（行政管理专业论文）完善我国金融监管协调机制——基于次贷危机背景下的分析.pdf

摘要 人民银行2 0 0 8 年8 月公布的“三定 方案规定：“在国务院领导下，中国人 民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监 督管理委员会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政 策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防 范、化解金融风险，维护国家金融安全，重大问题提交国务院决定”。目前我国 国内一方面有关政策已经逐步允许银行、证券、保险、信托、财务公司、租赁等 行业跨行业投资控股，金融控股集团如雨后春笋孕育而生，金融创新不断深化； 另一方面长期分业经营、分业监管的体制下，不同监管部门之间的冲突日益增多。 这样的现实背景就需要在分业监管体制不变情况下，用协调机制来完善和加强监 管，金融监管协调机制面临突破，亟待需要完善。本文从金融监管协调的基本理 论、国际监管协调经验的借鉴、金融监管协调机制有效性分析，以及如何完善我 国金融监管协调机制等方面做了论述。希望能够对完善我国金融监管协调机制有 一定的建议作用。 关键词：金融监管，协调机制，成本收益分析 a b s t r a c t t h ep e o p l e sb a n ko fc h i n aa n n o u n c e di na u g u s t2 0 0 8 “s a n d i n g ”p r o g r a m ： u n d e r t h el e a d e r s h i po ft h es t a t ec o u n c i l ，p e o p l e sb a n ko fc h i n ai nt h ec h i n ab a n k i n g r e g u l a t o r yc o m m i s s i o n , c l l i n as e c u r i t i e sr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n c i l i n ai n s u r a _ n _ c e r e g u l a t o r yc o m m i s s i o ns e tu pt oc o o r d i n a t ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s mt ot h e i n t e r - m i n i s t r yj o i n tc o n f e r e n c es y s t e mf o rt h ef o r m ，s t r e n g t h e nm o n e t a r yp o l i c ya n d s u p e r v i s i o nb e t w e e np o l i c y a n dr e g u l a t o r y p o l i c i e s ，l a w s a n dr e g u l a t i o n so f c o o r d i n a t i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n to ff i n a n e i a li n f o r m a t i o n s h a r i n gs y s t e mi no r d e rt o p r e v e n ta n dd e f u s ef i n a n c i a lr i s k s ，t os a f e g u a r dn a t i o n a lf i n a n c i a ls e c u r i t y , d e c i d eo n m a j o ri s s u e ss u b m i t t e dt ot h es t a t ec o u n c i l c u r r e n t l y , c h i n a sd o m e s t i cp o l i c yh a s b e e ng r a d u a l l y , o nt h eo n e h a n d ，p e r m i tb a n k i n g ，s e c u r i t i e s ，i n s u r a n c e ，t r u s t s ，f i n a n c e c o m p a n i e sa n dl e a s i n gi n d u s t r yt r a d ei ni n v e s t m e n th o l d i n g , f i n a n c i a lh o l d i n gg r o u p s s p r i n gu pl i k em u s h r o o m sa f t e rt h er a i n ，f i n a n c i a li n n o v a t i o n sc o n t i n u et od e e p e no n ： o nt h eo t h e rh a n d ，d u r i n gt h el o n g - t e r mo fs e p a r a t eo p e r a t i o n ，s u b r