（行政管理专业论文）政府职能部门电子政务战略规划研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 近几年来电子政务在我国的广泛实践使人们认识到电子政务已不仅是一个 技术项目，更是一个引领变革的工程。对电子政务系统从战略角度进行规划与 建设是电子政务工程开动之前必须要走的一步。要制定部门电子政务发展战略， 首先要搞清其所在部门的发展战略，制定与部门战略相匹配的电子政务战略以 最大可能的避免反复建设。 文章以制定政府职能部门电子政务战略为最终目标，通过调研分析，学习 研究，得出了： l 、一套能够普遍应用于政府职能部门的电子政务战略制定步骤，此步骤明 确了制定政府职能部门电子政务战略所应涉及的内容以及应考虑的方面，可为 一般政府职能部门制定电子政务战略提供参考； 2 、本研究所确定的制定步骤即不同于一般制定信息系统的战略又不同于企 业战略的制定，而是将部门战略与信息系统战略有机结合，通过研究分析设计 了与政府部门毖略相匹配的电子政务战略匹配模型，进行了战略匹配路径分析； 3 、依据具体情况、进行适当修改，将该战略制定步骤应用于四川省质监局 电子政务战略规划的实证研究中，制定了一套目前已交付系统设计方参考的四 川省质监局电子政务战略规划； 4 、在制定四川省质监局电子政务战略中，对涉及到组织战略的分析和所处 环境的分析时，把普遍应用于企业的s w o t 战略分析方法和p e s t 环境分析方法 进行修改，通过对s w o t 方法以及p e s t 方法所涉及指标的修订，以用于对质监 局的实证分析，提高了分析过程的科学性和分析结果的可信性。 5 、文章的最后制定出了四川省质监局系统功能模块图及专业模块图，给最 终的系统规划留好了必要的接口。 关键词：电子政务；电子政务战略：信息系统规划 西南交通大学硕士研究生学位论文第l i 页 a b s t r a c t t 1 l ee l e c t r o n i c sg o v e m m e n t a la f ! l a i r sm a k e sp e o p l ek n o wt h ee l e c t r o n i c s g o v e r n m e n t a la f f a i r st oi sa l r e a d yn o to n l yat e c h n i q u ei t e mb u ta l s oa 1 1e n g i n e e r i n g t h a tg u i d e sac h a n g ei nt h ee x t e n s i v ef u l f i l l m e n to ft h eo u rc o u n t r yi nt h el a s tf e w y e a r s b e f o r et h ee l e c t r o n j c sg o v e m m e n t a la f f a i r se n 舀n e e r i n gs t a nt h a th a v et ow a l k f 协mt h es t f a t e g i ca n g l et ot h ee l c c t r o n i c sg o v e m m e n t a la f 髓i r ss y s t e m t od f a wu p t h es e c t i o ne l e c t r o n i c sg o v e m m e n t a la f f a i r sd e v e l o p m e n ts t r a t e g y ，w em u s tm a k et h e d e v e l o p m e n ts t r a t e g y o fp u r ci t sp l a c es e c t i o nf i r s t ，d r a wu pt h ee l c c t r o n i c s 酎) v e m m e n t a la f ! f a i r ss t r a t e g yt h a tm 砷c h c sm u t u a l l yw i t ht h es e c t j o ns t r a t e g yt 0 a v o i d0 fc o n s t u c ta g a i 卸da g a i n a n i d ew i t he s t a b l i s h m e n t t h ee l e c t r o n i c sg o v e m m c n t a la f 蜥r ss t r a t e g yf o re n d t a r g e to f9 0 v e m m e n tw o r k i n gt a l e n ts e c t i o n ，p a s sa i li n v e s t i g a t i o na n a l y s i s ，s t u d ya r e s e a f c h ，g e t ： 1 as c to fe l c c t r o n i c sg o v e m m e n t a la f f a i r ss t r a t e g ye s t a b l i s h m e n ts t e pt h a tc a n s b ew i d e s p r e