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中国传统行政中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 摘要 秘书擅权是中国传统行政中的一大弊病，本文中的秘书是一个泛指的行政职 能现象，本文研究的是充任这一行政职能的秘书机构和人员的擅权现象。它是指 在君主专制制度下，皇帝将所有国家大权高度集于一身，而受自己精力、能力等 限制，帝王不可能亲自处理好所有国家事务，于是，将一些重要的事务也委诸他 人，而绝大部分外溢的皇权成为中央秘书部门的职权，这些部门及其首脑打着皇 帝的名义，假借皇权而行事。本文采用了历史的研究方法，实证的制度分析以及 比较研究的方法着重从制度的历史学和文化两方面阐述秘书擅权现象产生的历 史背景，叙述秘书擅权在汉唐，元明清的发展和恶变，分析秘书擅权现象产生的 政治制度原因以及文化原因，并探索与现代社会相适应的秘书制度。这对推进我 国现在的行政管理体制和秘书管理体制的改革都具有特别重要的理论意义和实 践意义 关键词：中国传统行政秘书擅权高度中央集权 中啻传统行政中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 a b s t r a c t s e c r e t a r y sa c t i o nw i t h o u ta u t h o r i z a t i o ni so n eo f t h ec o r r u p tp r a c t i c e si nc h i n e s e t r a d i t i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s e c r e t a r yi nt h i sp a p e rm e a n st h eg e n e r a lp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n , a n dt h ea c t i o nw i t h o u ta n t h o n z a t i o no ft h es e c r e t a r y i n s t i t u t i o n sa n dp e r s o n n e li st h es u b j c c ts t u d i e di nt h i sp a p e r n l i sp h e n o m e n o n h a p p e n e du n d e rt h ea b s o l u t em o n a r c h ys y s t e m , w h e nt h ee m p e r o rp o s s e s s e da l l n a t i o n a lp o w e r s ，b u th ec o u l dn o tb ea b l et oh a n d l ea l ln a t i o n a la f f a i r sd u et oe n e r g y a n d c a p a b i l i t yl i m i t s ，t h e nh ew o u l da u t h o r i z eo t h e r st oh a n d l es o m ei m p o r t a n ta f f a i r s c e n u a ls e c r e t a r yi n s t i t u t i o n sg a i n e dm o s ta u t h o r i z e de m p e r o rp o w e r ；也e ya c t e di n t h e n a m eo fe m p e r o rp o w e r t h ep a p e rc o n c l u d e st h eh i s t o r yb a c k g r o u n do ft h i s p h e n o m e n o nw i t hr e s e a r c hm e a n so fh i s t o r y ；e x a m p l ea n dc o m p a r i s o nf r o mt h et w o a s p e o t so fh i s t o r ya n dc u l t u r e , d e s c r i b e st h ed e v e l o p m e n to ft h i sp h e n o m e n o ni nt h e h a n , t a n g ，y u a n , m i n ga n dq i n gd y n a s t y , a n a l y s e st h ei n s t i t u t i o n a la n dc u l t u r a l r e a s o n sf o rt h i sp h e n o m e n o n , a n d 丘n a l l ye x i ) l o r c st h ea p p r