e g u l a t i o ns y s t e m ， t h ed i f f e r e n tr e g u l a t i o no ft h ec o n f l i c tb e t w e e nt h ed e p a r t m e n ti s i n e r e a s i n g t h i s r e q u i r e st h es e p a r a t i o no ft h er e g u l a t o r yr e g i m ei nt h es a m ec i r c u m s t a n c e s w es h o u l d u s ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m st oi m p r o v ea n ds t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o n ，c o o r d i n a t i o n o ff i n a n e i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s mf o rf a c i n gt h eb r e a k t h r o u g hn e e d e dt ob ep e r f e c t e d i nt l l i sp a p e r , t h ea u t h o ra n a l y s e st h ec o o r d i n a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dt h e b a s i ct h e o r y , t h ec o o r d i n a t i o no fi n t e m a t i o n a lr e g u l a t o r ye x p e r i e n c et ol e a r nf r o mo u r c o u n t r yt h ee f f e c t i v e n e s so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s ，a s w e l la sh o wt oi m p r o v ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n t h i sp a p e rc a nh e l pt h ed e v e l o p m e n to fo u r c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m a n dc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s ih o p e c o u n t r y sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o no ft h e k e y w o r d s ：f m a n c i a ls u p e r v i s i o n ，c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s ， c o s t - b e n e f i ta n a l y s i s 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均己 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名： 年 刖3 e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 卅年r 月f 2 日 沙夕年王月，pe l 第1 章引言 1 1 选题背景与研究意义 “后人哀之而不能鉴之，亦将使后人复伤后人也。次贷危机造成的全球流 动性猝死的威胁让我们这些经历历史的人们继续感受着十年前亚洲金融危机的 伤痛。随着世界金融市场的飞速发展，新金融产品不断涌现，金融衍生产品层出 不穷，产业链长、危险隐蔽等新情况使得金融危机的防范和监管日益困难。金融 监管没有跟上金融创新的步伐成为这次金融危机发生的原因之一，面对次贷债券 从次贷发起到最终证券化销售链条上的典型风险传染路径和特点，美国分散的监 管体制决定了在风险蔓延过程中没有机构为此负责，监管重叠和监管缺位同时暴 露出来。次贷危机发生以来，以美国为代表的西方各国采取了一系列挽救措施并 推动金融监管体制进行改革。例如美国监管改革蓝图提出了一系列监管改革 建议。美国金融监管模式的改革趋势表明无论是采取哪一种监管模式，信息共享 和监管协调的制度安排都应该受到重视，确保监管各方一旦出现冲突或者疏漏， 能够在短时间内协调解决，减少信息不对称所带来的损失。这一改革对危机的处 理起到了较及时的作用，有利于缓解次贷危机的蔓延。其顺应全球协调、统一监 管标准、加强各监管机构合作对于我国无疑有很大的借鉴意义。 我国现行的金融监管是以金融部门为标准划分的分业监管模式，银监会、证 监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管。这种监管模式有利于明 确监管者职责，提高监管的专业化技术水平，集中控制金融市场风险。