a dt o a p p l yi n t h eg o v e m m e n tw o r k i n gt a l e n ts e c t i o ，t h i ss t e pw a s e x p l i c i tt h ee s t a b l i s h m e n te l e c l i d l l i c sg o v e m m e n t a la f f a j r ss t r a t e g yo fg o v e m m e n t w o r k i n gt a l c n ts e c t i o n ，w h a t s h o u l db ec o n t e n t s，a n dd r a wu pt h ee l e c t 】_ o n i c s g o v e m m e n t a la f f a i r ss t r a t e g yt op r 0 v i d ear e f e r c n c cf o r t h eg e e r a lg o v e m m e n t w o r k j n gt a l e n ts e c t i o n ； 2 t h ee s t a b l i s h m e n ts t e pt h a l t h i si e s c a r c hm a k es u r ed i f f e f sf 删nt h es 协缸e g y o ft h eg c n e r a li n f o r m a t i o ns y s t e ma i l dd j f f e r s 的ms t r a t e g i co fb u s i n e s s e n t e r p r i s en 锄e l y ，b u ti so r g a n i ct h es e c t i o ns t r a t e g ya n dt h ei n f 0 i i t l a t i o ns y s t e m s t 珀t e g yt oc o m b i n e ，t h ee l e c t r o n i c sg o v e m m e n t a la 行a i f ss t r a t e g yt h a tp a s s e dt h e r e s e a | c ha n a l y s i st od e s i g nt om a t c hw i t ht h eg o v e m m e n ts e c t i o ns t r a t e g ym u t u a n y m a t c h e sm o d e l ，c a r r y i n go ns t r a t e g yt om a t c hp a t ha n a l y s i s ； 3 a c r d i n gt ot h ec o n c f e t ec i r c u m s t a n ，c a yo na na p p r o p r j a t cm o d i f i c a t i o n a p p l ya i ia b o v es t r a t e g i ce s t a b l j s l l i l l e n ts t e pi nt h es u b s t a n t i a le v i d e n c er e s e a r c ho f t h es t r a t e 舀cp r o g r 鼬m j n gi ns i c h u a nq u a l i t ya n dt e c h n i q u es e r v r i l l a n td e p a n m e n t 4 e s t a b l i s h i n ge l e c t r o n i c s9 0 v e m m e n “缸f a i r ss t r a t e g yo fs i c h u a nq u a l i t ya n d t e c h n i q u es e r v m l a n td e p a n m e n t t oi n v o l v et o t h eb u s i n e s se n t e r p f i s es t r a t e g i c a i l a l y s i sa n dp l a c ee n v i r o n m e n to fa n a l y s i s ，t h em o d i f i c a t i o no fe x t e n s i v e l yu s e d m e t h o do fs w o ta n dt h ep e s te n v i m n m e n ta n a l y t i c a lm e t h o da p p l i e di nt h et h e 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第一章绪论 1 1 引言 l 、背景阐述 联合国经济社会理事会从1 9 9 9 年开始，连续两年都把通过信息化改进发展 中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作重点。 