（行政管理专业论文）新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革.pdf

论文摘要 论文摘要 在中国行政体制改革的不断推进、科学技术的不断进步的时代背景下，地方 政府与公众之间沟通的必要性和重要性也越来越引起人们的重视，各级地方政府 的公共沟通有了很大程度的改善。近年来，办公自动化和政府上网工程已取得初 步成效，特别是政务公开制度、听证制度、新闻发言人制度的建立，更为我国的 政府公共沟通赋予了新的内涵。 当前我国地方政府公共沟通模式主要表现为媒体代理、信息公开和双向非对 称式沟通，地方政府仍然习惯对信息进行垄断和控制，而传统媒体受政府管制影 响，普遍失语，广大公众作为公共管理和公共政策的受众，无法通过正式渠道表 达利益诉求，在公共沟通中处于劣势地位。然而，新媒体时代的到来打破了信息 传递的时间和空间限制，使信息的获取更加容易，双向的互动也变成现实，公共 舆论的传播已经大大超出了行政体系和政府官员的控制力范围，公共沟通主体双 方的地位因此发生了巨大变化。原子化的公众开始懂得借助新媒体产生的巨大的 社会舆论压力来影响政府公共政策过程。新媒体时代下，政府传统的公共沟通模 式的弊端日益显露，甚至在特定社会性事件下严重影响了政府的公共形象和合法 性地位。此时，寻求并建立与新媒体行政生态环境相适应的政府公共沟通模式， 克服传统公共沟通模式的不足，成为当前各级地方政府工作的重要内容。 本文采用案例分析方法，通过对厦门市“p x 事件”相关资料和数据的分析， 阐述新媒体时代的公共传播给政府传统的公共沟通模式带来冲击和影响，指出互 联网时代政府实现公共沟通方式变革的重要性和紧迫性。此次事件中，厦门市民 与市政府之间经过不断博弈，实现了三次沟通模式的转变；最后，环评座谈会的 成功实践，使厦门市政府重新获得公众的信任、支持和理解。笔者由此得出结论， 建立双向互动、信息对称的公共沟通模式是新媒体时代政府摆脱传统单向沟通和 双向非对称式沟通困境的有效途径。 关键词：新媒体时代；公共沟通模式：双向对称式沟通 a b s t 怕c t a b s tr a c t w i t ht h ec o n t i n u o u sr e f o r mo ft h eg o v e r n m e n t a la d m i n is t r a t i o ns y s t e m a n dp r o g r e s si ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ，t h e r ei sag r e a ti m p r o v e m e n to f t h ep u b l i cc o m m u n i c a t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t sa n dt h ep u b l i c t h e n e c e s s i t ya n di m p o r t a n c eo fp u b l i cc o m m u n i c a t i o nh a sb e e np a i dm o r ea n d m o r ea t t e n t i o n s a tp r e s e n t ，o f f i c ea u t o m a t i o na n dg o v e r n m e n to n l i n e p r o j e c th a v eo b t a i n e d i n i t i a la c h i e v e m e n t sa n dg i v e nt h ep u b li c c o m m u n i c a t i o nan e wm e a n i n g ，e s p e c i a l l ya f t e rt h ee s t a b i i s h m e n to f g o v e r n m e n t a f f a i r so p e n n e s s ，p u b l i ch e a r i n gs y s t e m ，a n dt h ep r e s s s p o k e s p e r s o ns y s t e m t h ep r e s e n tc o m m u n i c a t i o nm o d e lb e t w e e n t h eg o v e r n m e n ta n d t h ep u b l i c i sc h a r a c t e r i z e da so n e w a ya n da s y m m e t r i c l o c a lg o v e r n m e n t sa r es t i l l a c c u s t o m e dt ot h ei n f o r m a t i o nm o n o p o l y ，a n dt h et r a d i t i o n a lm e d i aa r e g e n e r a la p h a s i ad u et ot h es t r i c tc o n t r o lf