（会计学专业论文）中美政府投资绩效审计比较其于宏观视角与若干案例研究.pdf

北京交通大学硕士学位论文 中文摘要 中文摘要 摘要：本文基于宏观视角，通过阅读相关文献资料，在中外政府投资绩效审计理 论研究与实践综述基础上，对现有政府投资绩效审计的理论观点进行了归纳。在 技术路径上，论文首先分析比较了中美政府投资绩效审计工作的相关最新案例， 然后总结了美国政府投资绩效审计的先进经验，进而提出了中美两国在政府投资 绩效审计方面存在的主要差异，最后从视野、目标、人才与对策角度，特别是中 国“5 e 审计”存在的现实问题角度，提出了解决我国政府投资绩效审计所存在问 题的若干对策。 政府投资绩效审计是评估政府绩效与责任的一种非常重要的工具和手段。切 实提高政府绩效，强化各级政府责任，已经成为中国实现现代化发展目标与建设 法治国家的客观要求。通过中美两国在政府投资绩效审计方面的比较分析，本文 得出如下结论： 1 、美国政府投资绩效审计的经验值得中国学习。包括以下几个方面：( 1 ) 法律 体系与制度保障完备，审计标准比较规范。( 2 ) 美国政府绩效审计的战略目标十分 明确，体现了美国超级大国的地位以及美国审计署的宏观战略思维。( 3 ) 关注的领 域非常广泛。( 4 ) 美国审计机关审计方法的科学性更高、建议更明确。( 5 ) 美国审 计总署( g e n e r a la c c o u n t i n go 街c e ，g a o ) 超然独立行使职权，并且具有公开性 和透明性。 2 、中美两国政府投资绩效审计存在较大差异。包括以下几个方面：( 1 ) 在审 计项目的确定方面，美国更具战略性思维及全球性视野。( 2 ) 在确定审计目标和方 法等方面，美国审计机关确定的审计目标和内容针对性更强，审计方法的科学性 更高，中国政府投资绩效审计的目标则相对比较散乱，审计方法与手段的科学性 有待进一步提高。( 3 ) 在审计的建议与结果方面，美国审计机关的审计报告一般来 讲会直言不讳。中国审计机关出具的绩效审计报告建议，则更多地表现出原则性 或者说中庸的特点，使得审计报告的可操作性不足，透明度也显不够。1 3 、中国政府投资绩效审计工作水平必须要与中国日益提升的大国地位相适 应。措施包括：( 1 ) 中国政府投资绩效审计的战略思维要有所改变，绩效审计视野 和目标要更广阔、更全面。( 2 ) 要加快将传统的国家公共投资财务收支审计转变为 真正意义上的政府投资绩效审计，要有效监督关系国计民生方面的项目，切实提 升政府服务民众的福祉与健康的能力。( 3 ) 要培养更多具有国际视野，具备不同专 业背景的优秀复合型人才。 关键词：政府投资；绩效审计；中美比较 慷璞中美政府绩效审计的比较与借鉴 j 。中国国情国力，2 0 1 2 ( 1 ) a b s t r a c t a b s t r a c t ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti sa ne v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a n da c c o u n t a b i l i t ya r ei m p o r t a n tt o o l sa n dm e a n s a sc 1 l i n a se c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n tt oan e wl e v e la n dr i s i n gi n t e r n a t i o n a ls t a t u s ，a n di m p r o v eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e ，s t r e n g t h e n i n gg o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t ya ta l ll e v e l s ，h a sb e c o m e c h i n a s m o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fd e v e l o p m e n tg o a l sa n do b j e c t i v er e q u i r e m e n t so f t h er u l e o fl a w g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n gw i t ha d v a n c e di n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d ss u c ha s t h eu i l i t e ds t a t e ss t i l lh a sal a r g eg a p ，n o tc o m m e n s u r a t ew i t hc h i n a sr i s i n gp o w e r s t a t u s t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h em a c r o e c o n o m i cp e