在世界各国积极提倡的“信息高速公路”的五个应用领域中，“电子政府” ( e g o v e rn i i l e n t ) 一直被发展中国家列为第一位。全国人大近来通过的国民经 济和社会发展十五计划纲要又明确了“以信息化带动工业化”的主张。今后 我国应该迸一步明确电子政务在信息化建设中的作用和地位，通过电子政务促 进电子商务和家庭上网工程的发展，“以电子政务带动信息化”应当被看作是国 民经济和社会信息化的一项基本策略。 近年来随着我国电子政务浪潮的蓬勃兴起，越来越多的政府部门认识到只 有接受全新的信息技术和管理理念的洗礼，才能在全球经济一体化逐步形成的 今天有所作为。而如何根据自己的实际情况引入电子政务，实现向信息经济时 代的政府转型，成为所有政府部门目前面i 临的一个首要问题。 2 、研究意义 基于以上这样一个国际国内环境，我国各政府部门就必然要启动并加快其 电子政务建设。2 0 0 2 年7 月，国家信息化领导小组审议通过了十三“金字”工程， “金质工程”就是其中之一。“金质工程”旨在改变目前我国质监系统信息化 比较落后的局面，加大打假力度，提高质量监督检验检疫工作的效率，促进质监 系统执法电子化信息化，促进各级质监机关向管理服务型转变，提高质监部门 执法的透明度，增强工作的制度化和规范化为生产企业和外贸企业带来更大的 方便与效益，更有效地规范市场经济秩序，促进社会主义市场经济的发展。 1 2 课题的提出、来源及研究内容 1 2 1 课题的提出 可正如前所述，由于各个部门的情况悬殊很大，如何根据自己的实际情况引 入电子政务，引入电子政务后又如何对其应用发展做出合理的规划安排，使软硬 件设施更加有效的发挥其作用，这将是我国大部分政府部门在电子政务发展中 遇到的突出问题。不少部门在投入大额资金的情况下，由于缺乏经验，信息化 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 发展到一定阶段后就暴露出了各种各样的问题，如有的部门信息化以技术为导 向，技术的应用没有很好地配合业务的发展；有的部门虽然信息化的建设是以 业务为基础，但由于缺乏整体的信息规划，导致系统的建设没有整体性，资源 无法很好菇享等。“信息化黑洞”、“信息化孤岛”、“信息化无效”已成为许多政 府部门棘手和头痛的问题。 那么，在当前情况下如何将国家要求部委规划及部门发展结合起来制定各 部门电子政务发展战略将是首要任务。本论文将针对这一问题，分析如何制定 与部门战略相匹配的电子政务战略，在对这方面问题的研究中，我们得到了一个 相关的课题质量技术监督部门电子政务发展战略和实施标准研究。这篇 论文的实证分析将基于这个项目展开，根据国家对“金质工程”的要求，着重对 四川省质量技术监督局的电子政务战略规划进行研究。 1 2 2 课题的来源 本论文是在四川省软科学研究项目四川省质监局电子政务发展战略研究 的基础上进行的。 1 2 3 本论文的主要研究内容 1 、国际、国内、省内的电子政务环境分析： 了解国际、国内、省内电子政务发展的总体情况及相关部门发展状况：国家 对政府部门电子政务发展要求和规划；质量技术监督部门电子政务现状及发展 要求。 2 、政府部门( 质量技术监督部门) 可实施电子政务的业务分析，主要了解 其组织结构、上下沟通机制、职能范围及业务流程； 3 、实现信息系统战略制定方法中几种主要方法有效的结合应用； 4 、把这些方法合理的应用于政府部门电子政务发展战略的研究中。 这篇论文将以国家相关部委( “金质工程”) 及四川省对电子政务发展的要 求为背景，对四川省质量技术监督部门的电子政务发展做出较为科学的规划。整 个过程中将会涉及到对该部门现状及核心流程的调查、当前部门的系统分析、 确认管理部门要求等内容，最终制定出政府职能部门电子政务战略规划的方案。 1 3 本论文的研究目的及方法 1 3 1 研究目的 我们将要制定的电子政务战略规划是与政府战略相适应的电子政务战略， 即依托具体政府部门的战略规划制定与其规划相符的电子政务战略规划。为四 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 川省质量技术监督部门及所辖机构构建一个指导该部门电子政务发展实施的 中、远期战略规划，最大程度的避免电子政务的反复建设，以及信息孤岛、信息 无效等问题。 1 3 2 研究方法 本文将采用实地调研、座谈分析、问卷调查、理论分析及定性分析的方法 对问题进行研究。研究的技术路线如图所示( 图1 1 ) 部i 调研 | i 座谈分析 | 理论研究 1 1 定性分析 j 质监部门电子政务发展规划 图1 1 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 一定范围交流的信息即能够公开发布的信息；它能够进行信息发布，受理各类 申羲；鬓丛= 显攫孵酗丢i 靼熊泌型燮嚣笋謦裔。瓢懈舅轻蝼玛裂辩蔷二时 爵；鞲籍喾箝割描甜h j 驺“耱懈斡群雅酚销笼鬻醵醴鳝r 明，虬壑叫鞠班叫 。畦瓤飘际砀准霹搿憔鉴艰奏哮赢： 兹嚷嗡际凑潭爵一酬薹德峪罐瀚；照掣粤葛罂臻辑醛姒哲霉瞢尝型强i 烈 发 展思路，同时还要理清本级政府自身对电子政务建设的需 求和所掌握的现实资源条件。 在编制电子政务规划中，还要看到不同地方政府、不同政府部门对电子政 务的发展要求及基础条件有很大差别。因此，要对本地区、本部门的现实需求 进行全面分析，并结合自身的基础条件和综合信息环境制定出既符合形势发展 的需要又符合实际要求的建设规划。 