r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h u s ，a s p u b l i cm a n a g e m e n ta n dp u b l i cp o l i c ya u d i e n c e s ，t h ep u b l i cc a n n o te x p r e s s i n t e r e s td e m a n d st h r o u g ho f f i c i a lc h a n n e l s h o w e v e r ，t h ea r r i v a lo ft h e n e wm e d i aa g em a k e st h ea c c e s st oi n f o r m a ti o nm o r ee a s ya n dt h et w o - w a y i n t e r a c t i o np o s s i b l e p u b li co p i n i o nt r a n s m i s s i o ni sf a rb e y o n dt h e o f f i c i a l s c o n t r o l ，w h i c hb r i n g st r e m e n d o u sc h a n g e st o t h es u b j e c t s t a t u so fp u b l i cc o m m u n i c a t i o n i n d i v i d u a l sb e g i nt oc r e a t ea ne n o r m o u s s o c i a lp r e s s u r et h r o u g hn e wm e d i at oa f f e c tt h ep u b l i cp o l i c yp r o c e s s t h es h o r t c o m i n g so ft h et r a d i t i o n a lp u b l i cc o m m u n i c a t i o nm o d e lh a v e s e r i o u s l ya f f e c t e dt h eg o v e r n m e n t sp u b li ci m a g ea n ds t a t u so fl e g i t i m a c y ， w h i c h m a k e st h eg o v e r n m e n t t o p u tp u b l i c c o m m u n i c a t i o nm o d e l t r a n s f o r m a ti o no nt h ea g e n d a t h i sd i s s e r t a t i o ne m p l o y e dac a s ea n a l y s i sm e t h o d b ya n a l y z i n gt h e r e l e v a n ti n f o r m a t i o na n dd a t ao ft h ep xp r o j e c te v e n th a p p e n e di nx i a m e n ， f u j i a n ，t h ea u t h o rt r i e dt od e s c r i b et h ei m p a c tb r o u g h tt ot h et r a d i t i o n a l p u b li c c o m m u n i c a t i o nm o d e l sb yt h en e wm e d i ae r aa n ds u g g e s tt h a tt h e 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 i m p o r t a n c ea n du r g e n c yo ft h et r a n s f o r m a tio n t h r e ep h a s e so f c o m m u n i c a t i o nm o d e l st r a n s f o r m a t i o nh a su n d e r g o n ea f t e rt h eg a m e sb e t w e e n t h el o c a lg o v e r n m e n ta n dt h ep u b li ca n db yh o l d i n gt h ep u b li cf o r u mf o r d e b a t i n gt h ep x ，t h el o c a lg o v e r n m e n te v e n t u a l l yr e g a i np u b l i ct r u s t ， s u p p o r t ， a n d u n d e r s t a n d i n g t h e a u t h o rc o n c l u d e dt h a tat w o - w a y s y m m e