o p r i a t em o d e r ns e c r e t a r y s y s t e m , w h i c hh a ss p e c i a l l yi m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e st o r e f o r m so fo u rp r e s e n tp u b f i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n ds e c r e t a r ym a n a g e m e n t s y s t e m k e yw o r d s ：c h i n e s et r a d i t i o n a lp u b f i c a d m i n i s t r a t i o n s e c r e t a r y sa c t i o n w i t h o u ta u t h o r i z a t i o n h i g hc e n t r a l i z a t i o n 中国传统行政中的秘书擅权现象研究南京师筢大学硕士研究生毕业论文 前言 在原始社会后期，当若干氏族联合组成规模较大的部落时，就产生了为部落 领导集团活动提供辅助管理的秘书工作，其时间距今至少有五千年左右。伴随阶 级的出现，就有了统治者和被统治者。统治者为了进行统治，就要说话，就要立 刑制法，就要利用文字为其服务。有了文书，必有拟制，处理、保管文书的人， 这样就逐渐出现了各种秘书工作官吏和不同层次的秘书工作人员，进而设置秘书 工作机构，并形成秘书工作制度。“秘书”一词，最早指富禁中秘藏的书，后 来，逐渐由指物发展到指人，指国家机构中的官职在汉恒帝时，始设的秘书监。 及后来出现的典校秘书、秘书丞、秘书郎等等，都是这类文职人员9 现代汉 语词典中秘书的定义是：“秘书是掌管文书并协助机关或部门负责人处理日常 工作的人员”按照现代秘书学观点，秘书是为领导、主管或雇主提供辅助管理、 综合服务的人员。依此类推，古代的秘书也就应该是为帝王公侯和各级主官提供 辅助管理、综合服务的人员留在君主专制制度下，皇帝将所有国家大权高度集 于一身，然而受自己精力、能力等限制，帝王不可能亲自处理好所有国家事务， 于是，将一些重要的事务也委诸他人，而绝大多数外溢的皇权成为中央秘书部门 的职权，这些部门及其首脑均打着皇帝的名义，假借皇权行事。 本文中的中国传统行政，指的是中国皇权政治下的行政。虽在概念界定上可 能有分歧看法，但本文所论主旨不在中国行政史的分期，固特申明本文所论中国 传统行政的的特指范围至于中国传统行政中的秘书，是一个泛指的行政职能现 象，不是专指行政体系中的特定职位因为在中国传统行政中，秘书意义上的行 政职能往往由各种不同机构和人员充任在长期的中国皇权政治背景下，充任这 一行政职能的秘书机构和人员的擅权现象，即是本文专门分析的对象秘书擅权 是中国传统行政中的一大弊病。本论文即以此行政弊病为研究对象。 我国秘书工作与西方国家有很大差异，加上长期对外封闭，我国秘书学的产 范立荣现代秘书实务 中央民族大学出版杜1 9 9 6 年第1 1 页 同上，第1 页 扬树舞、张树文中国秘书史，安徽大学出版社2 0 0 3 年。第2 页 l 中圈传统行政中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 生基本上没有受到国外秘书学的影响，而主要是在总结中共领导下的秘书工作历 史经验的基础上创建的。中央办公厅秘书局创办了秘书工作期刊，推动全国 秘书学的研究；副局长李欣还发表了秘书工作的专著。9 围绕秘书学专业课 程，全国已经有几十种专著、教材出版。这些著作详细的阐述了秘书的发展史， 就如何提高现代秘书工作效率和推进现代秘书改革等一系列问题提出了独特的 见解。但是，目前关于秘书擅权这一历史现象，国内外还没有专家学者做专门详 细的研究，李欣在中国秘书发展史一书中，提到一些有关秘书擅权现象和中 国历代皇帝削弱主要秘书部门和秘书首脑职权的措施，但尚未展开深层次的制度 分析和文化分析要深入研究秘书擅权这一现象，就必须从制度、管理、文化等 方面分析，找到其产生和发展甚至恶变的原因，从而才能给改革和完善当代行政 体制和秘书管理体制提供历史借鉴 在改革开放的中国，在建立社会主义市场经济的神州大地，开展对中国传统 行政中的秘书擅权现象的研究和学习，具有特别重要的理论意义和实践意义。 ( 一) 防止秘书越权，对于行政管理的宏观体制方面的探索 学习和研究中国传统行政中的秘书擅权现象，可以剖析和借鉴中国古代行政 中秘书擅权的危害和对该现象的防范措施，但尚未展开深层次的制度分析和文化 分析如今，有些机关领导把秘书当成心腹、代理人；秘书把领导做靠山、招牌 某些领导，看似位高权重，其实由秘书操纵，参加应酬，接见下属，开会讲话， 下去看点，干部提拔，班子调整等等，常常在决策上受秘书影响秘书群体成了 腐败高发群体，这种现象的大量存在，迫使我们不能不从制度上采取多种措施， 遏制腐败滋生对秘书的权力一定要严加限制，决不能任其无限扩张。 ( 二) 指导秘书工作，对于秘书管理的制度分析方面的探索 研究秘书擅权现象，能够进一步剖析和借鉴中国传统行政秘书史，可以更好 地指导现代秘书工作，推动秘书部门的改革，可以使秘书工作进一步科学化、规 范化、高效化，为秘书机关对秘书人员岗位目标责任制的制定、实施和落实上提 供科学的理论依据，防止官僚主义、文牍主义掩盖下的越权现象，对于整个组织 管理效率的提高，有着不容忽视的作用 ( 三) 促进秘书学科发展，对于秘书管理的文化分析方面的探索 刘祖遂通用秘书学 解放军出版社1 9 鸥年，第1 0 页 2 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 今天，我国的社会主义制度和领导体制已从根本上为秘书机构发展奠定了基 础，在社会主义的集体领导制度下，对秘书机构的权力膨胀和擅权行为有一定约 束。加强传统行政中的秘书擅权现象的剖析和研究，可以加速秘书学这一学科臻 于成熟和完善的进程，推动具有中国特色的秘书学学科的迅猛发展我们正在 进行建设有中国特色的社会主义的伟大事业，实践上如此，理论上亦应如此。 ( 四) 对于现实改革的历史借鉴 社会主义制度下的秘书机构与专制时代的秘书机构有着本质的区别，二者不 能相提并论，不能不加区别地同等看待，这是必须指出的。但是，既然同为秘书 性质的工作机构，它们之间必然具有某些共同的因素因此，探索古代秘书机构 的演变与发展规律，对我们仍然有所启迪，能够为当代行政体制和秘书管理体制 的改革提供历史借鉴。 从方法的角度即具体的工作方法来看，中国传统行政中的秘书擅权现象研究 可以用以下几种研究方法： ( 一) 必须坚持以历史唯物主义观点为指导，真正用历史的眼光分析历史现 象。列宁说：“为了用科学的眼光观察问题，最可靠、最必需、最重要的就是不 要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看莱些现象在历史上是怎样发生的， 在发展中经过那些阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”。 我国秘书工作有2 0 0 0 多年的历史，有丰富的历史经验，我们不应当割断历史， 而应该深入研究，批判吸收研究中国传统行政中的秘书擅权现象就要考察它在 漫长的封建社会中如何发生、发展和形成，对历史现象必须用历史唯物主义的观 点加以客观分析，给予恰如其分的评价，从中找出带有规律性的东西，以促进我 国现代秘书制度的建设和发展 ( 二) 实证的制度分析封建王朝重视历史积累，注重历史评价和总结兴亡 更替的传统，使得各类史籍对对政府机构、典章制度、政治活动家( 其中有大量 从事过秘书工作) 津津乐道，不厌其烦地加以记录。因此，部中国古代秘书史 基本上就是一部政府秘书史。研究中国传统行政中的秘书擅权现象就必须把这些 典籍拿来进一步分析，并且注重系统的静态结构分析和动态的功能分析。 卢广森王进国中国古代行政管理概论 河南人民出版社1 9 9 3 年，第2 6 页 3 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 ( 三) 比较研究法。古今中外，在行政管理方面，既有许多成功的经验，也 有不少失败的教训，需要我们采取比较的研究方法进行探索。研究中国传统行政 的秘书擅权现象可以进行纵向比较，将一定历史时期、一种社会形态的秘书擅权 现象与其他一定社会时期、一种社会形态的秘书擅权现象进行比较。研究古今秘 书工作萌芽、发展、变化的轨迹，当代与历史、现在与过去之间的比较，从研究 对象之间的比较中看到发展，找出规律，辨别差异，这样可以“古为今用”、“洋 为中用”。总结成败得失，形成对秘书学理论的全面而深刻的认识。锄 本文的创新点是从制度的历史学和文化两个角度来分析中国传统行政中的 秘书擅权现象。 卢广森王进嗣中用古代行政管理概论河南人民出版社1 9 9 3 年第2 6 页 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 第一章秘书擅权的早期萌动 第一节“家国合一”的家臣传统 一、。家国合一”的传统观念 中国人的“家国”观念，是十分有特色的文化形态。个人的“人性”与整体 的“国家性”构成有机的整合关系，由“家”而“国”，“家国一体”，从而成为 一种独特的国家精神。这种独特的传统观念就是中国传统行政中秘书擅权现象 产生的思想根源 战国以前以宗法制的“亲贵合一久“尊尊亲亲”作为各级政权的组织原则。 血缘亲族是任官的先天条件，唯有壬，诸侯等贵族家族成员才有资格担任各级政 权的官职。而官职的高低上下，也往往依血缘关系的亲疏远近来确定墨子尚 贤下所云：“今王公大人，其所富，其所贵，皆王公大人骨肉之亲，无故贵富， 面目美好者也”，就是这种情况的写实同族任官，还带来家国同构。任官的自 的，既为国，又为家，“守其官职，保族宜家”在“家国合一”的形态中，国家 是一个放大的家，国家作为某家的私人财产而神圣化、法律化，“朕即天下”，“朕 即国家”，君主是这个家族的家长，同时是国家的首脑，国家治理形式是统治国 家的君主家族的管理形式的放大，全部官僚机器与人员都是君主的办事机构和工 具。取汉书百官公卿表分析，宗正掌亲族，奉常掌太庙礼仪，郎中掌宫中 门户，卫尉掌宫门屯卫，少府太傅行家教，詹事掌皇后、太子家务。