2 、明确任务、突出重点 电子政务的建设项目庞杂，应用系统名目繁多。在进行项目规划时，要按 照重要程度对项目进行分类，然后，按轻重缓急合理确定优先项目和重点项目。 3 、组织保证、统筹协调 电予政务建设是一项较为长期的战略系统工程，必须有专门的组织机构， 具体负责项目的规划、建设和管理。组织机构的负责人应既懂技术、又精于管 理。该负责人直接参与高层管理决策；负责统筹协调政府行政体制改革及电子 政务发展的要求；负责电子政务的规划与管理；管理组织的业务流程：制定组 织的信息政策和基础标准，为实施电子政务提供必要的技术支持及效益评价； 负责推动电子政务的宣传、咨询和必要的培训工作以及组织的内外协调与沟通 工作。没有最高决策者的决心、没有组织负责人的统筹协调、没有强有力的组 织保证，电子政务的建设难见成效。 4 、技术可靠、安全实用 推行电子政务，大量的政务处理依赖于系统的正常运行。因此，电子政务 系统的技术可靠性是十分重要的。因此，在电子政务的系统设计中要充分考虑 技术的可靠性。 电子政务系统的安全和实用性，也是不可忽视的问题。一旦系统出现问题， 可能会给国家带来损失，甚至会危及到国家的安全。电子政务的安全问题既有 技术层面的，也有管理层面的，在电子政务规划中，这两方面的安全措施都要 充分考虑。此外，对系统的安全强度设定还要考虑恰当，如对于一些安全性要 求不高的系统提出过高的安全要求，有可能造成不必要的浪费。 实用性，主要指的是所规划出的电子政务系统要能够最大限度地满足政府办 公及用户对象的需要，应使其无需经过复杂的培训就能方便地使用该系统。因 西南交通大学硕士寤赛车玺倍蓼等琶琶 l j 髓羚指配“琵弱琵箱恐翳掣耗跋，距雏琵挫乜i f 嘶黔氰宽刚誊彩割戮j 乾甜拍笛妊舅酌龋雏确弱瓣k 锥雅诺赫繇j 囊哺m 笨臻确翔临慨潲滁萄凄粢 谨潲滔二焉灞匿昏虹表葫剥美鞘；腻旷垂酾藩翮晷；骱孙啦耄1 孳嗽嚆舞滁i 潮滢添漕礅蓬；益浏蕖咭增爱溜啤盈烬崤邂邀厦删；射酯纠缝触明配酝鲤2 1 ： 魏塑绷醛x 豫翼貔薹鎏哺鹱彩虹萌应 用体系的构造持点，当前比较典型的 电子政务系统的框架结构具有分布式多层结构和集中式管理相结合的特征。我 国电子政务系统技术平台的层次结构如图3 一l 所示，其中：国家基础电信网络 主要是指由中国电信、中国移动、中国联通兴建的光纤通信骨干网络。整个电 子政务系统的安全支撑平台是由国家授权组建少数几个基于p k i e a 的统一授 权、授信安全支撑平台。各平台在国家对安全服务进行集中管理的同时实现有 效的竞争。中间层是基于w e bs e r v i c e 等的电子政务业务支撑平台和电子政务 应用中间件。最外层是在政务内网、政务专网和政务外网平台中的各种电子政 务应用系统。 至至囹 心娑? ：篇皴 卜嘲撼鉴黧 国家基础电信网络 图3 一l 中国电子政务系统技术平台的层次结构 2、电子政务系统的横、纵向结构 从政务层次和政务部门看，电子政务系统横向分为4 个层面：国家级电子 政皇兜缱诱裣低常坏市) 级电子政务系统；县级电子政务系统。 x 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 在众多实施电子政务的发达国家之中，美国是发展最为迅速的国家，美国 电子政务在很大程度上正在成为全球电子政务的模板。在美国，庞大的网民数 量、良好的上网设施，为美国建立“电子政府”奠定了坚实基础。据最新统计， 美国人在办公场所和家中使用电脑的比例已超过8 0 ；家庭拥有电脑数已超过 7 0 ，美国近3 亿人中，大约有1 5 亿人不同程度地使用互联网，占人口总数 的5 0 。各地的星级宾馆、饭店房间、甚至机场的公用电话上都设有专门的联 网接口，互联网可谓无处不在。截止到2 0 0 3 年1 月，美国电子政务的建设取得 了下列主要成果。 1 f i r s t g o v ，美国公民访问的政府门户网站。通过该网站可以浏览多达 1 8 6 0 0 万页的政府信息网页，并可以访问多达2 2 0 0 0 个联邦和地方政府网点。 2 v 0 1 u n t e e r g o v ，志愿者服务网站。该网站为公民的志愿服务行为提供在 线的支持，能够列出多达1 0 万项需要志愿者的项目清单和详细内容。 3 r e c r e a t i o n 鼬v ，休闲娱乐网站。该网站为公民的休闲娱乐提供一站式的 服务，它连接了超过2 5 0 0 个公共休闲娱乐网站，并结合地理信息系统详细介绍 了美国的国家公园等公众休闲场所。 4 g o v b e n e f i t s 9 0 v ，公众福利网站。该网站提供公众福利和信息服务，每年 提供了超过4 0 0 项公众福乖j 政策的服务和超过2 万亿美元的社会公众福利交易。 5 m s ( i n t e m e tr e v e n u es e i c e ) f r e ef i l i n g ，i 碉晰前馐离礤；填；萋l 嫠i x 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 ( g o v e r n m e n t0 n 一1 i n e ) ，计划到2 0 0 4 年底实现政府所有的信息和服务全部上网。 此外，为彗型雌蛆翳甄m m 非弧j 罐萋鬲省珥瞎肖萌睦隔蔼鐾订托蚪 轾驰州。童蛐雾谘5 剽业姆于月鞭：秭韵曩”雨一h 譬必2i ! 薹i i ；g 目l 9 1 ；硎雾# o ! 