t r i c a lc o m m u n i c a t i o nm o d e li sav i r t u o u sw a yo u to ft h et r a d i t i o n a l o n e - w a yo rt w o - w a ya s y m m e t r i c a lc o m m u n i c a t i o nd i l e m m a k e yw o r d s ：n e wm e d i ae r a ；p u b li cc o m m u n i c a t i o n ：t w o w a ys y m m e t r i c a l c o m m u n i c a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：孕刊乞辱 批年r 月1 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向雷家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质舨和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( 彳 ( 请在以上相应括号内打“4 ) 日期：脚蛔 目 日期：年月日 一、绪论 一、绪论 随着信息运动的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民 立即卷入中央决策行为的政治。 马歇尔麦克卢汉 ( 一) 研究问题 2 0 世纪中期以来，以微电子、通信、计算机和软件等信息技术的群体性突 破和产业化为标志，人类社会迎来了第三次科技革命。中国互联网络信息中心 ( c n n i c ) 2 0 0 8 年1 月1 7 日发布“第2 1 次中国互联网络发展状况统计报告 显示， 截止2 0 0 7 年1 2 月3 1 日，我国网民总人数达到2 1 亿人，半年新增4 8 0 0 万，仅 以5 0 0 万人之差次于美国，居世界第二。宽带网民数1 6 3 亿人，手机网民数达 到5 0 4 0 万人。信息产业部2 0 0 7 年1 2 月2 4 日发布的最新统计数据也显示，到 2 0 0 7 年1 1 月底，全国手机用户数已超过5 3 9 亿户，月均增加7 1 2 万户，手机 短信发送量达到5 3 5 0 8 亿条，较上年同期增长3 7 5 。互联网、手机等新型媒 介广泛进入人们的日常生活，在舆论传播中日益成为重要渠道。在信息技术的推 动下，传统媒体紧跟互动潮流，也搭上了新媒体的班车。 大众传播的深度整合，形成了我国社会政治生活、公众的参政意识、信息 获取意识和途径等新的行政生态环境，而这一系列的行政生态环境的改变又促使 地方政府治理出现新的面貌。从山西“黑砖窑 、太湖蓝藻事件，到早前重庆发 生的“史上最牛钉子户、彭水诗案、稷山举报案，再到更早的刘涌案、孙志刚 案等等，都能看到新媒体在信息传递方面的巨大作用。而这些事件的发展和解决 又遵循着相似的路径最先由知情者在网上发帖，事件迅速在互联网上广为流 传，随后被主流媒体关注报道，这些报道又迅速在网上被广泛转载，网上民意涌 动，网下短信满天飞，段子以几何速度在手机间传播，最终引起政府重视，影响 政府决策，事情得到回应或解决。 宏观来讲，新媒体的传播特性带来的水平式的信息传递和共享方式，必然带 。马歇尔麦克卢汉人的延伸一媒介通论 m i 咒1 ) l l ：四川人民出版社1 9 9 2 ：2 3 4 。中国互联网络信息中心第2 1 次中国互联例络发展状况统计报告 e b o l j h t t p ：t e c h s i n a c o m c n f o c u s c n n i c 2 1 i n d e x s h t m l 2 0 0 8 一l 一1 7 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 来地方政府管理模式改变、地方政府组织结构的扁平化、公平权力的重新配置等 一系列变革。地方政府长期以来的管理思维和管理方法与网络式的思维和管理方 法之间存在着巨大的反差；权力产生的单向命令和网络社会的双向互动，导致了 两种截然不同的观念和操作模式。传统的、单向信息发布的沟通方式已经不能适 应新的行政生态环境了，并且越来越暴露出其原有的各种弊端，严重影响了政府 在公众心目中的形象。 因此，政府如何从传统公共沟通中抽身而出，寻求并建立与新媒体传播时 代相适应的公共沟通模式，改进和完善与现代公共决策模式不相识适应的公共沟 通模式，让“政府的神经 能够真正发挥中枢作用，成为本文研究的核心问题。 ( 二) 研究意义 理顺民众情绪、化解社会矛盾、预防社会冲突，成为当前政府工作的一大难 题。解决这一难题，最有效的就是加强沟通。可以说，沟通是连接政府部门和社 会公众的桥梁和纽带。政府与民众之间沟通的状况直接决定了政府公共关系的状 况。从而也决定着政府在民众中的形象。事先酝酿充分、沟通到位，事半功倍； 事先准备不足、缺乏沟通，事倍功半。在现代社会行政事务，特别是危机事件中， 民众的理解、支持和参与，是减少行政阻力、推行有效行政管理、尽可能减少损 失的最重要的基础和保证。