r s p e c t i v e ，b yr e a d i n gt h er e l e v a n t l i t e r a t u r e a n di nt h er e s e a r c ho ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n gt h e o r ya n d p r a c t i c eo nt h eb a s i so ft h ee x i s t i n gt h e o r i e so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n gh a s b e e ns u m m a r i z e d p a t hi nt e c h n o l o g y , i n v e s t m e n tp e r f o r m a n c ea n a l y s i sa n dc o m p a r i s o n o fp a p e rf i r s ts i n o u sg o v e r n m e n ta u d i tw o r kr e l a t e dt ot h ec a s e ，a n dt h e ns u m m a r i z e s t h eu n i t e ds t a t e sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n ge x p e r i e n c e ，m a d eb e t w e e nc h i n a a n dt h em a j o rd i f f e r e n c e si nt e r m so fg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n g ，f i n a l l y , f r o m t h ep e r s p e c t i v eo fi m p r o v i n gg o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n aa n da n a l y s i so f c h i n a s ”5 ea u d i t ”p r o b l e m ，w h i c hp u tf o r w a r dt os o l v et h ep r o b l e m so fg o v e m m e n t p e r f o r m a n c ea u d i ts t r a t e g y b yc h i n aa n dt h eu n i t e ds t a t e si nc o m p a r a t i v ea n a l y s i so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a u d i t i n g ，t h i sa r t i c l ec a m et ot h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n s ： f i r s t ，t h eu n i t e ds t a t e sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n ge x p e r i e n c ew o r t h yo fs t u d yi n c l l i n a i n c l u d i n gt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：1 ，c o m p l e t el e g a ls y s t e ma n ds y s t e mp r o t e c t i o n ， a u d i t i n gs t a n d a r ds p e c i f i c a t i o n 2 ，u n i t e ds t a t e sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i to ft h e s t r a t e g i co b j e c t i v ei sv e r yc l e a r , r e f l e c t i n gt h eu n i t e ds t a t e ss u p e r p o w e rs t a t u s ，a sw e l l a su n i t e ds t a t e sm a c r o s t r a t e g i ct h i n k i n go ft h ea u d i tc o m m i s s i o n 3 ，v e r yb r o a da r e a s o fc o n c e r n 4 ，u n i t e ds t a t e ss c i e n t i f i ca u d i tm e t h o d so fh i g h e ra u d i to r g a n s ， r e c o m m e n d sm o r ee x p l i c i t l y 5 ，u