（行政管理专业论文）我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究——以地市级政府为主要分析对象.pdf

我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究内容提要 内容提要 转变政府职能是我国行政体制改革的核心，而行政审批改革则是转变政府职 能的突破口。从某种程度上说，行政审批制度改革事关我国整个行政体制改革的 全局。地方政府是我国政府实施行审批的主要主体，事实上也是目前行政审批制 度问题集中之处。但是行政审批制度改革历经多年，却始终难以走出困境。因此， 面对崭新的国际与国内形势，对这些问题进行分析和研究，重塑我国的行政审批 制度改革就具有重要的现实意义。正是由此出发，本文对我国地方政府特别是地 市一级政府的行政审批现状进行了分析和研究，提出政府角色模糊是导致地方政 府行政审批制度改革陷入困境的根本原因。接着本文对席卷西方的“新公共管理” 运动的一些观点和实践加以考察，目的是从中抽取出对于重塑我国地方政府行政 审批制度改革的有益之处。在此基础上，本文对我国地方政府行政审批制度改革 的路径和制度安排提出了一些建议构思。 关键词：行政审批地方政府新公共管理制度创新 作者：徐斌 指导老师：沈荣华 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究 a b s t r a c t r e s e a r c ho f fp r e s e n ts i t u a t i o na n dr e f o r m w a y s o fl o c a l g o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m b a s e do n s t u d yo fc o u n t yg o v e r n m e n t s a b s t r a c t t h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o ni st h ec o r eo f t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o r mi no u r c o u n t r y ；t h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e mi s t h eg a pf o rt r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n t os o m e d e g r e et h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m i sc o n c e r n e dt ot h ew h o l e a d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mi no u rc o u n t r y l o c a lg o v e r n m e n t sa r et h em a i n p a r t st h a t i m p l e m e n ta d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a li no u rc o u n t r y a sam a t t e ro ff a c t ， t h e y a l ea l s o p l a c e s t h a te x i s t p r o b l e m s y e t t h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mh a su n d e r g o n ef o rm a n y y e a r s ，i ti sd i f f i c u l tt og o o u t o ft h ep r e d i c a m e n tf r o ms t a r tt o f i n i s h h e n c e ，i ti ss i g n i f i c a n tt oa n a l y z ea n dd o r e s e a r c ho nt h e s ep r o b l e m sa n dr e b u i l da d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m u n d e rc o m p l e t e l yn e wi n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i cc o n d i t i o n s a sf o rt h i s ，t h ep a p e r a n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o n o fl o c a lg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m ，a n dp o i n t so u t t h eo b s c u r e g o v e r n m e n tr o l ei st h ef u n d a m e n t a lr e a s o n t h a tc a u s e st h er e f o r mo ft h el o c a lg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l s y s t e mf a l l i n gi n t op r e d i c a m e n t t h e nt h ep a p e ro b s e r v e ss o m ec o n c e p ta n dp r a c t i c eo f n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，w h i c ha i m st oc o l l e c ts o m eu s e f u li d e a sf o rt h er e f o r mo f l o c a l g o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e m i no u rc o u n t r y b a s e do n t h i s ，t h ep a p e r r a i s e ss o m e p r o p o s a l s o fr e f o r mw a y sa n di n s t i t u t i o n i n n o v a t i o nt or e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l s y s t e m k e y w o r d s ：t h er e f o r mo f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m ； r e f o r m w a y s ；l o c a lg o v e r n m e n t s ；n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ； i n s t i t u t i o ni b n o v a t i o n w r i t t e nb yb i nx u s u p e r v i s e db yr o n g h u as h e n t i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：垒丛日期：翌坐：垒 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：垒丛 日 导师签名：妇丝缉 日 期：丝堡皇 期：龟= ! ：! 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究引害 “对于政府部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有 一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。在某种程度上， 变革不能单纯地界定为寻求一个完美的行政实体；更确切地说，每一种改革方案 都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一套新的改革方案。” 美 b 盖伊彼得斯 引言 一、问题的提出 行政审批作为政府的行政职能之一，几乎与人类的行政管理行为一同产生。 如我国的春秋时期与西方古希腊时期就分别存在商品专营许可，比如盐、铁等。 现代意义上的行政审批则是伴随着人类社会城市化、工业化和市场化水平的不断 提高而产生和发展的。特别是人类进入资本主义社会之后，采邑制度被打破，土 地依附消亡，乡社会逐渐为陌生人的社会所取代。在陌生人的社会里，1 日有的 规则体系失效，舆论监督也逐渐失去作用，为了填补这一真空，政府借助公权力 开始构建新的社会规则体系，于是行政审批得到了迅速的发展。行政审批最初集 中与政府对经济领域的管理，特别是交通与贸易领域。如美国从1 9 世纪末开始， 逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构依照国会制定的法律建立， 对各方面的经济活动，尤其在铁路领域、州际经济事务和国际贸易领域进行各种 各样的审批和监督。随着西方各国纷纷进入国家垄断资本主义阶段，行政权力不 断扩大，行政审批也开始扩展到对公民个人行为的管制、企业经济活动的管制以 及政府内部事务的管制。而后在2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，一场大规模的改革 政府的运动又在西方兴起，主要内容就是削减政府的权力，放松对公民个人行为 和经济行为的管制。表现为行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化， 在许多管制领域引入市场机制。