但是分业 监管也存在严重弊病：不同的监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多，而对 相关市场则不太关心，从而缺乏各个监管部门相互配合的联动行为。当金融机构 的业务范围越来越广、涉及多个金融市场时，分业监管的模式使得同一金融机构 虽在不同的金融市场上经营，但却面对不同的监管者，缺少统一金融监管的约束， 故在决策时缺乏全局利益考虑，容易滋生局部市场投机行为。与此同时，随着金 融改革的不断深入及金融全球化的影响， 营条件下的金融控股公司不断发展壮大， 我国的混业经营也在不断推进。分业经 金融创新和金融交叉业务不断出现，逐 渐模糊了银行、保险、证券之间的界限。这种种迹象实质是对金融分业经营的重 大政策突破，混业经营的渐进化趋势为金融监管提出挑战。 2 0 0 4 年6 月，银监会、证监会、保监会三家金融监管机构公布了监管分工合 作备忘录，明确了三家监管机构建立“监管联席会议机制 和“经常联系机制 。 “备忘录为我国混业经营时代的金融监管改革、金融监管协调开了一个好头， 但监管协调机制中，各监管机构之间该如何分工、协调尚没有明确约定。对一些 业务边界模糊、职能交叉明显的金融产品如何进行监管，以及相应的监管职责如 何细化都有待解决。 党的十六届三中、五中全会都提出要建立健全银行、证券、保险监管机构之 间以及同中央银行、财政部门的协调机制。2 0 0 7 年全国金融工作会议再次强调要 “建立健全协调机制，加强金融监管工作的协调配合，在推进金融业综合经营的 过程中，进一步稳步应对协调监管政策和手段，加强信息共享，防范跨行业、跨 市场风险”。在我国混业经营趋势与分业监管模式背景下，在次贷危机引发对金 融衍生品的监管进行改革和倡导监管协调的的呼声中，借鉴国外金融监管改革的 思路，结合我国具体国情，改进我国金融监管思路和改进金融监管协调机制，这 不仅是关系中国金融经济稳定与安全的重大现实问题，而且还是关系当前我国金 融经济能否持续增长、顺利参与世界经济全球化的重要战略问题。 1 2 文献综述 1 2 1 关于“次贷危机”与金融监管联系的研究 美联储主席伯南克( 2 0 0 7 ) 表示：“尽管今明两年美国( 住房市场) 的抵押 贷款欺诈和还贷违约事件的数量可能还会增加，但总体而言，这一问题对美国整 体经济的负面影响有限。随着美国住房价格有所反弹，再加上就业市场稳定，居 民收入增加，美国大多数贷款卖房者的财务状况和还款能力是有保证的 。但就 目前次贷的发展来看，伯南克的估计和论断过于乐观。 邓祥、李雪娇( 2 0 0 8 ) 认为美国“次贷危机 爆发的主要原因是金融监管未 能跟上金融创新的步伐，从而导致监管的缺失。美国财政部新近提出的金融监管 的核心内容就是创建更加一体化和系统化的监管体制，以适应金融发展的要求。 阳建勋( 2 0 0 8 ) 从法律的角度引发人们的思考。他认为加强信贷风险管理、 完善证券化风险防范制度：完善金融机构破产法律制度；完善金融监管协调机制 是反思次贷危机后的重要结论，为我们研究次贷问题提供了一个法律角度。 1 2 2 关于监管机构之间进行协调的必要性研究 刘宇飞( 1 9 9 9 ) 指出，在金融体系中信息的不完备和不对称不仅表现在金融机 构和客户之间的关系上，还表现在金融机构和监管者之间的关系上。例如被监管 者总是比监管者了解更多的有助于做出正确监管决策的信息，因为被监管者出于 种种考虑，总是试图隐瞒对其不利的信息。但如果监管者之问的信息交流是顺畅 2 的则各监管者仍能获得尽可能多的有用信息。该学者基于信息交流顺畅的角度提 出改变监管者的信息劣势需要加强金融监管协调。 曹红辉( 2 0 0 6 ) 认为，现行的各金融监管机构彼此间的不协调和效率低下很 大程度与部门利益有关，这使得他们在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银行 业改革、金融机构的审批和管理上以及金融产品的开发上产生分歧和争议，增加 了政策协调的复杂性。 1 2 3 关于金融监管协调机制建设如何改进的研究 b e r n i ee g a n ( 2 0 0 7 ) 认为，未来的金融监管框架，应该是包括商业银行、证券 公司、保险公司、信托投资公司、资产管理公司等所有金融机构在内的金融监管 委员会。在新的金融监管委员会下设立银行监督管理局、证券监督管理局、保险 监督管理局、信托监督管理局等。这样一种由政府负责组织与协调的金融监管框 架其优点：一是监管主体明确、权力相对集中，监管标准与措施易取得一致；二 是监管主体具有与各相关部门的协调能力，有利于货币政策和宏观调控的全面实 施；三是有利于降低监管成本与社会代价，提高监管效率；四是适合金融国际化 及国际监管惯例的要求。 周伟( 2 0 0 3 ) 建立了一个以金融监管为主体，协调行为为研究对象的理论框 架。该理论框架主要包括：监管协调的必要性、协调的现实困难、协调机制设计 等。目前理论界还没有对金融协调机制进行深层次和完整分析的，该理论框架为 之后学者的研究提供了思路。 巴曙松( 2 0 0 6 ) 认为，对于“金融监管委员会”这一机构的定位，可以类似 金融控股公司与子公司的关系。金融控股公司在总公司层面是多元化经营，但在 子公司层面是分业经营，这样金融控股公司既能适应混业经营也能适应分业经 营。所以，金融监管协调委员会关键是要发挥更高层次的整合作用，既要防止监 管越位，又要防止监管真空。