蛇醋嘲鹳叶： 明耽：丝雾稚咒趟7 赢发翟猱篆茄。徭睦誓璺普j 酬政府结构再造为主要特征目的在于实 现政府结构模式的创新及深刻变革，完成由传统政府向新型政府的跨越式发展 一政府电子化所依托的是一个大型的、一体化的、智能化的、人机完全融合的 科学管理和海量信息快速处理系统。其基础设施是真正意义上的信息高速公路 及与其配套的现代化网络设备，应用系统以全员、全网、整体系统的应用为主 体，其管理方式以智能化的全过程自动化控制为主，能够承担现代政府管理和 服务的所有职能，并可根据需要随时创设相满足未来政府所要增设功能的一切 需求。这个阶段目标是要在“三网一库”的基础上构建“电子政府”的未来大 厦。 目前，从我国全国范围的实际情况看，中央和省市两级政务系统以及不少 从中央到地方的纵向业务体系电子政务的建设，正处于由办公自动化阶段向政 务信息化阶段的过渡时期，其中一些国家部门和少数经济比较发达的地方已率 先进入政务信息化阶段，而大多数地级县级以下政务部门还处在办公自动化起 步阶段。因此，在推进我国电子政务建设中，不能对全国各地、各类政务部门 提出完成电子政务建设各个阶段任务的统一时间的要求，各地、各系统、不同 层次的政府部门既要按照国家总体规划，又要从自己的实际出发，有区别地规 划、部署自身的电子政务建设时间表和具体工作进程、以逐步按照以上所述三 个阶段的要求有效推进自身电子政务建设的进行。 在实现电子化社会服务方面，西方国家实行分四步走的路子：是起步阶 段，实施政府信息网上发布；二是政府与用户( 企业和居民) 单向互动：三是政 府与用户双向互动；四是网上事务处理。这种分四步走的战略步骤将是我国未 来一个时期内电子政务建设的重要参考。 x 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 心的政府服务网站。 与此同时，为更好地为电子政务和电子商务等发展保驾护航，新加坡政府 不断完善法律、法规，先后制订并出台了一系列相关的条例、法规。如滥用 计算机法、信息安全指南、电子认证安全指南以及电子交易法和电 子交易( 认证) 条例等等。 2 2 3 电子政务建设的发展趋势 电子政府的建设需要及时分析社会经济形态、分析公众需求的变化、分析 信息技术发展的趋势，以便能确定各阶段建设的目标。如果说此案在各国电子 政务建设的目标是和社会、公众建立良好的客户关系管理( c r 1 ) 的话，那么下 一阶段的趋势就是利用现在建设的成果，建立涵盖政府、社会、公众的全程商 务，全程商务是电子商务的扩展，它通过使用诸如无线通信、视频、音频等先 进的信息通信技术来改造传统的电子商务模式，使国家、社会和个人的经济活 动领域融为一体。 根据t h eu n e x p e c t e de e u r o p e 对全球2 5 各国家8 4 0 名具有全球影响力的 政府和公司领导人调查的结果表明：这些领导人认为电子商务将无法解决目前 的经济的缓慢增长现状，需要引入新的技术来降低费用和改善服务。对于政府 来说，这显得尤为重要，大多数被调查者认为全程商务使建立政府与其协作者 牢靠关系的一个新的令人振奋的基础。全程商务将使政府能够向公众提供更多 具有实际效果的服务，同时全程商务技术将为电子政务的建设提供新的技术支 持。通过电话和电视将电子商务传送到家庭和企业，这对于那些电脑在家庭尚 未普及的国家尤为适用，通过这些廉价的家电提供政府服务，例如，可以通过 数字电视提供交互性服务，政府不仅可以减少这些电子服务设施的建设费用， 有可以大范围的普及电子政务的使用。政府官员对这一前景最为看好。在被问 之未来的3 年中，全程商务是否将比电子商务为社会、经济发展提供更多的机 遇时，来自社会公共机构的领导人回答的更为孥定，相对于民营机构领导人8 3 的赞同率，政府机构的赞同率达9 0 。不同电子商务由社会力量领导发展的 模式，政府将在全程商务的发展中起主导作用，现阶段各国政府的电子政务的 建设是借鉴电子商务的模式，许多电子商务中无法克服的弊端在电子政务中也 同样存在，而全程商务将解决这个问题，政府将以整个国家、社会的角度来设 计经济模式，而不是电子商务中以自我为中心的局部发展模式，全程商务将为 电子政务的发展提供新的机遇，政府将成为全程商务支撑技术的主要投资者。 通过建立全程商务，政府将为公众以多样的形式提供全面的电子服务，无论何 时、何地，居民、家庭、企业、政府将紧密地相连，真f 实现一个全民参与的 民治、民权、民主的电子政府。 2 3 我国电子政务发展现状及问题 2 3 1 我国电子政务的发展历程 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 电子政务在中国从最初的萌芽发展成为国家信息化建设的重要内容，大致 经历了三个阶段： 第一阶段办公自动化( o a ) 工程( 2 0 世纪8 0 年代中期一9 0 年代初期) 。8 0 年代中期，各政府部门便开始利用计算机辅助设施实施一些最基础的政务活动。 8 0 年代末期，中央和地方党政机关开展了办公自动化( o a ) 工程，在国内兴起一 小股办公自动化热，政府机构的一些部门不仅使用计算机进行办公，而且建立 了一些信息中心，重点是政府各部门内网及专网建设。 第二阶段三金工程( 2 0 世纪9 0 年代中期一9 0 年代后期) 1 9 9 3 年底启动的 “三金工程”( 金桥工程、金关工程和金卡工程) ，重点是建设信息化的基础设 施，为重点行业和部门传输数据和信息。 