时至今日，西方的以市场经济和法制化为基础的 行政审批制度仍然在不断的发展之中。1 总的来说，现代行政审批制度发轫于西方资本主义国家，建立于市场经济和 法制化的基础之上，并伴随着自由资本主义和国家垄断资本主义的发展进程，经 历了由松而紧，再由紧而松的螺旋式发展。对于我国而言，行政审批制度的发展 参见李文良等编著： 中国政府职能转变问题报告第2 9 5 页 l 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究引言 与西方显著不同。在新中国成立以前，我国处于半殖民地半封建状态，现代意义 上的行政审批制度无从谈起。新中国成立之后，我国建立起政府高度集权的计划 经济体系，而行政审批作为执行经济计划的重要行政手段就得到了膨胀式的“畸 形”发展，在社会的各个领域都建立起繁杂的审批制度。由于管制过严，审批过 多，加上几乎令人难以忍受的复杂程序，严重束缚了人民和企业的自由，压制了 经济的发展，并且滋生了腐败，形成了庞大的垄断利益。7 0 年代末，我国进入改 革开放的新时期，市场经济得到逐步确认，法制进程加快。与此相对应，以转变 政府职能为核心的行政体制改革开始展开，于是行政审批制度成为突破口。9 0 年 代以来，进行了多次大规模的改革，改革的内容主要是减少审批事项，简化审批 程序。2 0 世纪末，一场新的行政审批制度改革又一次展开。这一次改革以我国最 新的市场经济改革和法制成果为基础，加入w t o 的理念和要求，试图确立并真正 巩固起一套适合我国国情的先进的现代行政审批制度，从根本上实现我国政府职 能从管制到管理的转变，从而进一步促进我国的社会和经济发展。 但是，目前我国的行政审批制度改革特别是在地方政府层面上的改革正处于 一种“探索中徘徊”的状况，体现在：一是改革方式上，采取大规模的剧烈的“运 动式改革”，来也匆匆去也匆匆，缺乏一个科学合理的、代表全新行政理念的改革 主导思想的指导，导致改革中一些根本性的问题，如政府的角色、政府的运行空 间、政府的行为方式都处于一种模糊的状态，从而使我国地方政府行政审批制度 改革的最终目标无法统一和确定。对于改革的进程也没有一个长远和系统的改革 计划和步骤，导致地方政府各自为战、相关改革各行其是。二是改革内容上，虽 经多次改革，但很多改革的成果却始终难以巩固，如很多审批事项就落入“精简 膨胀再精简再膨胀”的怪圈。即便一些改革措施在实践中得以巩固， 也往往不够完善，仍然存在很多问题，一个典型的代表就是“行政审批中心”，“行 政审批中心”一方面体现了一种全新的行政理念和方式，另一方面也存在法律地 位不定、职能不清、责任不明，在实际运行中达不到预期等问题。还有些应当 改革的内容似乎无从改起，表现出异常强大的顽固性，如带有浓厚计划经济色彩 的物价审批制度始终难以充分放开。 对现代行政审批制度的起源及其在我国发展的简要考察引发了笔者对我国行 政审批制度改革的思索，而地方政府在我国政治生活中的重要地位特别是行政审 批中所扮演的独特角色，则直接促使笔者立足于地方政府的层面对行政审批制度 加以分析和研究。 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究 引言 政府在一国政治、经济、社会领域中扮演着极其重要的角色。“政府对一国经 济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用当这种能力得到 良好发挥，该国经济便蒸蒸日上。但若情况相反，则发展则会止步不前。”1 于是政 府具体应当承担那些职能，如何才能更有效地行使其职能成为我们更加需要关注 的地方。这不仅涉及到政府与社会、与公民、与市场等因素的外部关系，也涉及 到政府内部不同层级之间的权限、职能与责任的划分。就我国而言，幅员辽阔、 区域间差异巨大是基本国情。因此仅依靠中央的宏观领导和全面部署是远远不够 的，必须依靠地方政府予以正确地贯彻和实施。同时，地方政府具体管理本辖区 内的公共事务，其影响最为直接。从这个意义上说，地方政府在本行政区内所扮 演角色的重要性甚至超过了中央政府。 具体到地方政府在行政审批制度中所扮演的角色，我们注意到：首先地方政 府是我国大量具体行政审批的最主要的执行者，更为重要的是，地方政府一直以 来拥有很大的行政审批的设定权。这种设定和实施集于一身的现象在我国地市一 级政府中体现尤为突出。中华人民共和国行政许可法( 草案) ( 以下简称行政 许可法) 正式出台之后，地方政府的审批设定权虽然受到了法律的限制，但是我 国行政许可法受制于社会与经济生活的庞杂性，属于一部宏观层面的指导性 法律，如对于哪些事项可以设定许可并由哪些主体设定虽然做出了列举式规定， 但仍然具有很强的概括性。2 在行政许可法规定的范围内，大量具体的审批项 目、程序及相关事项由地方政府设定，也就是说地方政府在行政审批的设定上既 被法律所限，但也被法律明确赋予了较大的自由裁量权。从这一点可以看出，行 政审批制度的改革更多的仍然需要地方政府的独自把握，需要地方政府将行政 许可法合法地具体化制度化。 还有一点我们不得不提到：计划经济体制向市场经济体制的转型，使中央和 地方政府之间的权力重新划分，同时，地方政府从某种意义上说代表区域利益， 其本身也是一种利益主体，于是必然使地方政府同中央、其他地方、社会之间产 生权力和利益的博弈。