当时的政府 部门半数以上是专门或主要是为皇家事务服务的：其余的一些政务部门也或直 接、间接，或多、或少与皇家事务相关。9 据资治通鉴记载，隋朝末年李世民劝李渊乘天下大乱起兵，李渊犹豫再 三，终于答应了反叛隋朝，当时李渊对李世民讲了一段话，他说：“今日破家亡 躯亦由汝，化家为国，亦由汝矣。”李渊在起兵叛隋时，正是把“家”的生死 陈子典传统道德与现代精神文明华南理工大学出版社2 0 0 0 年第9 4 页 郭宝平中国传统行政制度通论中国广播电视出版社2 0 0 0 年，第l o 页 5 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 存亡作为中心来考虑，或者“破家亡躯”，或者“化家为国”，这正是皇帝制度中 一个基本精神的体现。皇帝制度中强调和宣扬的这种化家为国，以国为家的家天 下精神，反映了皇帝制度统治的基本方式，即家天下统治。皇帝及皇家视一国为 一家，使一国受制于一姓一入一家之下，“六合之内，皇帝之土”，。人迹所至， 无不臣者”。历朝皇帝制度运用这种基本的精神，不断地完善了皇帝制度的内容， 且在政治权力的不断矛盾中、冲突、分化、组合的过程中，使皇权专制达到了登 峰造极的程度。 宗法制所包含的“父权”思想、“家天下”原则，则始终对后世行政制度及 行政运作，产生着支配性的影响。“家”与“国”同构，最高权力持有者的家事， 实际上无不关乎政治稳定，社会秩序和政策走向；最高行政权的交替转移，仍是 依宗法制所包含的继承制、接班制；由“齐家”而“治国”，如此等等，无不渗 透着宗法制的影响。行政制度，从某种意义上说，就是宗法制度的延伸，家族制 度的放大9 二、家臣传统 国家的文武百官作为君主的个人代表和家臣管理着属于君主的整个国家，他 们实际就是皇帝的家奴，家臣，是服役于皇帝一家一姓的仆役奴才他们与君主 的关系不仅是领导与被领导关系，更是主仆、臣属关系，而且前者是从属后者的。 9 按照宗法分封原则，卿大夫的支庶即为士，卿大夫一般多任命他们担任采邑内 的各种官职公羊传隐公元年：“宰，士也。”仪礼郑玄注：“室老，家相 也；士，邑宰也，是家相邑宰为公士，大夫之贵臣也”邑宰即邑主，主要职责 是为卿大夫守邑、治邑，负责督促生产，征收赋税等，故礼记曲礼上说： “地广大。荒而不治，此亦士之辱也。”家臣即室老、家相，主要职责是为卿大 夫管理家族内部事务。除家邑、家臣外，卿大夫世族组织中的其它宗法性官职， 例如司徒、司马、工师、司宫、车或差车、御驺、乐工等，亦多由士担任一般 的宗法之士，只享有自己的小块食田，而担任邑宰、家臣的士，则可另外享有“加 李治安，牡家骥中田古代官僚政治一古代行政管理及官僚病剖析 书目文献出版社1 9 9 4 年第2 页 郭宝平中国传统行政制度通论中国广播电视出版社2 0 ( x ) 年，第l o 页 刘泽华士人与社会天津人民出版社1 9 8 8 年第1 0 9 页 6 中国传统行政中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 田”国语晋语四；。士食田，官宰食加。”韦昭注：“官宰，家臣也；加，大 夫之加田。”这种“加田”有时可多达几十甚至上百户农夫所耕之田。左传成 公十七年：“施氏之宰有百室之邑。”担任邑宰的士，政治上与主君是君臣隶属关 系，宗法上又受作为一族之长的卿大夫的直接支配，缺乏独立性。哪 “家国合一”的统治方式下，家臣更容易获得君主的信赖，这也为其窃取核 心权力，擅自揽权提供了首要条件 第二节士无恒产和士人秘书 一、士的出现及他们的依附性 春秋以后，我国历史进入了秦、楚、齐、燕、韩、赵、魏的七国争雄时代。 战国之初，各国相继进行改革，实行变法在诸多的变法改革运动中，秦国的商 鞅变法成效最大这些为推进封建进程而进行的改革、变法，使经济基础到上层 建筑都有极大的变动，为秦王朝建立统一的封建君主专制的中央集权奠定了基 础而在这场变革运动中。可以明显地看到，社会上形成一股重要的力量，这就 是“士”阶层的出现。他们中间有的人出身低微，有的虽然出身贵族，但在社会 变动时期投身于社会变革之中去，成为推动历史前进的力量。他们中有的人成为 创立学派的大师，也有的成为纵横游说的策士，也有些刺客、游侠，但更重要的 还是有那么一批辅助国君的。智能之士”9 “士”的初义，或指农夫，由于其在 生产上的贡献，逐渐转变为低级之贵族，他们是西周宗法制下最低级的贵族，他 们有权接受“官府之学“的教育，因而掌握了文化知识和一定的统治经验，具有 一定的政治见解，往往善文章、善言辞，是当时的知识分子阶层春秋战国时期， 随着宗法制、世袭制的逐渐瓦解，旧贵族世家纷纷没落，士丧失了原先的特权， 大夫或下降为士，庶民阶级亦大量地上升为士同时，随着“学在官府”的局面 被打破，私人办学之风盛行，许多平民拜师求学于私门，也成为士，士的阶级扩 大了，性质上亦起了变化，成为社会上与农、工、商同等的四民之首在四民中， 诸孝芷、罗列杰、王世国秘书学概论 广东高等教育出版社1 9 9 8 年，第1 2 页 李孔怀中国古代政治与行政制度复旦大学出版社1 9 9 3 年，第2 7 页 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 农、工、商各有专业，为社会所不能缺；唯独士这一类，他们失去了此前的生活、 职业及地位之保障，不能不另谋出路，他们为了生活，须奔走四方，以谋一枝之 栖。