（行政管理专业论文）我国利益集团对地方政府决策的负面影响研究.pdf

摘要 本文在借鉴了国内外关于利益集团概念界定的基础上，结合我国的国情，认 为我国的利益集团，就是指社会地位大体相似、有共同利益追求的人的集合体， 它通过与政府及其他利益集团之间的相互博弈，从而使本集团利益达到晟大化。 中观层次的利益集团分析法是分析社会系统运行的重要科学方法，实质就是 分析利益集团在政策决策中的影响力和影响方式，它可以深化对我国政策制定过 程的研究。利益集团既是现代政治中不可缺少的分析对象，同时又是一种重要的 分析方法。在方法论上，本论题在总体上借用的是美国学者佛雷德里格靳( f r e d w 础g g s ) 等人有关公共行政与影响公共行政的社会经济政治文化诸因素之间相 互作用的行政生态学的研究方法，来分析中国利益集团的产生背景及其对地方政 府决策施加的影响，进而研究我国政府如何应对利益集团所施加的影响，从而提 高地方政府决策被社会公众及各利益集团接受和贯彻的可能性。 本选题研究有助于正确认识我国转型期社会利益结构的分化与重组以及中国 社会分层结构，把握由此形成的利益集团及其对地方政府决策的影响，并为地方 政府应对利益集团的影响提供制度设计，因此具有一定的理论意义和时代价值。 本文论述了转型期我国利益集团对地方政府决策的负面影响及政府对策。 首先，文章分析了我国利益集团的内涵、基本特征以及产生的生态背景。 其次，本文论述了在我国社会转型的宏观背景下，我国利益集团对地方政府 决策的消极影响，由此引出研究此问题的必要性。 再次，文章具体分析了我国利益集团对地方政府决策施加影响的内容、方式 和原因。 最后，文章从三个方面为我国地方政府应对利益集团的影响提供制度设计。 关键词：转型期；利益集团；地方政府决策：负面影响 a b s t r a c t 做i n gm er e l e v a md e f i n i t i o n s o ni m e r e s t 伊o u p s 仃o mh o m ea n da b r o a da s r e f e r e n c ea n dc o m b i l l i n gc m i l a sa c m a ls i t u a t i o n ，t h j sp a p e rd e f l n e st h ec h i n a s i i l t e r e s tg r o u p sa sag r o u po fp e o p l ew h os h a r es i m i l a rs o c i a ls t a t u sa n dc o m m o n i n t e r e s ta i m e da tm a x i r n j z i n gg r o u pi n t e r e s tt h r o u 曲t h ei n t e r a c t i o nb e 铆e e ni n t e r e s t 铲o u p sa n dg o v e m m e n t o ro t h e ri m e r e s t 伊o u p s f r o mt h ei n t e m e d i a t ep e r s p e c t i v e ，a n a l y t i c a lm e t h o do fi n t e r e s tg r o u p si s a 1 1 i m p o n a r l ts c i e n t m ca p p r o a c ha n m y z i n gt h eo p e r a t i o no f s o c i a ls y s t e m i i le s s e n c e ，i ti s t oa n a l y z et h ei n l p a c tt h a tt h ei n t e r e s tg r o u p sh a v eo nt h ep o l i c y - m a k j n gp r o c e s sa n d t 1 1 e w a yb yw h i c ht h ei m p a c t i s i m p o s e d i tw i l li m e n s i 母t h es t u d y o nt h e p 0 1 i c y - m d k j n gp r o c e s si nc h i n a i n t e r e s t 伊o u pi sb o t ha i li n d i s p e n s a b l ea n a l y s i so b j e c t o fm o d e mp o l i t i c s 锄da ni m p o n a 呲a 1 1 a l y z i n g 印p r o a c h a sf 打a st h em e t h o d s c o n c e m e d ，t h i sp 印e ra n a l y z e st h ei m e r e s tg r o u p s f o r n l “o na n dt h e i ri m p a c to nt h e l o c a l g o v e n 埘e n t a lp 0 1 i c y - n l a k j n gb yg e n e r a l l yc i t i n g a m e r i c a ns c h o l a rf r e dw 硒g g