n i t e ds t a t e st h eg a o ( g e n e r a la c c o u n t i n g o 筒c e g a o ) d e t a c h e de x e r c i s ea u t h o r i t yi n d e p e n d e n t l y a n dw i t ho p e n n e s sa n d t r a n s p a r e n c y s e c o n d t h e r ei sab i gd i f f e r e n c eb e t w e e ng o v e r n m e n ti n v e s t m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n c l u d e st h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：1 ，i nt h ed e t e r m i n a t i o no fa u d i tp r o j e c t ，u n i t e ds t a t e s m o r es t r a t e g i ct h i n k i n ga n dag l o b a lp e r s p e c t i v e 2 ，i ns e t t i n ga u d i tg o a l sa n dm e t h o d s ， a n ds oo n ，u n i t e ds t a t e se s t a b l i s h e db yt h ea u d i ta u t h o r i t ya u d i to b j e c t i v e sa n dc o n t e n t t a r g e t i n gs t r o n g e r , a u d i ts c i e n t i f i cm e t h o d so fh i g h e rg o a l so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a u d i ti nc h i n ai sr e l a t i v e l yu n o r g a n i z e d ，t h es c i e n t i f i ca u d i tm e t h o d sa n dm e a n st ob e f u r t h e re n h a n c e d 3 ，i nt h er e c o m m e n d a t i o n sa n dr e s u l t so ft h ea u d i t ，u n i t e ds t a t e sa u d i t r e p o r t o fa u d i t o r g a n s i ng e n e r a lw i l l s p e a k o u t p e r f o r m a n c ea u d i t r e p o r t r e c o m m e n d a t i o n si s s u e d b y t h ea u d i t a u t h o r i t y i nc h i n a ，m o r e e x p r e s s t h e c h a r a c t e r i s t i c so f p r i n c i p l eo rd o c t r i n e ，a u d i tr e p o r t1 a c ko fi n t e r o p e r a b i l i t y , t r a n s p a r e n c y i sn o te n o u g h t h i r d t h el e v e lo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n am u s tb ec o m m e n s u r a t ew i t h t h es t a t u so far i s i n gp o w e ro fc h i n a m e a s u r e si n c l u d e ：1 ，c h i n as t r a t e g i ct h i n k i n gt o 北京交通大学硕士学位论文 a b s t r a c t c h a n g eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n g ，p e r f o r m a n c ea u d i t i n gp e r s p e c t i v ea n d t a r g e t e dt oab r o a d e r , m o r ec o m p r e h e n s i v e 2 ，t os p e e du pt h et r a d i t i o n a la u d i to f f i n a n c i a lr e v e n u ea n de x p e n d i t u r eo ft h en a t i o n a lp u b l i ci n v e s t m e n ti n t oat r u