（行政管理专业论文）我国食品安全的监管机构研究.pdf

中文摘要 “食为民天，这是人与食物关系的精辟总结。食品安全是一个全球性的问题， 每年由不安全食品所造成的严重后果，已使它成为公共健康面临的最主要威胁之 一。食品安全事关国计民生，关系到整个社会的稳定与发展。因此，重视食品安全， 已经成为衡量人们生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。世 界各国政府都将食品安全监管作为政府的一项重要职能。中国政府也对食品安全 问题形成高度重视，并正在逐步达到新的管理水平。 目前我国正在构建和谐社会，食品安全是社会和谐的主要内容之一，是社会 和谐的基础因素。因此，在现阶段研究我国政府如何有效履行食品安全监管职能， 用科学的监管理念指导工作实践，以确保食品的质量安全，就显得尤为迫切。然 而，我国食品安全现状却不容乐观，“红心鸭蛋 事件、“福寿螺 事件、“毒 奶粉 事件等食品安全事故频频发生。这引发了社会各界对食品安全问题的空前 关注，同时也将舆论的矛头指向食品安全监管机构。存在重大安全问题的食品为 何能通过层层监管，顺利进入市场? 食品安全事件的发现为何常常是医院或媒体 等组织，而不是食品安全监管机构? 为何会出现监管不力? 事实上，争论的焦点 在于食品安全监管机构的设置及其职能与职责的明确上。关于这个问题，由于各 国的食品安全监管模式都有各自选择的理由和背景，因而在立法和实践中存在许 多差异。鉴于此，我们应该充分了解和借鉴发达国家在食品安全监管机构设计方 面所取得的经验，认真考察外国食品安全监管机构的现状，分析其成功模式，积 极探讨我国食品安全监管机构改革的方向及方法，这势必会对我国食品安全状况 的改善和监管机构的完善起到重要的推进作用。 行政机构的合理设置与行政效率之间有着必然的联系，权责不明、界限不清、 互相推诿的政府机构很难完成公共任务。在食品安全监管体系中，监管机构是整 个监管体系的运行载体，其设置直接影响着政府食品安全监管职能的充分发挥。 现有的研究成果表明，我国当前食品安全监管不力的深层原因，除了食品安全的法 律法规体系和食品标准体系不健全、不统一之外，主要是监管机构分工不清，责 任不明，多头共管造成交叉管理和执法空白，部门间职能重复而导致的资源浪费 等原因。因此，我们需要在审视与反思后，整合现有监管资源，合理设计高效能 的食品安全监管体制组织机构，通过建立权威统一的协调机构来划清部门间的边 缘地带，协调部门行动，提高监管效率，减少资源浪费。这样才能从根本上解决 我国食品安全监管中存在的诸多问题，给广大消费者创造放心的食品环境。 文章除引言之外，共分为四个部分。引言部分主要包括研究背景及意义，文 献综述，研究方法与创新之处。第一部分，主要包括基本概念的澄清，分析食品 安全政府监管的理论动因，以及食品监管机构设置的合理性要求等。第二部分， 回顾了我国食品安全监管机构历史沿革，分析监管机构的现状及存在的主要问题。 第三部分，通过分析目前发达国家食品安全监管组织机构的现状，比较分析我国 与发达国家在监管机构设置上存在的差异，结合我国国情，吸取国外有益经验。 第四部分，从推进统一监管与职能整合的角度出发，针对我国食品安全监管机构 的结构性缺陷，提出完善监管机构设置的几点建议。 关键词：食品安全；政府监管；监管机构 i i a b s t r a ct “f 0 0 di sm 锄sf i r s tn e c e s s i 妒，、j l 恤c hi sm eb e s t 鲫瑚m a t i o no ft l l er e l a t i o n s h i p b e 呐e m 锄锄d 如o d f 0 0 ds a f e t yi s a 酉o b a li s s u e 船c hy e a rm es 研o u s c 0 璐e q u e n c e sw 虹c hc a u s e db y 廿l en o n - s a 如f o o d ，m 址【ci tb e c o m e so n eo f l em o s t i m p o