（行政管理专业论文）我国公共项目后绩效评估研究.pdf

内容摘要 随着我国政府“以人为本一、“执政为民 、“和谐社会一等执政新理念的不断 提出，各级政府越来越强调“公共绩效 的公共服务理念。公共项目作为提供公 共物品和公共服务的途径和载体，对它的绩效评估的研究也成为越来越多的学者 关注的焦点。国内外实践证明，有效的公共项目后绩效评估可以显著地提高项目 决策科学化水平、改进公共项目绩效水平。公共项目后绩效评估是一项系统工程， 其中，评估模式的构建是绩效评估的核心。本文参考西方有关公共项目后绩效评 估的经典理论模式，总结国外先进的评估实践模式，分析国内评估模型的大体框 架，梳理评估模式建构的基本原则，试图为建构一个适合我国国情的、系统的、 科学的公共项目后绩效评估模式提出一点思路。 全文共分为三个部分： 第一部分，基础理论部分。首先分析公共项目后绩效评估的内涵，通过公共 项目评估各阶段及相关评估的比较，归纳出公共项目后绩效评估的特点及作用， 通过对我国国情的分析阐述公共项目后绩效评估的必要性和可行性。 第二部分，公共项目后绩效评估的理论模式与实践探索。分析西方公共项目 后绩效评估的经典理论模式，总结国外后评估的实践模式，结合我国实际情况， 梳理评估模型的大体框架和基本原则。 第三部分，公共项目后绩效评估的模式构建与过程控制。从类指标、评估维 度、评估指标、指标要素以及技术指标等五方面的内容出发，借鉴国外后评估实 践模式，分析国内学者提出的较为完善的后评估模型，结合我国国情尝试构建一 个系统的公共项目后绩效评估模式。另外，通过设立评估管理机构、选择评估主 体、确定评估对象、安排评估实施程序和落实评估结果等过程方面的设计，为公 共项目后评估提供组织和程序的保障。 关键词；公共项目；后绩效评估；模式构建 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rg o v e r n m e n tg o v e r nt h e o r i e s , s u c ha s p e o p l e o r i e n t e d ， “g o v e mi nf a v o ro fp e o p l e 砖， h a r m o n i o u ss o c i e t y ，d i f f e r e n tl e v e l so f g o v e r n m e n t sp a ym o r ea n dm o l ea t t e n t i o nt op u b l i cp e r f o r m a n c e st h e o r i e s t h u s e v a l u a t i o no fp u b l i cp r o g r a m sw h i c hb a s eo np u b i 沁g o o d sa n dp u b l i cs e r v i c e b e c o m e saf o c u so fa c a d e m i cr e s e a r c h e sf o rm a n ys c h o l a r s p r a c t i c e so fc h i n aa n d w e s t e r nc o u n t r i e sp r o v e dt h a te s t a b l i s h m e n to fe f f e c t i v ep o s t - e v a l u a t i o ns y s t e mf o r p u b l i cp r o g r a mc o u l di m p r o v es c i e n t i f i cd e c i s i o n m a k i n ga b i l i t i e sa n dp r o g r a m p e r f o r m a n c e 。p o s t - e v a l u a t i o no fp u b l i cp r o g r a mi sas y s t e m a t i cp r o j e c t h e r e i n t ot h e c o l eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni st h ec o n s t r u c t i o no fe v a l u a t i o nm o d e l t h i sa r t i c l e t a k e sr e f e r e n c eo fr e l a t e dc l a s s i c a lt h e o r ym o d e l so fp o s t - e v a l u a t i o n , s u m m a r i z e s l a t e s tf o r e i g np r a c t i c a le v a l u a t i o nm o d e l s , a n a l y s e sd o m e s t i ce v a l u a t i o nm o d e l ，s o r t s o u tb a s i c p r i n c i p l e s o fe v a l u a t i o nm o