因此，不断主动寻求并建立适应新媒体行政生态环境 下的政府与民众之间有效的公共沟通模式具有非常重要意义。 第一，主动寻求并建立有效的公共沟通模式是现代领导方式和领导理念在新 媒体时代的体现。地方政府有沟通的义务，积极主动的沟通有利于塑造政府的形 象。“理解政府存在和发展的意义在于谋求最大限度的公众利益。成功的领导者 应获得公众的最大限度的支持和拥护，同时还要明白主动与公众接触是谋取服务 于公众和政府高效行政的有效途径。 尤其在危机沟通过程中，如果政府处于被 动地位将会影响政府在公众心中的形象。建立有效的的公共沟通模式，有利于政 府领导人通过公共沟通倾听民声、摸清民情、掌握民意，以民之所需、民之所求、 民之所想来引领地方政府工作，争取公众的最大支持，体现出一种以人为本的执 。谢岳当代中国政治沟通 m 上海：1 ：海人民 版社，2 0 0 6 ：2 国张玉强实现政府与公众零距离的必要性及途径 j 行政论坛，2 0 0 4 ( 1 ) ：4 4 - 4 7 2 一、绪论 政理念。 第二，主动寻求并建立有效的公共沟通模式有利于推动中国政治的民主化， 科学化，法制化。中共十七大的政治报告提出，从各个层次、各个领域扩大公民 有序政治参与。推进决策科学化、民主化，增强决策透明度和公众参与度，制定 与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。新媒体时代 的到来无疑为我国的政治民主化提供了良好的契机。信息鸿沟的急剧缩小为公众 与政府之间实现平等对话和协商民主提供了可能，此时，地方政府与公众之间建 立什么样的公共沟通模式，单向还是双向，非对称还是对称，一定意义上可以作 为一个民主化程度的衡量标准。在新媒体行政生态环境下，作为公共利益发言人 的政府应不断完善和公众之间的沟通，引导公众的政治参与热情，建立民众表达 诉求的正式渠道，主动通过互动沟通解决矛盾与冲突，从而推动政府公共决策向 科学化和民主化的轨道发展。 第三，主动寻求并建立有效的公共沟通模式有利于提高政府的社会合法性和 公信力。充分的沟通在保障公民知情权的同时，通过实现政府与公众之间的积极 互动，使公众了解地方政府官员的活动情况、地方政府工作的进展情况，了解地 方政府系统的决策程序、意图和面临的困难，避免误解，以便得到理解、配合和 支持，从而推动公众的政治参与，有利于克服官僚弊病和推进公共决策的科学性 与合理性。同时，由于事先政府已经就公共政策的项目与议程与广大民众进行了 沟通，必然会获得公众的支持，因此在执行过程中的阻力也会大大减小，从而提 高公众对于公共政策的满意度。 第四，主动寻求并建立有效的公共沟通模式有利于加快全面和谐社会的建 设。党中央在十六大四中全会中提出，坚持最广泛、最充分地调动一切积极因素， 不断提高构建社会主义和谐社会的能力。和谐社会决不是一个没有利益冲突的社 会，相反，和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均 衡的社会。积极主动的沟通旨在将社会矛盾消除在萌芽状态，增强政府与公众之 间的双向信任；平等沟通与对话有助于让民众获得政府相关决策信息和决策依 据，从而积极配合政策的执行，可以提高公共管理的效率，促进协同治理的实现。 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 ( 三) 文献综述 1 新媒体的概念与内涵 新媒体这一概念的提出可以追溯到1 9 6 7 年，美国c b s ( 哥伦比亚广播电视 网) 技术研究所所长戈尔德马克，发表了一份关于开发e v r ( 电子录像) 商品的 计划，第一次提出了“新媒体 ( n e wm e d i a ) 一词。1 9 6 9 年，美国传播政策总 统特别委员会主席罗斯托在向尼克松总统递交的报告中，也多处使用新媒体一 词。从此，“新媒体”一词开始在美国社会上流行，并扩展到了全世界。 对于新媒体的界定，学者们可谓众说纷纭，至今没有定论。美国新媒体艺术 家曼诺维奇认为，新媒体将不再是任何一种特殊意义的媒体，而不过是一种与传 统媒体形式没有相关的一组数字信息，但这些信息可以根据需要以相应的媒体形 式展示出来。美国连线杂志对新媒体的定义：“所有人对所有人的传播。” 清华大学的熊澄宇教授认为，“所谓新媒体是一个相对的概念，新相对旧 而言。从媒体发生和发展的过程当中，我们可以看到新媒体是伴随着媒体发生和 发展在不断变化。今天我们所说的新媒体通常是指在计算机处理技术基础之 上出现和影响的媒体形态。新媒体并不是中介在数字媒体和网络媒体这样一 个平台上 。”也有专家提出，只要媒体构成的基本要素有别于传统媒体，才能称 得上是新媒体。否则，最多也就是在原来的基础上的变形或改进提高。目前的新 媒体应该定义为在电信网络基础上出现的媒体形态包括使用有线和无线通 道的方式。还有学者认为新媒体是相对的概念，是对新出现的媒体形式的统称固。 中国学者蒋宏和徐剑在其编著的新媒体导论一书对新媒体所作的定义更 具有代表性，他们认为：新媒体这一概念可以从内涵和外延两个方面进行界定。 在内涵方面，新媒体是指2 0 世纪后期在世界科学技术发生巨大进步的背景下， 在社会信息传播领域出现的建立在数字技术基础上的能使传播信息大大扩展、传 播速度大大加快、传播方式丰富的与传统媒体迥然相异的新型媒体。