s e c o l o g yo fp u b l i ca d m 证s t r a t i o nw h j c ha n a l y z e s t h ei m e r a c t i o nb e t 、) l ，e e n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h ep o l i t i c a l ，e c o n o m i c a la n dc u l t u r a lf a c t o r s 也a ti m p o s et b e h p a c t o nt h e p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，t h e na n a l y z et h ec o u l l t e 肌e a s u r e sc h i n e s e g o v e m m e mc a nt a k et ot a c k l et h en e g a t i v ei m p a c ta r o u s e db yi n t e r e s t 掣o u p ss ot h a t t h eg o v e m m e n t sp 0 1 i c i e sc a nb em o r el i k e l ya c c e p t e da n di m p l e m e n t e db yt h eg e n e r a l p u b l i ca 1 1 ds o c i a ln e r e s tg r o u p s f r o mt h et h e o r e t i c a lp e r s p e c t i v e ，t h i sp a p e re n a b l ep e o p l et op r o p e r l ya n d p r o f o u l l d l yu n d e r s t a l l dt h ed i 毹r e n t i a t i o na j l dr e 伊o u po ft 1 1 e s o c i a l i n t e r e s ts t r u c n j r e a n ds o c i a lk e r a r c h i c a ls t m c t u r ei nc k n aw h i c hi si nt r a n s i t i o n ，t h e ng e tab e t t e r u n d e r s 协d i n g o nt h ef - 0 m l a t i o no fi n t e r e s t g r o 印s a n dt h e i r i m p a c t o nl o c a l g o v e m m e n t a lp o l i c y m a k i n ga sw e l la sp r o v i d es o m ei n s t i t u t i o n a lc o u n t e n n e a s u r e st o i i t h ei m p a c t f r o mt h ep r a c t i c a lp e r s p e c t i v e ，ni sap r a l m c a li s s u et h a tt 1 1 ep a r t y 锄d g o v e m m e n th a v e t of a c ea tp r e s e n ta 1 1 df o ral o n gt i m et oc o m e t 1 1 i s p 印e ra j l a l y z e s t h ei m p a c tt h a tc h i n a s i n t e r e s tg r o u p sh a v eo nl o c a l g o v e m m e n t s 趾do 恐r ss o m ec o u i l t e 肌e a s u r e s f i r s t l y ，i ta n a l y z e st h ec o r u l o t a t i o n ， g e n e r a lf e a t u r e sa n de c 0 1 0 9 i c a lb a c k 伊o u n d so f t h ei m e r e s tg r o u p s f o n l l s e c o n d l y ，i ta l l a l y z e st h en e g a t i v ei m p a c tm a tc h i n a si 1 1 t e r e s t 伊o u p sh a v eo n l o c a lg o v e m m e n t sp o l i c y m a 虹n gu n d e rt h em a c r oe n v i r o 姗e n to fc h j n a ss o c i a l 咖s i t i o n ，m e nt h en e c e s s i 哆t ot a l ( e “a sm es u b j e c to fs t u d yi si n t r o d u c e d t 1 1 i r d l y ，“sp 印e re l a b o r a t e l ya n a l y z e st l