这类博弈导致了一些弊端的出现，如上有政策下有对策、 地方保护主义、政府与民间争利等。在这一过程中，地方政府所拥有的行政审批 权成为重要的博弈手段。 进入二十一世纪，国内外形势都出现了一些全新的变化。我国的社会转型持 1 世界银行1 9 9 7 年世界发展报告：变革世界中的政府中国财经出版杜1 9 9 7 年第11 5 页 2 参见中华人民共和国行政许可法( 草案) 第二章 3 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究引言 续深入，政治、经济和文化得到迅速发展；全球化特别是w t o 的加入对我国的全 面发展提出了新的要求。这些更使笔者感到在理论上分析和反思我国“运动式” 的行政审批制度改革，并结合世界及我国某些地方政府的成功经验为这一实践提 供一些理论依据，是一个具有重大现实意义的理论课题。本文即为管窥蠡测之作。 二、研究视角 ( 一) 现实视角 本文的现实视角即我国的行政审批制度改革无法回避的全新的现实背景： 第一，转型期是我国公共行政所面临的新的国内环境。改革开放以来，党和 国家顺利地实现了工作重心的转移，经济高速增长，社会全面发展，取得了举世 瞩目的成就。进入九十年代以后，随着市场机制的导入，经济领域里的转轨换型 全面推开，中国政府、企业和社会管理也旋即进入了一个转型期即由传统的 计划经济管理体制到以市场经济为基础的现代管理体制的历史性的转折时期。在 这个时期，市场经济初具规模、权利意识凸显、民主与法制观念日益深入人心， 这一切都对政府的职能内涵、管理模式及运行机制提出了新的挑战。与此同时， 新旧观念、价值标准、体制、运作机制和管理模式的剧烈变动，也引发了社会各 领域不同层次、规模和程度的矛盾与冲突。这些矛盾和冲突使政府面对的社会公 共事务越来越多。然而，政府对这些公共事务的全面承担有时候并不能取得社会 的认同，“政府失灵”的现象大量存在。所有的这些都为重新审视政府的角色地位 提出了要求。 第二，全球化( g l o b a l i z a t i o n ) 是我国公共行政面对的新的国际环境。w t o 的加入使这种新环境对我国公共行政的挑战更加严峻。全球化和w t o 的加入必将 促进我国公共行政的全面变革，特别是政府行政模式的转换。全球化是全世界共 同面临的一种发展趋势，表现为世界政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以 及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有 超越国界和意识形态的普遍性。2 w t o 是经济全球化趋势发展的集中体现，也是全 球化系统中的一部分。然而，这种发展趋势在不均衡发展的条件下，对于正在迈 向市场化进程中的中国来说既是机遇，也是挑战。因为，一方面这种发展趋势迫 使我国必须融入到全球经济中去；另一方面，当前经济市场化的市场和全球一体 ，参见沈荣华：从体制改革到w t o 游戏规则谈我国地方政府的角色转变载中国社会科学文摘 2 0 0 2 年第l 期 2 参见蔡立辉：论全球化背景下中国政府行政模式的转换载于中山大学学报2 0 0 2 年第4 期 4 塞里垫查堕堕堑墼! 蜘廛竖的现状与路径研究引言 化的经济，都是发达资本主义国家的市场与经济。具体到公共管理领域，全球化 至少带来三点根本性变化；( 1 ) 全球化使政府公共行政的功能国际化；( 2 ) 全球 化使政府公共行政向服务行政的方向发展；( 3 ) 全球化使政府公共行政在同一时 期的性质趋向共同、目标趋向多元。无疑地，全球化和w t o 的加入也为我国公共 行政变革提出了新的要求。 第三，法制化是我国公共行政所面临的新的制度环境。改革开放2 0 年来我国 的法制进程加快，依法治国成为我国的治国方略。具体到我国的行政审批制度改 革上，2 0 0 3 年8 月2 7 日，中华人民共和圈行政许可法( 草案) ( 以下简称行 政许可法) 正式出台。此前，这部以规范政府行政审批行为、保薄公民合法权益 为宗旨的行政许可法草案已经全国人大常委会三窜。行政许可法总结和肯定了 几年来行政审批制度的经验和成果，有利予行政审批制度改革的进一步深化，从 而推进政府职能的转变，清除在审批中存在的庸败现象。谵如参加起草盼虚松年 教授所说t 行政许可法是迄今为止对老百姓影响最为广泛的援律之一，它的出 台将会从体制上影响政府机关和老吾姓的关系。1 我们有信心相信行政许可法 能够为规范行政审批做出其应有的贡献，但同时我们也必须意识到，一部法律从 文字到实践仍有很长的路要走。行政许可法作为一部法律更多朗属于一种宏观 的层面，它授予地方政府在上位法的限定范围内设定和具体实施行政许可的自由 裁量权。 ( 二) 理论税角 本文的理论视角主要来自西方的新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 理论。 特别是其中的政府角色( r o l eo fg o v e r n m e n t ) 理论、责任管理( a c c o u n t a b l e m a n a g e m e n t ) 理论、绩效管理( p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ) 理论。