在外延方面， 新媒体主要包括电子计算机通信网、大型电脑数据库通信系统、高清晰度电视、 陈刚等著新媒体与广告 m 北京：中国轻工业出版社，2 0 0 2 ：3 国参见刘军从电影到电视，再到新媒体：试论影像媒体语言的流变 j 广播电视与教育，2 0 0 3 ，( 2 ) ：2 6 国熊澄宇新媒体与文化产q l t e b o l 人民例。h t t p ：m e d i a p e o p l e c o l n e n g b 3 5 9 2 8 3 6 3 5 3 3 1 6 0 1 6 8 参见刘俊新媒体之我见 j 广告大观，2 0 0 6 ( 6 ) ：2 6 2 7 4 一、绪论 互联网、手机和多媒体信息的互动平台等等。本文提到的新媒体主要是指互联 网为主的，以及借助互联网技术进行信息传播( 如手机) 的新型传播媒介的统称。 2 政治沟通研究 政府公共沟通作为政治沟通的一个子集，与其理论研究的发展密不可分。具 有现代意义的政治沟通理论起源于1 9 6 0 年代，以1 9 6 3 年卡尔唧哆伊奇( k a r l w d e u t s c h ) 政府的神经：政治沟通与控制的模式一书的出版为标志。政治 学家多伊奇通过应用信息、沟通理论来解决政治问题，他将政治沟通比作是“地 方政府的神经 ，正是说明沟通对于地方政府决策的重要性。政治沟通对于地方 政府过程的意义体现在两个基本方面：一是决策中枢获取信息的能力；二是决策 中枢扩散信息的能力。如果决策者不能及时正确地掌握一定量的信息，便无从做 出适当的决策；另一方面决策者所做出的各种决定必须让一定范围的人群包括政 策所涉及的对象、政策执行者等了解和理解，否则政策就不能有效地贯彻执行， 也就等于没有做出决策。 美国政治学家戴维伊斯顿于1 9 6 5 年出版的政治生活的系统分析和政 治分析的框架两本著作，颇受多伊奇的政治沟通模式的影响。伊斯顿用政治系 统代替国家概念，用输入、输出和反馈把系统和环境联系起来，输入由环境进入 系统，分为需求和支持两种，它们是系统的动力和能源，也对后者构成压力。输 出由系统到达环境，通常表现为决策、政策、行动和服务等。反馈指输出到达环 境后产生结果，各种信息又传回系统的过程。当局采取行动，开始新的输出从而 形成周而复始的循环过程。盖伊彼得斯在1 9 9 6 年出版的地方政府未来的治 理模式中就曾提出“对话式民主”，论述了民众参与政府治理和加强政府沟通 的重要意义。 同时，也有学者在尝试建立可用于政治沟通比较研究的概念性的分析框架时 指出了文化因素的作用。如卡费的政治沟通：问题与研究对策，1 9 7 1 年奥里 夫在古代印度和中国的政治沟通，以及最近斯万森和尼墨的政治沟通研究 的新动向都使我们认识到文化因素在如何在同一政治体系中对政治沟通产生影 响从而使政治沟通分析方法更具有价值和生命力。皮帕诺里斯在新地方政府 沟通一后工业社会的政治沟通一书中对地方政府沟通的研究不再像其他学者一 回参见蒋宏，徐剑新媒体导论 m 上海：上海交通人学 j 版社，2 0 0 6 ：1 4 - 1 6 5 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 样，一味地批判大众传媒的报道方式并认为这与公民政治参与冷漠的正相关关 系，而是正面肯定了大众传媒的作用，并把导致政治冷漠的原因归结为西方的民 主制度本身的深层次原因。这些学者已经开始深入到政治现象的内部来探讨影响 政治沟通的文化原因。 从上世纪八十年代中期开始，我国政治学界才开始陆续翻译和介绍西方政治 学的研究成果和研究方法，也正是在介绍西方政治学的研究方法的过程中才逐步 引入了政治沟通的分析方法，并尝试着用它来分析研究中国政治的现实问题。如 张继武、段小光所译的美国阿兰艾萨克教授的政治学：范畴与方法以及俞 可平著的西方政治学分析新方法论等都是较早地翻译或著写有关政治沟通分 析方法的著作，当然也有把政治沟通分析方法用于中国的实际政治运行分析的成 果出炉，如俞可平的政治沟通与民主政治建设、包心鉴的论社会沟通与政 治沟通等。 上个世纪9 0 年代中期以来，随着现代化进程的推进和社会转型走向纵深而 带来的“代价 问题的突显，我国社会发展中的各种矛盾和问题开始浮现，尤其 是利益分化而带来的社会阶层分化而伴随的矛盾冲突日益成为威胁社会稳定的 隐患越来越被人们所认识时，政治沟通理论又在学术界引起一定的研究兴趣，如 许多学者都以社会转型为背景来研究我国的政治沟通的现状、剖析存在问题并提 出对策，如王国剑的“社会转型时期政治沟通初探；也有学者从某一角度来展 开对政治沟通或政治沟通运行的一个环节的研究和探讨，如尹利民的“农村政治 沟通的理论与实践论纲 ，侯琦和魏子扬的“信息不对称对我国政治沟通的影响 及对策 ；近年来，也有紧密结合我国政治现实而进行的研究，如向加吾和许屹 山的“政治沟通：社会转型期政治合法性资源重构的重要视角 。 2 0 0 6 年谢岳编著的当代中国政治沟通，从政治沟通的角度对当代中国的 政治发展作了解读，也是我国第一本全面研究政治沟通的专著。在此书中，作者 把政治沟通基本功能分为决策、执行、控制、协调、制约、说服、预置、发展八 种，并对政治沟通的通道选举制度、大众媒体和信访制度存在的问题进行分析。 