（行政管理专业论文）政府信息公开中公众参与的问题研究.pdf

中文摘要 2 0 0 8 年5 月中华人民共和国政府信息公开条例的实施，开 启了我国政府信息公开的新篇章，各地方政府以该条例的颁布为契 机，纷纷推出各具特色的政府信息公开。事实上，我国政府对于信息 公开的重视是从改革开放之后才开始的，在过去将近3 0 年的时间里， 我国政府的信息公开始终没有摆脱政府主导的模式，信息公开的权力 一直掌握在政府部门的手中。随着社会民主政治的不断发展，公众参 与国家政治生活的热情不断提高，公众的民主意识得到了很大程度的 提升。现代社会是一个信息主导的社会，公众希望拥有更多的机会参 与政府的信息公开，实现自身的权益。我国目前政府信息公开的公众 参与还不是很充分，既有主观上的原因也有客观方面的原因，本文将 立足于政府信息公开中公众参与所面临的问题谈谈自已的一些拙见。 本文以政府信息公开中公众参与的必要性为出发点，简要讲述了 政府信息公开与公众参与的逻辑关联以及政府信息公开中公众参与的 社会现实意义。公众参与有利于扩大政府信息公开的范围、提升政府信 息公开的质量、拓宽政府信息公开的渠道，并对社会经济的进步、民主 政治的发展和社会的和谐稳定产生重要作用。然而，目前我国政府信息 公开中的公众参与存在诸多问题。其中，公众参与的积极性不高，参与 的理性不够，参与的能力不足以及参与的渠道不畅通给我国公众进一步 参与政府的信息公开带来了一些阻力。究其缘由，社会民主政治的不发 达，经济条件的制约和社会环境的阻力是主要因素。针对上述现实问题， 本文提出了笔者个人的一些看法和观点，希冀从转变政府与公众的观 念，培养公众参与的政治文化，拓展公众参与的渠道，充分利用现代科 学技术条件以及建立微观和宏观相结合的保障制度五个大的方面来改 进和扩大政府信息公开中的公众参与，实现我国民主政治的健康发展。 关键词：政府信息公开；公众参与；问题 i l a b s t r a c t t h ei m p l e m e n t a t i o no fr e g u l a t i o n s0 1 1t h ed i s c o s u r eo f g o v e r n m e nti n f o r m at i o no ft h ep e o p e 7 r e p u b j i co fc h i n ai nm a y ， 2 0 0 8o p e n e dan e wc h a p t e ri nt h ei n f o r m a t i o np u b li c i t yi n g o v e r n m e n t t a k i n gt h i sp o l i c y a st h ec a t a l y s t ，p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s i ns u c c e s s i o ni n i t i a t e d l o c a l g o v e r n m e n t a l i n f o r m a t i o np u b l i c i t ys y s t e m sw i t hl o c a lc h a r a c t e r i s t i c s a s t h ec a s es t a n d s ，t h ed i s c l o s u r eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a ti o nw a s n o ta t t a c h e de n o u g hi m p o r t a n c eu n tilt h er e f o r ma n do p e n i n g - u pp o l i c y t h ep u b l i c i t ys y s t e mo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o ni n c h i n ah a sn o tc a s to f fc o n s t r a i n to fg o v e r n m e n t - o r i e n t e d p a t t e r n i nt h e p a s tn e a r l y 3 0 y e a r s t h e i n f l u e n c eo f g o v e r n m e n t s i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei sc o m m a n d e d b y g o v e r n m e n tb o d i e s c o n s c i o u s n e s so fs o c i a l i s td e m o c r a c yo ft h e p u b l i ch a sb e e ng r e a t l yr a i s e da l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to f s o c i e t y w ea r ei na ni n f