r t 觚t 鹏a t so fp u b l i ch e a l t l l f o o ds e 砌t ) ，i sr e l a t c dt 0p c o p l e sl i v e l i h o o d ， d i r e c t l ys u s t a i l l s 1 el i v 鹳锄dh e a l mo fm 觚，a u l dm e t i r es o c i a ls t a b i l i 够a i l d d e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，m e 唧h 硒i so n 南o ds a f e t yh a sb e c 0 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i b i l i t i e s t h e r ea r em a n yd i f l e r e n c e si nl e 酉s l a t i o na n dp r a c t i c eo nt h i si s s u e ，f o r e v e 叮c 0 硼n yh 嬲i t so w ，i l 心弱o n s 锄db a c k 即u n d0 ns e l e c t sf o o ds a f e t ) rr e g u l a t o r y m o d e h lv i e wo ft h j s ，w es h o u l d 如1 1 yl l l l d e r s t a i l d 觚dl e a n lt l l ee x p 谢c 1 1 c ea b o u tt h e d e s i 驴i nt h ef o o ds a f i e t yr e g i l l a t o r ) ra g e n c i e s 丘d md e v e l o p e dc o u i l t r i e s ，雒di n s p e c t c a r e f i l l l yo fm ef o o ds a f e t yr e g u l a t o d ra g e n c i e s ，锄a l y z et h e i rs u c c e s s 向lm o d e l s ，t o l e x p l o r e 舭r e f o 肌o ff o o ds a 脚r e 则a t o d rb o d i 髂i i l 叫n a 珊sw i l li n 嘶t a b l y i m p r 0 v em es i t u _ a t i o no ff o o ds a f e t y 觚dr e g u l a t o r ya g e i l c i 髓i nc 蛐眠 t h e r ei sal i i l l 【b 咖e e l la d m i l l i s 劬畦v ee 伍c i e l l c y 雒daa d i i l i i l i s 仃蜀l t i v eb o d i 锱w i m r e 嬲o n a b l es 砷叩ag o v e m m e i l ta g e i 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命与健康，保证身体的正常生长、发育和从事各项活动。食品安全是全球面临的 共同问题。无论在发展中国家，还是在发达国家，食品及其安全性都是关系到人 类身心健康和国计民生的重大问题。 ( 1 ) 研究背景及意义 研究主题 2 0 0 9 年2 月2 8 日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通 过了中华人民共和国食品安全法，对我国食品安全监管体制做了新的调整，分 别在分段监管、无缝隙衔接、各部门各司其职等方面做了重要规定。但基于各种 客观原因，这一新体制在操作上仍存在着许多问题。