d e l sc o n s t r u c t i o na n dt r i e s t o g i v es o m e s u g g e s t i o n so ne s t a b l i s h m e n to fas y s t e m a t i c a n ds c i e n t i f i c p o s t - p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nm o d e lf o rp u b l i cp r o g r a m sw h i c hi ss u i t a b l ei nc h i n a t h ew h o l ed i s s e r t a t i o nc o n s i s t so ft h r e ep a r t s ： c h a p t e ro n ei st h eb a s i ct h e o d e s ，w h i c hs t a r t s 、丽t hb a s i cc o n c e p t i o no fp u b l i c p r o g r a m ，s u m m a r i z e sc h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cp r o g r a mp o s t - e v a l u a t i o na f t e rt h e c o m p a r i s o no fv a r yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n de l a b o r a t e st h en e c e s s i t ya n d f e a s i b i l i t yo ft h ep o s t - e v a l u a t i o nf o rp u b l i cp r o g r a mi nt e r m so f c h i n e s es i t u a t i o n c h a p t e rt w oi st h ei n t r o d u c t i o no ft h e o r ym o d e l sa n dp r a c t i c ed e v e l o p m e n ti n p o s t - e v a l u a t i o n f i r s t l y , i ta n a l y z e st h ec l a s s i cm o d e l so ft h e o r y , t h e ns u m m a r i z e st h e a d v a n c e dp r a c t i c a le x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e si nc o m b i n a t i o no fc h i n e s e s i t u a t i o n , a n df i n a l l yc o n c l u d e sb a s i cp r i n c i p l e so f c o n s t r u c t i o no fe v a l u a t i o nm o d e l c h a p t e rt h r o ei sa b o u tt h em o d e lc o n s t r u c t i o na n dp r o c e s sc o n t r 0 1 t h ec h a p t e r s t a r t s 岍t hf o l l o w i n gf i v ea s p e c t s ：t h es p i r i t so ft a r g e t s ，t y p e so fe v a l u a t i o n s u b s t a n c e s , e v a l u a t i o nt a r g e t s , m e t h o d so fd e s i g nt a r g e t sa n dt e c h n i c a lt a r g e t s a n d t h e nt h ec h a p t e rp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so nh o wt op r o v i d ep u b l i cp r o g r a m s 、i t ho r g a n i z a t i o na n dp r o c e d u r eg u a r a n t e e 1 ( 吖w o r d s ：p u b l i cp r o g r a m ；p o s t - e v a l u a t i o n ；m o d e lc o n s t r u c t i o n 厦门大学学位论文原刨性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：苏 j 帕7 年r 月，严日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 l 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ) 作者签名：胁 导师签名： 日期：呻年歹月节日 墨期：年胃e l 引言 引言 公共项目作为经济系统和社会生活系统的重要组成部分，既是影响一国或地 区社会经济发展的重要因素，也是一困或地区政府实现其政治理念以及追求政绩 的重要载体。