新公装管魏理论 不再强调“坚持最好的政府应该是规模最小的竣府，两是把竣府看作一个重要的 强有力的机构”3 ，主张政府应以市场为导向、以顾窖为导向扮演其角色；4 新公共 管理理论主张建立一种新的面向顾客的有较强反应力的透明的贯任枫制，加强政 府责任，向顾客负责而不是向官僚制组织负费；5 新公共管壤理论主张为政府的行 曹林；评行政许可法：公章越少的政府就是越好的黩府 蕾中翻青年报2 0 0 3 年9 月2 日 2 参见中华人民共和冒行政许可法( 草案) 第二章第十六豢 3 澳 o w 眦e h u s h e s 公按管理导论) 中瞳人民大学出版社2 0 0 1 年第2 8 l 页。 参见【茭1 l i f t 史新本特镶盏布勒改革政府- 畦韭精神如何敖革着公警部门) 上海译文出版社1 9 9 6 年版第l o 节 澳 o 啪ne h u g t m s 公共譬理导论) 中田人民大学出麓社2 0 0 1 年第2 8 1 页 5 、 】、_ 。 。j ”，r 1 二? j * 望型地方政府行政市批制度改革的现状与路径研究 引言 为尽可能地设定量化的评估体系，“按照效果而不是按照拨款”。1 这些理论将为我 分析在我国的行政审批制度改革中政府应当在一个多大的空间中采取一种什么样 的行为模式发挥其应有的职能，并承担一种什么样的责任，提供一种理论研究的 视角。 必须指出的是：本文仅是以新公共管理理论作为一种理论视角，而不是要以新 公共管理理论作为改革我国行政审批制度甚至整个行政管理体制改革的指导思 想。同时，本文还试图从制度变迁的角度运用制度经济学对我国行政审批制度的 改革提供一些理论依据。除此之外，本文也借鉴了一些西方公共选择理论( 事实 上，公共选择理论正是新公共管理的基础之一) 和治理理论的观点对本文的某些 实证材料和结论加以分析和佐证。 三、相关研究综述 目前对于我国行政审批制度的研究主要在两个学科领域中展开，一个是政治与 公共管理学领域，另一个则是行政法学领域。在政治与公共管理学领域，研究主 要以行政审批为研究对象，多采用实证的研究方法，侧重实践层厩。在行政法学 领域，则主要以行政许可为研究对象，采用规范的研究方法，侧重理论层面。事 实上，两者之间的研究具有很大的相关性和相近性，除了在研究视角、研究方法 和研究侧重方面有所差异外，其研究所涉及的内容几乎完全一致。大体来说，两 者的研究主要包含如下几个方面： 弊端研究。这是我国行政审批制度研究的第一个方面。在这一方面，实证的研 究居于主导地位。研究的内容主要在于结合现实背景对行政审批制度弊端的发掘。 由此开始对行政审批制度的审视与再构建。( 傅小随改革行政审批制度 j 经济 体制改革1 9 9 86 文章认为，行政审批制度是残缺产权制度下分散的、临时性的 产权界定机制；是部门设租的权威途径；是政府职能的一柄双刃剑。梁津明行政 许可制度要完善 j 中国行政管理1 9 9 99 文章从行政许可的范围、设定和程序 等具体方面论述了其存在的一些问题，并初步提出了改革的一些理论建议。) 价值取向研究。改革必须要有一个明确的价值取向。这一方面的研究并没有 完全针对行政审批制度，而是对我国整个行政体制改革用规范的研究方法提出一 些全新的价值取向。在政治与公共管理领域，主要是借鉴西方的一些新的公共管 4 参见【美】戴维- 奥斯本特德盖布勒改革政府一企业精神如何改革着公营部门上海译文出版社1 9 9 6 年版第5 节。 6 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究 引言 理理论，引入责任、服务、绩效、市场化等理念。( 金太军新公共管理：当代西 方公共行政的新趋势 j 国外社会科学1 9 9 71 王满船西方行政改革的新公共 管理模式评析 j 中国行政管理1 9 9 95 陈振明公共管理范式的兴起与特征 j 中国人民大学学报2 0 0 11 张国庆公共行政的典范革命及其启示 j 北京大学 学报2 0 0 01 沈荣华从体制改革到wto 游戏规则谈我国地方政府的角色 转变 j 】中国社会科学文摘2 0 0 21 ) 在行政法学领域，研究则高举权利、公平、 公正的大旗，试图从法理上规范一种合法的价值取向。( 王元华华毅民主行政的 价值取向与可行性分析 j 理论探讨2 0 0 24 首都师范大学政法学院法律系我国 行政法治的进一步深化应松年教授谈行政许可法与行政强制法的制 定 j 首都师范大学学报2 0 0 31 王屹用规则限制自由就彳亍政审批制度改革 与国家行政学院杜钢建教授的对话 j 中国改革2 0 0 33 ) 途径研究。前两方面的研究提出了一些抽象的改造方法。在此基础上，研究开 始向具体的改造途径转移，研究方法回归实证，力图在从现实的角度，借鉴一些 成功的经验完成对全新行政审批制度的理想构建。其内容涉及到行政审批的设定、 范围、组织、程序、责任，监督等等。( 卞苏徽等走向现代化的行政改革 深圳政府体制创新之路 m 北京国家行政学院出版社2 0 0 0 金太军主编政府职 能的梳理与重构 m 广州广东人民出版社2 0 0 2 吴华根西方企业化政府与我 国行政改革 j 深圳大学学报2 0 0 21 李祖齐日本的行政审批制度改革及其启示 j 党政干部论坛2 0 0 21 2 ) 以上三个方面的研究之间存在很大的重合。