o r m a t i o n o r i e n t e ds o c i e t y ，t h ep u b li c d e s i r ef o rm o r ec h a n c e so fe n g a g i n gi ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n p u b li c i t ys y s t e m st oe n j o yt h er i g h t so fac i t i z e n t h e r ei s s ti11r o o mf o r i m p r o v e m e n t o f g o v e r n m e n t a l i n f o r m a ti o n p u b li c i t ys y s t e m si nc h i n ad u et od i v e r s er e a s o n s t h i sp a p e r s e to u tt ob r i n gf o r w a r ds t a n d p o i n t sc o n c e r n i n gh o wt op r o m o t e g o v e r n m e n t in f o r m a tio n p u b lis hin gf r o mt h ep e r s p e c tiv eo f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n t h ep r e s e n tp a p e ri sb a s e do nt h en e c e s s i t yo fi n f o r m a t i o n i i i p u b li c i t yi ng o v e r n m e n ta n dp r e s e n t st h ec o n n e c t i o n sb e t w e e n i n f o r m a t i o np u b l i c i t yi ng o v e r n m e n ta n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ， a n di t ss i g n i f i c a n c eo fp u b li cp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e p u b li cp a r t i c i p a t i o ni sc o n d u c i v et o e x p a n d i n gt h es c o p e ，i m p r o v i n gt h eq u a lit y ，b r o a d e n i n gt h e c h a n n e l si n g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o np u b li c i t y i t p l a y a n i m p o r t a n t r o l ei ns o c i o e c o n o m i c p r o g r e s s ，d e m o c r a t i c d e v elo p m e n ta n ds o cia lh a r m o n y h o w e v e r ，t h e r ea r ep r o ble m so f p o li t i c a lp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e a m o n gt h e m ， e n t h u s i a s mf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni sn o th i g h ， p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i si nt h e b l i n d ，t h ea b il i t y t o p a r t i c i p a t ei si n s u f f i c i e n t ，p a r t i c i p a t i o nc h a n n e l sa r en o t u n b l o c k e d t h e yh a db r o u g h ta b o u tt h eo b s t a c l e st op u b l i c f u r t h e rp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e i n v e s t i g a t ei t sr e a s o n ，t h eu n d e r d e v e l o p m e n to fs o c i a l d e m o c r a c y ，t h er e s i s t a n c eo fe c o n o m i cc o n d i t i