目前，我国政府提出的“以人为本”、“执政为民一、“和谐社会一等 执政新理念正促进着中国政府职能从传统的“权威行政 向“服务行政蚪、搿绩效 行政一转变。这种政治改革对公共项目的启示是：各级政府必须强调“公共项目 绩效芹的公共服务理念。在这样的时代需求与背景下，公共项舀绩效评估的相关 理论研究及实践发展迅速。 虽然国内外理论界一直以来都比较重视对项目管理和评估的研究，但是研究 成果主要集中在工商管理领域，少量有关公共项目管理和评估方面的研究也较多 地集中于公共工程建设项目或固定赘产投资项目领域。另外，从我国实际情况来 看，前评估较为成熟，跟踪评估有所实践，盾评估则芷处于发展的初步阶段。公 共项目后绩效评估的理念在我国尚未牢固建立，重“前评估升而忽视搿后评估蚪 的问题也较为突出。总的说来，关于公共项目后绩效评估的研究与实践都显褥非 常匮乏，这种现状与公共项目后绩效评估的重要性是不相匹配的。因此，借鉴国 内外项目评估经验，逐步建立一套适应我国国情的公共项目后评估体系，对于改 善和提高公共项目绩效，推动公共服务型和公共管理型政府的建设具有重要的理 论意义和实践意义。 如何结合世界银行和弧洲开发银行的外部要求，建立起一套适应我国国情的 并具有可操作性的公共项墨后评估体系，是本文研究的重点。作者针对一般意义 上的公共项目，在借鉴工商管理项目评估理论和方法的基础上，认真总结国内外 项曩后评估的理论与实践发展历程，将绩效管理理论运用到公共项目詹评估中， 尝试构建起适合我国国情的科学完善的公共项目后绩效评估体系。这种新型的后 评估体系对于分拼和判断公共项目预期冒标是否达到，分析和验证公共项目实施 是否合理有效，分析和判断公共项目决策正确与否具有定的理论前瞻性和实践 可行性意义。 我国公共项目后绩效评估研究 一、公共项目后绩效评估基础理论分析 公共项目后绩效评估是整个项目评估的一个重要组成部分，这是因为公共项 目评估除了为项目前期决策支持的项目前评估和为项目实施过程中提供决策的 项目跟踪评估以外，还需要开展项目的后评估以便能够重新审视和评价项目以及 项目前评估和项目决策的正误，同时也为改进未来的项目前评估、跟踪评估和项 目决策提供参考和支持。 ( 一) 公共项目后绩效评估的内涵 1 公共项目的概念界定 按照国际惯例，工程项目按资金来源不同及社会效益影响不同分为公共项目 和私人项目，前者代表公众意志的政府行为，而后者则代表个人行为。公共项目 是相对于私人项目而言的。齐中英在公共项目管理与评估一书中将公共项目 界定为，“直接或间接向社会提供公共消费品，以促进国民经济和社会发展、为 公共生活服务、为提高社会科学文化水平和人民素质为目的，着眼于创造社会效 益而不是以商业利润为主，进行组织和配置社会资源的一次性活动。一目前学 术界对公共项目的定义一直没有一个统一的概念界定，国内对公共项目和政府投 资项目的概念应用更是处于一种混用状态，这不利于理顺我国公共项目管理体 制、进行项目评估和提高项目绩效。有学者对与公共项目相关的几组概念进行了 对比和分析( 如表l 所示) ，有利于对公共项目后绩效评估客体的界定与识别。 。齐中英，朱彬：公共项目管理与评估，科学出版社2 0 0 4 年版，第4 页 2 一、公共项目后绩效评估基础理论分析 表1 ：公共项目相关概念辨析 相关概念比较内容 公共项目与政府狭义的公共项目是指政府财政投资为主的政府投资项目。 投资项目 公共项目与公共发达国家对公共项目的界定基本上是指“公共部门项目”，公共项目 部门项目是指满足社会公共需要的公益性项目，政府部门是其最终业主。 公共项目与公共公共项目投资具有一定的生产性，是公共投资中的重要组成部分。 投资 在公共项目投资领域，政府不再是唯一的出资人，但是不论资金来源 公共项目与私人 如何，具有社会公益性、满足社会公共需要、有较大外部性的项目都 融资项目 是公共项目。 公共项目与公共公共项目需要针对公共项目不同的公共品性质进行分类管理，可分为 品纯经营性公共项目、准经营性公共项目、非经营性公共项目。 资料来源：严玲。赵黎明：公共项目契约本质及其与市场契约关系的理论探讨) 中国软科学 ，2 0 0 5 第 9 期第1 4 9 页 本文从一般意义上定义公共项目，认为公共项目是指各种提供公共物品或公 共服务的一次性和独特性的任务，是提供公共物品和公共服务的途径和载体，公 共项目成果就是公共服务或公共物品。 2 公共项目的分类 为了使公共项目后绩效评估与项目之间具有更高的相关性，美国管理与预算 局把联邦项目划分为七种类型：联邦直接支出项目、竞争性资助项目、分类补助 项目、制定规章项目、资产采购项目、信贷项目、研发项目等。本文将公共项 目按照不同的分类标准分为以下五类： ( 1 ) 按照提供公共消费品内容的不同，可将公共项目分为城市基础设施项 目、公共卫生项目、教育项目、文化项目和体育项目等。 