其职能可以概括为四类：一是对金融控股公司的监 管；二是对目前已经实际存在的实业类控股公司的监管；三是协调金融创新业务 领域的监管；四是现在的监管部门并没有覆盖到的领域，如担保。他还指出，金 融协调监管委员会除监管职能外，还应该有强有力的协调功能。 杨坤( 2 0 0 8 ) 认为建立金融监管局是一种新的机制设计。该设计中，国务院 副总理为协调主持人；央行、财政部、银监会、证监会、保监会和非专业金融监 管机构参加设立金融监管局，隶属于国务院。国家金融监管局不仅负责对金融控 股公司的综合监管和协调各功能性监管机构的监管行为，同时还要进一步将中国 人民银行现有的防范与化解系统性金融风险的监管职能彻底分离出来，成为金融 业管理的最高机构。同时设置秘书处、研究处、决策处、合作办公室。秘书处负 责处理监管协调日常事务，负责召集各种定期和不定期会议，交换监管信息和协 调各方立场、观点和监管行为。笔者认为在我国金融混业经营日益成熟的现实上， 建立金融监管当局的可行性越来越大，但同时也要考虑这样的制度建立会加大监 管成本，权利的过度集中会滋生腐败和寻租行为。 王忠生( 2 0 0 8 ) 认为我国的分业监管协调合作应该是个较长时间的制度安 排，需要从加强金融监管机构与中央银行的协调合作、加强金融监管机构间的协 调合作以及加强金融监管的国际协调合作等三方面来完善这一制度安排。 综上所述，虽然对于如何建立协调机制以及建立怎样的协调机制国内没有一 个统一的说法，但是鉴于我国目前协调缺位的现状，尽快建立一套适合我国国情 行之有效的协调机制在学术界已经达成广泛共识。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 本文以混业经营趋势下金融监管为主要研究对象，其核心问题是金融监管协 调性问题。研究的背景和前提条件是国内我国混业经营趋势同益加强，国际上次 贷危机发生后，发达国家主动的进行监管改革。本文从金融监管协调机制的基本 概念出发，首先介绍金融监管协调相关理论，对金融监管协调的必要性进行经济 学分析并考察协调监管的成本收益和运行状况，评析西方发达国家的金融监管改 革方案，总结出当今国际金融监管发展的趋势特点以及适合我国金融监管体系建 设可加以借鉴学习的有益经验，最后对照我国当今混业趋势加剧，金融创新增强 的金融形势，深入剖析当前金融监管体制所面临的协调性难题。最后在对于如何 适应金融改革的需要、建立有中国特色的金融监管协调机制方面提出科学合理的 对策。 1 3 2 研究方法 第一，成本一有效性分析法。鉴于金融监管的公共物品性质，难以估计它的 收益是它有别于私人物品的基本特征之一。种替代的决策思路是进行成本一有 效性分析，这指的是在无法确定某公共项目的具体收益时，可以用目标的完成程 度取而代之，并计算它与付出的成本之问的比例。如果能够同样有效的完成目标， 那么毫无疑问，成本最小的方案的效率最高。 第二，比较研究方法。汲取西方金融监管改革的经验教训，通过国别比较分 4 析，结合我国实际国情，得出具有一定参考价值的有关金融监管协调的建议。 1 4 论文的创新和不足 1 4 1 论文创新 1 、在经济学分析过程中，对成本一收益法和成本一有效性做了对比分析。 对我国单纯分业监管和引入监管协调机制的分业监管两个阶段的监管有效性进 行了简单的总结比较，从金融监管机制建立有利于效率的提高这个方面说明完善 监管协调机制是必要的。 2 、通过对金融监管协调机制基本理论的问题深入分析，在此基础上，通过 历史发展进程分析、现实分析、成本有效性对比等多种方法，从多个不同的侧面 分析我国金融监管协调机制存在的问题，指出完善该机制是我国金融发展改革的 必然趋势，并指出人民银行作为主牵头人，建立金融监管委员会是较好选择。 1 4 2 论文不足 鉴于国内数据不够丰富，缺少数据模型和深入的数学分析，显得深入不够。 相信在不远的将来一定能够做出更为精确的分析，提出更为有益的建议。 第2 章金融监管协调机制的基本理论 作为研究金融监管机构协调行为的制度安排，金融监管的协调机制有其特殊 的理论分析框架。主要包括：金融监管协调的概念、协调与独立性的关系，金融 监管协调的必要性分析、协调的经济学分析、协调机制的设计等。其中必要性和 经济学分析作为重点会在后面章节重点论述。 2 1 金融监管协调机制的概念 金融监管协调机制，指各监管机构之间，为维护金融稳定，达到一定监管目 标，在有关金融监管的规则、行动的方面相互联系、合作而采取的措施，在整体 上确保监管效率的制度和体制安排。在存在多个监管主体的情况下，如果缺乏一 种机制使得各监管主体之间适当配合，行动不和谐，就会产生诸如监管重复、监 管冲突等后果，从而降低监管效率。 以金融监管主体数量为划分依据，监管协调可以分为广义的监管协调和狭义 的监管协调。所谓狭义的金融监管协调机构包括一国或地区的中央银行、各种专 门的金融监管机构( 证监会、保监会等) 和政府有关部门，如财政部、税务部门。 广义的监管主体既包括狭义的监管主体，也包括一国和地区的民间性质的金融同 业行会和各种专门服务机构，如会计师事务所、资信评级机构等，还包括有关国 家的金融监管机构和国际上的金融监管组织、如巴塞尔金融监管委员会、国际证 券委员会组织等。1 一般而言，纳入协调范围的监管主体数量越多，监管协调的一 致性更高，同时监管协调的难度和成本就会更大。 虽然其它监管主体的工作也很重要，但是主监管工作多是在狭义监管者范围 内展开的。所以，本文的大部分篇幅中，为了讨论的方便，都仅适用狭义范围定 义。