事实上，每个方面的研究目前仍然 在持续深入。同时，本文的上述归纳也不能将有关的研究内容完全囊括，有的学 者也从一些全新的角度提出了新的观点，如从经济学的角度对行政许可( 行政审 批) 本身属性进行深入的分析( 高富平浅议行政许可的财产属性 j 法学2 0 0 0 8 ) 、对行政审批的原则和范围进行经济合理性探讨( 叶劲松关于行政审批制度 改革的经济学思考 j 杭州市委党校学报2 0 0 21 ) ，从伦理学的角度对整个行政 体制改革进行全面的解读( 张康之寻找公共行政的伦理视角 m 中国人民大学出 版社2 0 0 2 ) 。 对于本文的研究，由于笔者能力所限，本文还无法超越以上所述研究范畴，但 笔者注意到，学术界对行政审批制度本身的关注已经足够，但对行政审批制度改 革实践的关注却显薄弱。同时，以我国某一级地方政府为主要对象的相关研究也 相对缺乏。因此，面对二十多年改革仍然无法跳出的“精简膨胀再精简 垫鬯垫查堕堕堑堕皇垫型堕墼兰塑塑坚皇堕堡型塞! ! 童 再膨胀”的怪圈，本文力图从一个动态的角度，即转变政府职能的角度，以 我国地市一级政府的行政审批制度改革为切入点，对持续至今而又掀起高潮的行 政审批制度改革本身进行一番再审视，进而为重塑我国的地方政府行政审批制度 改革提供一些建议构思。 四、研究方法、逻辑框架及主要内容 本文在研究方法上主要采用规范的方法、比较的方法、实证的方法和多学科 相结合研究的方法，并借助网络广泛查询和借鉴最新的研究成果。 本文在逻辑上首先从现实出发，即我国地方政府行政审批制度的现状做一概 括性陈述，然后对其进行分析，指出改革陷入困境的原因所在。接下来对国# t - n 关实践“新公共管理运动”做一梳理分析，最后借鉴国外的一些全新理念并 结合我国实际对重塑我国地方政府行政审批制度提出一些路径与制度化的建议。 本文的主要内容包括四个方面： 第一章“相关概念与关系解析”。本章对文中的相关概念和关系，包括行政审 批的含义和性质、在行政审批制度改革这一特定范畴内的地方政府的内涵及转变 政府职能和行政审批制度改革的关系，分别加以解析，提出：完整的行政审批应 当包含设定和实施两个方面；在行政审批制度改革中应当区分不同层级的地方政 府，地市一级的地方政府存在的问题具有改革的代表性；应当从转变政府职能的 角度来看待我国的行政审批制度改革。 第二章“地市级政府行政审批制度改革的困境与原因分析”。本章首先对我国 地市级政府行政审批制度改革的困境加以阐述，然后针对困境一一分析其背后的 原因，最后得出一个基本的结论：我国地方政府行政审批制度之所以陷入困境的 根本原因在于地方政府角色定位模糊。 第三章“来自新公共管理运动的启示”。本章主要是对西方新公共管理运 动在行政审批的相关方面的一些理念和成功实践的归纳和总结，包括改革的形式 和内容两个方面，初步提出了一些对我国行政审批制度改革的启示。 第四章“地方政府行政审批制度改革的建议构思”。本章在前三章的分析基础 之上，对重塑我国地方政府行政审批制度改革，分别从前提、形式、内容以及具 体的制度安排四个方面提出一些建议构思。 我国地直政府行政审批制度改革的现状与路径研究第一章相关概念界定与关系解析 一、行政审批 第一章相关概念界定与关系解析 ( 一) 行政审批的含义 目前国内学术界还没有形成一个行政审批的确切概念。一般的学者都将行政 审批看作一个具体的行政行为和管理手段，“行政审批通常是指行政机关根据行 政管理相对人的申请，经审查依法赋予其实旌某种行为的资格和准许其从事特定 活动的行为。”“行政审批是指行政机关根据行政相对人的申请，依法进行审查， 准予其从事特定的活动，认可其资格、资质，确定特定民事关系或特定民事权利 能力和行为能力的行为。”2 也有的学者将行政审批的设定也纳入行政审批的范畴 之内，“从一般意义上讲，行政审批是指行政主体在普遍限制的情形下决定是否对 相对人解除限制，或者决定是否赋予相对人某种资格或权利，包括许可、审批、核 准、审核等具体的行为方式。有关行政审批的设定、实施、救济和监督等一系列 规则的综合就构成了行政审批制度。”3 对于上述不同的理解，本人认为，行政审批行为是基于行政审批的设定产生 的，行政机关如果没有被设定拥有某一行政审批权那么它是不能实施行政审批的， 因此逻辑上，行政审批不应当仅仅指某一具体行政审批行为的实施，而应该将行 政审批的设定也纳入到其范围之内。对此需要迸一步解释：可以设定行政审批的 机关包括有权的人大和有权的行政机关两部分。( 行政发许可法出台后，地方 政府规章的行政审批设定权在设定主体和设定时限两个方面受到较大限制，4 但其 拥有行政审批的设定权是无疑的) 人大的审批设定应当是立法行为，而有权行政 机关的审批设定作为一种抽象行政行为是可以纳入行政审批范围之内的。而且也 只有把行政审批的设定特别是行政机关对行政审批的设定也纳入行政审批的范畴 中，行政审批制度的改革才不会出现改革的死角。 ( 二) 行政审批的性质 对于行政审批的性质，从不同的角度审视就有不同的理解，而对这些理解的 全面解析对于我们全面深刻地把握行政审批是不无裨益的。 