l ec o m e m sa i l dr e a s o n so f t h eh p a c ta l s w e l la st h em a n n e r sb yw h i c ht h ei n t e r e s tg r o u p sh a v eo nt 1 1 el o c a lg o v e m m e n t p o l i c y m a 虹n g l a s t l y ，t 1 1 i sp a p e ro 舵r ss o m ei n s t i m t i o m lp l a n sw m c h t h eg o v e m m e n tc a nu s et o r a t i o n a l l yt a c l d et h ep o l i t i c a li i l l p a u c ti m p o s e db yi n t e r e s tg r o u p s 仔o mt h r e ea s p e c t s k e y w o r d s ：t m s i t i o i l a l p e r i o d ； i n t e r e s t 伊o u p s ； l o c a l g o v e m m e n t s p o l i c y - m d k i n g ；n e g a t i v ei m p a c t i i i 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南太学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成酌，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过韵研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学住或证书而 使胃过酌材料。与我一同工作的同事对拳研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢毒。 学位中请人( 学位论文作者) 釜名：盘幽塑 如娟专s 羚j 掌目 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文酌作者，本人完全 了解并同毒河南大学有关保留、慢用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 氟质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可咀采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内睿的学住论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：硅j 訇毖 2 0d 妒年f 月夕日 学住论蛐导姗荽垒一翅咝一 2 0p8 年毛是9b ( 一) 研究背景及意义 一、导论 随着中国市场经济和民主政治的发展，在社会转型和市场转型过程中，整个 社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和 利益阶层逐步形成，分化组合成特定利益集团，并不同程度地对地方政府决策施 加影响。 但是，受社会主义初级阶段国情的制约，我国利益集团的整体发展还面临着 许多矛盾和问题。其中比较突出的问题是利益集团间力量对比悬殊，缺乏相互制 衡，使我国社会正在形成一种不平等的利益集团参与模式，有些强势利益集团已 能影响甚至操纵我国地方政府决策；针对利益集团的宏观调控体系尚不完善等等。 并且，中国社会目前并不承认利益集团的合法地位。这导致对利益集团活动进行 规制的法律和制度的缺失，使中国社会目前的利益集团的活动呈现一种无序的局 面，存在大量非法的利益集团活动，具有相当的社会危害性。这些矛盾和问题的 存在，不仅不利于利益集团本身的良性发展，而且影响到我国经济的健康发展以 及和谐社会的构建。 本文以利益集团作为分析单位和视角，在借鉴已有研究成果的基础上，结合 我国的实际，试图对我国利益集团产生的客观必然性、存在的问题、对地方政府 决策的负面影响以及政府的应对策略等问题进行比较系统的研究，以期能够为促 进我国利益集团的健康协调发展以及提高地方政府决策的公正性提供点滴有价值 的理论参考。 ( 二) 国内外研究现状综述 国外研究中国利益集团及其政治影响的论著并不多见，主要是围绕中国市场 转型与社会分层的关系，探讨中国社会分层状况和社会不平等现象，对本文研究 中国利益集团问题，具有一定的参考意义。但这些研究并没有对中国利益集团产 生的客观必然性及其进入地方政府决策等问题给以较多的关注，更没有为中国地 方政府如何应对利益集团的负面影响提供制度设计。其所提出或运用的多元主义 理论、精英主义、行为主义的刺激理论和制度经济学的平衡理论等，也不能直接 移植过来运用于我国利益集团问题的研究。 我国学者对美国利益集团的研究和介绍则较晚。我国最早发表的有关美国利 益集团的文章是，陈其惠1 9 8 1 年在环球杂志上发表的美国国会的“第三院” 为国内外利益集团效劳的政治势力，1 9 8 5 年薛宪在自修大学：政法专业 上发表的美国利益集团的种类和活动方式等。我国最早系统介绍美国利益集 团的著作是，李寿祺编著的利益集团与美国政治( 世界知识出版社1 9 8 8 年版) ， 这也是我国目前惟一一部专门介绍美国利益集团的著作。