当涉及国际间监管协调问题时，扩大其协调主体的范围，不过国际间监管协 调固然重要，但不是本文研究的重点。 2 2 协调与独立性的关系 公共部门为实现一定的经济和社会目标，通过各种正式和非正式的制度安 排，营造行使公共权力、制定和执行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以 实现对社会公共事务的有效管理、整合和协调的持续互动过程。2 公共治理必须处 理好独立与协调的关系，而金融监管可以被理解为是狭义范围内的公共治理。从 表面上来看，金融监管协调与各监管主体的独立性之间存在矛盾。然而，按照系 统论的原理，整体的良好运行有赖于各部门的密切合作，在各领域联系f 1 益紧密 的现实金融环境下，任何监管机构都不可能独善其身。一方面只讲独立，不讲协 调，存在牺牲整体长远效益换取部门效益，积累部门内部及整个整体系统风险的 可能性。另一方面，只讲协调，排斥必要的独立，显然也是行不通的。赋予监管 机构相当程度的独立性，使其避免受到政治层面和被监管机构的影响，对于实现 良好的监管治理非常重要。同时，监管机构的独立性也能够提高政策制定的可信 度。 由于各国金融制度差异很大，如何构建良好的金融监管协调机制，妥善处理 好独立性和协调之间的关系成为实践检验各国监管效果的重要指标，更需要各国 监管当局具备高超的监管艺术。 2 3 建立金融监管协调必要性 2 3 1 监管信息交流需要监管协调 1 周伟，金融监管的协调论：理论分析框架及中国的现状，财经科学，2 0 0 3 第5 期。 2 h t t p ：w w w c b r c g o v c n c h i n e s e h o m e j s p d o c v i e w i s p ? d o c l d = 1 0 0 9 ，中国银行业监督管理委员会，2 0 0 8 年3 月2 日。 6 信息经济学认为信息的不完备和不对称是市场经济不能展现出古典经济学 中所描绘的完美的主要原因。信息不对称3 也同样发生在监管部门和金融机构之 间，金融监管的存在正是源于这种信息的不对称。被监管者总是比监管者了解更 多的的信息，而被监管者出于种种考虑，总是试图隐瞒对其不利的信息，信息越 不对称，监管的效率越差。在这种情况下，完善的金融监管协调机制，使得信息 能够及时地在金融监管机构间相互流通形成共享，就可以改善监管部门与金融机 构之间的信息不对称，达到降低监管成本，提高监管效率的目的。 2 3 2 避免监管冲突需要监管协调 金融监管冲突基本意义：金融监管冲突是指由于监管权限本身的划分不清， 或者由于金融创新的发展超出既有规则框架，而导致不同监管机构之间职权的冲 突，如果说前者属于立法疏漏，那么后者则是市场实践发展的必然结果。4 这方面 一个直观的例子就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。第一张大额可转让存 单出现时，就对其该如何监管的问题引发了人们的激烈讨论，这些金融产品兼具 不同传统金融产品的特征，难以完全归入任何传统金融部门。 在另一层意上，根据公共选择理论，政府部门不总是社会正义的代表者，在 利益集团的影响下，他们也会有私心，这时金融监管冲突具体体现在不同监管机 构之间因为监管目标、监管理念、监管方法( 手段) 乃至监管文化方面的差异，当 监管领域出现交集时，竞争冲突就会显现。比如从监管目标上看，银行监管者将 防范系统风险，维护系统稳定作为核心目标；保险监管者将保护保单持有人的利 益作为核心目标；证券监管者则对投资者保护，确保市场公平、效率和透明，以 及减少系统性风险三个目标给予同等重视。与监管目标相适应，各金融机构的监 管理念也有所差别。银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力的审慎 性监管，而证券监管者在审慎性监管之外，更注重通过对业务经营行为的监管。 在监管文化方面，与较为温和的银行和保险监管相比，证券监管机构通常更为强 硬，强调信息披露和自律监管，依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人，遏制 违规行为，这种立足于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化与银行和保险监 管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”的监管文化相去甚远。5 3 信息不对称理论是由三位美国经济学家约瑟大斯蒂格利茨、乔治阿克尔洛犬和迈克尔斯彭斯提； ；的。 该理论认为：市场中卖方比买方更j ，解有关商品的符种信息；掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一 方传递町靠信息而在市场中获益；买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方扶取信息：市场信吁显示 在一定程度上可以弥补信息才i 对称的问题；信息小对称是市场经济的弊病，要想减少信息小对称对经济产生 的危害，政府应臼；市场体系中发挥强有力的作用。 4 廖凡，竞争、冲突与协调金融混业监管模式的选择，北京大学学报，2 0 0 8 年第5 期。 5 杨勇，金融集团法律问题研究，北京大学出版社，2 0 0 4 年版，第1 9 5 页。 7 监管冲突一方面降低了监管效力，另一方面也给被监管者带来了困难。