第三阶段政府上网工程( 2 0 世纪9 0 年代末一至今) 1 9 9 9 年是我国“政府 上网”年，在信息化带动工业化的思想指导下，我国各级政府开始积极推进政 府信息化建设，1 9 9 9 年正式启动的“政府上网工程”标志着电子政务的起步。 电子政务概念被提出并得以全面实施，政府信息化工程同时也迎来了一个崭新 的进程。 我国电子政务发展的第一、二阶段，研究者多从管理科学、技术科学的角 度出发从技术层面来研究办公自动化，随着政府上网工程的实施，电子政务成 为引领社会变革的工程。 在经历了以上三个阶段的重点建设后，我国电子政务已从雏形期开始步入 成熟，“电子政务”不仅被学者、媒体所接受，而且将最终达到政府政务运作流 程上的无缝集成和结合。 2 3 2 我国电子政务建设的主要成就 “政府上网工程”的实施已经成为中国电子政务进程中的重要里程碑，它标 志中国政府机构向网络时代迈进了一大步。虽然，从整体上看，目前我国电子 政务的发展很不平衡，我国电子政务的发展仍然处于政府网站建设阶段，即信 息发布阶段( 有个别地区的局部区域实现了单向互动) ，但可以肯定，中国政府 的电子政务建设已经步入高成长期，各级政府信息化建设取得了明显进展。 自2 0 0 2 年中央1 7 号文件颁发之后，全国出现了电子政务热，一场全国范 围的，自上而下推进电子政务建设的局面已经形成。据统计，根据中国信息年 鉴2 0 0 4 年卷的资料，截止到2 0 0 3 年底，我国以g o v c n 命名的w w w 网站数已经 有1 0 0 5 1 个，比2 0 0 2 年增长6 3 以上。目前中央和省缴政府普遍开通了局域网， 部分地市县政府信息网络建设也取得了重大进展。截止到2 0 0 3 年上半年，我国 已有l 万多个各级政府部门建立了网站，纵向网和跨部门网络建设继续呈快速 发展之势，业务数字化、网络化建设也取得了令人满意的成绩。据统计，已有 8 6 个部委和国务院直属机构加入到“政府上网工程”行列，3 1 个省、市、自治 区政府和1 6 个副部级市政府已通过“全国政府办公业务资源网”联网。再根据 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 赛迪顾问调查显示，国务院2 9 个部委中有2 6 个已经建立了自己的网站，其中9 个部委有英文版本的网页，1 2 个部委提供了在线服务，9 0 以上的部委网站设有 信息公告或资料数据库查询等内容。目前全国已有2 2 0 0 多个政府部门的网站推 出了各种网上办公业务。一些政府功能的网上典型应用己初步得到推广并收到 成效，如中国人民银行的网上支付、教育部的网上教育、劳动部的就业信息网 等等。 随着我国“政府上网”工程的实施可以说目前中国电子政务已完成起步阶 段，但由于我国地域广阔，沿海、内地各地政府管理、经济基础又不尽相同， 电子政务在全国的发展呈现地区性不平衡态势。据有关调查资料显示，目前北 京、上海、广东、福建、浙江、山东等东部沿海地区和个别相对发达的省市在 电子政务建设上都取得了显著成绩，而我国西部大多数省份由于在技术和管理 上水平落后，信息化建设也相对滞后。 在改革开放较早的广东，电子政务有自己鲜明的特色，特别是广州电子政 务系统资源丰富、技术平台规范，电子政务与电子商务有机结合是广州电子政 务主要特点之一。在行业应用中，先后建成像合关、金税、金盾、金关、金卡 等工程。 在电子政务建设做得比较好的地区，关于电子政务的建设模式也出现了南 派、北派、海派等模式。南派以核心技术为特色，理论核心是“中国模式电子 政务必须掌握自己的核心技术”，其代表就是广东省。2 0 0 1 年1 1 月，广东省南 海市率先建成具有自主知识产权的统一的安全电子政务平台，表明中国在集成 计算机技术、通信技术、网络技术、微电子技术和密码技术等多项综合技术方 面的能力接近了技术的核心层面。 2 3 3 我国电子政务建设存在的主要问题 我国发展电子政务已经取得了一些成就，但也存在着许多的不足。新浪财 经网的一篇文章指出我国电子政府建设存在的问题为：建设的原动力不足，政 府主导而非技术推动，主观性大；原有行政体制不适合：数字鸿沟问题严重； 信息人才短缺；相关法律法规不完善。吴敬琏则指出中国电子政务的“四大症 结”：“重新建轻整合、重硬件轻软件、重管理轻服务、重电子轻政务”。此外， 还存在电子政务立法滞后、重硬轻软、重网络轻应用等诸多问题。 与国外电子政务的发展趋势相比，我国电子政务建设起步比较晚，并且基 础建设环节薄弱，我国电子政务主要面临以下问题： ( 1 ) 网络普及率低。与发达国家不同的是，我们的政府内部事务处理还没 有完全实现网络化，更难以支持网络化的服务；网络普及率还相当低，尚不到 5 ，而发达国家一般在5 0 以上，因此，政府即便开通网络化服务，仍不能在短 期内被大众所享受。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 ( 2 ) 信息网络基础设施建设远远领先于应用系统建设和信息资源开发。信 息资源开发严重不足，造成了有路无车、有车无货的现象。尽管电子政务的核 心是政务，但是，如果没有信息资源管理为支撑，没有强大的数据库支持，电 子政务就难以取得实质性的效果。 ( 3 ) 电子政务中的安全问题面临潜在挑战。随着信息技术的广泛应用和互 联网的发展，面对复杂多变的国际环境，我国的信息安全问题日益突出。