es e n s eo f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n g , t o e f f e c t i v es u p e r v i s i o no fp e o p l e sl i v d i h o o d p r o j e c t s a n de n h a n c et h eg o v e r n m e n t sc a p a c i t yt os e r v i c et h ew e l l b e i n ga n dh e a l t ho f t h ep o p u l a t i o n 3 ，t of o s t e rm o r ei n t e m a t i o n a le x p o s u r e ，w i t hd i f f e r e n tp r o f e s s i o n a l b a c k g r o u n da n do u t s t a n d i n gt a l e n t s k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n v e s t m e n t ；p e r f o r m a n c ea u d i t ；s i n o - u sc o m p a r i s o n 致谢 本论文的工作是在我的导师高莹副教授的悉心指导下完成的，高莹副教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 高莹老师对我的关心和指导。 高莹副教授悉心指导我们完成了实验室的科研工作，在学习上和生活上都给 予了我很大的关心和帮助，在此向高莹老师表示衷心的谢意。 高莹副教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，任丽君等同学对我论文中的政府绩效审计研 究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢家人，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学业。 北京交通大学硕士学位论文 绪论 1 绪论 1 1 研究背景及意义 本文选题所指政府绩效，其基本概念，在目前理论界是做如下描述：政府 绩效是指政府在法律赋权下行使自身的服务与管理功能，并且推动实现自身意 志过程中所能够体现出的管理水平或能力。换一句话说，政府绩效反映了政府 在法律赋权下承担的各类社会经济管理工作中所体现出的效能、效率、效益及 其结果。因此，一般而言，政府绩效审计( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n g ) 就 是对被审计单位( 政府部门) 公共资金运用的经济性、效率性和效益性等的审计。 “利马宣言一审计规则指导原则”( 由国际最高审计机关组织制定和发布) 的 序言指出：“有秩序且有效率地使用公共资金，系政府机关在经管公有财物及制定 有效之决策之基本要件之一”。“利马宣言一审计规则指导原则”同时清楚地指 出，“除了重要性和意义都不容置疑的财务审计之外，还有另一类型的审计，即对 政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”。毫无疑问，现代市场经济国 家公共管理追求的重要目标之一就是不断提高政府绩效，这是现代社会发展进程 中，各个国家建立和完善法治政府与效率政府的必然选择。在建立和完善法治政 府与效率政府的过程中，为保证公共资金经济性与效益最大化，有必要面对各个 国家在政府重大公共投资项目方面所体现的合理性、效益性进行审计监督和评价， 这就成为各国审计机关绩效审计的首要任务。1 政府绩效审计是2 0 世纪4 0 年代的产物，最早于西方发达国家开始实施，美 国是世界上第一个开展政府绩效审计的发达国家。从目前来看，西方发达国家中 的绝大部分都已经开展了政府绩效审计工作。从进展来看，目前政府绩效审计占 各国政府审计的比重也在迅速加大。例如美国，全美政府绩效审计的比重已经接 近9 0 ，而西方市场经济比较发达和成熟的国家，开展政府绩效审计的占比也已 经达到5 0 以上。 中国政府绩效审计经过近2 0 多年的发展，取得了一定的发展和进步。在国家 审计署公布的审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划中，有一段文字描述 大体是这样的，即到2 0 1 2 年，全国每年所有的审计项目都开展绩效审计。全面推 进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利 用的经济性、效率性和效果性。中国国家审计署的已经公布的统计数字显示，在 所有中国审计机关承担的绩效审计工作中，其基本的审计任务已经占到所有审计 工作任务的一半左右。现任国家审计署审计长刘家义同志曾经提出，要创新审计 1 康璞中美政府绩效审计的比较与借鉴 j 。中国国情国力，2 0 1 2 ( 1 ) 北京交通大学硕士学位论文 绪论 方式，全力推进绩效审计。1 但是，就中国政府投资绩效审计的技术层面来说，由于缺乏规范的操作程序 和系统方法以及评价指标体系等，在中国，各级审计机关开展政府绩效审计的工 作效果还不十分理想，一些方面甚至差距较大。