回张强，张定安：美国联邦政府项目绩效评估及其效用分析 ，中国行政管理) ，2 0 0 6 第9 期，第3 5 页 3 我国公共项目后绩效评估研究 ( 2 ) 按照公共项目是否最终形成资产，可以将公共项目分为项目实施后不 形成资产的消耗性项目和项目实施后形成固定资产的非消耗性项目。消耗性项目 更偏重于较强的智力因素的作用，具有特定的经济效果和社会效益，如资产评估 项目、管理咨询项目、审计项目、科技研究项目等。 ( 3 ) 根据公共项目自身在市场环境下的运行机制的特点，可将公共项目分 为竞争性项目、基础性项目和公益项目三类。竞争性项目主要是指投资收益水 平比较高、市场调节比较灵敏、具有市场竞争能力的行业部门的相关项目，如工 业、建筑业等；基础性项目主要是指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而 收益低的基础设施建设项目，如交通、电力、通信等部门；公益项目是指那些非 盈利性和具有社会效益性的项目，如教育、文化、卫生、体育、公检法政权设施 和国防设施等。 ( 4 ) 按投资来源划分，可分为政府投资公共项目和非政府投资公共项目。 公共项目的投资主体可以是多元的。政府投资公共项目是以政府为投资主体的投 资项目；非政府投资公共项目是指以公共领域为投资对象的但不以政府为投资主 体的项目。由此可见，项目的投资来源不是划分项目是否属于公共项目的基本条 件。在我国，公共项目曾经主要是由政府投资兴建和经营的。 ( 5 ) 政府采购项目。我国政府采购是指各级国家机关和实行预算管理的政 党、组织、社会团体、事业单位，为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需 要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，使用财政性资金以购买、租 赁、委托或雇用等方式获得货物、工程和服务的行为。 3 公共项目后绩效评估的定义 国内部分学者将公共绩效定义为，“公共部门在积极履行公共责任的过程中， 在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范 与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出的最大化。 我国学者蔡立辉将 绩效评估定义为，“根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方 面的分析与判断，对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反 。简德三：投资项目评估) ，上海财经大学出版社1 9 9 9 年版，第8 页。 。齐中英，朱彬：公共项目管理与评估 ，科学出版社2 0 0 4 年版，第7 页 。卓越：公共部门绩效评估，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版，第7 页。 4 一，公共项目后绩效评估基础理论分析 映的绩效进行评定。按照彼得罗西的定义，公共项目绩效评估是指“采用 社会研究的程序，在一定的政治和组织环境下，系统地调查旨在改善社会环境和 条件的社会干预项目的绩效。一综合以上对公共项目、绩效和评估的论述，本 文认为，公共项目后绩效评估是指在公共项目实施完成并已投入运营一段时间 后，使用项目实际开发以及运行的数据对已完成项目的目的、执行效果、效益、 作用和影响所进行的系统的客观的分析。基于以上定义，公共项目后绩效评估包 括以下主要内涵： ( 1 ) 公共项目后绩效评估的对象为影响社会发展的一般意义上的公共项目。 ( 2 ) 公共项目后绩效评估的方法必须采用以对比为核心的多元的科学研究 方法，一类为定量方法( 如社会指标、回归分析等) ，另一类为定性方法( 如专 家评价法、主观评测法等) 。 ( 3 ) 评估一方面是指对整个公共项目绩效的描述；另一方面，还涉及到用 来说明绩效的标准和测量。 ( 二) 公共项目后绩效评估的特征 1 公共项目评估各阶段比较 项目生命周期理论是现代项目管理中一项很重要的理论和方法，它为现代项 目管理与项目评估的开展提供了很好的方法和工具。按照项目全生命周期中所包 含的项目决策，从项目评估的角度一般可以将项目全生命周期分为三个阶段，即： 项目定义与决策阶段、项目实施阶段和项目运营维护阶段。在项目全生命周期的 不同阶段，项目评估工作相应地分为项目前评估、项目跟踪评估与项目后评估三 个阶段( 如图1 所示) 。其中，项目前评估是指在项目前期决策阶段中从整个项 目全局出发，根据国民经济和项目相关利益主体自身发展的需要对项目及其备选 方案所进行的一种全面评估；而项目跟踪评估是在相对比较确定的情况下使用预 测和实际数据针对项目实施情况对整个项目所作的评估；项目后评估则是在项目 投入使用以后使用项目实际数据和一定的预测数据对项目和项目前期决策所作 的评估。 。张长春：政府投资的管理体制，中国计划出版社2 0 0 5 年版，第1 0 9 页。 口【美】彼得罗希等：项目评估：方法与技术) ，华夏出版社2 0 0 2 年版，第1 5 页 5 我国公共项目后绩效评估研究 图1 ；项目周期中的项目后评估 可研批准立项建设开工建设竣工般产达到能力( 后评估) 项目终结 abcdefg 资料来源：戚安邦：项目论证与评估 ，机械工业出版社2 0 0 4 年版第3 2 8 页。 