全国人大教科文卫委员会在对 一审食品安全法审议意见中认为，维持现行的分段管理体制的思路，没有解 决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不 够清晰，不利于操作执法。中国工程院院士、中国疾病预防控制中心营养与食品 安全研究所陈君石教授指出，新施行的食品安全法最大的遗憾是没有对食品 监管体制作根本性的改革。从根本上说，食品安全最终不能依靠协调出来的，而 是依靠权责分明的监管机构取得高效的监管工作成果，完善的食品安全监管机构 设置是推进食品安全工作的有力保障。因此，本研究旨在探究我国食品安全监管 机构存在的问题，分析食品安全供给的低效性原因，探寻食品安全监管机构的合 理设置，寻找优化资源配置，提高工作效能的途径，试图解决监管效能不高的体 制弊端，从而推进食品安全工作。 研究背景及意义 近年来，我国的食品安全的警钟一次次敲响，振聋发聩，因毒酒、毒大米、 苏丹红、大头娃娃，三聚氰胺等食品安全事故频频发生，由此造成的危害和损失 涉及到了政治、经济、社会等各个方面，己引起人们对食品安全性的空前关注。 每年我国召开的全国“两会，食品安全问题位居全国人大代表和政协委员提案之 前列。这足以说明，食品安全与政治稳定、经济发展和人民生活紧密相连，与党 的形象、党的执政能力以及执政水平密切相关。另一方面，我国的食品安全问题 已经严重影响了食品出口和我国政府的国际形象。近年来，我国食品被进口国拒 绝、扣留、退货、索赔以及终止合同的事件多有发生。根据国际海关组织统计数 据显示，2 0 0 6 年全球假冒伪劣食品有2 0 万宗，其中1 6 _ 2 0 9 6 来自中国。当今中国， 食品安全问题已无可回避。 长期以来，我国食品安全监管体制最为人所诟病的一点，就是“九龙治水。 我国食品安全监管机构面临多重难题，存在多头共管、权责不清、部门利益化、 监管效率低等问题，出现监管重叠、模糊和真空地带。在这样的背景之下，研究并 设立适合当前我国国情的食品监管组织机构以推进食品安全工作已经迫在眉睫。 比如，国务院拟设立国家级的食品安全委员会，作为一个高层次的议事协调机构， 但是这个委员会如何建制、如何管理、具体职责是什么，还有待于国务院做出规 定。对于我国的食品安全监管体制，是维持和完善现有的分段监管方式，还是推进 统一监管? 如若坚持现有监管的基本模式，应该如何对漏洞百出的分段监管做出 有效调整和漏洞补充，以使整个社会的食品安全形势得到缓解? 而如果要推进统 一监管，又该如何在现有的部门和利益格局之下有效的推进统一监管，是一步到位， 还是渐进推动? 显然这些都是我们现阶段需要面对的重要问题。可见新施行的食 品安全法也仅对现行的食品安全监管体制进行了“微调 。笔者认为我国食品安 全问题屡屡发生，其深层次原因就是现行食品安全监管机构设置不合理，职责职权 分配不清等。“十顶大盖帽管不好一头猪 或许就是对政府食品安全监管机构设置 弊病的生动写照。为此，我们需要在审视与反思后，整合现有监管资源，合理设计 高效能的食品安全监管体制组织机构。 从理论意义上来看，完善的食品安全监管机构设置是推进食品安全工作的有 力保障。从根本上说，食品安全最终不能依靠协调出来的，而是依靠权责分明的 监管机构取得高效的监管工作成果。因此，研究食品安全监管机构的合理设置， 寻找优化资源配置，提高工作效能的途径有很大的理论指导意义。然而，近年来 的食品安全研究大都集中在科学技术层面，主要针对的是一个具体问题，而对于 宏观层面的食品安全监管组织机构则研究较少。而探究食品安全监管机构问题， 分析食品安全供给的低效性原因，解决监管效能不高的体制弊端，更是推进食品 安全工作的关键所在。因此食品安全监管工作是否能实现其目标，与合理高效的 监管机构设置息息相关。要真正打造一个统一、权威、高效的监管组织机构，还 2 需要进行深层次的探索与创新。这对于我国食品安全监管职能部门搞好食品安全 工作，切实提高监管效能，对于我国政府保证人民的身体健康、维护社会稳定和 促进食品国际贸易等都有着极为重要的理论与现实意义。 从实践意义上来说，我国目前正致力于构建社会主义和谐社会，食品安全是 社会和谐的一项重要指标。