中国社会科学院专门研 究美国政治的学者李道揆老先生在其专著美国政府和美国政治一书中，列专 章研究和介绍了美国的利益集团，这本书是1 9 9 0 年由商务印书馆出版的。也有部 分学者翻译了由美国学者撰写的著作，如张晓贝译，( 美) 凯恩( r y k o e n ) 著，美 国政治中的“院外援华集团”商务印书馆1 9 8 4 年版。哲学博士、郑会欣翻译的 美国学者迈克尔罗素的著作，院外集团与美国东亚政策复旦大学出版社。还 有，潘同文等翻译的( 美) 诺曼杰奥恩斯坦等的著作，利益集团、院外活动 和政策制定，1 9 8 1 年由世界知识出版社出版。 目前国内已有一些学者，在研究中有意识地关注到中国利益集团的出现及其 政治影响问题。如有学者分析了改革开放以来中国利益集团的多元化趋势。还有 学者分析了转型期利益集团对民主政治的影响。具体到特定利益集团，有学者指 出，在当前中国股票市场，己经形成了由证监会、上交所、深交所、各上市公司、 相关各层官员、证券公司、基金和机构大户组成的庞大利益集团；尤其是在权力 资本化中，将产生甚至已经产生大量的寻租利益集团，该集团将肆无忌惮地掠夺 社会财富，加速两极分化，败坏社会风气，甚至左右地方政治乃至中国政局的发 展，出卖地方政府利益乃至整个中国利益。还有胡鞍钢、吴敬琏、巫继学、朱卫 华等学者对利益集团特别是强势集团影响改革路径选择进行了剖析。 这些关于利益集团的研究为本文提供了坚实的基础。但总体而言我国关于利 益集团的研究还处于初步阶段。即使是研究中国利益集团问题的论著，也往往停 留在描述、评析中国利益集团现象的层次上，甚至对中国是否存在利益集团还存 在争论，更没有立足于理论的高度，真正对改革开放以来，中国利益集团产生并 进入地方政府决策过程这两大客观必然趋势进行系统分析的论著，尚不多见。 ( 三) 研究方法 1 、实证研究方法：指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方 法。本文通过收集大量的文献资料、媒体公开报道与互联网挂载的具体案例得出 的量化信息，归纳总结中国利益集团影响地方政府决策的内容、方式及其后果。 2 、比较分析方法：是指对两个或几个有关的可比数据进行对比，揭示差异和 矛盾的一种方法。比较是分析的最基本方法，没有比较，分析就无法开始。本文 通过对比中美两国调控利益集团发展的做法，借鉴美国在规范利益集团行为上的 法律法规建设。 3 、规范分析方法：主要指通过价值判断做出结论的分析方法，即根据一定的 理念、价值标准或行为规范对“是非 做出一定的评价。本文以公共利益为价值 取向，为地方政府理性应对利益集团对其决策施加的负面影响提供对策。 种： 二、当今中国利益集团的形成 ( 一) 我国利益集团的概念和性质 1 我国利益集团的概念 关于利益集团，不同的学者对其所下的定义不相同，较有代表性的有以下几 ( 1 ) 詹姆斯麦迪逊的定义。麦迪逊是近代较早研究利益集团的学者之一。 他在合众国政治制度的弊端一文中指出，所有的文明社会都分成不同的利益 集团和派别。他认为，利益集团存在的原因，深深植根于人的利益追求的本性之 中，民主社会是不可能通过消灭其产生原因来消灭利益集团的。他认为利益集团 就是，“为某种共同的感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民，不论他们 占全部公民的多数或少数，而他们的利益是同其他公民的权利或社会的长远的和 总的利益相左的”。 ( 2 ) 戴维杜鲁门的定义。他在政府的进程一书中认为：“利益集团是 一个持有共同态度，向社会其他集团提出要求的集团。如果它向政府的任何机构 提出其要求，它就变成了一个政治性利益集团。 ( 3 ) 罗伯特达尔的定义。多元主义理论家罗伯特达尔在美国的民主 一书中认为：“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或 目标而一起行动的人，就是一个利益集团。 ( 4 ) 格雷海姆威尔逊的定义。他在美国的利益集团一书中认为：“利 益集团是指为了寻求或主张代表一种或几种共同利益或信念的公众或团体的组 争口 ， 二矿、o ( 5 ) 布莱克维尔政治学百科全书中的定义：“致力于影响国家政策方向而 自身并不图谋组织政府的一种组织。” ( 6 ) 我国学者王浦劬的定义：“利益集团是具有特定共同利益的人们为了共 同的目的而结合起来，采取共同行动的社会团体。” ( 7 ) 复旦大学王沪宁教授的定义：“利益集团就是在政治共同体中具有特殊 利益的团体，他们力图通过自己的活动来实现自己的特殊利益。” 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著联邦党人文集! m ：成逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆，1 9 9 7 ，第 4 7 页 戴维札鲁门政府的进程 m j 纽约阿尔弗雷德出版公司，1 9 5 l ，第3 7 页 李寿祺美国的利益集团与政治! m ：北京：世界知识出版社，1 9 8 8 ，第3 页 格雷海姆威尔逊美国的利益集团 m 英国牛津克拉雷恩出版社，1 9 8 1 ，第4 页 上浦劬政治学基础 m ：北京：北京大学出版社，1 9 9 5 ，第2 8 5 页 工沪宁比较政治分析i m ：上海：上海人民出版社，1 9 8 7 ，第1 1 6 1 2 l 页 4 ( 8 ) 我国政治学家李景鹏对利益集团的界定：“第一，利益集团首先是一个 群体；第二，这个群体必须形成一定的组织；第三，这个有组织的群体必须有明 确而具体的利益要求；第四，利益集团的表达对象是政府。