在一 些国家，有多个机构对上市公司的会计准则有管辖权，这些准则之间的冲突使得 上市公司不得不制定多套会计报表，以应付不同监管机构和监管准则的要求。在 存在竞争冲突的情况下，各监管机构必须做到某种形式的协调，否则会影响监管 的效率和有效性。 2 4 金融监管协调机制的制度安排 目前发达国家建立的协调机制，大致可以分为三个层次：第一层次诸如英国、 德国等由法律直接规定协作合作的内容或原则性要求；第二层由各机构之间签署 谅解备忘录以便明确相关法律中难以细化的合作事宜，如英国财政部、英格兰 银行和金融管理局之间的谅解备忘录；第三个层属于实际操作层面协调，具体 表现为：组建协调委员会、定期召开协调会议、讨论事关金融稳定和金融监管的 重大问题，如美国监管改革之前，根据金融机构管制法成立的部门之间的协 调机构联邦金融机构监察委员会由联储、货币监管局( o c c ) 、联邦存款保 险公司( f d i c ) 、国家信用社管理局、储贷监理署五家联邦级监管机构构成，轮 流担任主席。同时在业务层面上注重信息交流和政策的协调，相互提供服务。如 联邦储备银行委托监督局、证券投资委员会为减轻金融机构的负担，在成本分摊 的安排下可以相互委托收集与其职能有关的信息，建立信息共享安排。审慎监管 局、联邦储备银行和统计局在2 0 0 1 年共同开发了一个服务于三家机构的统计报 告系统，由审慎监管局具体运作，另两家机构根据需要使用该系统的数据和信息 6 2 5 金融监管协调机制的发展实践 2 5 1 统一监管模式下的监管协调机制 英国是统一监管的典型代表。英国在1 9 9 8 年6 月l 同改革之前是分业监管 模式，共有9 家金融监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司( s s b e ) 、证券 与投资管理局( s i b ) 、私人投资监管局( p i a ) 、投资监管局( i m r o ) 、证券与期 货监管局( s f a ) 、房屋协会委员会( b s c ) 、财政部保险业董事会( i d t ) 、互助 会委员会( f s c ) 和友好协会注册局( r f s ) 7 。这种传统的监管体系是非常复杂 的。在该体系中，商业银行由英格兰银行( s s b e ) 监管，从事证券金融投资业务 的金融机构由证券与投资管理局( s i b ) 负责监管等。这种细化的金融监管格局 6 壬佳佳，我因会融骼管机构的完善，理论界，2 0 0 9 年第1 期。 7 姜学军，刘丽巍，范南，金融对外开放与监管问题研究，中国时代经济出版社，2 0 0 5 年版，第1 0 1 页。 在一定时期内起到了促进经济发展的作用，但随着金融业的发展和相互渗透，银 行开始涉足其他领域，保险业的理财业务也逐步发展起来，这使得传统的金融监 管模式越来越不适应现实的需要。1 9 9 7 年，英国政府开始金融监管体制改革，合 并9 家金融监管机构，成立了唯一的金融监管机构金融服务监管局( f i n a n c i f l s e r v i c e sa u t h o r i t y 简称f s a ) ，统一行使对金融机构的监管职权。英国在2 0 0 1 年 1 2 月1 日成立了与f s a 同时开始运作的专门的金融监管制约机构“金融服务和 市场特别法庭( f i n a n c i f ls e r v i c e sa n dm a r k c tt f i b u n f l ) ，对f s a 在金融监管中 可能发生的滨职行为起到监督作用。该法庭主要审理发生在f s a 与被监管者之 间且经双方协商难以解决的问题。 英国于1 9 9 7 年l o 月发布了财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解 备忘录协调各方工作，共同维护金融体系的稳定，确立了三者之间协调机制的 框架。该备忘录包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重 要、紧急或相关事宜。当英格兰银行和金融服务局的意见无法统一时，由财政大 臣进行裁决：备忘录规定监管人员在彼此机构中的任职以及建立一定的安排以解 决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以 充分发挥各个机构的优势，避免监管摩擦或真空8 。 2 5 2 分业监管模式下的监管协调 分业监管体制下，银行、证券、保险三个领域分别由一个专业的监管机构负 责全面监管，包括审慎监管和业务监管。我国是这一监管体制模式的典型代表， 意大利、荷兰等国家也实施类似的模式。这种监管体制模式的优点在于：其一， 各个监管机构的监管专业化优势突出，职责定位明确，分工细致，突出监管重点， 监管的力度较强。其二，存在监管竞争优势，每个监管机构之问尽管监管对象不 同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争中可以提高监管效力。同时，这种模式 又存在不可避免的缺陷：其一，分业监管模式下，当出现涉及多个部门的交叉业 务时，同时新业务的推出又必须经过多个部门的协调才能完成，分业监管制约了 金融业务的创新。其二，在监管部门之间存在潜在冲突时，有些部门也会在“私 心趋势下采取一些有利于本部门而损坏其它部门的行动，造成效率损失。其三， 各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空和重复监管，不可避免地产生摩擦。 