为了寻求个人出路，或欲在社会巨变中实现自己的抱负，必须投靠、依附于 某个国君、集团或贵族。他们得不到亲人的重视和支持，往往脱离家庭，有如浮 萍之飘零，在列国间往来。战国时期，随着新兴的地主阶级登上政治舞台，建 立了中央集权得封建政权，西周社会的分封制逐渐衰落，士已经摆脱了对宗主的 人身依附，于是宗法制度下的君臣关系宣告终结，代之而起的是新型的君臣关系。 此时，各国封君贵族争相养士。所养之士又称门客、宾客、门人、舍人、食客等， 养主与养士之间如同君臣。养士通常称主子为君，而自称为臣。养士对养主具有 极大的依附性，他们的衣食住行、生活起居都得依靠养主 二、士人秘书的出现 春秋战国时期，各国国君在强则存、弱则亡的兼并形势下，纷纷探求富国强 兵之道，迫切希望士帮助他们出谋划策，实现强国、统一天下的大业同时，为 了战胜世卿世禄的旧贵族势力，建立新型的、可供国君自由任免的政府机构，他 们也都乐意选用士参加到官僚队伍及秘书工作中来，为他们出谋划策，参谋政事， 或作为外交使臣对欲联合或消灭的一方展开外交攻势同时，大一统的国家观念 已逐渐深入人心，士的效力范围突破了所在国籍的限制。春秋战国时在用人上也 完全破除了西周统治下的等级制度和贵族制各国不拘一格招贤纳士。一些才智 出众，多谋善策之士受到各诸侯国国王的重用如苏秦曾以游说而成为合纵长， 佩六国之相印；商鞅因献策推行变法而受到秦国的重用，成为朝为布衣、夕拜卿 相的典型。9 士人秘书的作用在于参谋顾问，辅助政治决策，而不像其它秘书人员以掌管 文书，服侍国君，出宣王命为主当然，他们也起草诏令、法规，但这不是主要 的职能。如齐桓公按纳了管仲推行政治军事改革的一系列主张，并任用管仲为相， 按他的方略治理国家，因而取得霸主的地位春秋战国时期，大批士人秘书的出 现，不但壮大了秘书队伍，为原有的秘书队伍注入了新鲜血液、带来了新观念、 刘岱吾土与吾民三联书店1 9 9 1 年，第4 5 页 黄泽元、吕文英中国秘书史) 兰州大学出版社1 9 9 7 年第5 0 页 3 中固传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 新思想，提高了秘书工作的质量，开创了秘书工作的新局面；也对社会的发展起 了重要的促进作用，同时，提高了秘书人员的地位和声誉；并且，导致古代秘书 工作中文书档案和参谋咨询业务相对分离为独立性较强、各有专门秘书承担的两 大部分，对日后的秘书工作产生了较深远的影响。但是士人秘书对他们的养主有 极强的依附性，实质上他们只是封君贵族巩固自己权位扩张宗派势力的工具。西 第三节养士制度和私属秘书 一、养士制度的盛行 战国时期的君主们，不可能在各个方面都是智能超群的人，因此严酷的战争 之中，在生死存亡面前，不得不借助他人之智，许多君主下求贤令，不惜重金， 乃至分土，正说明了智能的重要秦孝公曾下令：“宾客群臣有能出奇计强秦者； 吾且尊官，与之分。，君主们需要超群的智囊，而蕴育这种智囊，就需要有众 多的士人作为养基。当然，还需要士人的竞争。基数大，再加上竞争，就必然会 出现高智能的人物对智能人物的需求，促进了士队伍的扩大9 在这个时期， 列国交战，各国的国君与卿大夫之间也互相斗争不论是列国交战，或是国君与 卿大夫之间的斗争，都需要人才协助，因此他们开始急切的网罗人才为了网罗 人才，这些君主与卿相，不惜卑躬屈节，谦恭有礼。在中国历史上，没有一个时 期的士人比战国时代的士人来得趾高气扬，也没有一个时期的士人比战国时代的 士人更为养尊处优。春秋战国时期的士予之所以有超人之谋，惊人之举，因为他 们出身比较低微，不满足于旧的统治秩序和社会现实，能够着眼于未来问题、出 奇谋。加上他们大都经历过专门学校的学习，熟知历代制度和兴亡更替之事，又 能放眼天下，常怀着吞吐田地之大志，因此，比较符合时代之潮流 战国时养士风气盛行，上至国王，下至大夫都养士。著名的“四公子”即齐 国的孟尝君、赵国的平原君、楚国的春申君和魏国的信陵君，以及后来秦国的吕 不韦等，都纳士数千，称之“食客”、“门客”或“舍人”。尊士主要是能够清楚 地看待和处理权势与知识、智能的关系在战国，有些有眼光的君主和权贵，他 李欣中国秘书发展史高等教育出版社1 9 9 3 年，第弱页 刘泽华士人与社会 天津人民出版社1 9 8 8 年。第1 3 2 页 9 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 们不以权势骄人，不敢恃权藐视知识，主动或自觉地与士人交朋友，拜士人为师， 待以上宾，甚至求士人佐助。不管这些人地动机和目的如何，他们的行动造成了 尊士的氛围。而养士则是为了用士，士之用是多方面的：有的充当武卫，有的充 当扈从，还有的充任家臣。养士之风为国君、卿大夫挑选人才提供了宽广的田地 一大批布衣将相入宫行法改变了原来的统治格局。 二、私属秘书的出现 从黄帝时代到西周，由于文明发展程度不高，整个社会上能胜任秘书工作的 “文化人”数量有限，不具备产生私属秘书的条件私属秘书的出现是伴随着文 化的普及和知识分子人数的增加才出现的。