对于保证食品安全的政府而言，建立一套以人为本、 执政为民、依法行政、公正高效的监管体系是十分必要的。在这一时代背景下， 探讨我国食品安全监管工作的困境与出路，对于解决食品安全问题，提高政府公 信力，树立服务型政府形象等都具有非常重要的现实意义。考虑到国际上食品安 全监管的经验和机构改革的趋势，在借鉴国外经验的基础上，通过分析我国食品 安全低效供给的深层原因，结合我国政府主导型社会的背景，科学界定监管职能 部门的职责和职权，合理整合配置监管体系的现有行政资源，打造政府主导下的 高效监管组织机构。为构建适合我国国情的高效运转的食品安全监管组织机构提 出初步的建议和设想，致力于解决现阶段我国令人堪忧的食品安全问题。因而， 本文的研究既具有实用性，又具有较强的现实的紧迫性。 ( 2 ) 文献综述 食品安全涉及地球上的每个国家、地区、集体以及整个人类的切身利益，食 品安全监管已日益受到企业界、政府和学术界的关注。为了解决食品安全监管中 存在的问题，国内外专家、学者等从不同的立场和角度对食品安全问题做了大量 研究，简要归结如下： 国外相关研究状况 食品安全监管是对食品行业的监管，是对食品市场失灵的矫正。对食品市场 的监管依托于对“监管 理论的研究。随着市场经济的深入而演变，监管理论不 断地崛起和发展，西方学者对监管理论的研究与相应的经济学主流观点相适应， 根据不同的理论对食品市场监管进行研究。 从市场失失灵的角度：阿克洛夫在1 9 7 0 年发表的著名著作“柠檬 市场： 质量、不确定性与市场机制中最早分析了买者和卖者之间信息不对称对质量信 号的影响以及由此造成的市场失灵问题，他对“次品 市场的分析结果表明，在 只有卖者了解产品质量而买者不太了解产品质量的情况下，因逆向选择高质量产 品难以存在，或者市场只能提供低质量的产品。w 尼尔逊( 1 9 7 0 ) 将商品分为三类： 搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是指购买前消费者已掌握充分的信息；经验品 是指只有购买后才能判断其质量的商品；信用商品是指购买后也不能判断其品质 的商品。吲在信任品市场上极度的信息不对称使消费者面临严重的安全与健康风 险，即食品安全问题。 从食品安全的政府控制模式的角度：在食品安全的政府管理上，国外发达国 家大多建立了适合本国的食品安全管理体系。大致形成了两种食品安全管理模式， 即以欧盟、加拿大为代表的由一个独立部门进行统一管理的模式和以美国为代表 的多部门共同负责的模式。纵向体系则实施从田头到餐桌的全过程管理。在管理 手段上强调制度手段与行政手段等多种手段相结合。横向管理体系以建立完善的 危害分析与关键控制点( h a c c p ) 管理方式，开展基于风险分析的食品安全控制、 检测与管理活动的预防性控制体系为特征。在管理手段上强调制度手段与行政手 段等多种手段相结合。制度手段包括：第一，规定严厉的法律责任。第二，制定 完善食品安全标准。第三，实施市场准入制度。第四，建立检验检测体系。行政 手段包括：第一，监督检查等强制措施。第二，生产操作培训。第三，食品安全 教育宣传。第四，组织、支持和鼓励食品安全方面的科研和合作等。 从政府监管方面的研究：目前，许多国家依然存在此类现象。近年来发达国 家为了使安全食品政策发挥最大效能，开始对食品安全监管进行成本效率的分析 研究，美国农业部于1 9 9 5 年成立了监管评估和成本收益分析办公室。由于食品市 场有着多个不同于其他产品市场的重要特征，使安全食品管理的管理不同于一般 消费品，市场主体自律是建立在维护其自身利益基础之上的，更多的是要依靠政 府的强制力量来规范。玛丽恩内斯特尔看来，食品安全问题同时是一个政治问 题，它涉及到政府的监管、政策制定以及由此带来的利益分配问题。实际上，在 食品政治过程中，政府、利益集团、公众等之间存在很大分歧。无论是食品安全 的立法还是政策制定，都涉及到方方面面利益的妥协和斗争。