o n sa n ds o c i a l e n v i r o n m e n ta r et h em a j o rf a c t o r s i nr e s p o n s et ot h e s e p r a c t i c a lp r o b l e m s ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r ds o m es t r a t e g i e si n e n f o r c e m e n to ft h e p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei no u rc o u n t r ya n dc o n d u c t sad i s c u s s i o n f r o mf i v ea s p e c t so ft r a n s i t i o no fp e o p l ea n dg o v e r n m e n t s c o n c e p t i o n ，c u l t i v a t i n gt h ep o l i t i c a lc u l t u r e ，b r o a d e n i n gt h e c h a n n e l s ，a p p l i c a t i o no fi n f o r m a t i o ns c i e n c et e c h n o l o g ya n d t h ee s t a b l i s h m e n to fm i c r oa n dm a c r op h a s ei n t e g r a t e ds y s t e m t h e yw i l li m p r o v ea n de x p a n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei no r d e rt oa c h i e v et h e h e a l t h y d e v e l o p m e n to fo u rd e m o c r a c y k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ；p u b l i c p a r t i c i p a t i o n ；p r o b l e m s v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 伸甙 d ld 年6 月8 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密函 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名：沥伸献1 日期：知l d 年6 月8 日 作者签名：力伸矾 日期：知l d 年6 月丕日 挪擀：罔坼定期珂碑乡月莎日 政府信息公开中公众参与的问题研究 绪论 一、选题背景及意义 ( 一) 选题背景 中国长达数千年的封建文化思想对社会公众产生了根深蒂固的 影响，同时也影响着政府的管理活动，并成为了政府管理的理论来源 之一。“民可使由之，不可使知之 的传统观念主导着政府和公民关 系，使得社会公众根本不可能洞察政府的管理意图以及日常运作，总 感觉政府的活动像蒙着一层面纱。在社会的物质条件匮乏，公众的民 主意识不高的前提下，公众总觉得自己对于政府的了解无关紧要，但 是随着社会的发展进步和物质生活水平的大幅度提高，人类的精神需 求达到了前所未有的高度，越来越热心关注政府管理给自身利益造成 的影响。 改革开放之后，我国的经济体制由过去的计划经济向市场经济转 变，随之而来的是公众民主意识的大幅度提高。“在当今的政治话语 中，民主铁定是我们流行口号”。国外对公众参与的研究始于 2 0 世纪5 0 、6 0 年代，我国的起步相对来说要晚一些，我国对于公众 参与的研究在2 0 世纪8 0 年代以后才开始的。尽管我国民主政治的发 展较十一届三中全会之前有了很大的进步，但是在公众参与国家政治 生活的过程中仍存在着诸多的问题。总的来说，首先，我国公众参与 的制度化水平不是太高。我国当前的制度建设根本跟不上公众政治参 与的热情，在公众的民主意识不断高涨的前提下，他们就会大量寻求 制度外的参政方式。我国现存的人民代表大会制度、政治协商制度、 基层民主制度都已经与社会的发展极不适应，对其进行一定程度上的 刘军宁民主与民主化【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 9 ：2 1 硕士学位论文 修正和调整是不可阻挡的趋势。其次，公众参与的理性化与非理性化 并存。我国公众的知识文化水平参差不齐，特别是一些经济落后的地： 区，公众自身的能力都很弱，但是他们在现代社会信息浪潮的冲击下 也有了表达个人需求的渴望。少数公众在自己的利益受到侵害而又缺 乏有效保护机制的情况下，他们就会寻求一些不正当的途径和手段来 达到个人的目的，有的公众甚至铤而走险采取极端的手段对社会实施 报复。再次，公众参与的积极性普遍还不是太高。这种情形的出现当 然有其背后的深层次根源。