样合并的大学如清华大学和中央工艺美术学院。合 并前，中央美术学院是国内规模最大的高等艺术设计学院，在国内艺术设计领域处于领 先的水平。合并后，中央工艺美术学院的工业设计、室内装饰等学科与清华的土木建筑、 汽车设计等学科紧密结合。二是院校间的强弱合并。这些院校一般是基于组建多科性、 综合性大学而采取的合并，合并院校的办学规模、办学水平差别比较明显。随着经济的 发展，这些院校为了更好的满足社会对于复合型人才的需求，因此需要通过合并更好的 为经济发展服务。此类高校多属于教育部直属学校或部门行业直属学校。像这类的学校 有新同济大学，它是由原上海同济大学、上海城建学院、上海建材学院三校合并而成的。 这类院校的合并在促进经济的发展之外，学校自身的综合实力也得到了增强。三是院校 间的弱弱合并。这类合并的院校的办学层次、办学水平相对都比较低，进行此类合并的 大都是各地方院校。 从高校自身参与合并的动机来看，可以分为两类：一类是为了高校自身生存进行的 合并。还有一类是为了高校自身发展进行的合并。前者是指一些高校在面对日益激烈的 竞争中已经面临危机，处于被淘汰的边缘，为了能更好的生存下去而选择实力比自己强 东北大学硕士学位论文第2 章政府职能与高校合并概述 的高校进行合并。如山东工程学院和淄博学院合并组建的山东理工大学。山东工程学院 是原来的山东农业机械化学院，从1 9 5 6 年创建发展到现在越来越不适应经济和社会快 速发展的状况。淄博学院建校是1 9 9 8 年，时间比较晚，相对来说学校的历史积淀要弱 一些。合并成山东理工大学后，摆脱了原来各高校的不利的方面，综合实力跃居省属高 校前列，保持了良好的发展势头。后者是指一些高校现在虽还未到面临生存危机的时刻， 但是未雨绸缪，为了能在竞争中有更长远和更好的发展而进行的合并。如扬州工学院、 扬州师范学院、江苏农学院、扬州医学院、江苏商业专科学校、江苏水利工程专科学校 合并为扬州大学。扬州大学合并后与最初相比，教学科研、学科建设、师资队伍和办学 条件等都取得了显著的成效。正努力的实现向“强校”和“质量名校”的转变。 2 5 高校合并中政府职能定位研究的理论基础 2 5 1 有限政府理论 有限政府理论发展到现在，已成为当今西方国家重要的经济理论之一。该理论早期 的代表人物有霍布斯、洛克、孟德斯鸠，二战后的代表人物有哈耶克、布坎南等，将其 发展为公共选择理论和政府有限能力理论。 所谓有限政府，一般认为是指一个政府在权力、职能、规模和行为方式上受到来自 法律的明文限制，公开接受社会的监督和制约，政府的权力和规模在超出其法定的疆界 时，能够受到及时有效的纠正【2 5 1 。对于有限政府理论的阐述，在早期的代表人物中，洛 克的观点影响比较深远。洛克在其政府论中指出，处于自然状态下的