掣 国内相关研究状况 从经济学的角度研究：国内学者主要从信息不完全和不对称角度对引起食品 o g a k 刚o f ，1 9 7 0 ，n em a d 【c tf b r i 舢o n s ：q i i a l 时u n c a t a i n t y 锄d 吐l em a d 【e tm e c h 锄i 锄，”q l l a r t 刚y j 伽m a l o f e c 鲫i c s ，8 4 ，3 ，4 8 8 5 0 0 o 王秀清，孙云峰我国食品市场卜的质量信号问题 j 中国农村经济，2 0 0 2 ，5 ，2 7 3 2 。 。 美 m 撕o nn e s t i e 著，刘文俊等译食品政治一一影响我们健康的食品行业 m 北京：社会科学文献出版 社，2 0 0 4 。 4 市场失灵的原因进行了分析。岳中刚信息不对称、食品安全与管制制度设计 ( 2 0 0 6 ) 一文从信息不对称角度分析食品安全问题产生的原因，指出政府对食品进 行安全管制的重要依据就是信息不对称而造成的市场失灵。吴海华食品安全问 题的信息不对称分析( 2 0 0 5 ) 从我国食品安全的现状入手，剖析了信息不对称在 食品安全方面带来的危害，提出通过政府干预和发送市场信号等措施来减少信息 不对称引发的食品安全问题。掣 从国外经验比较的角度研究：任发政在国外食品安全研究和管理的现状 ( 2 0 0 1 ) 一文中列举并分析了国外近年来发生的重大食品安全案例发生的原因及 危害，详细介绍了欧盟、美国、日本等发达国家及地区管理体系、食品安全法规 及具体操作办法，对我国的食品安全管理以及法律法规的制定具重要借鉴意义。幽 时洪洋在中外食品安全监管比较及中国食品安全体系建构思考( 2 0 0 6 ) 一文中 通过比较欧美食品安全监管，指出我国食品安全监管中存在的问题，为我国建构 有效率的食品安全监管模式提出积极建议。剖林镝的中美食品安全管理体制比较 研究( 2 0 0 4 ) 一文对中美食品安全管理体制进行了比较，进而剖析了我国食品安 全监管的体制弊病，提出了完善我国食品安全管理的建议。掣 从监管体制与原则的视角研究：如王俊豪在中国政府管制体制改革研究 ( 1 9 9 9 ) 中介绍了国外的政府管制理论与实践，在借鉴国外管制体制改革经验的 基础上，深入探讨了我国政府管制体制改革问题，推动了政府管制经济学的研究 发展及应用。掣张志宽编著的浅析欧美食品安全监管的基本原则( 2 0 0 5 的文 章中，详尽介绍了发达国家具普遍意义的食品监管基本原则：预防为主、充分发 挥消费者的作用、统一监管、从“农田到餐桌 全程控制以及可追溯、实施风险 管理等，对推进我国食品安全监管工作具有重要启示。同时，又需要国家食品安 全职能部门不断消化吸收，建立适合我国国情的较科学的监控体系。 从政府职能的角度研究：随着食品安全问题的凸显，我国诸多学者开始重视 政府在食品安全中应发挥的作用。韩俊在中国食品安全报告2 0 0 7 ( 2 0 0 7 ) 一书 是针对中国面临的食品安全问题，在加拿大国际发展署“小农户适应全球大市场 回岳中刚信息不对称、食品安伞与监管制度设计 j 河北经贸大学学报，2 0 0 6 ，0 3 。 o 吴海华，王志江食品安伞问题的信息不对称分析 j 消费经济，2 0 0 5 ，2 l ，。2 i 任发政国外食品安伞研究和管理的现状 j 中国农业科技导报，2 0 0 l ，6 。 回时洪洋，刘仁民中外食品安全监管比较及中国食品安全体系建构思考 j 中国卫生事业管理，2 0 0 6 ，2 2 ， 3 。 固林镝中美食品安全管理体制比较研究 j 武汉理t 大学学报，信息与管理工程版，2 0 0 4 ，3 。 王俊豪中国政府管制体制改革研究 m 北京：经济科学出版社，1 9 9 9 。 o 张志宽浅析欧美食品安全监管的基本原则 j 中国工商管理研究，2 0 0 5 ，0 6 5 项目 的支持下，国务院发展研究中心农村经济研究部在大量综合研究、实地调 查和国际考察的基础上完成的调查研究报告，主要内容包括食品安全宏观战略与 政策、食品安全监管体制、食品安全控制案例研究、食品安全焦点问题以及食品 安全控制国际经验等。罗杰的我国食品安全监管体制的缺陷与完善( 2 0 0 6 ) 中对我国食品安全监管体制的现状进行深刻分析后认为，当前食品安全监管体制、 机制和法律制度方面都存在突出问题。