毫无疑问，在中国进一步完善政 府投资绩效审计已是势在必行。而更为重要的是，在目前，与发达国家尤其是美 国相比较，我国政府投资绩效审计在发展战略、宏观视角及审计目标等方面，仍 有待进一步完善。 1 2 国内外政府投资绩效审计研究与实践综述 1 2 1 政府投资绩效审计的国外研究与实践现状 货币价值审计国际概览和比较( j o h n g l y n n ，1 9 8 5 ) 是国际上发表的 政府绩效审计的首篇论文。这篇论文较为系统地介绍了政府绩效审计的起源过程， 探讨了政府绩效审计所依据的法律问题以及审计调查的关注点和特征。从国际比 较的角度，深入分析了美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等西方发达国家 进行政府绩效审计的总体情况。1 9 4 8 年3 月，美国教授阿瑟肯特( a r t h e rh k e n t ) 正式提出“a u d i to f o p e r a t i o n ”概念，即经营审计，这篇在内部审计人员杂志 发表的论文被大家公认为是国际上首次提出“绩效审计”概念的学者。来自于荷 兰鹿特丹e r a s m u s 大学的p o l l i t t 教授，调查了英国、法国、芬兰、荷兰、瑞典五国 开展政府绩效审计的情况，经过系统分析和研究，p o l l i t t 认为访谈法和文件分析法 是这几个国家政府绩效审计方法应用中最为主要的绩效审计方法：而在各国政府 绩效审计的执行标准方面，主要针对效果性的审计过程仍比较欠缺；各国完成的 政府绩效审计产品都比较注重向本国的社会公众提供。 美国管理协会于1 9 7 2 年开始出版发行绩效审计的专业杂志经营审计。1 9 6 6 年美国教授n e i lc c h u r c h i l la n dr i c h a r dmc y b e r 在( ( t h ej o u r n a lo f a c c o u n t a n c y 发表了论文“a ne x p e r i m e n tm a n a g e m e n t a u d i t i n g ”，对于相关绩效审计的专业问题 进行了探讨。以其“经济组织的管理行为和决策的研究”的卓越成果而获得第十 届诺贝尔经济学奖获奖者的美国知名学者赫伯特西蒙( h e r b e r ta l e x a n d e rs i m o n ， 1 9 1 6 - 2 0 0 1 ) 曾对政府投资的绩效改进以及评估问题提出过十分有益的研究成果， 其学术思想例如以有限理性和满意准则为核心的管理决策理论深耕在赫伯特西 蒙著述的“管理行为管理组织决策过程的研究”的著作中。 美国会计总署在国际上首先推动了政府绩效审计的工作重点由单纯的经济性 转为经济性、效率性和效果性同时并重。 工作职责和范畴，颁布了一部相关法律， 1 9 8 2 年，英国政府针对政府绩效审计的 这部法律的名称为“地方政府法”，在颁 1 邵春晖。政府投资绩效审计研究。山东经济学院硕士论文。 2 北京交通大学硕士学位论文 绪论 布法律的同时，又要求，英国政府的绩效审计隶属英国国家审计委员会。紧接着， 不到一年时间，英国又于1 9 8 3 年颁布了国家级的政府审计法，英国上述两部 审计法律的颁布，毫无疑问为英国进一步实施政府绩效审计提供了有效的法律规 范和依据。英国国会对于政府绩效审计非常重视，明确要求英国国家审计署，政 府绩效审计工作要对英国议会负责，要对英国的普通纳税人负责。要通过开展政 府绩效审计，达到和促进被审计单位在提高资金效益，改善政府管理，以保障国 家公共资源能够得到有效利用方面应该达到的目标。2 0 世纪9 0 年代以来，各国政 府绩效审计的比较研究方兴未艾。经合组织( o e c d ) 曾组织专家对国际上有关成 员国的最高审计机关所进行的绩效审计的状况进行研究，对于相关调查数据进行 了比较和研究工作，以探讨国际上各个国家在政府绩效审计中理论与方法的异同。 进入2 0 世纪9 0 年代，美国国家审计总署加强工作力度，采取措施强化了联邦政 府绩效审计调查等工作。美国国家审计总署受权发布了政府绩效和相关受托责任 报告，通过政府绩效审计调查工作，提供有关调查报告，来确保议会能够对政府 的工作成果进行有效的监督。加拿大政府也在2 0 0 2 年对7 年前颁布的国家绩效 审计指南展开了新的修订和补充。 澳大利亚政府财政管理与责任法案( 19 9 7 ) 要求，澳大利亚国家审计署负 责政府公共资金绩效的监督和评价，国家审计长负责对澳大利亚年度财政报告实 施政府绩效审计，将审计结果报告澳大利亚国会。美国审计总署在1 9 7 2 年发布了 关于政府组织、计划项目、活动与职责的审计评价标准报告，明确提出了自身的 绩效审计目的和有关程序，要求开展美国联邦政府和各州政府的政府公共支出的 绩效审计工作。 1 2 2 政府投资绩效审计的国内研究与实践现状 中华人民共和国国家审计署于上世纪8 0 年代初成立，成立伊始国家审计署并 未对政府绩效审计给予更多关注。在1 9 9 1 年召开的全国审计工作会议上，国家审 计署第一次对全国审计工作提出明确要求，各级审计机关在开展常规财务审计工 作的同时，要进一步拓展工作，审计工作要向检查有关内部控制制度以及效益审 计方面延伸。国家审计署要求的上述方面的延伸工作，实际上就是指做好全国绩 效审计工作。