三者在原则和方法上没有太大的区别，都是采用定量和定性相结合的方法。 三者的区剃主要在于：第一，评估时点不藏，前评估是在项暑实麓前；跟踪评估 是在项目实施过程中；而后评估是在项目完成以后的一定时期内，最好是在项目 运行进入正常年份以后。第二，作用功能不同。前评估豹露的是站在顼星的起点， 分析和确定项目是否值得和可行；项目跟踪评估主要是对项网的监督与评价 ( m o n i t o r i n ga n de v a l u a t i o n ，简称麓& e ) 作用；蔼项露后评估重在检测项目 的实际效果与预测目标的偏离程度，分析其成因并提出改进建议，将信息反馈到 计划、银行、纪委等有关决策和监督部门，为进一步的政策制定和项日管理提供 可靠的决策依据。第三，评估深度和相应指标设置的不同。项目前评估的主要 评估标准是投资者要求获得的收益率；跟踪评估采用的最主要方法是项目专项指 标的计划完成情况评估方法、项目挣值分析方法等：而后评估的判别标准则是对 予前评估结论的评价，所以主要采用的是对比的方法。第四，评估依据不同。 项目前评估所使用的都是一些预测数据和历史经验与数据，因此是最为困难和最 不确定的；项目跟踪评估的确定性院前评估高，比后评估低；丽项目后评估所使 用的多数是项目实际数据，确定性最高。 公共项目的前评估、跟踪评估与后评估共同构成了一个各有侧重、无法替代、 彼此补充的评估体系。实践证明，正确利用这三种评价制度和结果，是政府管理 科学化的重要方面。以目前受到高度关注的项目环境影响评估这方面的内容为 例，国家环境保护总局在这方面做出了突出的成就，很大程度上来自对该项评估 三个阶段的工作做出了较好的协调。国家环保总局在关于加强建设项目环境影 母张雷宝：撼方政府公共投资效率掰究，孛萤魃致经济出舨疑2 0 0 5 年舨，第3 2 3 燹。 尊藏安邦：磺强论证与谨估，枫械墨娩密舨社2 0 0 4 年舨，第3 2 9 页 6 、公共项目后绩效评估基础理论分析 响评价分级审批的通知中明文规定“建设对环境有影响的项目，不论投资主体、 资金来源、项目性质和投资规模，应当依照相关规定，进行环境影响评价。一 在项目实施前就分析和确定项目的环境可行性；同时在项目实施过程中，加强对 项目环境影响的监察；在项目竣工时进行环境保护验收；在项目完成运行一段时 间之后，通过信息公示、公众参与等多种途径和方法达到信息反馈、提高决策科 学化水平的目的。但目前实际情况表明，对前评估和跟踪评估的重视程度远远多 于后评估，项目后评估的作用还未得到应有的发挥。 2 相关评估比较 公共项目后绩效评估是公共项目评估的一个很重要的组成部分，它具备公共 项目评估的一般属性与特点，因此，对与公共项目评估相关的概念进行比较，有 利于对公共项目后评估特征的理解。 ( 1 ) 公共项目绩效评估与公共政策评估。弄清政策评估与项目评估关系的 关键在于区别q 项目一与“政策一这两个概念。奎德将政策评估定义为：“从 广义上解释，政策评估是确定一种价值的过程分析。从狭义上说，它是在调查一 项进行中的计划( p r o g r a m ) ，就其实际成就与预期成就的差异加以衡量。回一公 共政策说明的是相对来说比较宽泛的社会导向目标，目的在于解决或缓和那些政 治日程上的问题如经济、社会、环境等问题。要想纳入政府部门的议事议程，必 须把政策转化为项目。因为政策目标以更高层次的理想为基础，而项目则与定义 更清楚、更具体的目的有关，这些目的的基础乃是总的政策目标。例如，地方高 速公路项目是全国交通政策的规划性目标之一。总的说来，项目与政策之间就是 一种手段与目的的关系，对公共项目综合水平的后评估和公共政策的综合水平后 评估之间既有共性也有差异，应注意处理好两者之间的“因果关系链片 。尽管 两者都须面对综合性影响并需要运用相应方法进行综合评价，但前者更侧重于项 目的各具体产出指标分析，后者则侧重于公共政策对区域社会经济一些总量指标 所产生的总体性影响。 o 国家环保总局：关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知) h t t p j w w w z h b 。g o v c n i n f o g w h u a n g f a 2 0 0 4 1 2 t 2 0 0 4 1 2 0 2 _ 6 3 0 6 1 h u n 。宋锦洲：公共政策：概念、模型与应用) ，东华大学出版社2 0 0 5 年版，第2 页 【美】弗兰克费希尔：公共政策评估 ，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第3 0 页 o 张雷宝：地方政府公共投资效率研究 中国财政经济出版社2 0 0 5 年版，第3 3 0 页 7 我国公熬项目后续效评估研究 ( 2 ) 公共项目绩效评估与公共支出绩效评估。公共支出的适用范围可将其 分为机构范围的公共支出和项星范豳的公共支出两大类。在财政管理中，项曩是 指按专门的公共目标而由政府安排的支出，是公共支出的重要组成部分。公共 顼曩绩效评估与公共支出绩效评悠关联密切，弄清两者之闻的共同点与差异，有 利于公共项目后绩效评估工作的开展。两类评估最大的共同点在于它们所产生的 结果更多带有政治效果，不仅需要考虑经济方面的闯题，也要考虑政治价值中关 于公平、民主和自由的要求。