在市场经济的推动下，社会出现了利益分 化的格局，公众的价值取向也呈现出多样性的特点。然而，我国目前 社会经济的发展水平是无法满足全体公众需求的巨增，一部分掌握稀 缺资源的群体就会利用其实现个人的利益和目标，其他的公众则无法 实现自己的要求和愿望。在个人需求得不到满足的条件下，公众的挫 折感会加深，长期积累下来的挫折感会导致公众对很多的社会实践活 动不太感兴趣，自然也包括参与国家的政治生活在内。 信息社会给人类社会带来了飞跃的发展，人们无法生活在没有讯 息的世界。公众与信息的关系用鱼和水的关系来形容是再恰当不过 了。公众参与国家政治生活的先决条件是对于政府信息的掌握，缺乏 对政府信息的了解是无法实现公众真正地参与。由于我国政府占有社 会大部分的信息资源，因此实现政府信息公开中的公众参与是扩大公 众参与政治活动的前提条件。党的十六大报告提出，“健全基层自治 组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行 使民主权利，管理基层事务和公益事业，对干部实行民主监督。”我 国的政府信息公开在很长一段时间内是缺乏制度保障的，尽管我国从 宪法高度确立了中华人民共和国的一切权力属于人民，但对如何保障 公众的信息权利却没有相关的规定。我国政府对于信息公开的重视大 江泽民全面建设小康社会开创中国特色社会主义新局面一在中国共产党第十六次全国 代表大会上的报告【m 】北京：人民出版社，2 0 0 2 ：3 3 2 政府信息公开中公众参与的问题研究 概是到了2 0 世纪9 0 年代末，随着政府上网工程的推行，各地政府纷 纷建立了自己的门户网站，特别是在1 9 9 9 年达到了高潮，我国政府 也因此将1 9 9 9 年称为“政府上网年”。我国政府信息公开的立法最 初是从地方开始的，2 0 0 3 年广州市出台了广州市政府信息公开规 定，直到2 0 0 8 年5 月1 日，国务院颁布了中华人民共和国政府信 息公开条例( 以下简称政府信息公开条例) ，我国才有了第一部 真正意义上信息公开法规。2 0 0 9 年4 月3 0 曰，国家图书馆推出国内 首个政府信息公开的整合服务门户中国政府信息整合服务平台 h t t p ：g o v i n f o n l c g o v c r l ，借助这一平台，公众可以便捷迅速地查 询剑中央政府及其组成机构、各省及省会城市的上百家人民政府的公 开信息。客观地说，我国政府的信息公开立法还是停留在一些原则和 程序方面的规定，而对于如何保障公众的知情权以及信息公开的具体 内容、途径、范围等缺少明确的规定。 ( 二) 理论意义 主流的自由民主理论在社会的不断发展过程中逐渐暴露了自身 固有的一些缺陷：压制公众的积极性和创造性、加剧社会不平等以及 忽略了微观民主。正是出于对当代民主理论的不满，参与民主理论应 运而生。公众参与政府信息公开作为实现参与民主理论的一种途径和 手段，不但拓展了参与民主理论的内涵，更是推动了民主理论的纵深 发展。公众参与政府的信息公开并不能与直接民主划等号，它只是为 直接民主理论的发展指明了一个方向和目标，为实现更大范围的民主 创造条件。 ( 三) 现实意义 我国目前正处于经济转型、体制转轨的关键时期，各种社会深层 次矛盾突显并加剧，对我国的现代化建设造成了一定的负面影响。从 国际环境来看，政府能力的竞争成为一国国际地位竞争的关键因素。 硕十学位论文 党的十七大报告中提出了建设“服务型政府”的目标，不但内涵丰富， 同时要求也越来越高。透明政府的建设对我国政府的信息公开既是一 种机遇，也是一个挑战，因此，实现政府信息公开的公众参与不但保 障了政府信息的充分公开，更是能够缓冲和化解社会与公众之问的矛 盾，从而实现社会的整体和谐。 二、国内外研究现状 ( 一) 国内外信息公开的研究现状 1 、国外信息公开的研究现状 国外对于政府信息公开的研究是比较早的，其中瑞典称得上是政 府信息公开制度的发源地，1 7 6 6 年瑞典制定的出版自由法就规 定报刊拥有转载公文的自由。就全世界范围来看，美国的政府信息公 开立法架构是比较成熟的，1 7 9 1 年的宪法第一修正案和1 8 9 5 年 的版权法是美国信息立法体系中的两个原则性法案。美国信息公 开的立法体系主要由三个重要的法律所组成：1 9 6 6 年的情报自由 法，1 9 7 4 年的隐私权法和1 9 7 6 年的阳光中的政府法。国外 对于政府信息公开的研究主要以两大理论为基础：人民主权理论和行 政控权理论。法国早期著名的资产阶级启蒙思想家卢梭对当时封建专 制主义极为不满，认为专制主义是对人类本性的一种摧残和破坏。人 类社会最早是生活在无拘无束的状态下，人们过着自由平等的生活， 社会的财富都是公共占有，个人没有自己的私有财产，也就不需要法 律的规范和约束。随着社会的发展和进步，人类征服自然的力量变得 越来越强大，生产力水平的不断提高导致剩余产品的出现。一部分人 利用手中的权威占有了其中的一部分剩余产品，并逐渐演变为私有制 的产生。社会出现了不平等，出现了统治与被统治，奴役与服从。为 了维持社会正常的生产生活秩序，人们想到了用订立契约的方式出让 手中的一部分权力，由大家公认的“国家机器”代替人们行使那一部 政府信息公开中公众参与的问题研究 分权力，这就是后来卢梭的“社会契约论”和“主权在民”理论的核 心部分。