此后，国内许多专家学者开始进一步关注国外比较先进的理论研究 成果，不同程度地对绩效审计理论与方法进行了较为系统的探讨及研究。 2 0 0 3 年时现教授研究了政府投资绩效审计的若干方法，他在梳理了相关研究 成果的同时，提出了一些有针对性的中国政府投资绩效审计方法；一些学者还针 对公共工程效益审计中的证据收集、分析评价方法提出了很好的建议。2 0 0 6 年李 德志教授研究了中国政府投资绩效审计的主要内容，他提出中国政府投资项目效 益审计应把握项目负债以及偿还情况审计等六方面重点，在关注资金管理、财务 北京交通大学硕士学位论文 绪论 收支、投资决策以及效益情况审计的同时，也要开展项目的宏观效益以及环境效 益审计。 2 0 0 3 年陈学安教授研究了政府投资绩效审计的评价指标体系问题，他认为， 应分别建立部门财政支出绩效评价、财政支出项目绩效评价和财政支出综合绩效 评价指标体系。2 0 0 8 年董晓燕教授认真观察和分析了中国政府投资绩效审计现时 存在的一些主要问题，提出了合理改进和完善现阶段中国政府投资绩效审计工作 的若干政策建议：一是要合理促进和完善财务审计工方法与工程管理审计方法的 有效结合；二是要引用工程建设项目舞弊审计的多种常用方法；三是要尽快建立 国内工程建设项目审计所需要的评价指标体系；国家审计署原审计长吕培俭等早 在2 0 0 5 即指出中国政府投资绩效审计存在的主要问题，认为中国基本上还没有形 成一套适合现代绩效审计的工作模式，其工作思路仍大体停留在原有的财务审计 水平。 总体上说，中国国内的研究成果和观点比较散乱，理论的系统化不够，对工 作实务的指导性不到位。政府投资绩效审汁在西方发达国家的开展时间相对较长， 因此，国外在政府投资绩效审计方面的研究成果与实践要比中国更为丰富。 1 2 3 中国“5 e 审计 的发展特点 中国的“5 e 审计”( 本文在政府投资绩效审计基本理论一节阐述了基本概念， 并将在论文第四节对“5 e 审计”进行系统分析) 应该说仍处于初级发展阶段，其 特点包括以下几个方面： 1 经济性、效果性和效率性审计( 3 e ) 仍然缺位。 改革开放以来，中央政府的巨额公共投资，在地方政府单纯追求经济增长速 度的大环境下，审计监督与相关审查工作十分薄弱。中国“3 e 审计”受各级政府 发展理念与指导思想的影响，经济性、效果性和效率性审计在许多方面流于形式， 在为国家经济建设进行提供必要的保障和监督方面并不到位，缺位现象较为严重。 2 公平性审计与环境性审计进展迟缓。 公平性审计与环境性审计是中国审计工作的短板，这使得一些地方政府和部 门在运用公共资源方面恣意妄为。长期以来各级审计机关对公共资源运用的公平 性没有开展审计检查和合理评价，在财政转移支付、公共财政教育经费投入、税负 公平等方面疏于或者干脆没有审计监督。而在环境性审计方面，环境审计工作形 同虚设，审计机关似乎丧失了环境审计的职能，在自然资源的利用和环境污染的 治理审计方面十分薄弱。 3 体制与法律建设任重道远。 审计法赋予了国家审计独立的法律地位，但事实上中国审计的独立性并 不强，属于典型的行政型审计体制，各地方审计机关由本级政府管理，这使得各 4 北京交通大学硕士学位论文绪论 级审计机关独立地开展对政府重大投资决策和重大投资行为的审计调查和监督成 为一种不可能完成的任务。而在外部法律环境方面，目前仍然存在着法律制度不 健全，缺乏可操作性等问题。 1 3 中国政府投资绩效审计的必要性和可行性 ( 1 ) 中国政府投资绩效审计的必要性体现在以下几个方面 首先，从我国各级政府投资项目管理程序来看，许多政府公共投资项目没有 进行必要的科学论证。改革开放以来，我国宏观经济保持了持续稳定的增长，中 央及各级地方政府成为经济活动中宏观调控的主要实施者和代言人。作为公共投 资主体，各级政府为社会提供着大量的公共产品和服务，在进行重大项目投资决 策时，按照规定都应该进行投资项目的可行性论证。但实际上，由于监督机制的 缺位，许多重大项目的可行性论证往往流于形式，许多地方政府染有严重的”投资 饥渴症”，热衷于上项目、搞投资，严重者甚至脱离地方实际大搞”政绩工程”、” 形象工程”。一方面轻易更改设计，扩大规模，使原有概算、预算成为一纸空文。 另一方面，由于投资决策中透明度不高，暗箱操作、权力寻租等腐败问题时有发 生，决策者的利益诉求与导向会最终左右着项目论证的最终结果。 其次，政府公共投资存在大量的挤占挪用建设资金情况。例如在国家重大自 然灾害救灾资金的使用方面，以及救灾物资及灾后重建资金的使用方面，跟踪审 计表明，一些地方个人和单位转移、挤占挪用和套取救灾及重建资金问题突出。 在国家重大民生资金以及投资项目落实情况方面，审计情况表明，个别地方政府 和有关建设单位不同程度地存在挪用和挤占新农合资金等严重资金问题。 第3 ，部分政府公共投资项目存在质量隐患，“豆腐渣工程”时有出现。例如 在对国家用于农业基础设施建设的资金使用方面，发现存在着许多问题。国家审 计署曾于2 0 0 8 年1 2 月至2 0 0 9 年3 月审计调查了山西、河北等省的5 0 0 多座存在 重大质量情况水库的维修建设进展工作，一些工程存在质量缺陷或安全隐患，发 现有1 6 8 座水库存在局部质量缺陷，部分项目存在高报或多报概算、人为调减配 套资金问题，有1 6 座水库出现重复立项的现象，重列投资3 0 1 4 2 6 万元人民币。 