国参见土国剑社会转型时期政治沟通初探 j 重庆邮电学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 。( 1 ) ：6 2 - 6 4 。参见尹利民农村政治沟通的理论与实践论纲 j 社会主义研究，2 0 0 2 ，( 6 ) ：1 0 0 1 0 2 参见侯琦，魏子扬信息不对称对我国政治沟通的影响及对策 j 理论前沿，2 0 0 4 ，( 1 1 ) ：3 4 3 5 固参见向加吾，许屹山政治沟通：社会转型期政治合法性资源重构的重要视角 j 湖北社会科学， 2 0 0 6 ，( 2 ) ：5 0 - 5 2 6 一麓一 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 政府沟通实践与英美国家进行横向比较的基础上，提出改善政府公共沟通的途 径。 综合以上文献，本文提及的地方政府公共沟通是指地方政府的外部沟通活 动，其沟通对象为广大民众。也即地方政府在公共管理、公共政策制定与执行过 程中，通过协商、对话的方式与民众就与其切身利益密切相关的公共事务和公共 政策进行交流、交换信息，获取公众的支持与信任，树立良好政府形象的一切活 动过程。地方政府公共沟通与政治沟通、政府沟通和危机沟通之间的外延与内涵 的关系如图1 - 1 所示。 ( 四) 研究框架 图1 - 1 概念关系图 政治沟通 本研究共分为五个部分。第一部分概述了新媒体时代的到来引起的公共传播 与公共沟通方式变革，以及给传统地方政府公共沟通模式带来的冲击和挑战，指 出地方政府传统公共沟通方式变革的紧迫性和重要性，接着对相关研究文献进行 简单回顾，从政治沟通和危机沟通两个层面来阐述当前当前国内外的研究现状， 最后就本文的基本方法论案例分析进行了一个简单的介绍，包括案例选取的 原因，数据搜集的方式和数据的有效性验证，提出本文的创新之处即建立双 向对称式公共沟通模式，并将这种变革与当前我国进行的公共政策科学化和民主 化的目标结合起来。 8 一、绪论 第二部分，对我国地方政府公共沟通现存的三种主要沟通模式，即媒体代理 模式、信息公开模式、双向非对称模式、双向对称模式及其特点进行重点介绍和 比较。 第三部分，通过分析新媒体时代的信息传播特点以及给现有的地方政府公共 沟通方式带来的冲击和影响政府对信息的控制力变弱，公众信息获得的机会 和成本大大降低，原子化的公众借助新媒体舆论产生的合力等，解读当前地方政 府公共沟通模式在新媒体传播时代所遭遇的主要困境。 第四部分，简要回顾厦门p x 公共项目事件的全过程，分析此次事件产生的 深层次原因，即传统公共沟通模式下的地方政府与公众之间存在的沟通不足、沟 通时滞和沟通方式不当而引发的政府信任危机，以及厦门市政府在p x 事件中的 三种沟通方式的转变过程从保持沉默到双向非对称式沟通再到双向对称式 沟通，从而探析新媒体时代公共传播是如何推动地方政府公共沟通模式发生转 变，并尝试提出政府摆脱传统单向沟通、信息公开和非对称式双向沟通模式的有 效途径建立双向对称式沟通的模式，使政府与公众能在信息相对对称的基础 上，就关系切身利益的公共事务和公共决策进行平等对话和民意表决。 结语部分回到主题，得出几个结论，第一，新媒体时代的到来成为地方政府 公共沟通方式变革的助推器，第二，双向对称式公共沟通模式是现代领导方式和 领导理念的重要实践，第三，以公共沟通模式的变革推动中国公共政策和公共管 理的民主化、科学化和法治化。第四，双向对称式的公共沟通模式需要制度化。 ( 五) 研究方法 研究方法之一是比较分析方法。首先，本文在对国内外学者对地方政府沟通 的研究现状进行回顾的基础上，横向比较当前国内外政府沟通研究的成果。其次， 通过介绍当前地方政府公共沟通的主要模式和特点，指出新媒体行政生态环境下 我国地方政府公共沟通模式所面临的机遇和挑战。 研究方法之二是案例分析方法。之所以选取厦门p x 事件作为地方政府公共 沟通的案例，主要是因为不论从此次事件的起因地方政府公共沟通不足和沟 通不当，还是厦门市政府在事件全过程中公共沟通方式的转变及其原因，对于新 媒体时代地方政府公共沟通模式变革研究来说有很强的典型性和代表性。此外， 9 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 由于此次事件引发了国内外传媒的广泛关注，相关资料和数据的搜集方面可获得 性强，可信度也较高。文章中的相关数据，则主要是通过互联网上各大权威媒体， 如南方周末、凤凰周刊、新华网等发布的专栏评论，加上作者身处厦门，对此次 事件的资料和相关数据的处理和分析上也更有把握。 ( 六) 主要创新 本文将公共关系学家g r u n i n g 和h u n t 四种沟通模式理论媒体代理、信 息公开、双向非对称式沟通和双对称式向沟通，应用于我国地方政府公共沟通与 危机沟通的实践，描述当前我国地方政府三种主要沟通模式的特点，以及在新媒 体行政生态环境下所面临的主要困境。尝试从公共沟通的视角切入厦门p x 事件， 揭示新媒体对于推动地方政府公共沟通模式变革的影响和作用，并通过对厦门市 政府应对p x 事件过程中三种公共沟通模式的转变进行分析，提出建立双向对称 式公共沟通模式是我国地方政府克服传统公共沟通模式，实现与公众良性沟通的 有效路径。 与此同时，由于笔者的学术视野和学术积累有限，对这一问题难有突破意义 上的成果。