赛迪 顾问调查显示，目前在我国政府机关中，很多单位在互联网和内部办公自动化 网之间未能实现完全的物理隔离，在安全性和保密性上存在很大隐患。黑客攻 击、病毒爆发、内部人员的违规和违法操作、非法用户入侵、网络系统的脆弱 和瘫痪、机密信息泄露、重要数据丢失等安全事件带来的破坏性后果也成为电 子政务良性发展不可回避的话题。此外，一些涉及国家机密的信息网络过度依 赖和使用国外安全产品和技术，造成政治性质的安全后门和隐患；网络使用和 维护人员安全意识较弱，容易疏忽一些安全问题；同时，也缺乏规范的安全风 险评估机制，安全策略的制订也就缺乏科学、全面的依据。 ( 4 ) 电子政务的发展缺乏统一规划，“信息孤岛”现象严重。我国电子政 务的发展缺乏宏观统一规划，“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开 放性、交互性和规模经济等自然特性产生了冲突。现在，一些地方政府只是把 一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到了网上，公开的信息量少，信息更新 也不及时，网页与网页之间的链接渠道很少。 ( 5 ) 一些地方电子政务建设缺少总体规划，建设目标不明确。埃森哲公司 在调查各国电子政务发展水平时认为，中国电子政务建设一直以来比较追求表 面的东西，而在电子政务建设到底为老百姓带来什么，电子政务在改善政府部 门合作和沟通是否发挥了作用方面的思考却远远不够。一提电子政务，就是各 自建专网、建系统、建数据库，为信息化而信息化，为政绩而信息化，造成的 结果，就是“烟囱林立”、“孤岛散布”。 西南交通大学硕士研究生学位论文第17 页 第三章电子政务发展战略规划 3 。l 什么是电子政务的战略规划 广义的电子政务战略规划分为两部分：战略目标设计和执行计划制定。狭 义的电子政务战略规划只包括战略目标设计。 战略目标的确切提法是战略目标集。一个电子政务的战略目标集由以下元 素构成：电子政务使命的确定，在全球化背景下按个性定义本国( 城市) 的电 子政务是什么；电子政务的目标，或按系统的若干个战略性功能来提出子目标； 达到这些目标可能遇到的障碍和遵循的战略；对结果有效性和效率的度量。 简单的讲，就是系统功能的使命、目标、战略和评价标准四个元素。一个 电子政务的战略集是与要建设这一电子政务的国家、城市( 称为主体) 本身的 战略密切相关的。主体的战略集包括三个元素：主体的使命( m i s s i o n ) ；主体 的目标( 有时也称为远景一- v i s i o n ) ；主体的战略( 有时也称为价值观v a l u e ) ， 因此，有时也称主体的战略集为m w 。 在设计电子政务的战略集时，先要从主体的组织得到官员m v v 的书面陈述， 或从主体已有的各种立法和文件中总结出黼v v ，再采用一定的方法论来讲m v v 转化为电子政务的战略目标集。 3 1 1 电子政务战略规划的重要性 电子政务建设具有跨越各大系统、覆盖全国的宏大规模，是一项投入资金 多、涉及范围广、技术要求高、建设时间长、业务需求复杂的系统工程，它的 艰巨性和复杂性以及对政府影响的长期性和广泛性决定了系统战略规划的重要 性。 当前电子政务建设中，必须从战略的高度进行规划、设计和实施。规划的 目的是确保电子政务系统的功能与用户需求相匹配。各级政府、部门在上电子 政务项目前，能否制定出一个既符台国家政策导向、又适合本地区、本部门实 际的电子政务战略规划，决定着电子政务系统的准确选型。要有效地推进电子 政务建设，也必须要有一个统一的、综合性的发展战略进行宏观指导，以明确 行动方向。 因此，必须要把电子政务战略规划作为一个重要的专项规划，在规划中应 坚持正确的设计原则，明确电子政务建设的具体任务和目标，保证规划设计的 高质量。 3 1 2 电子政务战略规划的主要内容 电子政务战略规划的制定，要结合政治、经济和社会发展水平，明确电子 政务建设总体目标和具体的阶段性行动计划。任何地区和部门在选择自身的电 子政务建设目标时，都要与国家电子政务建设的总体战略规划相一致。主要内 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 9 页 政府信息化发展的现状是进行电子政务建设规划的基本参考，对目前所存 在的各种问题的剖析也是为今后进一步开展好电子政务建设工作打好重要基 础，只有将信息化的整体形势和本地区或本部门的现状分析透彻，才能制定切 实可行的规划。因此，在电子政务规划中要首先说清楚国内外政府信息化建设 的现状与趋势，尤其是本地区或本部门的电子政务建设的现状和问题。 二、目标选择、任务与措施 确定电子政务建设的目标一般从提高政府内部管理绩效，推动政府经济调 节、市场监管、社会管理、公共服务职能转变，构建廉洁、勤政、务实、高效 的现代化政府的出发点进行考虑。 电子政务的建设任务是建设目标的具体化，措施是电子政务建设目标的实 现和各项任务完成的基本保证。 3 2 电子政务发展的阶段介绍 从国外电子政务的发展情况来看，电子政务的发展大致经历了四个阶段， 即：起步阶段一政府信息网上发布；政府与用户( 企业和居民) 单向互动阶段一 政府主动，用户被动；政府与用户双向互动阶段；网上事务处理阶段。下面， 将这四个阶段的情况予以简单介绍： 1 、政府信息网上发布 这是电子政务发展的早期较为普遍的一种服务形式。