第4 ，各级政府的投资项目招投标行为不规范，招投标存在腐败现象或不正当 交易。国家审计署审计长刘家义2 0 11 年6 月2 7 日在第十一届全国人民代表大会 常务委员会第二十一次会议上，作了关于2 0 1 0 年度中央预算执行和其他财政收 支的审计工作报告，其中列举：在国家财政就业补助资金的管理和使用方面，违 规申领、虚报人数以及重复申请等问题突出存在。在对西气东输二线、京沪高铁 工程继续进行跟踪审计表明，非法转分包问题不同程度存在。在投资控制和招投 标等方面，一些项目存在明显的违法违规行为。 北京交通大学硕士学位论文 绪论 第5 ，政府投资项目责任主体虚化，各政府部门监管越位、缺位等情况时有发 生，国家重大投资项目审计存在许多突出的问题。例如在对国家用于农业基础设 施建设的资金使用方面，国家审计署曾于2 0 0 8 年1 2 月至2 0 0 9 年3 月审计调查了 山西、河北等省的5 0 0 多座存在重大质量情况水库的维修建设进展工作，核查了 2 0 0 多座水库出现的财务漏洞，调查了3 0 0 多座水库的资金预算问题，另外还调查 了5 4 9 座水库的资金到位情况。调查发现，部分已开工项目进度滞后，1 8 个省或 自治区合计有超过8 0 0 个项目工期拖延，平均工程拖期为1 8 个月。一些地方征地 拆迁和环境保护措施落实不到位，设备材料采购的招标不规范，个别项目建设进 度存在明显滞后问题。 上述情况实际上只是我国各级政府投资管理存在问题的一个缩影，必须采取 有效措施予以解决，而做好政府投资绩效审计是评估政府绩效与责任、搞好政府 投资管理的一种非常重要的工具和手段。 ( 2 ) 中国政府投资绩效审计的可行性体现在以下几个方面 政府绩效审计是现代审计的重要组成部分，是政府审计的重要内容。从大环境 来看，开展政府绩效审计是推进社会主义政治与经济体制改革，不断完善社会主 义市场经济体制，推进政府机构改革，预防和惩治腐败和促进我国审计事业健康 发展的需要。 从法律角度来看，中华人民共和国审计法于2 0 0 6 年进行了修正，提出国 家审计机关要对政府投资的重大建设项目进行审计监管。中国国务院关于2 0 1 0 年深化经济体制改革重点工作的意见明确了建立和完善国家投资重大项目评议 制度的要求。 目前国内外较为成熟的政府绩效投资审计理论研究成果和工作经验积累，也 必然为中国审计机关进一步开展政府投资绩效审计工作发挥很好的指导作用。 从实践来看，近几年来，国家审计署分别组织的针对京沪高速铁路建设项目、 奥运场馆建设项目以及辽河、海河、淮河、滇池、太湖、巢湖已经存在的污染及 治理工程进行的跟踪审计工作，应该讲都为中国进一步、全面开展政府投资绩效 审计积累了在方法和内容等方面好的经验。 从国际组织所做的工作来看，成立于1 9 7 9 年的最高审计机关亚洲组织 ( a s o s a i ) ，其组织成员包括亚洲和大洋洲各国和地区的最高审计机关。中 国于1 9 8 2 年加入了最高审计机关国际组织，并于1 9 8 5 年加入最高审计机关亚 洲组织，该组织曾于1 9 9 7 年1 0 月在其第六届研讨会上提出了诸如“提高资金效 果、改善管理”、“被审计单位应履行公共责任”以及“审计机关要进行绩效审计， 对被审计单位开展监察和评价”等要求。中国政府绩效投资审计面临很好的国际 国内发展机遇。 北京交通大学硕士学位论文 绪论 1 4 论文研究方法、框架思路及主要内容 本论文在写作上主要采用一些较为常见的学术规范分析的方法，例如案例分 析以及比较归纳等研究方法，在尝试总结分析和梳理有关研究成果和相关领域文 献资料基础上，根据我国政府绩效审计工作的实际，通过分析探讨我国政府投资 绩效审计中存在的问题，特别是审计的宏观视野与目标等方面存在的差异，提出 一些探讨性质的改进建议。 论文研究框架如图1 1 所示：1 图1 - 1 研究框架图 本论文一共包括五部分内容： 第1 部分是绪论，这一章主要介绍本论文的选题背景以及选题意义，通过对 相关的国内外政府投资绩效审计的一些文献以及学术研究成果进行的初步分析和 归纳，提出本论文的基本研究框架和设计思路，说明论文研究可能的几个创新点。 第2 部分是理论概述，这一章主要包括相关的政府投资绩效审计理论的概述， 首先简要介绍了理论界关于政府投资绩效审计的基本涵义，在此工作的基础上， 简要阐述了委托代理理论、新公共管理理论以及资源有效配置理论的基本观点， 1 邵春晖。政府投资绩效审计研究。山东经济学院硕士论文。 7 r r _ 一一 蝴一。一一。一一 ；i ；： 互 j 北京交通大学硕士学位论文 绪论 以及对政府投资绩效审计理论的影响和支撑作用，最后在借鉴相关研究成果的基 础上，回顾和思考政府投资绩效审计理论的基本要素和理论框架构成。 第3 部分是案例，这一章选取了大量案例比较，对于中美两国政府投资绩效 审计在宏观视野与目标等方面的差异进行了比较和分析，希望在认真比较分析的 基础上，使得中国政府投资绩效审计理论与实践能够得到比较发达的市场经济国 家政府投资绩效审计理论及方法的必要助益。 第4 部分是提出建议部分，在对中美两国政府投资绩效审计比较的基础上， 提出我国政府投资绩效审计的改进建议。 第5 部分是结论与展望，主要包括论文分析研究所得出的一些结论以及学术 展望。通过较为系统的研究和分析，论文最后尝试总结出一些有益的结论，与此 同时，简要分析和指出论文存在的一些需改进的方面，并在上述研究工作的基础 上，来思辨今后的研究方向。 