西方大部分学者认为行政法的主要功效通常在于控制行政权 力，行政法即是控权法。英国著名的行政法学家威廉韦德说：“行政 法最简单的定义就是说，这是有关控制政府权力的法律，控制政府权 力正是行政法的核心。 美国行政法学者施瓦茨也认为，“行政法： 控制国家行政活动的法律部门。它设置行政机构的权力，规范这些权 力行使的原则，以及对那些受到行政行为侵权者提供法律补救。”国 外关于行政控权的理论是从国家法律的角度来进行阐述的，而我国则 从行政权威的视角来进行分析和界定。陈维旭就指出，“行政控权论 的基本立足点在于：国家或政府必须在极为狭小的范围内活动，从事 有效的公益事业，才是合法的、具有要求公民服从的权威；它们一旦 超越这个范围，其权威的合法性就丧失了，公民甚至可以拒绝服从。 2 、国内信息公开的研究现状 改革开放之后，世界经济一体化趋势更加明显，信息成为国际竞 争的重要资源。我国政府审时度势，逐步从战略高度认识到信息法律 法规的重要性，信息法的数量达到了一定的规模，从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，我国政府颁布相关的信息法律法规达6 7 0 1 件( 其中包括信息边缘 法) 。总体来说，我国政府在建立信息法律体系方面做出了不懈努力， 并已初见成效。从上世纪8 0 年代起相继出台了档案法、保守国 家秘密法、政府信息公开条例等一系列信息管理法规，形成了初 步的信息公开制度，但从法律体系的总体框架上看还有待进一步完 善。综观我国对政府信息公开的研究，主要集中在以下几个方面： 我国政府信息公开的一般概述，包括政府信息公开的概念，范围，方 式，制度等。相关的文章有：汪全胜的政府信息公开的范围探讨 英】威廉韦德行政法【m 】北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 7 ：6 美】伯纳德施瓦茨行政法( m 】北京：群众出版社，l97 6 ：1 陈维旭浅析政府信息公开的法理基础 j 】长沙铁道学院学报，2 0 0 7 ( 1 ) ：5 2 硕士学位论文 ( 情报理论与实践2 0 0 4 年第4 期) ；陈运雄，蔡梅娥的论政府信息 公开的法理基础( 求索2 0 0 8 年第1 2 期) 。我国政府信息公开的问 题研究。相关的文章有：李志萍，白林的我国政府信息公开存在的 问题及对策分析( 理论与改革2 0 0 6 年第1 期) ；崔会娟，金海燕的 政府信息公开：困境及其成因分析( 图书馆论坛2 0 0 6 年第3 期) 。 政府信息公开的发展趋势。相关的文章有：余珊珊的我国政府信 息公开的问题、渠道和展望( 情报科学2 0 0 7 年第4 期) ；李德平的 论构建和谐社会视野的政府信息公开( 甘肃社会科学研究2 0 0 7 年 第3 期) ；原玉红，滕兑现的政府信息公开与新闻舆论监督( 新闻 知识2 0 0 9 年第2 期) 。 ( 二) 国内外公众参与的研究现状 1 、国外公众参与的研究现状 政府信息公开中的公众参与就本质上来讲指的是社会公众参与 政府的管理活动，也是公共行政领域发展的趋势所在。西方资本主义 国家在建立之初就十分重视人民主权的建设，早期的资产阶级在推翻 封建专制的斗争中产生了古典民主主义，比较有代表性的人物包括孟 德斯鸠、洛克、卢梭和约翰密尔等。最早提出“主权”概念的是近 代法国的宪政思想家让布丹，他在国家六论一书中对国家主权 进行了精辟地论述，但是他却没能将主权和王权分开，所以他提出的 主权概念是不彻底的。后来，洛克将社会契约与人民主权两种思想有 效结合起来提出了“议会主权论 。然而，托马斯杰弗逊通过对道 德公民的理解和把握形成了个人独特的政治哲学思想，即正当的职 业、参与政府的活动以及良好的受教育程度。他提出公共行政关系应 扩大民主的概念，强调应该坚持两个原则：一是政府必须分权，以使 每个公民亲身参加到公共行政中来；二是政府必须教授人民政治智慧 政府信息公开中公众参与的问题研究 并培养独立的公民意识。德怀特沃尔多认为新公共行政学的基本 主题包括参与、分权和代议官僚制。公民参与不但是一种政治过程， 同时也是一种组织过程，政治参与被看作是权力分散和公民参与政府 事务的一种有效手段。他在分析官僚制与民主之间的冲突时希望寻求 到一种合理的融合途径，而形成人类平等和参与的行政文化就可以很 好地实现这一平衡。1 9 7 0 年代，卡罗尔佩特曼提出了一种新的参 与民主理论，真正的民主应该是所有公众直接、充分地参与公共事务 的决策活动，无论是从政策的制定还是到政策的执行都应该有公民的 参与。只有当公众直接参与和自己生活息息相关的决策时，他们才会 感兴趣，也才会比较容易掌控。佩特曼在参与和民主理论一书中 特别以人类的工作场所为研究对象，人类在熟悉的场所不但能够获得 足够的信息而且也比较容易达成致的认同和默契。2 0 世纪后期出 现的协商民主理论可谓是对参与民主理论的迸一步发展。1 9 8 0 年， 克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫毕塞特在协商民主：共和政府的 多数原则一文中首次从学术意义上使用了“协商民主 ，协商民主 就是指公民平等、自由地进行信息交流，通过协商、对话、讨论等多 种形式达成合理合法决策的一种治理体制。