现在从典籍中有据可查的私属秘书最 早出现在春秋末年，这就是一些卿大夫自己任免的“家臣”据史书记载，春秋 末年一些有权势的贵族都聘有数名家臣，其首者叫“冢宰”，下设司徒、司马、 工正、马正等。这些职务不都是秘书，但有别于奴仆，其中文化水平高者不仅为 主人掌管家政，而且常为主人出谋献策，带有秘书性质o 这些家臣的职掌是参 议谋划、起草书函、处理日常事务、承担交办事项，实际上属主人的私属秘书， 为后世幕僚的祖师。私属秘书紧随主官或君主，参与机事，为主人排忧解难，抑 或直接参与政务，指陈政策法令的利弊得失，受命总理国政，主持国家大计。蔺 相如是赵国宦官令缪贤的门客，经缪贤的推荐被赵惠王所用他不仅代赵王出使 秦国谈判秦国以五城换赵国合氏璧之事，以机智和勇敢挫败秦王阴谋，保住了合 氏璧，而且当秦王与赵王相会于渑池时，他疾言厉色挺身而出，不惜血溅秦王， 而迫使秦王亦为赵王击缶，保全了赵王的面予战国时期，秦国一度曾实行开放 式的不拘一格招纳贤才的人才政策，因而使许多才智超群的士人得归，在政治改 革中起到巨大作用。 然而，在被委以重任参与政务的时候，一些士就抵挡不住权力的诱惑，开始 凭借被授予的职权为自己谋取私利，毕竟没有人愿意一直寄居主人篱下过活，总 希望能够自己建功立业这也成为日后秘书擅权现象的出现埋下了隐患 杨树森、张树文中国秘书史 安徽大学出版社2 0 0 3 年，第4 6 页 i o 中雷传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 第二章秘书擅权的发展与恶变 第一节汉唐两代秘书擅权的发展 一、西汉至东汉的秘书擅权现象的初步发展 在君主专制条件下，只有皇帝才有决策权，皇上的一言一行都是金科玉律。 皇帝、朝廷、中央政权，他们都使用秘书官员、依靠秘书机构协助他们处理政务。 特别是皇帝，他的皇权的使用和发挥，大多是靠秘书官员的工作来体现的。本来 秘书官吏的工作只是为统治者服务，为统治者办事办文当参谋，没有决策权可 是，由于皇帝要依赖秘书官吏才能发号施令、体现皇权，又由于秘书官员要依赖 皇帝的信任才能满足权欲，加上他们处在统治层的圈内，这就产生了一种历史现 象；皇帝的秘书和近侍官员职权膨胀，秘书和近侍官员的擅权，总是仗势而行o 西汉中期，汉武帝从加强中央集权，尤其是加强皇权的需要出发，对政府机 构的职能进行了较大的调整。原来由丞相，御史大夫、太尉等分掌的政府权力逐 渐被尚书台、御史台等宫廷事务机构以及围绕在皇帝周围深受宠信的中朝官所瓜 分。尚书原属少府，是少府中分工负责专项事务的属官，职位低微，作用极其有 限，但尚书有一个最大的优势就是接近皇帝，在皇帝重建独立于丞相府而执掌参 谋策对、上传下达、咨询顾问的新的秘书机构的时候，尚书因其长期主管中央政 府文书的收发、档案的管理，熟悉中央政府的工作运行机制，而且又具有较高的 文化水平和治事能力而成为皇帝首选的对象西汉中期以后，尚书的地位日渐上 升，从简单的收发奏章而至于对奏章进行分类或上呈皇帝阅览批示或转送有关部 门后讨论，再至于对奏章提出意见和建议供皇帝参考，并有对部分事项的裁决权 至西汉成帝时，将尚书组织成独立的办事机构称尚书台，其办公地点设在皇宫之 中尚书台设官五人，其首长为尚书仆射，其它四名尚书分曹办事其后尚书台 日益成为秉承皇帝意旨参赞政务、议论朝政，草拟制诏，上传下达的皇帝私府。口 通典一书在总结尚书演变的过程时说：“武帝游宴后庭，始用宦者主中书，以 徐瑞新、李欣，李登柱中国现代秘书工作基础 高等教育出版社1 9 9 1 年第5 4 页 黄泽元，吕文英中国秘书史 兰州大学出版社1 9 9 7 年第7 2 页 l l 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 司马迁为之，中间罢其官，以为中书之职，成帝建始四年( 前2 9 年) ，罢中书宦 者，置尚书五人，一人为仆射，四人分四曹，通掌图书、秘记、奏章及封奏，宣 示内外而己，其任犹轻。”这段话的大意是讲武帝时期尚书与中书并置，以及中书 一度废置的情况，中书即中尚书，中书与尚书职能相同，尚书居殿中，接发章奏、 诏令文书，以宦官充任的中尚书居后宫，充当皇帝与尚书之间的联络机关。但是 这个时期，尚书与国家行政的关系是有限的。从当时的行政体制来看，尚书只有 接纳奏章的职能，没有发令权。诏令发布的程序，一般是由尚书交御史，由御史 发给丞相或具体受文者。这是因为御史传统是皇帝的秘书的缘故 东汉时期，尚书性质演变到第二个阶段尚书渐次超越收发文件的职能，扩 大到“出纳王命，敷奏万机”，成为皇帝办公机构。正如通典所说；“西汉尚 书，不过通掌图书、秘记、奏章及封奏，宣示内外而已，其任犹轻后汉则为犹 重，出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正，斯 文昌天府，众务渊薮，内外所折中，远近所秉仰”。o 皇帝之于尚书“犹天下有北 斗也，斗也为天之喉舌，尚书亦为陛下喉舌，尚书出纳王命赋政四海，位尊权重， 责之所归”。朝中的三公九卿或其它朝中官员只有加领尚书事或录尚书事的头衔才 能成为朝廷大权的实际执掌者，此时，尚书台已完全取代丞相府，成为汉王朝的 最高行政主管机关和核心秘书机构。 