掣 评述 从以上研究可以看出，国内外学者从多个领域和角度对食品安全问题进行了 研究和探讨。从国外研究来看，由于发达国家对食品安全问题关注的较早，在实 践中已经建立相对较为完善的食品安全监管体系。国外学者对食品安全监管的研 究是在西方政府干预理论的框架下进行的，其前提是完善的市场经济，较强的企 业自律，这是监管发挥积极作用的背景和基础。但由于监管俘获存在的可能性又 让学者表现出对监管的担忧。综合各国食品安全管理现状，可以发现发达国家在 食品安全问题上的共有特征是：通过立法理顺监管体制，建立统一或协调的食品 安全管理机构，贯穿“从农田到餐桌”的全过程思想，并明确监管主体的职权， 统一监管各个环节。食品安全监管呈现出从重视食物链的重点环节监管向加强食 物链的全程监管，从多头监管向统一监管，从以政府监管为主向重视发挥社会力 量等发展的总体趋势。各国在食品安全监管体制上趋向于建立兼并、垂直、高效 的管理构架，成立统一、权威、高效的食品安全管理机构，强化科技投入，以科 学的风险性评估为基础，通过各部门之间的协调来防范各种隐性风险，同时倡导 由政府、企业、和消费者共同保障食品安全的新型监管模式。 由于我国的理论研究起步较晚，在实践中也与发达国家食品安全监管水平相 差甚远。阅读该课题己有文献资料可以发现，虽然对食品安全的研究文献数量非 常丰富，而对于食品安全中政府监管问题的研究多集中于表面的现象描述，或是 简单的经济学分析，总体上较为局部和零散，还没有形成系统的理论研究和分析。 与国外不同的是，国内学者在研究我国食品安全的政府管理上，研究主要集中在 操作层面而非制度层面，在政策面的描述及对现有政府管理失灵的分析上，主要 涉及到：食品质量安全管理法制化、完善保障体系和消费者教育。研究主要存在 如下不足：第一，宏观层次上，从管理理论上对高效能的监管体制的研究缺乏足 。韩俊中国食品安全报告2 0 0 7 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 7 ，3 4 5 。 o 罗杰我国食品安全监管体制的缺陷与完善 j 食品科学，2 0 0 6 ，7 6 够的广度和深度。第二，微观层次的研究实证分析不足。以监管机构作研究对象 而开展的实证研究还很少，还没有形成一套完整的研究方法。因此笔者试图通过 学习和借鉴发达国家完善的监管机构设置，探索如何优化、整合现有的政府资源， 在现有研究成果的基础上，努力探究我国食品安全问题症结所在，从而提出对策， 建立一个合理高效的监管组织机构。 ( 3 ) 论文框架及研究方法 技术路线图 7 研究方法 本文以我国现行的食品安全监管机构为研究对象，通过文献检索法较为全面 地掌握了过去十多年的相关杂志、报刊、理论书籍及相关网站中有关食品安全和 政府管制文献的主要内容，收集到大量资料。以政府监管理论为理论基础，以比 较分析法横向梳理美国、英国、加拿大等发达国家的食品安全监管机构，进行国 内外的对比研究。以历史分析法纵向回顾建国以来我国食品安全监管机构的演变 和发展。以制度分析法深挖我国食品监管体制弊病，分析食品安全监管机构设置， 部门职能与职权的分配，及其基本构成要素及其评价标准。揭示构建科学的监管 组织机构对食品安全工作的影响及其在和谐社会建设中的地位和作用。为推进统 一监管，在充分吸收已有研究成果的基础上，提供构建适合于转型期中国现状的 可行性强与资源整合度高的食品安全监管机构的政策建议。 ( 4 ) 预期创新及不足 目前，我国关于食品安全政府监管的文章大多停留在对发达国家食品安全管 理体系的介绍，或就食品安全标准及预警机制等有关监管技术层面的探讨。对食 品安全监管组织机构科学设置做出全面探讨的文章较少。本论文的预期创新之处 在于从食品安全监管机构设置与食品安全低效供给之间的内在联系这一视角切 入，探讨我国现行食品安全监管机构设置存在的结构性缺陷，并由此分析我国食 品监管职能部门监管不力的深层原因，探讨通过合理划定权责，统一部门行动， 加强全程监管，完善权力监督的具体措施，旨在改变监管主体多元化、责任主体 多元化的散乱结构，改善我国食品安全监管机构设置的结构性缺陷，为最终能够 有效推进统一监管，打造安全的食品环境，提出可行对策。 