谢明：我国行政审批制度改革若干问题探讨载 四川师范学院学报2 0 0 2 年3 月 2 傅登舟；转型期我国行政审批制度的改革载积察家视野2 0 0 3 年3 月 3 肖军喻少如：民主与法治行政审批制度改革的若干思考载求实2 0 0 2 年6 期 4 参见中华人民菇和国行政许可法( 草案) 第二章第十五条 9 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究第一章相关概念界定与关系解析 l 、抽象与具体的双重性从行政学的角度 行政行为有抽象具体之分。对于行政审批，正如我们在分析其含义中所说， 一个完整的行政审批在逻辑上应该包括设定与执行两个方面。由于行政审批的设 定是由法律规范来完成，其中很大一部分是由行政机关的法规和规章来设定的， 因此行政审批作为一种具体行政行为的同时，不可避免的也具有抽象行政行为的 性质。我们决不能仅仅把行政审批当作一种具体的行政行为而忽略了其也是一种 抽象行政行为。如果忽略了这一点，我国的行政审批制度改革就会徘徊于技术上 的完善，而放弃根本上的治理。 2 、赋权与限权的双重性从行政法学的角度 目前行政法学界一般都认为，行政许可在性质上是赋予行政相对人权利或资 格。1 很明显，这只是从在行政审批中受益的行政相对人角度，或者只是从“许可” 这种单一行为方式的角度来认识性质问题。但是，如果我们考虑到大量的对于行 政相对人的申请不予许可的情况，那么行政审批在性质上又具有对权利和资格限 制的一面。这种客观事实的存在是基于两个原因：第一，除了些最基本的权利和 资格之外，某些权利、资格的享有和运用必须具有严格、特定的条件，必须具备正 确运用这种权利或资格的能力，必须能够履行相应义务。典型的如公安交通管理机 关对公民驾驶资格( 驾驶证照) 的许可。第二，在社会与国民经济领域，资源有限性 是突出的问题。国家要综合考虑近期与长远、个别与全局利益以及社会公平性等 问题，因此必须审查并选择最有资格的对象来享有或运用某种权利和资格。如行政 机关对开发、使用自然资源的权利或资格所进行的审批。 这里有必要对赋权也作一解释。所谓的“赋权”仅仅是赋予相对人某种权利的行 使权，而不是该权利本身，毕竟“天赋人权”，我们的权利并不来源于政府。 3 、资源配置的制度性和外在的财产性从经济学的角度 市场经济要求资源的配置以市场机制为主，政府对资源的配置起辅助作用， 而政府的辅助配置则主要以行政审批为配置手段。事实上我国的行政审批事项绝 大部分都是关于社会与经济资源配置的。于是，行政审批本身作为政府的制度化 行为具有了一种资源配置的制度性。同时，行政审批本身虽然并不具有财产性， 但资源的配置性却使行政审批能够给被批准人带来利益甚至是巨额利益。现实中， 很多许可甚至可以用以抵押和质押。( 苏州市出租车运营证高价转让就屡见不鲜) 参见应松年主编：行政行为法一中国行政法制的理论与实践人民出版社1 9 9 3 年版第4 2 1 页。 1 0 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究第一章相关概念界定与关系解析 ( 三) 行政审批的实施机关及依据 行政审批是行政机关或法律、法规授权的组织依照法律、法规、规章或规范 性文件的具体规定所实施的一种行政行为。具体地讲，行政审批是由法律规范设 定的，并由各级行政机关具体实施的。从广义上讲，所谓法律规范，主要包括：1 l 、全国人大及其常委会制定的法律； 2 、国务院制定的行政法规； 3 、各省级人大及其常委会制定的地方性法规； 4 、各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章； 行政许可法甚至没有赋予省会市人民政府、经凼务院批准的较大市人民 政府以及绛济特区人民政府制定的规章拥有审批设定权。而事实上，我国目前存 在的大量的行政审批事项，是由地方各级政府部门根据行业管理的需要，以部门 文件形式设定的。 ( 四) 行政审批与行政许可 目前我国学界对行政审批和行政许可的概念交叉运用。行政审批被看作一种政 府的行政行为而在行政科学领域广泛运用，而行政许可则主要被看作一种法律制 度在行政法学领域成为一个重要的概念。所谓行政许可一般认为是行政主体应行 政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种 活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。 从概念上我们可以看出，行政许可同行政审批在本质是完全同一的法律行为。 指出这一点的意义在于，以我国行政许可法的出台为分界线，我国的行政审 批行为有了相应的法律指导，行政审批及其改革具有了一个全新的法制背景，都 应纳入法律的轨道，按照行政许可法的要求进行。 二、行政审批改革中的地方政府兼论地市级政府改革的代表性 一般来说，地方政府是相对于中央政府而言的，属于一国行政体系纵向划分 的范畴，其划分依据包括层级地位、职责权限、管辖范围等要素。中央政府处于 国家行政体系的最高层次，对全局性事务进行宏观管理，而地方政府则分设在不 同区域内，依据法律的授权具体行使行政权。国外一些国家认为中央政府和地方 政府之间存在一个中间层次，“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定 和管理个较小地区内的公共政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。 