所以，所谓利益集团 就是向政府表达明确利益要求的有组织的群体。 ( 9 ) 我国著名经济学家厉以宁在转型发展理论中说：“利益集团是一个 不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指 这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目 的，因此他们往往有共同的主张和愿望， 放后，中国社会出现了若干个利益集团。 集团的研究是很不够的。” 使自己的利益得以维持或扩大。改革开 但迄今为止，学术界对现阶段中国利益 麦迪逊的定义揭示了利益集团的为某种共同的感情和利益驱使而联合的特 征，但将利益集团视为损害其他团体利益的自私的派别有失偏颇。达尔的定义和 威尔逊的定义也揭示了利益集团谋求或追寻共同利益、目标或信念的特征，但将 所有类似的团体都视为利益集团，外延过宽。杜鲁门的定义将利益集团作了广义 和狭义的区分，因而被人们广泛接受。但这一定义似乎过于简单，未能揭示利益 集团的主要特征。王沪宁的定义是较宽泛的界定，它们只表明了利益集团存在的 基础。尽管如此，上述定义为我们进一步认识和把握利益集团提供了有价值的参 考。 通过分析上述定义，我们从中可以发现，利益集团应包含如下几方面的内容： 第一，利益集团是一种有组织的团体，单一的个体公民不能称为利益集团，没有 经过组织的人群也不能称为利益集团，但已有的组织可以单独成为利益集团或共 同组成新的利益集团；第二，利益集团存在或延续的基础是共同的利益，或建立 在共同利益基础之上的共同目标、信念或态度；第三，利益集团都致力于争取、 维护或满足其成员的共同利益或目标。人们组成利益集团，是因为单个力量弱小， 孙大雄著宪政体制下的第三种分权利益集团对美国政府决策的影响 m 北京：中国社会科学出版 社2 0 0 4 ，第1 3 一1 4 页 他们为了共同的利益或目标，结合成一定形式的、有组织的团体，以利用团体的 力量，整合团体成员所拥有的资源，形成大于单个个体的社会影响力，并通过共 同的行动，维护和增进团体成员的利益：第四，并非任何组织都是利益集团，只 有那些以影响政府决策为目的，介入政府政治过程的团体才是利益集团。 另外，这里还有必要对“利益集团”、“阶级”、“利益阶层”等概念做一厘清。 “阶级”这一词汇往往是指传统马克思主义意义上的阶级概念，即按生产资料占 有来进行划分的、相互之间存在利益冲突、对立、斗争关系的群体；“阶层”则常 常按照社会中不同职业者拥有不同的资源状况进行划分，阶层之i 刨的利益有矛盾 冲突的一面，但更有可以协调的一面；也是从这个意义上看，“利益阶层”就是泛 “利益集团”，当同一利益阶层中的人对本阶层有认同感与归宿感，并且通过参与 本阶层的活动来争取自己的利益时，“利益阶层”本身就构成真正的“利益集团”。 鉴于以上分析，我们可以将利益集团的定义概括如下：所谓利益集团是指具 有共同利益和目标的社会成员为了一定目的而结成的采取共同行动以影响政府政 策的有组织的集团。但基于我国国情，笔者认为我国的利益集团，就是指社会地 位大体相似、有共同利益追求的人的集合体，它通过与政府及其他利益集团之问 相互博弈，从而使本集团利益达到最大化。 2 我国利益集团的性质 我国利益集团的现状究竟怎样，学术界有不同的看法。 皖河按获取生活资料的手段，对经济领域的利益集团作了如下划分：权力集 团，即政府及公有制经济中的管理者；资本集团，主要指私人及外商投资者：劳 动力集团，主要包括企业职工与农民知识集团，主要指人文知识分子与专业技术 人士。国 何清涟把中国的利益集团按大类划分：精英层、中下层、边缘化集团。中国 的社会精英层由三娄精英组成：一是政治精英；二是经济精英；三是知识精英。 皖河利益集团、改革路径与政治台法性危机：j ：战略与管理，2 0 0 2 ( 2 ) 6 中间阶层上部大致包括以下几类人：高级知识分子、中小型企业经理、中小型私 有企业主、外资的白领雇员、国家垄断行业的职工等。处于中间阶层底部的是这 样几类人：专业技术人员、科研人员、律师、大中学教师、一般文艺工作者、一 般新闻干部、一般机关干部、企业中下层管理人员、个体工商业者中的上层。中 国现在有8 0 的人口处于社会下层与边缘状态。 李强将我国利益集团划分为四个：特殊获利者集团，如民营企业家、老板、 经理、各种工程的承包人等；普通获益者集团，如一般干部、一般工人、农民、 职工等；利益相对受损集团，如大量失业下岗职工；社会底层集团。 中组部党建研究所和深圳大学当代中国政治研究中心做出的一项调查报告显 示：中国现有利益集团，总体上说，大多并没有完备的组织形态，也没有固定的 组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙，以协同行动，表达其特定的 利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体( 会) 、 委员会等形态存在。也有以帮派、行会等形态存在的利益集团。并且根据不同的 标准，对转型期我国利益集团的形态种类作如下划分：首先，根据其社会性质， 可以把中国现有利益集团划分为合法的利益集团和非法的利益集团。