可以说，协商民主既主张 公民积极参与国家的政治生活，又充分肯定国家与社会之间的明确界 限，强调自由平等的对话，强调信息的交流与传递，强调公共利益的 实现。 2 、国内公众参与的研究现状 关于国内学术界对公众参与理论的研究一般认为始于2 0 世纪8 0 年代，是从介绍国外公众参与城市规划的研究开始的。 ( 1 ) 公众参与城市规划的研究。学者们通常集中在介绍国外公 众参与城市规划的经验，公众参与城市规划的现状，公众参与城市规 谢昕，成书玲行政民主理论视角下的政务透明和公众参与关系研究【j 】湖北社会科学， 2 0 0 6 ( 1 0 ) ：2 3 7 硕+ 学位论文 划的制度，公众参与城市规划存在的问题。相关的文章有：任国岩的 论公众参与城市规划( 规划师2 0 0 0 年第5 期) ；梁鹤年的公众 ( 市民) 参与：北美的经验与教训( 城市规划1 9 9 9 年第5 期) ；甘 景林的城市规划的公众参与问题( 城市发展研究2 0 0 0 年第4 期) ； 尹娜的关于城市规划中公众参与的思考( 理论导刊2 0 0 5 年第7 期) ； 赵伟，尹怀庭，沈锐的城市规划公众参与初探( 西北大学学报2 0 0 3 年第4 期) 。 ( 2 ) 公众参与环境影响评价的研究。1 9 7 0 年代环境影响评价作 为一门新的学科应运而生，西方发达国家最初就将公众参与当作环境 影响评价的一个重要组成部分。而我国由于思想认识方面的不足则是 到了1 9 9 0 年代以后才开始重视环境影响评价中的公众参与。学者们 通常集中于研究公众参与环境影响评价的必要性和可行性，实现公众 参与的手段和途径。其中在对环境影响评价的研究中大多数学者都提 到了环境信息公开化的问题，可见信息公开对公众参与的重要性。相 关的文章有：王华聪，初本广，戚玉杰的环境影响评价公众参与的 实例分析( 环境工程1 9 9 8 年第6 期) ；杨瑞的环境影响评价中公 众参与的意义( 环境科学与技术1 9 9 9 年第2 期) ；潘岳的环保需 强化公众参与( 嘹望2 0 0 4 年第3 4 期) ；潘岳的环境保护与公众参 与( 生产力研究2 0 0 4 年第8 期) 。 ( 3 ) 公众参与公共管理的研究。随着社会对公众参与认识的加 强，公众参与逐渐运用到社会的公共管理方面上来，并对政府公共事 务的管理产生了巨大的推动作用。学者们的研究一般包括：公众参与 对民主建设的作用，公众参与公共事务的衡量标准，公众参与的制度 构建，公众参与政府管理的内容及公众参与的困境。从总体上来看， 我国公众参与政府的管理仍处于探索阶段，尽管我国政府部门已经意 识到了公众参与对于政府未来的发展和社会民主政治建设的重要性， 政府信息公开中公众参与的问题研究 但是如何更好地实现公众参与与政府管理之间的适度平衡是摆在当 前我国政府面前的一大难题。也许政府的信息公开可以作为解决这一 难题的突破口，因为从对公众参与研究的种种迹象表明，信息公开是 公众参与的前提和基础，没有信息的参与是无效的参与，也是无能的 参与。相关的文章有：崔建周的效能政府建设应强化公众参与( 理 论探索2 0 0 8 年第3 期) ；韦春艳，王琳的公共政策执行中的公众参 与探讨( 理论月刊2 0 0 9 年l 期) ；张德四，耿国阶的浅析公众参 与政策过程的十大矛盾( 云南行政学院学报2 0 0 6 年第1 期) ；徐双 敏的公众参与政府绩效管理的现状与思考一以“民主评议政风行风 工作 为例( 行政论坛2 0 0 9 年第5 期) 。 涉及公众参与的著作有李艳芳编的公众参与环境影响评价制度 研究( 中国人民大学出版社2 0 0 4 年版) 、王锡锌编的公众参与和 行政过程：一个理念和制度分析的框架( 中国民主法制出版社2 0 0 7 年版) 和公众参与和中国新公共运动的兴起( 中国法制出版社2 0 0 8 年版) 、陈振宇编的城市规划中的公众参与程序研究( 法律出版社 2 0 0 9 年版) 、蔡定剑编的公众参与：风险社会的制度建设( 法律 出版社2 0 0 9 年版) 等。以上著作基本上都涉及公众参与对我国民主 政治建设的重要意义，但对于公众参与与我围构建和谐社会的内在关 联却几乎没有提到。与国外公众参与的研究相比，我国学术界对公众 参与的研究还处于起步阶段，概括起来有几个明显的特征：对公众参 与理论的评论性太多，而与我国国情相结合的研究太少；理论化、概 念化的论述相对来说多一些，实证性的研究却比较少。我国对公众参 与理论的研究很明显落后于公众参与的实践，从一定意义上这会对我 国当前的公众参与产生诸多的负面影响，不但影响公众参与国家政治 生活的积极性，而且也会对社会生活的其他方面产生不利结果。第一， 在研究架构上以体制内的公众参与研究为主。大部分学者的研究以人 硕士学位论文 民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、社会 监督制度、少数民族自治制度为基点，并提出了具有针对性的改进措 施。而我国现实的情况却是体制内的公众参与已经不能满足公众的需 求，制度外的参与有着上升的趋势。如何引导我国公众制度外的政治 参与成为我国现在急需解决的问题。第二，在研究内容上以原则性的 指导性意见为主。有许多关于公众参与的研究基本上停留在“喊口号 的层面，真正对于公众参与实践的功用并不是太大。