东汉时期，由于皇帝过分地迷恋后宫生活，经常深居九重，不仅一般吏民难 睹天颜，即使是朝中地王公贵戚、高官显要也难得经常与皇帝一起策议朝政，裁 决大事有些皇帝未成年即登大位，混沌无知、任人摆布，有些皇帝贪图享乐， 好色恶劳，便假手身边近臣代其职权，这就使得汉朝皇宫秘书人员的职能也得到 相应的扩充，权势和地位随之上升其中承担将皇帝的一系列决策通过诏令的形 式向全国或有关机关颁布这一任务的是尚书台的秘书人员。但由于皇帝久居皇宫， 大量的诏令非有专门秘书人员难以及时传达因此皇宫中复置此类秘书人员，其 中主要有中常侍、侍中、黄门侍郎、中书令中常侍是出入禁中，掌管机要文书， 传达诏令的官员。从西汉末年至东汉，中常侍一职大多由宦官把持，尤其到了东 汉和帝以后，由于皇帝大都幼年即位，权力大多操于外戚之手，当皇帝年长以后， 外戚的专权与皇权发生了尖锐的矛盾皇帝由于从小受到外戚权臣的控制，在朝 陈长琦中国古代的国家与政治文物出版社2 0 0 2 年第5 4 页 1 2 中国传统行政中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 官士大夫中几乎没有强有力的坚定支持者，因此，只有依靠宦官进行夺权斗争， 宦官因此进一步参与机要，成为皇帝的心腹和亲信。争权斗争胜利之后，宦官得 以加官进爵，权力极度膨胀。如公元前2 5 年，宦官孙程等人杀掉外戚阎显，拥立 才一岁的汉顺帝，孙程等十九名宦官皆得封侯，权势大为增长。他们不但可以充 任朝官，而且可以养子袭爵恒帝时宦官单超等人协助桓帝杀掉身历三朝的权臣 梁冀，独揽了朝政，他们“手握王爵，口含天宪。”到汉灵帝时，出现了完全控制 皇帝进而控制朝臣的十常侍，他们不仅控制了朝廷百官，而且控制了皇帝，直接 对国家的军政要务进行裁判，成为汉王朝实际得最高统治者。东汉黄门北寺狱的 出现使宦官势力完全掌握。控制了司法刑狱部门这样他们掌握政治、排斥异己 更加得心应手。宦官秘书人员权力的恶性膨胀，可谓汉王朝政治制度的毒瘤 皇帝为了巩固家天卞，加强君主专制集权，必须不断地强化和完善君主专制， 其集中表现就是将专制集权牢牢地掌握在自己手中，杜绝其它政治势力对皇权的 挑战和威胁：在这个过程中，宦官渐渐地由皇帝私人的家奴变成了君主专制集权 的政治工具，并且进而走入了封建统治层之内。手握重权的宦官，以协助皇帝处 理政事为名，围绕在皇帝身旁，出入于内廷，成为皇帝与外朝三公相互联系的桥 梁。皇帝出诏纳奏，事无大小，无一不通过宦官，这就使得宦官在朝时如皇帝的 喉舌，在外时似皇帝的钦差大臣宦官代表皇帝与群臣对话时，难免根据自己的 好恶加进个人感情色彩，或为了自己的利害关系不惜改诏9 二、唐代的秘书擅权现象的进一步发展 唐代实行“三省制”，其中中书省与门下省同秉军国正要，中书省掌制令决策， 中心任务是草拟皇帝的诏敕文书，门下省掌封驳审议凡军国要政，皆由中书省 预先定策，并草为诏敕，交门下省审议复奏，然后付尚书省颁布执行门下省如 果对中书省所草拟的诏敕有异议，可以封还重拟。凡中央各部、寺、监及地方各 部门所呈上的奏章，重要的必须通过尚书省交门下省审议，认可以后，方送中书 省呈请皇帝批阅或草拟批答，门下省如认为批答不妥，也可驳回修改唐太宗非 重重视中书、门下两省在中枢政务中所发挥的作用，他曾多次称中书门下为。机 黄泽元，吕文荚中国秘书史 兰州大学出版社1 9 9 7 年，第7 3 页 1 3 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 要之司一。国 然而“三省并重”、“三省分权”的一点点制约权，也无法见容于专制君主 为皇帝最不放心的首先是出令权，因而，尽管明文规定了中书出令，但是在实际 操作中，常常把一些事关国家大政的机密命令，交由另外一些皇帝近身的人草拟 颁发这样，在皇宫中以学问见长的翰林学士便也有机会参与机密，出纳诏命， 翰林学士院也逐渐从一个单纯的学术机构演变成中枢决策层的高级秘书部门。翰 林学士直接侍奉皇帝左右，参与谋划，参管机密，从实质上干预朝政。而且，翰 林所草的制敕无需“门下封驳”，不得擅改，因而可以与正式的宰相相抗衡，人称 “内相”唐宪宗时，置学士承旨一人，为翰林学士院院长，成为名正言顺的“内 相”。他们除受皇帝宣召，顾问应对，拟制诏诰以外，还负责蓍国大使或大臣谒见 皇帝时的接待事宜。凡蕃国使节欲求见皇帝，均须先与翰林学士商量，由翰林学 士奏告，如准见，即由翰林学士安排接见。在接见前，翰林学士还要负责向蓍国 一 使节讲述礼节、仪式等。由此可见，翰林学士院是名副其实的皇帝机要秘书处。 中唐以后，统治阶级内部危机四伏，皇帝不信任朝廷文武大臣，而让宦官掌 机密，统率禁军，致使宦官得以拥兵自重，专权干政唐代宦官用权开始于唐玄 宗时的高力士。他得到玄宗的宠信，拥有批阅奏章、宣谕帝命的大权，“每四方进 奏文表，必先呈高力士，然后进御，小事便决之”( 1 7 ，9 7 ) 9 安禄山取得玄宗的信 任也得于他的推荐。宦官用权，奸臣当道，造成内轻外重的藩镇割据。其结果是 导致安史之乱安史之乱后，肃宗因侍奉他的宦官李辅国有拥立之功，同时有顾 忌大将拥兵自重，不受节制，封李辅国为元帅府马司，这是宦官参与军政的开始 李辅国不仅主管宫内大小事务，对于朝中大小事也要插手过问，亲自处理。