其次，根据 其组织化程度，可以把中国现有利益集团划分为高度组织化的利益集团、具有一 定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团以及非正式组织群体。最后，根据 其活动目标，可以把中国现有利益集团分为经济性利益集团和非经济性利益集团。 另外，还可以根据存在时间的长短，将利益集团分为常设性利益集团与临时性利 益集团。 ( 二) 转型期我国利益集团的基本特征 权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。利 益集团作为人们维护和实现其权利( 利益) 的工具和途径，必然受制于特定的经 何清涟当前中国社会结构演变的总体性分析 j 当代中国研究，2 0 0 0 ( 3 ) 李强当代中国四大利益集团 j 南方农村，2 0 0 0 ( 3 ) 7 济政治文化条件。影响中国社会利益集团产生、发展并发挥作用的特定经济政治 文化条件，决定了中国社会利益集团，无论是横向的国际比较，不同形态种类间 的相互比较，还是纵向的历史比较，都有其显著特点。从西方社会利益集团的发 展过程来看，西方社会利益集团一般具有自发性、对抗性特征，且强调均衡和相 互制约。在中国，近年来不断涌现的部分利益集团，同样也具有明显的自发性特 征。同时，中国各利益集团之间、利益集团与政府之问合作程度较高，社会性、 非政治性特征较明显，各利益集团对政府、执政党的依赖性也较强。这是与西方 社会利益集团明显不同之处。参照深圳大学程浩的研究，我们把现阶段我国利益 集团的特征归纳如下： 1 利益集团形态多样且发育不平衡 这主要表现在：第一，就利益目标而言，绝大多数利益集团以经济利益为诉 求，而以政治利益和社会权益为诉求的利益集团，无论合法的还是非法的，都较 少，但以公共利益为取向的集团已经产生，且发展速度相对较快。第二，就组织 形式而言，有的有完整固定的组织结构形式，有的则是组织程度很低的准利益集 团，有些利益集团甚至以虚拟组织的形式存在。有些利益集团的组织，还出现跨 地区、跨行业整合趋势。第三，就利益集团所拥有的资源来看，集团之间无论是 在组织资源、财力资源、信息资源、文化资源还是社会关系资源方面，都不平衡， 有的利益集团具有强大的社会影响力，有些则人微言轻。特别需要指出的是，代 表和维护城市无业人员、下岗工人、退休人员、疾病患者、农民、农民工等社会 弱势群体利益的利益集团，其组织化程度较低，所拥有的资源较少，利益表达渠 道不畅，告状难，反映问题难，利益诉求不被重视。这不仅为黑社会等非法组织 的产生提供了社会基础，也使他们往往以破坏性、甚至极端的方式表达利益诉求， 利益矛盾极易导致突发性群体事件。 2 部分利益集团将不断分化与重组 在转型期内，一方面，一直享受优越待遇的利益集团中，将会出现一部分“走 投无路的集团”，并逐渐异化于体制之外；另一方面，将会产生出“显现活力的集 团”，并以明确的形式组合在体制之内，进行参与、竞争、增殖，并产生多种变化。 如得益于传统计划体制的、仍然教条主义地理解和解释马克思主义的利益群体， 由于其不能与时俱进地理解、诠释并发展马克思主义，将越来越“走投无路”，并 最终异化于主导体制之外，相反，那些受益于经济市场化的新兴利益集团，特别 是资本集团，正在开始显现活力，并通过参选党代表、人大代表、政协委员等方 式，积极参与政治生活，发挥其政治影响力。另外需要指出的是，具有相似利益 需求的利益主体，并不必然会组织起来结成利益集团，如中国的农民，目前尚缺 乏有效的组织，以至于广大农民的切身、根本利益都乏人来代表。某些利益主体 也不一定只参加某一个利益集团，如部分私营企业主，他们既可能参加代表私营 企业主切身利益的私营企业主协会，也可能参加其他的公民兴趣性组织、慈善性 机构等。一些民营企业家参与组建的光彩事业促进会，即是明显的例子。 3 利益集团的组织结构和职能角色具有明显的过渡性 中国大多数合法利益集团，只有几年或十几年的历史，它们本身正处在从官 办性的准利益集团组织向自主性利益集团组织转变过程中，处在从自在的利益群 体向自为的利益集团转化过程中，无论其组织形式还是功能发挥，都还没有定型。 与西方国家相比，利益集团的典型特征，如非政府性、自愿性、独立性、自主性 等，还不十分明显。例如，在与政府的关系上，一方面，按照政府有关规定，所 有社团组织，都必须与党政机关脱钩；另一方面政府往往通过社团组织的挂靠机 关，主导它们的重要活动。在自主性上，一方面，有些社团组织，基本上受政府 主导和控制，缺乏应有的独立性、自愿性和非政府性；另一方面，一些民间组织 则完全是公民自发组建，甚至根本没有向政府主管部门登记，也不受政府部门的 领导和指导，享有高度的自主性和自愿性。在角色定位与功能发挥上，以工会为 例，一方面强调工会是职工群众合法权益的代表者和维护者，另一方面更强调工 会是国家政权的重要社会支柱。与西方国家工人通过工会影响政府政策不同，中 国则往往是政府通过工会贯彻政策。 4 利益集团潜在的政治性和自发性日益增强 合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性 的自发性利益集团也日益增多。村( 居) 委会、登记注册的社团以及工会、妇联、 共青团等合法利益集团，从总体上说，是政府主导型的，自主性较弱，具有十分 明显的官办性。这一特点导致的后果是，在社会利益冲突中，本应居于各利益主 体之上的政府，却因为社团等组织所应承担的中间环节功能的缺失变成矛盾冲突 的一方，成为矛盾的焦点，直接承担政治压力和风险。