参见中华人民共和国行政许可法( 草案) 第二章第十五、十六条 l l 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究 第一章相关概念界定与关系解析 地方政府在政治体系中为最低一层，中央政府为最高一层，中间部分是中间政府 ( 如州、地区、省政府) ”1 ，“地方政府一词所指的地方行政管理单位，不包括自 治市、州或省”2 。我国的中央与地方的划分则与国外不同。由于我国的国家结构 形式是单一制为主的，因此中央和地方之间没有明显的过渡，省一级的政府也纳 入地方政府的范畴之内。 虽然我国省一级的政府也被纳入地方政府的范畴，但毕竟省一级政府在很多职 能上相似与国外的“中间政府”：在层级上居于中间，负上通下导之责；在职能上 既执行中央政府的决策又对下级政府负有一定的宏观管理的职能。因此笔者认为， 在研究我国地方政府行政审批制度改革这一命题时，有必要对我国的地方政府做 进一步的划分。划分的依据就在于其是否拥有行政审批设定权。毕竟，是否拥有 行政审批设定权直接关系到其改革的内容与重心。根据我国行政许可法第十 五条的规定： 省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。一般来说，省 一级政府本身所承担行政审批事项数量较少，多为中央政府和地方人大授权行使 的和对本地区的经济和社会发展有较大影响的事项。因此对于省一级政府的行政 审批制度改革关注的重心应当是行政审批的设定。 行政许可法并没有授予省级以下地方政府行政审批设定权，但第十六规定： 规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。 根据我国a - - 宪法和中华人民共和国地方政府组织法的规定：除省、自治区、 直辖市人民政府，拥有地方政府规章制定权的包括省、自治区人民政府所在地的 市政府、经国务院批准的较大的市的人民政府和经最高权力机关特别授权的经济 特区。3 这一类政府既拥有一定的行政审批的“准设定权”，又承担大量具体的行政 审批事项的实施。因此，对这层次的地方政府的行政审批制度改革的关注应当 是全方位的。 然而，省、自治区人民政府所在地的市政府、经国务院批准的较大的市的人民 政府和经最高权力机关特别授权的经济特区在数量上非常有限。对于大量的地市 一级地方政府在行政审批中的地位、职权，行政许可法规定的并不完善。而客 观上，地市一级地方政府却是我国承担行政审批事项实施的最主要的力量，而且 词条：地方政府参见薛家玉译：国际社会科学百科全书1 9 7 2 版第9 卷转引自薄贵利：近现代地方政 府比较光明日报出版社1 9 8 8 年第1 页 2 词条：地方政府参见陈帚译：新时代百科全书1 9 8 0 版第1 1 卷转引自薄贵利：近现代地方政府比较 光明日报出版杜1 9 8 8 年第l 页 3 参见沈荣华周传铭：中国地方政府规章研究上海三联出版社1 9 9 8 年版第7 0 页 我国地方政府行政审批制度改革的现状与路径研究 第一章相关概念界定与关系解析 地市一级政府虽然没有规章制定权，但却在事实上以行政决定、命令等形式行使 若规章所拥有的行政审批的“准设定权”。由此，使地市一级地方政府成为行政审 批的“重灾区”。二十多年的改革也主要集中于此。综合以上考虑，本文认为地市 级地方政府在我国地方政府行政审批制度改革中具有突出的代表性，理应作为 地方政府行政审批制度改革的重中之重，因此将其作为本文的切入点进行主要考 察，并由此展开对整个地方政府行政审批制度改革的分析和重构。 除此之外，其它地方政府则仅仅拥有行政审批的执行权，而对它们的改革也多 属于技术上的完善。 笔者认为，只有对地方政府做如上的划分，才能理顺地方政府行政审批制度改 革的思路，才能抓住改革重点而又不留改革死角。 三、转变政府职能与行政审批制度改革 转变政府职能是我国整个行政体制改革的核心。行政审批制度改革作为整个 行政体制改革的重要组成部分必须要围绕转变政府职能展开。这就要求我们要从 转变政府职能的角度来看待我国的行政审批制度改革。 政府职能一般是指行政主体依法对国家政治、经济、社会事务进行管理时所 应承担的职责以及所具有的功能和作用。政府职能具有动态性，会随着社会的变 迁而转换和重新定位。政府行使职能的依据是宪法和法律赋予的行政权力，它实际 上是行政权力的“具体化”和“外化”。“因而职能转变实质是指行政权力作 用的空间、领域和形式的变化。 长期以来的计划经济体制使我国政府的职能空前广泛，带来众多问题。随着计 划经济体制向市场经济体制的转轨，我国的政府职能的转变必然要求相应的转变。 在社会主义市场经济体制下，政府的职能定位是“规划、监管、协调、服务”，按 照这一定位，政府管理将由直接管理向间接管理转变，由微观经济管理向宏观经济 管理转变，由计划经济管理向市场经济管理转变，政府必须从过去那些纷繁复杂的 事务中解脱出来，大量减少对企业生产经营和其他社会组织活动的直接干预，把那 些不该管、管不了、实践证明也管不好的事务交由市场主体和其他社会组织自主 负责，防止政府管理的“越位”、“错位”和“缺位”。在这一转变中，行政审批制 度是我们所无法回避的。 政府职能同行政审批之间存在着密切的关