两者的差异在于：第一，评估目标维度不同。公共 顼墨绩效评估的掰标在于提供相关信息以涯明公共支出在若干时期内的行为是 否达到了政府短期目标，更侧重于形成对项目整体状况的认识，从而为公共部门 的决策行为提供有益的信息；而公共支出绩效评德作为公共部门财政预算的产 物，主要目标是在于形成一种强化政府资金使用的责任机制，促进公共部门预算 譬标褥以满意地实现。第二，评估指标设计不同。项目评估只针对个剐项冒，更 多的时候要从全面、细致的角度选取全方位的指标来进行评估。在考虑经济、效 率、有效性的基础上，增加公平、全面发展等指标；丽公共支出绩效评估更多地 从政府投入( 公熬支出) 出发，评估这一方面的产出( 提供的公共服务和公共产 晶) 与效益比，受多地是实行“关键点突破捧，从效率、效果、效益、质量、过 程、管理等维度选取关键指标来进行评估。 ( 3 ) 公共项目绩效评估与公共项目审计。美国审计总署发布的政府审计 准则中，将绩效审计定义为，“就是客观、系统地检查证据，以实现对政府组 织、项爵活动和功能进行独立评价的目标，从而增强公共责任性，荛实现监督和 采取纠正措施的有关各方决策提供信息。圆坩公共项目绩效审计实际上就是一种 对项目组织使用赘源以达到项目目标的经济性、效率性、效果性的审计，它其有 独立性、综合性、宏观性、协调性、艰巨性和层次高的特点。两者的关系属性可 以描述为：“评估工作的一种主要工具( 但决不是唯一的一种) 是项爵审计，即 对项目的某一方面进行一定程度的检查。一 但项目后评估的监督作用不同于项目 审计。审计是以法律和有关规定为准绳的审查项目，重点是财务方面的审计，包 括财务报表审计、符合性审计和绩效审计。而后评估的主要服务对象是项目立项 m 马国贤：政府绩效瞥理) 。复旦犬学出版社2 0 0 5 年版，第7 0 页。 眷宰计署科研所译：荧国政府审计准则，中阂财政经济出版社2 0 0 3 年舨，第5 8 页。 9l 美l 梅臻狄额，雯特笨；矮嚣警壤：警理薪说角，电予羔鲎凄簸社2 0 0 2 年敝，第5 4 0 夏。 3 一、公共项目后绩效评估基础理论分析 决策层，评估重点是项目的可持续性及项目的宏观影响。两者的差异还表现在 机构设置上。国家审计署和国家计委是我国国务院下属的职能部门，前者负责国 家投资的财务审计，后者负责国家投资活动的总结和评价。 ( 4 ) 公共项目绩效评估与公共部门绩效评估。无论是公共项目评估还是公 共部门绩效评估，都应当被看作是政府机构管理责任的一种延伸。 公共项目评 估与公共部门绩效评估的最大区别就在于评估的时间持续性。伊万m 伯尔曼 从时间持续上对这两者进行了比较。他在对生产力测量进行分类时指出：生产力 测量可以是一个一次性的事情( o n e - t i m ee v e n t ) 或者是一个持续的过程。作为 一种一次性的行为，它通常表现为运用项目评估的战略。 他认为部门评估是一 种连续的行为，项目评估则表现为非连续的过程，如早期的项目评估危机回应计 划或者是技术发展行动等。没有完全相同的两个项目，其不同点表现在项目任务 本身与最终成果上。与公共部门绩效评估和公务员绩效评估的月评估、季度评估 或年评估相比，一个公共项目完成后一般只有一次绩效评估。只有认识项目的一 次性，才能有针对性地根据项目的特殊性进行评估。在我国，公共项目大多是通 过由某部门牵头，相关部门配合的组织形式来完成的。在不同的阶段，领头的部 门会发生变化，抽调的人员也会不断变更，这种非连续性的过程是公共项目绩效 评估的难点，也是项目最主要的特征。 3 、公共项目后绩效评估的主要特点 根据以上对公共项目评估各个阶段与相关评估的纵向与横向的比较分析，同 时结合当今学者对公共项目后绩效评估的研究成果，本文将公共项目后绩效评估 的主要特点归纳为以下几点： ( 1 ) 信息反馈性。在公共项目后绩效评估反馈机制完善建立的基础上，后 评估能够生成大量有用的信息去对项目前评估、跟踪评估以及项目的现有决策做 出信息反馈，提高项目决策和管理水平。 ( 2 ) 事前防范性。项目后评估最根本的作用是找出、分析问题和错误的成 因以及经验教训，起到事先防范重新犯同类项目决策错误的作用。这是项目后评 。齐中英，朱彬：公共项目管理与评估 ，科学出版社2 0 0 4 年版，第3 7 8 页。 。卓越：以公共部门绩效评估为基点的评估类型比较) ，湘潭大学学报 2 0 0 5 第5 期，第2 3 页。 。e v 柚m b e r m 姐p r o d u c t i v i t yi np u b l i ca n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n - - s w a t e g i e sa n dt e c h n i q u e st h o u s a n d o a k s c a ：s a g ep u b l i c a t i o n s , 1 9 9 8 ，p 5 2 9 我国公共项目后绩效评估研究 估不同于项目前评估与项目跟踪评估的关键所在。 ( 3 ) 现实性。项目后评估是使用项目实施和运行的实际数据去分析和度量 项目前评估和跟踪评估的科学和有效程度，确认项目初始决策和项目跟踪决策的 成败及失误情况，并对项目决策者进行功过评价和奖惩。