从整体上看，分业监管机构庞大，监管协调成本较高。 2 5 3 混业监管模式下的监管协调 8 洪艳蓉，银行监管的海外经验概述与借鉴，证券市场导报，2 0 0 3 年第l o 期。 9 美国于1 9 9 9 年1 1 月通过的金融服务现代化法案，第一次以立法的形式 正式废除了长达6 0 年之久的分业经营模式，同时确立了与美国混业经营特点相 适应的伞形监管模式。对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银 行监管机构联邦货币监理署( o c c ) 、联邦存款保险公司( f d i c ) 、证券监管 机构证券交易委员会( s e c ) 和州保险监管机构( 美国没有联邦层面的保险 监管机构) 分别对其相应的业务或功能进行监管，包括制定各自的监管规章、进 行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等。联邦储备委员会( f e d ) 作为伞式 监管人，是综合管理的上级机构，通常负责控股公司层面的监管。只在必要时才 能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管，若各功能监管机构认为联邦 储备理事会的限制监管不适当，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。9 这种伞形监管模式为各功能监管机构之间的协调合作起到了很好的组织架 构支撑。尽管在次贷危机中，美国监管暴露出种种弊端，但就其金融监管协调机 制在信息共享，相互协商、遵守监管规章和冲突解决方面有着良好的制度设计。 具体表现在如下几个方面： 一、信息沟通与共享机制。监管机构之间有义务相互提供信息。例如监管机 构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如，银行监管机构有义 务应证券交易委员会( s e c ) 的要求提供从事证券业务的银行的有关信息，与此 同时，s e c 也会最大可能地被要求向外机构提供涉及某投资银行控股公司或其联 营机构的报告或检查结果。f r b 必须与各分业监管机构信息共享，例如f r b 在 某些特定情形下( 如有理由相信子公司从事的活动将给控股公司或其存款类子公 司带来重大风险) 有权检查金融控股公司的任何子公司，以获取有关控股公司的 经营和财务风险及其相应监控系统的有关信息。- o 二、权属交叉时的协商机制。监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时， 如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。例如，对新混合型产品实施监 管规则之前，s e c 必须与f e d 就买卖该种产品的证券经纪商或自营商的注册要 求进行协商并取得一致。 三、法律规定明确。各监管机构应遵守其他监管机构所属金融领域的法律， 减少潜在的冲突。例如，在对投资银行控股公司进行监管时，s e c 就必须服从其 他相关的银行业法律及州保险法律。 9 林朴，美国会融监管模式的改革趋势对我国的借鉴，f ：海金融学院学报，2 0 0 8 年第4 期。 1 0 黄毅、杜要忠，金融服务现代化法，中国金融出版社，2 0 0 0 年版。 l o 四、良好的冲突解决机制。为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还 建立起冲突解决机制。例如，若f r b 对s e c 有关新混合型产品注册要求的条例 存有异议，可以在该条例公布后6 0 日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查 请求，要求法院推翻该条例，在法院最终审结之前该条例中止实施。 美国金融服务现代化法规定的多家金融监管机构必须加强监管协调，共 享监管信息，同时建立了可操作的协调监管体制，提高了监管效率，降低了监管 成本，从而保障了整个金融体系经营优势得以发挥的同时控制了金融风险。但是 综合监管为主，分业监管为辅的伞形监管体制也面i 临多头监管和沟通协调问题； 不同监管理念、监管目标之间可能导致冲突，同时也存在伞形监管者与各监管者 的监管优先权的行使等问题。 第3 章监管协调机制经济学分析 3 1 监管协调机制的成本一收益分析 成本一收益方法是在评价金融监管协调机制效率时最常用的方法，其通过金 融监管所取得的收益和花费的成本对比来评价监管效率，其具体内容如下： 3 1 1 建立和运行金融监管协调机制的成本 建立金融监管协调机制是需要耗费资源的，鉴于资源的约束性，需要考虑建 立和运行金融监管协调机制的成本因素。主要包括以下几类： 一、建立金融监管协调机制的成本。也可以称之为金融监管协调机制的行政 成本。它主要是指监管当局在建立监管协调机制、制定和实施监管协调措施过程 中承担的人力、物力耗费等。例如，中国证监会的国际合作部，是证监会为了加 强国际协调而设置的一个部门，这个部门的雇员费用和日常运作费用就属于协调 的直接成本。建立金融监管协调机制的直接成本可以从监管机构的账户( 如监管 机构的年报) 上反映出来，并最终反映到国民收入账户的财政账户中。同时为建 立协调机制各方进行协商进而立法的成本，该成本与协商的困难程度成正比，而 与立法程序的效率成反比。 二、金融监管协调的执行成本。