公众参与的实践 其实是复杂多变的，会随着社会整体环境的改变而出现一些新的情 况。第三，在研究的起点上以公众参与的工具性为主。由于受到国外 学者关于公众参与对社会发展以及政府管理关系的影响，我国学者也 是多从公众参与的负面因素来进行研究，这可能会在一定程度上对我 国公众参与的积极性产生压制。我们不能完全照搬国外的研究模式， 而应该从我国公众现在的利益差别角度来研究不同群体的参政动机 和参政心理。第四，在研究方法上以制度分析方法为主。在我国法制 并不是太完善的情形下，制度分析方法固然有一定的优势。尽管制度 方面的保障对公众参与来说必不可少，但在我国社会生态环境发生了 诸多变化的条件下，可用借用利益分析方法来把握公众的心理趋向。 现代社会本身就是一个复杂的利益综合体。在市场经济的驱动下，公 众参与社会活动的目的性都很强。所以，从利益角度来分析，可以深 入挖掘我国公众参与的心理变迁，对于引导公众参与的健康发展是必 不可少的。 三、研究思路与方法 ( 一) 研究的基本思路 我国当前公众参与社会政治生活较以前还是有了很大的发展和 进步，无论是公众的民主意识，还是参政的渠道和制度保障都取得了 一些令人欣喜的成绩。尽管如此，公众的政治参与还是存在着诸多需 政府信息公开中公众参与的问题研究 要完善和改进的地方，特别是政府信息公开中的公众参与仍有不少问 题。本文从政府信息公开中公众参与的必要性出发，紧接着对信息公 开中公众参与的问题与原因进行了简要的分析，并在此基础上提出扩 大政府信息公开中公众参与的对策建议。纵观全文，政府的信息公开 对我国公众政治参与的进一步发展意义重大，扩大公众参与并不是唯 一的路径，保障政府信息公开的公众参与质量才是最好的选择。 ( 二) 研究的主要方法 本文主要运用了理论分析方法。从理论层面分析了政府信息公开 中公众参与所存在的一些问题，同时也从理论层面对其原因进行了扼 要阐述。 四、本研究的创新之处 公众参与已经是一个比较久远的话题，政府的信息公开也算不上 新鲜的事物。本文以政府的信息公开为视角来探讨公众参与的问题， 不但对我国的公众参与来讲是一个全新的理念，同时也为我国以后的 公众政治参与指明了方向。 硕士学位论文 第一章政府信息公开中公众参与的必要性 第一节公众参与的理论内涵 一、公众参与的概念 谈到公众参与不得不提政治参与，政治参与亦称为“参与政治 或“民主参与”，政治参与是现代西方政治学首先提出的一个重要概 念，同时也是现代民主政治的一个重要组成部分。早在公元前4 0 0 多 年的古希腊就出现了一定意义上的政治参与，当时城邦的所有重要事 务都是由成年男子组成的公民大会决定，这也是直接民主制的最早形 式。而近代对于政治参与的大量研究始于2 0 世纪6 0 、7 0 年代西方行 为主义政治学的兴起。对于政治参与这一概念的界定国内外没有形成 统一的理论，所谓“仁者见仁，智者见智 。最早对政治参与现象进 行观察的是法国政治思想家卢梭，他提出“主权在民”的思想，阐述 了人民参与社会事务的重要性。布莱克维尔政治学百科全书把政 治参与定义为，“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动，这一宽泛 的定义适应于从事这类行动的任何人，无论他是当选的政治家、政府 官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形 成过程。 美国伟大的政治理论家塞缪尔亨廷顿指出：“政治参与 就是平民试图影响政府决策的活动。”外国的一部分专家通常习惯从 观念和行为的视角来分析政治参与，美国学者巴恩斯在他与别人合著 的政治行动：五个西方民主国家的群众参与一书中就将公民阅读 政治文章，了解政治知识视为某种意义上的政治参与。我国学者与 【英】戴维米勒，韦农波格丹诺布莱克维尔政治学百科全书【z 1 北京：中国政法大学出 版社，1 9 9 2 ：5 6 3 塞缪尔亨廷顿，琼纳尔逊难以抉择 m 】北京：华夏出版社，19 8 8 ：3 【美1 帕特里克j 孔奇政治参与概论如何形成定义【j 】国外政治学，1 9 8 9 ( 4 ) ：2 7 - 3 1 政府信息公开中公众参与的问题研究 国外关于政治参与的定义还是有一些相同的地方，不过角度就有所不 同了。孙福金从合法程序论的角度指出，“所谓政治参与就是指通过 合法程序直接参与政治决策执行，或者间接影响政治决策之制定与执 行的一般公民的政治行为。”也有的学者从公民参与政治决策的层面 来定义的，周平就认为：“政治参与是指公民为了争取、实现和维护 自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策 的行为。 政治参与的含义应该从政治参与的各个组成部分来加以斟 酌，而政治参与包括的内容繁多：参与的主体、参与的客体、参与的 目的、参与的机制、参与的过程、参与的效果等多个方面。 如果说政治参与是人类社会发展的产物，那么说公众参与就是随 着国家的治理需要而诞生的一种现象。公众参与包含政治参与在内， 但前者更强调政治参与的主体性特征。公众参与理论源于古希腊雅典 的直接民主理论，当时的公民大会在决定城邦的重大事务时拥有绝对 的权力。到了近代社会，一批又一批的政治理论家在古典民主理论的 基础上形成了自己的参与民主理论，比较有影响力的主要有卢梭、约 翰斯图亚特密尔、g d h 科尔四位。