内容上综述性研究较多，文章论证显得较为淡薄，结构上显得条块分 割。客观来看，新媒体环境下地方政府公共沟通模式变革是一个受着多方面因素 影响和制约的课题，各种研究语境都有交叉，研究亦有待于进一步深入。 1 0 二、传统地方政府公共沟通的模式与特点 二、传统地方政府公共沟通的模式与特点 美国公共关系学家g r u n i n g 和h u n t 根据沟通方式的不同，把公共沟通分为 媒体代理、信息公开、双向非对称式沟通与双向对称式沟通四种模式，其中前两 种模式属于单向沟通，主要是组织对于外界的宣传沟通，沟通目的在于告知而非 倾听，沟通信息通常是不完整的、被歪曲的或者只有一半是真实的。公共关系实 践活动中，只要在可能的条件下，大部分组织都喜欢运用这两种沟通模型。非对 称式沟通与前两种沟通模型的目的一样，是为了说服公众。组织向目标公众搜集 信息并利用这些信息来控制沟通环境，从而试图改变公众的观点、看法和行为。 在双向对称式沟通模型里，一方面，组织与外界进行互动并不断调整自身从而适 应外界环境；另一方面，公众可以对组织的政策制定产生重要影响，以实现双赢 的结果，从而避免组织与公众的冲突。从我国传统地方政府公共沟通的具体实践 来看，可将其划分为媒体代理、信息公开、双向非对称三种模式。 ( 一) 媒体代理模式 媒体代理沟通模式在我国的政府公共沟通演变过程中长期占据主导地位，在 过去，各级政府公共沟通的主要方式是新闻报道、通讯、宣传和会议、报告、文 件、批示等。这种沟通模式中信息的流通如图2 - i 所示，其主要特点表现为单向 沟通为主，信息传递过滤严重。 图2 1 ：单向信息传递模型 来源：l e i s s ，w i l l i a ma n dk r e w s k i ，d a n i e l r i s kc o m m u n i c a t i o n ：t h e o r ya n dp r a c t i c e p r o s p e c t sa n d p r o b l e m si nr i s kc o m m u n i c a t i o n ，u n i v e r s i t yo fw a t e r l o op r e s s ，1 9 8 9 转引自：l i n d ad i a n n ed y k e m a l a r s e n 1 9 9 4 r i s kc o u u n i c a t i o ni nm i c h i g a n ：ac a s es t u d yo ft h ec h e m i c a li n d u s t r yi nm u s k e g o n c o u n t y 。m i c h i g a n p h d d i s s e r t a t i o n m i c h i g a ns t a t eu n i v e r s i t y 在这种沟通模式下，地方政府以其公共部门的权威，常常不愿意与公众平等 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 地交流，而喜欢通过通知、命令等形式将有关的政策、精神强行传输给公众。往 往注重发布信息，不注意收集反馈结果，况且，即使有所反馈，由于传统官本位 思想的影响，许多中间层的级政府官员为了维护自身的政绩，报喜不报忧，歪曲 事实，隐蔽真相。同时，公众向地方政府提出的意见、建议和要求，地方政府 往往迟迟不做出回应或根本就没有回应。更有甚者，某些官员为压制民众与高层 管理者的沟通而设置人为障碍，政治沟通成本高昂。 一方面，以文件和会议作为媒体的传统的政府公共沟通是点对面的线性传 播，沟通中信息的传播操纵在地方政府和少数领导者手中，这种信息传递始终是 单向的，传播什么不传播什么都由传播者说了算，公开什么不公开什么都由地方 政府管理者来决定，而且由地方政府和领导者决定了群众接受信息的时间、内容 与方式。群众不能选择自己所需要的内容，只是被动地接受传播者发出的信息， 实现真正意义的沟通缺乏物质条件。因而，“在发展中和转型中国家，政府的作 用和影响很大，政府及其官员行为的随意性也很大直接阻碍着制度的变迁和 经济的发展。其根本原因在于社会力量太小，社会组织太差，不能形成对政府及 其官员行为应有的制衡和监督。因而在社会和政治生活中，在一系列重大的问题 上，往往只有政府的一个声音，而无民间的不同声音圆。” 另一方面，由于广大公众的认识偏差、个人偏好、自身的利益趋向以及沟通 通道的障碍，大量关于政策效果的反馈信息经常不能顺畅全面进入传输渠道，或 者进入传输渠道却不能进入决策过程，或者信息在传输过程中经过人为不当过滤 造成信息流失。罗杰斯在议程设置理论的研究中指出，每个媒介议题的背后都受 到政治、经济、文化等多种因素的影响，地方政府新闻发布是否会利用其行政管 理优势将“决策议题 转变成为“媒介议题或者说“公众议题”会不会导致 “独家发布 式的一言堂，关于某一问题只能有一面说法、一种意见，是否会造 成“信息垄断”。 。