这是各监管机构在协调机制下进行配合行动 的各项开支所导致自身增加的成本和被监管者增加的成本。监管机构增加的成本 包括：国际与部际的联络费、协同调查费、信息平台的硬件购置与软件开发支出、 1 1 宋建明，金融控股公司理论j 实践研究发达国家与中国台湾地区经验借鉴，人民出版社，2 0 0 7 年版， 第3 1 7 3 1 8 页。 信息存储与交换支出等。例如，目前采用联席会议的形式增进协调监管，交流监 管信息。这些联席会议所产生的会务费就属于此类。有的文献将这部分成本分为 信息成本和摩擦成本。这部分成本与纳入协调范围的监管主体数目成正比，与各 监管主体的分工明确程度成反比。 三、其他协调成本。被监管者在协调机制下耗费的资源，比如向被监管者提 供信息，接受检查等；而且还包括因为监管协调所导致的效率损失，同时还有机 会成本，即在协调监管的过程中所耗费的资源可以有更好的更合意的用途，即因 监管协调不当或监管无效而造成的效率损失等。与此同时，监管协调机制的建立， 也存在道德风险，造成从业人员激励机制作用下降等隐形成本。 3 1 2 金融监管协调机制的收益 建立和运行金融监管协调机制的收益是指金融监管当局在实施金融监管协 调机制一定程度时，通过保障金融体系安全性和稳定性，促进金融创新而带来的 收益。我们把协调的收益分为一下两种： 一、金融监管的直接收益 协调监管能够促使被监管者收入水平提高。在没有金融监管协调的状态下， 单个金融机构可能因监管不当而增加成本，同时金融机构的危机成本增高。金融 监管协调的存在，使得金融机构的危机成本下降，实现了相对较高的收入，而且 这个部分收入的增加值是完全或者直接由于建立了金融监管的协调机制。 二、金融监管的问接收益 协调促进金融体系总体收入提高。金融监管机构之间的协调可以保护合作竞 争、防止欺诈、减少寻租以及避免系统性风险的出现，从而使得整个金融体系在 稳定的秩序中实现更高的收入。这不仅有利于金融系统的自身完善，而且还通过 金融系统与其他子系统的协调效应，帮助稳定利率、汇率和估价、缓和货币与债 务危机。 3 1 3 成本一收益分析法的难点 一、监管协调的执行成本和其他成本难以量化。这两种金融监管的成本具有 以下特点： l 、执行成本和其他成本具有明显的预算软约束的性质。与建立协调机制的 直接成本的预算硬约束性恰好相反，建立成本往往发生在监管之前，是属于预算 性质的成本。执行成本和其他成本则是产生于监管的实施过程之中，他们并不能 对监管产生实质的约束性，不会因为它的大小而导致实施监管的强度的不同。 1 2 2 、执行成本和其他成本在计量上也面临着相当大的困难，特别是其中的机 会成本和由道德风险而引发的间接成本更难以估计。我们在考虑成本时只能说是 由于风险的增加引起了成本，但是具体如何就这一部分风险进行量化，就存在很 大的难度。 3 、与建立协调机制的成本不同的是执行成本和其他成本的可控性很差。于 这两种成本发生在监管协调的过程之中或者之后，那么就很难像建立成本一样在 监管的事前对其进行预算上的控制。 二、金融监管协调的收益也不易量化。正如金融监管的成本一样，衡量金融 监管的收益也面临着技术上的困难。这是因为不存在与建立成本相对应的直接性 收益，金融监管协调效果一般要很长时间才能显现出来，而且也是通过其他金融 指标间接的反映出来。但是即使这些效果能够间接的反映出来，往往也是模糊不 清的，在计量和可控性方面仍然存在与监管协调成本一样的难题。诸如技术革新、 经济周期等所造成的对整体金融收益的改变更是为如何辨识金融监管协调带来 的收益设置了难题。故下述用成本一有效性代替成本收益分析。 3 2 关于协调机制效率的成本一有效性分析 3 2 1 相关概念界定 所谓有效性，是指完成策划的活动和完成策划性的程度，可以解释为目标的 完成程度。所谓成本一有效性，是指在无法确定某项公共项目的具体收益时，可 以用目标的完成度取而代之，同时计算它与付出成本之间的比例。如果能够同时 有效的完成目标，那么毫无疑问，成本最小的方案的效率更高。金融监管作为一 种公共物品，其特质在于难以估计他的具体收益，故用监管协调的有效性来分析， 较之成本一收益更加具有现实操作性。 3 2 2 衡量指标 一、有效性指标 金融监管的有效性一般可以从以下三个方面来衡量：( 1 ) 促进整个金融体 系安全程度的提高；( 2 ) 促进金融体系自身的更快发展；( 3 ) 促进社会经济更 快的发展，提高社会整体的福利水平。 l 、有效保障金融体系的安全 这是金融监管协调乃至金融监管的首要目标，是金融监管提高社会福利水平 的主要途径。反映金融稳定和金融安全的指标很多，但由于时间和篇幅的限制， 我们只能采用最直接和最具有代表性的变量对它进行描述。比如我们用某时期监 管范围内的破产机构所造成的总体损失能否呈下降的趋势来衡量金融体系的安 全性。金融不稳定的主要和极端的表现就是金融机构破产给社会带来的巨大损 失，金融机构破产有可能产生连锁效应，引发金融危机，给国家经济造成严重打 击。 2 、有效促进金融体系自身的发展 金融稳定不能以牺牲效率为代价，金融监管协调不仅要达到保持金融体系和 社会经济稳定的目标，还要起到促进金融业本身健康稳定发展的作用，有效提高 金融业在国民经济中的地位，充分发挥金融在国民经济中的枢纽作用，使金融业 更好地为经济发展服务。我们用金融机构总产值的比例的提高来衡量这一目标的 完成状况。该指标能够很好地反映金融业在国民经济中的地位的变化，从而从侧 面反映出某时期金融监管的有效性。比如，金融业年产值占g d p 的比例，见表 3 1 ： 表3 1 我国金融业