与此形成鲜明对比的是， 中国社会自发形成的民间利益集团正日益增多。般而言，网络性、自助性、兴 趣性以及临时性的利益集团，都是自发形成的，而且越来越多。这类利益集团一 般是通过自身的行动，促进利益目标的实现，不是政治性的压力集团，也不为一 定的政治目的服务，但在一定条件下，比较容易转化为政治性利益集团。例如， 当一个城市政府对私人轿车的政策( 如环保标准、收费标准、道路规划等) 进行 调整时，各种“车友会”就可能变成反对某种政策方案的政治性压力集团。 ( 三) 我国利益集团产生的生态背景分析 美国学者佛雷德里格斯( f r e dw - m g g s ) 等人研究有关公共行政与影响公 共行政的社会经济政治文化诸因素之间相互作用的行政生态学的研究方法，是将 生态学运用到公共行政研究的一个杰出范例。它的学科基础是社会系统理论。社 会系统理论的代表人物帕森斯认为，一个社会系统，像所有有生命的系统一样， 先天就是一个开放的系统。它一方面与环境发生交换，另一方面在内部各要素之 间也发生交换。社会系统是更大系统的一部分，另一方面也可分为子系统和要素。 如果将行政作为一个体系，那么，社会就是它的环境，社会的其他组成部分( 政 治、经济、文化) 则与行政发生密切的关系。只有将行政置于社会环境之中，联 系到社会的其他部分，我们才能弄清行政的真正面貌，才能弄清行政面貌发生的 内在原因。行政生态学的研究方法主要是结构一功能主义，简单地说，就是相信系 统的功能是由其结构界定的；反过来，系统的结构也决定着系统的功能。行政生 态学从整个社会系统的高度来研究公共行政，将公共行政视为社会系统结构的一 部分。社会的生存和发展状态如何，取决于行政与其他社会子系统( 文化、社会、 经济等) 各自的状况及其结合状况；反之，整个社会及其他子系统的特征又限定 公共行政的状况。换言之，有什么样的公共行政就有什么样的社会，有什么样的 社会就有什么样的公共行政，这就是行政生态学研究的出发点。而根据社会的性 质和状态来理解公共行政，根据社会的要求来理解、改革公共行政，是行政生态 学的基本研究途径。行政生态学的研究宗旨包括两个方面：一方面是要探讨行政 系统应( 是) 如何根据环境的变化而不断地变革和发展。另一方面探求行政系统 应( 是) 如何调整自己的角色和能力结构，积极促进经济进步和社会发展。 根据以上行政生态学的基本理论，下面结合我国国情具体分析一下我国利益 集团得到培育的生态背景。改革开放前，由于中国实行政治上党的一元化领导， 经济上高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均 主义、大锅饭的分配制度，文化上原教旨意识形态的狂热和控制，同时强调，在 社会主义中国，人民的利益高度一致，中国共产党是其独一无二的、不可替代的 忠实代表，强调个人利益服从集体利益，局部利益服从全局利益。在这种情况下， 代表局部、狭隘利益的利益集团得不到承认，也不被允许存在和发展。执政党第 一次清楚地承认中国社会存在不同利益集团，是1 9 8 8 年3 月1 5 日中共十三届二 中全会的工作报告。该报告明确指出：“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着 不同利益集团的矛盾。”配合此报告，被视为党内理论权威的郑必坚与贾春峰发表 长篇文章，把处理不同利益集团的矛盾作为正确处理人民内部矛盾的中心内容。 并称：“讲国情，其实就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和 张康之公共行政学 m j 北京：经济科学出版社，2 0 0 2 ，第3 4 0 一3 4 2 页 1 1 分配形式，而且包括在改革中人们利益关系的调整，社会利益群体、利益集团的 形成和演变，以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题，特别是 社会利益集团和社会矛盾问题，在一个县、一个市的范围，进而在全社会的范围， 作一番深入的调查和分析，这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发 展安定团结的局面，都是一项基本功。”当时人们虽然也承认，事实上存在大量 的人民内部矛盾，但主要是指存在于“二元式社会利益结构中的、政治化了的、 特殊利益群体之间的矛盾：中央与地方、城市与农村、工人与农民、干部与群众。 由于当时各利益群体之间的利益分配，是由国家公共权力决定的，其主要表现是 “国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权，而个人要想获得最基本的生 存条件，就必须、也只能通过国家的制度性安排，即单位制度、户籍制度和身份 制度来获取”，“国家不但垄断着绝大部分既有的资源，而且在新的资源出现后， 也总是利用国家的强制性权力，将其置于自己的直接控制之下；对于任何潜在的 控制稀缺资源的竞争对手，也是利用政治或行政的力量加以摧毁。 因此，各群 体成员利益不可能通过组团结社得到满足，因此，在以阶级斗争为纲的“泛政治 化”时代和高度集权的计划经济体制下，仅存在自在的利益群体，而不存在自为 的利益集团。 当时知识界对利益集团的研究在不但深入。这其中，孙立平、何迪、李强、 杨继绳等学者的研究卓有成效，并受到知识界的广泛关注。 执政党重新重视中国转型期利益集团( 阶层) ，是在晚近。