1 5 创新之处 1 通过大量最新的审计案例比较，从全新的视角，比较了中美政府投资绩效 审计在宏观审计视野、目标等方面存在的差异。 2 在案例比较的基础上，总结了美国政府绩效审计的先进经验和我国政府投 资绩效审计存在的问题，并提出了针对性的解决措施。 北京交通大学硕士学位论文 政府投资绩效审计基本理论 2 政府投资绩效审计基本理论 政府投资在国民经济的健康与可持续性发展中发挥着显著的推动作用。随着 形势发展和相关理论的不断创新与完善，政府投资绩效审计的地位正在发生很大 的变化，无疑会在提升各国政府投资绩效中发挥不可取代和愈来愈重要的作用。 2 1 关于政府投资绩效审计的基本概念和涵义 关于政府绩效审计( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i n g ) ，理论界和实际工作 部门一般所做出的定义是这样描述：审计机关受权对本国( 或地区) 公营部门的 经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效益性( e f f e c t i v e n e s s ) 所进行的审计，即 人们通常所谓的3 e 审计。也可以说，政府投资绩效审计是指审计机关对被审计 单位在其履行公权力职责的过程中，所开展的对公共资源或者说项目资金的管理 和使用中，是否体现资源( 资金) 的经济性、效率性以及效果性的审计监督检查 和评估过程。中国香港特区政府曾经发布关于香港特区审计工作的绩效评估 的渐进指南报告，这份指南报告明确提出，政府单位成本是很重要的指标， 但是，这种政府单位成本只是其中影响要素之一，在政府绩效所固有的组成结 构中，还应该包括诸如质量、成效等其他许多关键性因素。英国国家审计委员 会所给出“3 e ”的解释是这样的：“经济性是指用较低的成本，去购买规定的 质和量的输入物品，效率性是指管理尽可能少的资源，来提供规定的质和量的 服务过程，效益性是指政府能够行使及实施自身的政策和目标，同时确保提供 正确的服务。1 所谓经济性，指的是以最低的资源消耗获取较好的产出，也即追求成本最低； 所谓效率性，指的是投入的人、财、物等资源和产出的产品( 包括服务) 等劳动 成果彼此之间的联系，也即投入产出比是否最优；所谓效果性是指投资项目的实 施，所取得的符合政策目标的预期结果怎么样，重点是指“政策预期目标项 目实施结果”的彼此关系。 1 9 8 9 年加拿大学者丹尼斯普瑞斯波尔提出增加公平性( e q u i t a b l e n e s s ) 和环 保性( e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ) ，则分别是指资源分配中的公平问题以及环境污染 和环境保护问题( 即5 e 审计) 。政府绩效审计的内容和彼此的关联如图2 1 框架。 1 康璞中美政府绩效审计的比较与借鉴 j 。中国国情国力，2 0 1 2 ( 1 ) 北京交通大学硕士学位论文 政府投资绩效审计基本理论 图2 - 1 政府投资绩效审计的主要内容与关联图 美国审计署发布的政府审计准则规定：美国绩效审计中的经济性和效率 性审计包括如下内容，第一，确定被审计机构是否遵循了与经济性和效率性有关 的法律和规章；第二，确定被审计机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用 赋予这些机构的资源；第三，审计机关通过审查和评估，确定被审计机构低效率 和不经济情况产生的原因。而在项目评估中，主要检查被审计机构达到立法部门 和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度等，以及是否遵循了与项目有关 的法律和规章。随着形势的发展和环境的改变，则进一步扩大了其审计的范围。 2 2 政府投资绩效审计的理论基础 2 2 1 委托代理理论 所谓委托代理理论，是制度经济学中重要的契约理论的主要内容之一， 指当事人双方中充当代理人的一方，对于代表委托人一方的利益来行使特定的决 策权，或者说是指一个或多个行为主体，根据一种明示或隐含的契约，来指定 和雇佣另一些行为主体为其提供服务，与此同时授予后者相应的决策权利。 理论界一般认为，现代市场经济中，政府公共部门中理应包括三种委托代理， 分别是指：一是在控制权与所有权相互分离的时，管理者与所有者的委托代理； 二是管理者与被管理者之间的委托代理：三是官僚机构与顾客之间的委托代理。 同样道理，政府投资支出过程也是一种委托代理关系，由此产生和奠定了政府投 资绩效审计产生的基础。 l o 北京交通大学硕士学位论文 政府投资绩效审计基本理论 2 2 2 新公共管理理论 新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 理论是从2 0 世纪8 0 年代开始，为应 对新的形势发展的需要，于美国、英国等西方市场发达国家所产生的一种新的理 论，目的是进一步发挥市场机制在公共服务领域中的作用。新公共管理理论以 现代经济学为理论基础，区别于传统公共行政典范，主张引入市场竞争机制，特 别是在公共部门广泛采用私营部门成功的竞争机制和管理方法。新公共管理理论 非常重视公共服务的产出，它积极倡导不断提高政府管理水平及公共服务质量， 以市场为取向，重塑政府与公众的关系