在这个阶段，政府与 用户是“被动一被动”的关系，二者在网上互不联系，或者也不通过其他方式 相互沟通( 如电话或传真之类) 。以美国为例，联邦和地方各级政府在电子政务 方面的项目大约仍有5 7 属于这类，大多是通过网站发布与政府有关的各种 静态信息，如法规、指南、手册、通讯联络等等。 2 、政府与用户单向互动 在这个阶段，政府在网上发布与政府服务项目有关的动态信息，并向用户 提供某种形式的服务，实现在网上与用户的单向互动。但是政府却不在网上回 答用户的各种询问。例如，用户可以从网站上下载为享受政府某种服务所需要 填写的表格( 如申请表) 。在此阶段，电子政务已经超出了仅仅是提供信息服务 的范畴，而使用户可以享有某种程度的政府服务。 3 、政府与用户双向互动 在此发展阶段，用户可以与政府部门在网上进行通讯；政府部门也可以电 子方式应答用户的要求，政府与用户可以在网上完成双向互动。例如，用户可 以在网上取得申请表，填完后，从网上将表发送至民政局。在这个阶段，政府 可以与公众通过互联网进行有效的沟通。政府可随时在网上征求居民的意见， 使居民参与政府的公共管理和决策。企业和居民也可以就自己关心的问题向政 府提出询问或建议，并与政府进行讨论和沟通。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 0 页 4 、网上事务处理 政府部门在网上收到企业或居民的申请表后，对申请人进行审核批复并寄 回表单，这样，居民在网上就完成了整个申请过程的事务处理。到了这一步， 可以说，电子政务才是真f 地趋于成熟了，因为，它是以电子的方式切切实实 地完成了一项政府业务的受理。当然，这个阶段的实现必然导致政府机构的结 构性调整，也必然导致政府运行方式的改变。例如电子文件取代某些纸张，柜 台、窗口改为了计算机屏幕，原有的某些政府部门及某些人员需要裁撤而一些 新的部门及新的岗位则需要设立等等。 3 3 我国电子政务发展战略框架 国务院信息办政策组司长杨学山日前阐释了我国电子政务战略与框架的内 容、前景和进展。杨学山在目前召开的“中国电子政务战略发展与规划情况说 明会”上表示，国务院今年组织了上百位专家对国家电子政务进行研究，形成 一套电子政务发展战略框架，电子政务已经被列为中国信息化建设的重点任 务。 杨学山对该框架的几个方面作了解释。一是建立两个统一的电子政务平台， 即连接副省级以上部门办公业务的“政务内网”和面向公众、企业以及连接政 府问业务的“政务外网”；其中，外网将与互联网相连接。 二是建设和推进十二项重点工程，包括为各级领导决策服务的“办公业务 资源系统”和“宏观政策管理系统”，目标将所有税务机关和税种扩展成为全 方位的税收电子化系统的“金税工程”，将完整的通关业务电子化的“金关工 程”，为国家预算编制和预算执行提供网络化、数字化服务的“金财工程”， 对银行、信托、证券、保险进行有效监管“金融监管工程”、实现审计工作数 字化的“金审工程”。 另外，还有包括保障社会稳定、安全的“金盾工程”和“社会保障工程”、 防伪打假的“金质工程”、应对水旱灾情的“金水工程”和为农业现代化服务 的“金农工程”。杨学民介绍说，国家近期正在进行大宗农产品信息系统的建 设。 三是信患资源建设，包括两个信息体系和人口库、法人库、信息资源和空 间地域库、宏观经济库等四个数据库，为政府部门提供最基础的数据资源。 中国的电子政务最终要走外包、托管模式一定要从需求出发，充分利用 现有线路和网络资源，避免重复建设。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 1 页 3 3 1 战略框架 从我国国情和当前我国电子政务建设进展的实际情况出发，可考虑我国电子 政务建设的战略步骤如下：第一阶段，采用现代办公手段，实现自动化办公， 提高行政效率：第二阶段，改变政府工作方式，促进服务转型，实现信息化政 务；第三阶段，重塑政府职能，实现政府再造，形成电子化政府，这也就是我 国有关专家、学者提出的分办公自动化、政务信息化、政府电子化三步走的战 略思考。 目前，从我国全国范围的实际情况看，中央和省市两级政务系统以及不少 从中央到地方的纵向业务体系电子政务的建设，正处于由办公自动化阶段向政 务信息化阶段的过渡时期，其中一些国家部门和少数经济比较发达的地方已率 先进入政务信息化阶段。而大多数地级和县级以下政务部门还处在办公自动化 起步阶段。因此，在推进我国电子政务建设中，不能对全国各地、各类政务部 门提出完成电子政务建设各个阶段任务的统一时间要求，各地、各系统、不同 层次的政府部门既要按照国家总体规划，又要从自己的实际出发，有区别地规 划、部署自身的电子政务建设时间表和具体工作进程、以逐步按照以上所述三 个阶段的要求有效推进自身电子政务建设的进行。 近几年来我国电子政务发展战略的基本框架是“两网、一站、四库、十三 个重点业务系统”。 “两网”，是指政务内网和政务外网，就是要建设两个统一的电子政务平 台，即连接副省级以上部门办公业务的“政务内网”和面向公众、企业以及连 接政府间业务的“政务外网”( 外网将与互联网相连接) ，其中内网与外网实旆 物理隔离。 “一站”，是指要加快政府门户网站建设。 “四库”，是指要建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济 四个基础数据库。 “十三个重点业务系统( 十三金) ”，是指要重点推进1 3 个业务系统的建设