江泽民总书记在建 党八十周年大会讲话中指出，人民群众的整体利益总是由各方面的具体利益构成 的。而且还特别提到，改革开放以来，我国的社会阶层发生了新的变化。也是在 此背景下，中国社会科学院社会学所陆学艺等人，在该院院长、中央政治局委员 李铁映的亲自授意下出台了一部当代中国社会阶层研究报告。这是迄今为止， 执政党认可了的对中国社会阶层最权威的系统性研究。 郑必坚、贾春峰大变动，再认识载人民日报1 9 8 8 年j 月2 0 同 孙立平改革前后中国人陆国家、民间统治精英及民众问互动关系的演变：j ：中国社会科学季刊1 9 9 4 ( 1 ) 1 2 1 社会经济背景 社会转型与市场转型以及由此带来的利益多元化、分殊化和异质化，是新时 期我国利益集团得以产生的社会经济背景。经过2 0 多年的改革开放，中国已经进 入一个新的社会转型时期。这种转型的主要内容之一就是社会利益从一体化、均 益化、同质化到多元化、分殊化、异质化的结构性变动，其标志之一就是中国社 会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在中国，社会转型已成为描 述和解释中国改革开放以来社会变迁的重要理论之一。按照中国著名社会学家李 培林的观点，社会转型“是一种整体性发展，也是一种特殊的结构性变动”，“社 会转型的主体是社会结构，它是指一种整体的和全面的结构状态的过渡，而不仅 仅是某些单项发展指标的实现；社会转型的具体内容是结构转换、机制转轨、利 益调整和观念转变”。他指出，“社会转型的标志有：( 1 ) 中国社会正从自给、半 自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型；( 2 ) 从农业社会向工业社会 转型；( 3 ) 从乡镇社会向城镇社会转型；( 4 ) 从封闭、半封闭社会向开放社会转 型；( 5 ) 从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型；( 6 ) 从伦理社会向法理 社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的 社会利益格局被打破，新的利益阶层和集团逐步形成；各利益阶层中的人越来越 意识到集团内部利益的共通性，并且越来越以联合的方式表达自己的利益诉求； 除了传统身份制社会遗留下来的、按血统( 有选择地) 组成的政治性利益群体和“在 国家社会主义的再分配经济体系下形成的、控制着生产活动并分配公共财产所得 的社会精英群体 外，还出现了按职业、财产、成就等原则组成的利益集团。 市场转型即由再分配型经济向市场经济或类市场经济转型，它导致了新的以 市场为核心的机会结构。这种机会结构的变化，使得新的利益集团有机会产生， 市场改革前社会再分配过程中一直受益的集团，也将发生分化与重组，原本受益 很少的集团，很可能在改革后受益较多。在市场转型中，社会利益调整机制发生 袁方社会学家的眼光：中国社会结构转型 m 北京：中国社会出版社1 9 9 8 ，第3 0 一4 0 页 边燕杰市场转型与社会分层：美国社会学者分析中国 m 北京：北京三联书店，2 0 0 2 ，第5 1 0 一5 l l 页 1 3 了转轨，各利益阶层和群体的利益实现机制，正从计划经济条件下的分配型、再 分配型机制转向市场经济条件下的交易型机制，从按劳分配机制转向按劳分配与 按要素分配相结合的机制。 2 政治文化背景 民主政治发展为和平解决各种利益矛盾或冲突所提供的文明机制，是我国利 益集团得以产生的政治文化背景。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文 明，是中国现代化建设的重要目标。民主政治的制度化、规范化和程序化，为整 合各方面过于多元化、分殊化、异质化的具体利益要求，协调各种利益矛盾与冲 突提供了一种文明机制，即“遵循少数服从多数的原则，并根据一系列程序化的 制度，为和平解决利益冲突，维护基本社会秩序，提供的一种文明机制”。 如果说传统社会利益矛盾与冲突的解决，通常是诉诸于暴力、家长式权威或 政策性倾斜的话，那么，现代社会的利益协调，则必然要依靠民主政治发展所提 供的和平解决利益矛盾或冲突的文明机制。正如江泽民同志曾经指出的，在深化 改革、扩大开放和建设社会主义市场经济体制的过程中，许多经济关系、利益关 系需要调整，而在调整时，必须继承和发扬党的优良传统，用民主的方法、说服 教育的方法，依据有关政策和法律规定。 各利益主体或集团在参与利益博弈时，必然要求推进政治民主化。由于作为 民主价值观最精华部分的自由和平等，为个向往民主的社会中的成员竞争提供 了可能和公平，这些价值观念在强调个人权利的同时，允许人们自由追求( 包括组 织起来以集体力量来追求) 个人利益。当个人利益过于多元化、分殊化和异质化时， 可以建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益要求表达机制进行 整合。当利益出现冲突时，又可以依靠民主政治的“游戏规则”进行协调，即通 过合法程序制定一套“游戏规则”来调整各种利益冲突，将冲突限制在可允许、 可接受的秩序范围内。因此，中国民主政治发展为利益集团的产生、发展并发挥 黄卫半中国政治体制改革纵横谈 m ：北京：北京中央编译出版社，1 9 9 8 ，第4 4 页 1 4 作用，提供了制度性背景。 总之，随着社会主义经济市场化的深入发展，中国原有的社会利益格局发生 了、并将