卢汉桥，郑洁行政沟通简论f j 中国行政管理，2 0 0 6 ，( 9 ) ：9 6 9 8 圆转引自阮雯地方政府形象及政府与公众的沟通 j 探索，2 0 0 2 ，( 1 ) ：5 1 5 4 转引自郭镇之译沃纳赛佛林、小詹女8 斯坦卡德传播理论：起源、方法与应运 m 北京：中国传媒 大学汜版社，2 0 0 6 ：2 5 4 2 5 7 1 2 二、传统地方政府公共沟通的模式与特点 ( 二) 信息公开模式 近年来，随着新公共管理运动在世界各国的蓬勃发展，我国地方政府也顺应 潮流，公共沟通模式逐渐向信息公开转变。政务公开、透明行政成为各地政府进 行公共沟通的主要目标，各级地方政府以地方政府网站为依托，利用互联网整合 各种信息资源，初步实践电子政务，宣传党的方针政策，在促进政府与民众之间 的公共沟通方面发挥了积极作用。政府上网工程逐渐实现了办事程序和办事结 果的“两公开”，“一站式服务体现了便民的执政理念和思想圆。2 0 0 7 年4 月5 日，国务院总理温家宝签署第4 9 2 号国务院令，公布了中华人民共和国地方政 府信息公开条例( 以下简称条例) ，从2 0 0 8 年5 月1 日起实施。有学者认 为，条例对于促进依法行政、构建和谐社会、保障公众知情权具有重大的意 义；同时，作为一部地方政府法规，条例将从根本上强化中国地方政府的公 共关系及信息传播意识，推动地方政府与媒体、公众进行更为广泛和深入的沟通。 然而，信息公开模式下的公共沟通却存在严重的信息不对称，政府在沟通中 占据绝对优势。以信息公开为例，地方政府办事制度改革指导下的信息公开，其 信息供给的首要目的多在于回应地方政府的行政需求，而非公众的权利要求，实 践中就难免出现了这样的问题反映在公开内容上，渐渐被约定俗成了仅限于办事 程序和办事结果的“两公开 ，反映在媒体报道上，统计数据、公务员任用等占 据了所谓信息公开的大部分。其实不仅仅是公开的内容，包括公开方式和公开手 段等也还是由地方政府一方说了算，公众成为办事制度改革的被动受益方。其实， 制度型的公开必定只限于单向度的公开，是地方政府机关单方面的一种“社会承 诺 具体操作中，地方政府部门当然只乐于公开对自己有利的信息，不愿意主动 公开对自己不利的事情，甚至可能通过新闻发布会等设置其他议程，转移媒体和 公众的注意力，更有甚者，在办事制度型理念的指导下，某些治理者会存在这种 认识地方政府信息公开就是只允许地方政府发布，地方政府不发布，任何组织和 个人都不得披露。这将彻底与信息公开的基本目的和原则背道而驰。 。部分优秀地方政府门户网站点评 j 互联网周刊，2 0 0 5 ，( 3 3 ) ：5 8 5 9 。参见张冠文简论我国信息公开制度存在的不足及其表现 j 档案学研究，2 0 0 5 ，( 3 ) ：2 8 3 2 1 3 新媒体时代地方政府公共沟通模式的变革 ( 三) 双向非对称模式 2 0 世纪9 0 年代中期以来，听证会，公民论坛等公共沟通的改革实践在各个 城市得到普及和推广，广大民众可以通过投票、听证会等方式来表达政治或政策 意愿。地方政府开始尝试在公共政策制定过程中引入听证会制度来进行双向沟 通，被视作公众参与和民主进步的一种标志。然而不难发现，目前我国举行的格 式听证会具有明显的双向非对称式沟通模式的特点。 图2 2 ：非对称式信息流动模型 来源：l e i s s ，w i l l i a ma n dk r e w s k i ，d a n i e l r i s kc o m m u n i c a t i o n ：t h e o r ya n dp r a c t i c e p r o s p e c t sa n d p r o b l e m si nr i s kc o m m u n i c a t i o n ，u n i v e r s i t yo fw a t e r l o op r e s s ，1 9 8 9 转引自：l i n d ad i a n n ed y k e m a l a r s e n 1 9 9 4 r i s kc o m m u n i c a t i o ni nm i c h i g a n ：ac a s es t u d yo ft h ec h e m i c a li n d u s t r yi nm u s k e g o n c o u n t y 。m i c h i g a n p h d d i s s e r t a t i o n m i c h i g a ns t a t eu n i v e r s i t y 作为一种双向非对称的公共沟通沟通模式，听证会过程中的信息流动( 如图 2 2 所示) 仅限于政府与企业，政府与专家学者之间的双向互动，因而进入听证 议程的很多议题是经由政府、企业和专家学者三方确定，再向大众媒体和普通公 众宣传。而且越来越多的公众发现，听证会的代表选举过程经常发生技术性故障， 代表的名单及背景资料并没有公开，听证会上所要议题的相关资料一直处于保密 状态，电视现场直播不全程等，也就是说，整个听证会从发起到结束，都是由地 方政府来决定相关信息是否公开的，公众处于相对信息劣势地位，这种信息的严 重不对称，使得听证会在更多的时候是作为“民主的做秀而存在的。因而，在 这种沟通模式下，由于信息的双向流动只限于特定主体之间，普通民众的诉求无 1 4 二、传统地方政府公共沟通的模式与特点 法得到表达，政府与公众之间的信息不对称的鸿沟依然存在，因而也就无法解决 对话主体双方地位不平等的问题，政府与公众直接的沟通仍然呈现出单向传递