卢梭的社会契约论对公 民参与政治决策过程进行了详细地分析，同时也认为公民参与是实现 个人自由的重要途径之一。值得我们肯定的是，卢梭的政治参与理论 对后来的参与民主理论起到了奠基性作用。然而，密尔的参与理论与 卢梭不同，他在代议制政府一书中向我们描绘了一种积极向上的 公共精神品质，并首次提到了公民政治参与过程的功利性特征。正式 的参与民主理论的出现则是到了2 0 世纪6 0 、7 0 年代，1 9 6 0 年阿诺 德考夫曼首次提出“参与民主的概念，1 9 7 0 年卡罗尔佩特曼 参与和民主理论书的出版，标志着参与民主政治理论的正式出 现。在这本书中，佩特曼引用了其他政治理论家关于参与含义的表述， 孙福金论人民参与 j 】社会主义研究，1 9 8 7 ( 2 ) ：9 周平论我国改革过程中的政治参与 j 】云南社会科学，1 9 9 4 ( 4 ) ：2 3 1 3 硕十学位论文 “参与指所有在组织中下级由下至上的行使权力的过程，这一过程被 他们自己和上级认为是合法的( l a m m e r s ，1 9 6 7 ，p 2 0 5 ) 。在研究 工业领域的参与活动时，佩特曼区分了“假参与”、“部分参与”和“充 分参与 的不同情况，公众参与应该是较接近“充分参与”内涵的， 充分参与是“决策整体中的每一个成员平等地享有决定政策结果的权 力的过程。在当代主流的民主理论中，自由主义民主占据着统治地 位，参与民主理论并不被看好。当然自由主义民主有着自身无法回避 的缺陷和弊病，它无法解决社会政治生活中三个关键性的问题：对个 人自由的压抑、社会中普遍的不平等和对微观民主的忽视。正是出于 对当代主流民主理论的批判，参与民主理论才应运而生，并逐渐成为 一种重要的理论流派。参与民主理论者还特别强调，参与并不等同于 直接民主，我们所提倡的参与只是人们扩大对自己的生活控制的一种 方式。 本文认为，公众参与是指一个国家的普通公民为实现一定的 利益、采取一定的方式手段、参与国家政治生活的过程，借以达到影 响政府活动的行为。 二、公众参与的理论基础 公众参与理论作为现代民主理论体系的一个重要组成部分，是伴 随着民主理论的不断发展和进步而产生的结果。公众参与理论并不是 生来就有的，它有其产生的社会条件和理论背景。 ( 一) 人民主权理论 近代的人民主权理论是伴随着法国启蒙思想运动的兴起而出现 的，卢梭在社会契约论中从公意的角度出发明确表达了他的人民 主权思想。社会公约在公民之间确立了这样的一种平等，以致他们大 家都遵守同样的条件并且全都应该享有同样的权利，主权的一切行为 【美】卡罗尔佩特曼参与和民主理论【m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 6 ：6 4 【美】卡罗尔佩特曼参与和民主理论【m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 6 ：6 7 【美】卡罗尔佩特曼参与和民主理论 m 】上海：上海人民出版社，2 0 0 6 ：13 政府信息公开中公众参与的问题研究 是共同体和它的各个成员之间的一种约定。这是一种合法的、公平的、 有益的和稳固的约定。卢梭眼中的人民主权具有不可转让性、不可 分割性、不可代替性和不可限制性，他通过权力这一着力点将公意和 人民主权巧妙地联系在一起。在卢梭看来，实现人民主权的途径只能 是实行直接民主制，公众的广泛参与才能充分表达公众的想法和意 志。卢梭的民主理念是把人民主权理解为全体公众共同参与决定国家 的重要事务，而2 0 世纪德国的哈贝马斯又进一步丰富和发展了卢梭 的人民主权理论，他认为人民主权存在于人民交往的实践活动中，人 们通过对话、交流和协商从而达到一种相互理解、相互认同的状态。 这对于人民主权理论的发展无疑是一种质的进步和飞跃。 ( 二) 善治理论 2 0 世纪9 0 年代以来，随着政府改革面临一些前所未有的困境， 一种新的政治分析模式开始崭露头角，即所谓的治理与善治理论。国 外许多学者纷纷从不同的角度来给治理下定义，尽管在表达方式上会 有一些不同，但是都涉及到了政府、社会和公民之间的合作。研究治 理理论的权威之一格里斯托克从五个方面来诠译治理的含义：治理 指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理明 确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方 面的模糊之点；治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间 存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认定，办好事 情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。我 国著名的学者俞可平则认为，善治就是使公共利益最大的公共管理过 程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理， 是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的