因此，项目后评估具 有很强的事后评估的现实性特点。 ( 4 ) 独立公正性。公共项目后绩效评估工作主要是以投资运行的监督管理 机构或单设的后评估机构或决策的上一级机构为主，组织主管部门会同计划、财 政、审计、银行、设计、质量等有关部门进行的，摆脱了项目利益的束缚和局限， 可以更为公正地作出评估结论。 ( 5 ) 探索性。项目后评估在一定程度上是要根据项目实施和项目运营一段 时间的实际情况，按照必要和可行的原则对后续的项目运营工作提出可持续发展 方案，具有探索性的特点。 ( 三) 公共项目后绩效评估的意义 对公共项目实行相对独立、客观、公正的后绩效评估，是改进公共项目绩效 水平的重要机制。正如亚洲开发银行专家所言，如果一件事不能被衡量，那么这 件事往往就不会被完成，相应的收益就难以出现。 尽管对公共项目来说，这句 话未必完全准确，但公共项目后绩效评估的意义值得我们探索。 1 公共项目后绩效评估的一般意义 ( 1 ) 公共项目后绩效评估是总结经验教训的基本手段。公共项目后绩效评 估更多的是一个学习的过程，它力求全面地总结项目整个过程中偏差处理的各种 经验和教训，反映整个项目实施过程中所存在的问题和失误，以便公共部门在未 来的项目决策中去吸取经验和教训。 ( 2 ) 公共项目后绩效评估是提高项目决策科学化水平的工具。通过建立和 完善项目的后评估制度和科学的评估方法体系，一方面可以使决策者和执行者预 先知道自己的行为和后果要受到事后的审查和评估，从而增强他们的责任感，提 。戚安邦：项目评估学 ，南开大学出版社2 0 0 6 年版。第5 l 页 。张雷宝：地方政府公共投资效率研究) 中国财政经济出版社2 0 0 5 年版，第3 2 1 页 1 0 一、公共项目后绩效评估基础理论分析 高项目预测的准确性；另一方面，可以通过项目后评估的反馈信息，及时纠正项 目决策中存在的问题，改进公共部门的决策方针和方法，从而全面提高公共部门 在项目决策方面的准确程度和科学化水平，并对相同类型或相似的项目决策起到 参考和示范作用。 ( 3 ) 公共项目后绩效评估是实现项目可持续发展的重要手段。一个具有信 度与效度的公共项目绩效评估，可以作为决策者日后修正政策方向或调整资源分 配的依据。这表明项目后评估的作用并不单单是对项目前评估和跟踪评估做出 一种检验和评价，同时还必须对项目未来的发展变化做出相应的预测，并进一步 提出、分析和评价能够保障项目可持续发展的备选方案，以便项目决策者能够依 据这种评价为项目的可持续发展做出正确的决策。 2 我国实行公共项目后绩效评估的必要性和可行性 ( 1 ) 公共项目后绩效评估是落实科学发展观和科学政绩观的有力保障。党 的十六届三中全会完整地提出了科学发展观和科学政绩观的理念：“坚持以人为 本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展一，强调 。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹社会经济发展、统筹人与自然和谐发 展、统筹国内发展和对外开放的要求推进改革和发展一科学发展观和政绩观要 求充分有效地配置政府资源，以有限的资源投入获得最大限度的公共产品和服 务，从而实现政府为人民和社会服务的目标。然而我国公共部门现行考核体系中 还存在着许多问题，公共项目后绩效评估制度的缺失是导致许多地方政府的公共 项目可行性报告流于形式、投资无效率却无人负责、公共工程项目质次价高等问 题的重要原因，也是导致许多地方“首长工程一、“胡子工程一、“献礼工程一、“钓 鱼工程一、。豆腐渣工程一的重要因素。圆我国的这种现状更急切地需要公共项目 后绩效评估，检查总结项目实践，对比项目的相关目标，回答项目预期的目标是 否达到、项目的主要效益或成果指标是否实现等问题，使得项目管理更加透明化， 以更有效的方式衡量政府相关部门的业绩，落实政府领导的效益责任制，为落实 科学的政绩观提供有力保障。 ( 2 ) 公共项目后绩效评估有利于深化我国的预算改革。公共项目支出是公 。李允杰，丘昌泰：政策执行与评估 ，元照出版社2 0 0 3 年版，第3 9 7 页 。张雷宝：地方政府公共投资效率研究 ，中国财政经济出版社2 0 0 5 年版，第3 3 2 页 1 1 我国公共项目后绩效评估研究 共支出的重要内容，公共项目后绩效评估的数据是我国预算改革的重要依据。近 年来，预算来源的挑战对公共项目评估实际上是起到了推动的作用，执行部门中 的管理和预算办公室越来越强调对计划执行情况的评估，并把评估结果作为决定 国家预算分配的一个重要因素。项目、预算与绩效三合一成为解决预算弹性与预 算责任平衡问题的可行之道。随着我国部门预算改革的不断深入，下一步应该在 现有改革的基础上实行公共项目绩效预算，以进一步提高预算管理水平，实现公 共资金使用效益最大化的最终目的。公共项目后绩效评估的一个重要理论假设 是，如果一个项目不能表明其积极结果，那么它就不应该再继续收到财政资助， 更不用说提高资助。将公共项目后绩效评估与我国预算结合起来是我国预算改 革的一条必经之路，由此，财政部门可以依据项目后绩效评估的结果来评估“绩 效”与“投入一之间的关系，以核定部门实现其职能和事业所需的预算规模，彻 底改变过去重分配、轻绩效以及预算核定随意性和主观性太强的弊端，提高预算 核定的科学性，进一步深化预算改革。 ( 3 ) 有利于保障政府管理的公平、公正原则，推进公共服务型政府建设。 将后评估纳入公共项目程序，使公共项目自身可以发挥自我完善和自我监督作 用。圆后评估是一个对项目全过程的监督过程。项目后评估的监督功能应与项目 的前评估、实施监督结合在一起，构成对投资活动的监督机制。例如，世界银行 对投资活动中的监督，就非常注重在项目完成后派出评估团组实施后评估，其后 评估具有向银行高层及时反馈问题和意见的责任，并实现对整个银行的业务执行 情况进行监督和评价的支持。后评估所作的主客观原因分析，可以比较公正客观 地评价公共项目的决策者、管理者和实施者的工作和问题，有利于提高他们的责 任心和工作水平，从而保障政府管理的公平、公正原则，推进公共服务型政府建 设。 ( 4 ) 公共部门按项目进行管理的文化促进了公共项目后绩效评估的开展。 当今公共部门的结构已开始由传统的“金字塔结构一转为扁平化的结构，这种变 化意味着不同组织层次之间角色的变换，高层管理的职能由传统的指挥变为支 持。 公共部门内部以“项目一为中心的管理应运而生。由于公民需求的不断提 。张强，张定安：美国联邦政府项目绩效评估及其效用分析 ，中国行政管理 ，2 0 0 6 第9 期。第3 6 页 。齐中英，朱彬：公共项目管理与评估 ，科学出版社2 0 0 4 年版，第3 7 8 页 丁荣贵，杨乃定：项目组织与团队 。机械工业出版社2 0 0 5 年版，第3 7 页 1 2 一、公共项目后绩效评估基础理论分析 高与政府提供公共物品和公共服务的有效性之间的矛盾，公共部门处于以项目为 主导的环境中，每天面对着成百上千不断发生和进行的项目。正如著名管理顾问 t o mp e t e r s 和d a v i dc l e l a n d 所指出的，“在当今纷繁复杂的世界中，项目管理 是成功的关键。 新的市场环境促使着越来越多的公共部门引入项目管理的思想 和方法，将各种任务按项目进行管理，不但对传统的项目型任务实行项目管理， 而且还将一些传统的作业型业务当作项目对待，进而实行项目管理。项目后绩 效评估作为项目管理的一个信息贯通机制，为项目管理确立了一个信息反馈机 制，反馈项目执行的成绩与实际效果，反馈通过项目实施解决问题的程度是否达 到原初的设计要求，即绩效的充分性如何。 函丁荣贵，杨乃定：项目组织与团队，机械工业出版社2 0 0 5 年版，第8 5 页 1 3 我国公共项目后绩效评估研究 二、公共项昌后绩效评估的理论模式与实践探索 由于公共顼譬麴公共性特征、绩效指标设计的局限性和组织绩效评估中耀关 主体的利益差异等原因，公共项目后绩效评估常常面临难以克服的绩效困境。作 为一个完整过程觞公共项嚣蜃绩效评估，它豹各个环节都需要耩心设计和周密部 署，否则绩效评估指标和实际绩效之间将缺乏直接联系，致使绩效评估不能反映 出公共顼隧的的实际续效水平。因此，公共项基后绩效评估是一个艰巨的任务， 我们需要参考西方有关公共项目后绩效评估的经典理论模式，借鉴国外先进和较 为成熟的评估经验和理念，结合我国目前有关公共项圈看绩效评估的实际情况， 剖析国内学者提出的较为完整的评估模型，梳理出评估模型的大体框架，总结出 评佶模式建构的基本原烫l j ，为迸一步建构适合我莓国情的、系统的、较为科学的 公共项目后绩效评估模式作指导。 ( 一) 公共项目后绩效评估的理论模式 公共项目后绩效评估的理论模式在本质上决定了评估指标的性质、数量及其 权重，因就，如何对西方政策与公共项匿评健的各种各样豹实践加以总结形成穗 关的理论模式一直是政策评估学者关注的问题，对于公共项目后绩效评估实践的 羿震有着重大麴理论指导意义。德国学者韦唐( e v e r tv e d u n g ) 在古巴帮栋肯提 出的“以组织者作为焦点进行分类一这一观点的基础上，从社会科学更广阔的视 角出发，赋予了搿组织者一更抽象器含义，从丽提出了一个关于政策与公共项目 评估模式的系统分类框架( 如图2 所示) 。韦唐从政府干预的实质结果入手，按 “组织者的不同褥评估模式分为三类，帮效采模式( e f f e c t i v e n e s sm o d e l s ) 、 经济模式( e c o n o m i cm o d e l s ) 和职业化模式( p r o f e s s i o n a lm o d e l s ) 。公共项 隧后绩效评估的效果标准主要用于衡量公共项目完成并运行一段时间之后所产 生的各种结果与影响，主要包含预定因标的完成程度、非预期影响、与具体公共 项目相关的各种环境的变纯等三方面的内容。效果模式包含有罄标模式、综合评 豫振疆：敢燕辩学一一公共致策分析导论，审霉天民大学】蠢蔽衽2 0 0 3 年舨，繁3 2 5 页。 1 4 二、公共项目后绩效评估的理论模式与实践探索 估模式、顾客导向评估模式、利益相关者模式等。经济模式最典型的特征是关注 成本，把项目投入作为一个重要指标纳入评估范畴，克服了所有效果模式的共同 缺陷，在现代项目评估中因为数字的精确性而广受推崇，但却忽视了民主社会政 府干预的其他价值准则( 如公平、公正、民主等) 。职业化模式就是指职业人员 根据自己的价值准则和执行的质量标准来评估其他人员的执行情况，主要是同行 评议，如律师评律师等，该模式特别着力于对评估对象作一个全面的质量判断， 主要应用于一些目标较复杂技术难度较大的公共项目。 评