由于我国近年内才开始关注食品安全监管的有关问题研究，加之本人的学识 有限，对于我国食品安全监管组织机构的研究有可能停留于表层，相关研究也仅 是一次有益的尝试，可能不够成熟而有待日后进一步的思考。 8 1 食品安全监管的理论基础 1 1 基本概念的澄清 随着人类对环境与自身的认识不断深刻，食品安全问题也在发生相应的变化， 它是一个永无止境的课题。研究食品安全问题，首先需要界定一下，食品与食品 安全的概念。 1 1 1 食品安全 食品安全涵盖了食品卫生、食品质量和食品营养等相关方面内容和环节，它 关系到消费者的身心健康和生命安全，关系到经济的有序发展及社会的和谐与稳 定。食品安全的内涵是随着人们生活水平的不断提高与变化的一个动态发展的内 涵。 世界卫生组织( w r h o ) 关于食品安全的定义为：食品安全是指能确保食品消费 对人类健康没有直接或潜在的不良影响，对食品按其原定用途进行制作、食用时 不会使消费者健康受到损害的一种担保。国际食品卫生法典委员会关于食品安全 的定义为：食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引 起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。也就是说，食品中不应包含有可能 损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性中毒、 感染疾病或者产生危急消费者及其后代健康的隐患。在吸收国内外研究成果的基 础上，我国有的学者认为“食品安全 有三方面的含义：“从数量的角度，人们 要求既能买得到，又能买得起的基本食品；从质量的角度，要求食物结构合理， 营养全面，卫生健康；从发展的角度要求食物的获取注重生态环境的保护和资源 利用的可持续性。w 中华人民共和国食品安全法第九十九条对“食品安全 的定义：指食品 无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者 慢性危害。 o 丁松林食品安全与道德规范 j 中国食品与营养，2 0 0 4 ，1 2 ，1 8 9 由于食品安全问题涉及到政府监管、政策制定以及由此带来的相关利益分配 问题，本研究从政治经济学所指的范畴对食品安全的定义为：食品安全是指食品 的种养殖、加工、包装、储藏、运输、销售等均符合国家的标准和要求，不存在 威胁人体健康的有毒有害物质以及产生危急消费者健康的隐患。 1 1 2 政府监管 与日常用语中的监管不同，本研究中的“监管 一词源自英文r e g u l a t i o n 。国 内对r e g u l a t i o n 的译法不同，主要有“管制 “规制 “监管 三种译法。根据现 代汉语规范词典的解释，“管制 指强制性管理，含有较强的管理、强制意味。 “规制有三层含义：规范制约、规则制度和规模形制，含有基于事物原有的框 架结构或运行规律，为保证期正常运转，根据一定的规则进行约束、规范或调整 之意。“监管 是指监督或监视管理，含有保持一定距离，为保证事物正常运行而 进行监督和控制之意。就其本质而言，监管是在市场经济条件下，政府干预经济 的过程。在一般情况下，把对食品行业的监督与管制称之为“监管”。 国内学者王俊豪认为，政府管制是具有法律地位、独立的政府管制者( 机构) ， 依照一定的法规对被监管者( 主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。 政府管制的核心内容是进入管制与价格管制。制定进入管制政策时，重点考虑规 模经济、范围经济、垄断与竞争等理论依据；而制定价格管制政策时，重点考虑 成本与收益、需求与供给等理论依据。剧余晖认为，监管即规制，或称管制，是指 政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和 行政裁决等行政处理行为，对社会经