他常 到银台门处理政务，对于政府事务，都必须由他说了算，并随心所欲地下命令 他本人不懂刑律，可是为了显示权势，无论地方或中央的重大案件，都要向他报 告请示，由他最后裁决在裁决案子时，根据他本人好恶而随意判定案子轻重 德宗时又因河中节度使李怀光等叛乱犯阙，二次避难于奉天、梁州等地，使他不 敢把军权交给在外领兵德节度使贞元十二年( 7 9 6 ) 德宗因宦官窦文场、霍仙鸣 陈茂同历代职盲沿革史 华东师范大学出版社1 9 8 8 年，第2 5 7 页 黄泽元、吕文英中固秘书史 兰州大学出版社1 9 9 7 年，第1 2 6 页 李禹阶、陈前进、徐琉、赵昆生权力塔尖上韵奴仆一宦官浙江人民出版1 9 9 1 年，第9 7 页 1 4 中国传统行致中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 等立有战功，提升他们为左右神策军护军中尉，统领禁军，自此，宦官掌管禁军 的权力成为定制。同时，由皇帝直接派遣宦官出任地方藩镇的监军制亦普遍推行。 这样宦官掌握军政大权之势遂不可拔。此外，在内廷设立的以宦官充任的机要秘 书内枢密使也掌握了朝廷机要大权，在禁中办公，不仅可“出斜封文书”令 宰相发之，而且可在宰相“堂状后贴黄指挥公事”，实际上是代君主批复公文。 把持朝廷内外军政大权，其所造成的政治后果是皇权的旁落和宦官的专权跋扈。 自宦官掌军政大权后，连皇帝的废立也完全由宦官作主。唐后期九个皇帝中，宪 宗和敬宗为宦官所杀，其余七人均由宦官拥立，使皇帝成了宦官的鼓掌之物。 宦官凭借封建君主独裁之权威，专横跋扈，行事不计后果，唯我独尊，唯利 所趋，对唐朝的政治危害不可言喻他们掌握军政大权后，势力凌驾王权之上， 造成朝廷君主无常，政弛纲紊，最终造成中央政权软弱武力的状况。他们把持兵、 相大权，出任诸司史职后，常常制造冤假错案，杀戮无辜同时，他们徇私受贿， 贪赃枉法，削弱中央统治力量，降低中央威信，他们恃仗特权，祸害百姓。这些 使得唐朝统治阶级内部矛盾、统治阶级和劳动人民之间的阶级矛盾深化唐末轰 轰烈烈的农民大起义之所以兴起，除了土地兼并、赋税繁重诸原因外。宦官擅权 引起的吏治败坏、政治黑暗，也是一个重要原因 第二节元明而下秘书擅权的恶变 一、元朝的秘书擅权现象 元朝是由蒙古贵族建立的多民族国家。立国之初，其国家政治制度比较简单， 设官分职，多依辽、金之制，参酌蒙古旧习，贯穿着世族部落或家族占有制的特 点。大汗与妻室为统治的核心，亲贵近侍执掌政务，军务与政务并立，且军务高 于政务，国家机构的行政管理多为宫廷事务官员所替代，因而，中枢秘书机构只 是几个机要官员组成的秘书班子这些机要官员称为必闰赤，汉语是令史，主要 掌管天子文书，但也可以参与国家政务、军务，是直接服务于成吉思汗的参谋要 李孔怀中国古代政抬与行政制度 复旦大学出版社1 9 9 3 年第翮页 郭宝平i 中国传统行敢制度通论 中屠广播电视出版社2 0 0 0 年，第5 2 页 1 5 中国传统行政中的秘书擅权现象研究 南京师范大学硕士研究生毕业论文 员，后来发展为中书省的重要机构。o 忽必烈确立了中统官制后，行政中枢变唐、宋三省制为中书一省。在这种中 央行政运行体制中，政务秘书工作与唐有较大区别，表现在两个方面：一是中书 省成了唯一的政务处理中枢，承担了中央行政过程中的绝大部分秘书事务工作， 因而省内秘书部门林立，秘书队伍庞大；二是机要秘书部门变唐宋“内外”二制 为翰林院一制翰林学士院独掌机要草拟大权，在中书省内再没有设置起草“外 制”皇命文书的中书舍人院。因而，翰林学士院就成为唯一掌诏敕起草大权的机 构，其地位也比唐宋之时为高，既是中央机要秘书部门，又有资格参与中枢决策， 而且富有培养高级官吏的使命元代的翰林院分为两部分：翰林兼国史院和蒙古 翰林院。9 二、明朝的宦官擅权现象 明朝建立以后，在朱元璋的推动下，中国专制君主制度发展到第三个时期， 进入绝对君主制时期明初政权是由元末农民军政权转化而来，朱元璋是由农民 领袖登上皇位的，由群体宰相处理国家政事。但是朱元璋刚愎自用，猜忌狐疑， 他不甘心做一个无为皇帝，被冷落于国家行政之外，又时时担忧宰辅们把自己架 空，行使篡国夺权的诡计。于是，他借题发挥，以擅杀枉法罪杀了宰相李善长、 胡惟庸。明洪武十三年( 1 3 8 0 年) ，朱元璋宣布撤销中书省，废除丞相及宰辅制度， 六部升格，由其亲自指挥，国家政事，一由皇帝决断。然而，中书省废除以后， 皇帝以一人之力直接处理全国政务，很快就出现了力不从心的劳累状态朱元璋 深感：“人主以一身统御天下，不可无辅臣。”于是，于洪武十三年( 公元1 3 8 0 年) 九月设春、夏、秋、冬四辅官协赞政事，洪武十五年( 1 3 8 2 年) 取消四辅官，仿 宋制设华盖殿、武英殿、文渊殿、东阁诸学士，“皆侍左右，备顾问”，为正五品 官，是为内阁之雏形9 宣宗时期，六部尚书甚至以少师、少侍身份入阁兼内阁大 学士，阁权渐趋显重。特别是英宗初年，大学士多为四、五朝元老，官位很高， 加之皇帝幼小，内阁大学士权势更重，“六部承奉旨意，靡所不顾。”景泰年间， 黄泽元、吕文英中周秘书史 兰州大学出版社1 9 9 7 年，第1 9 5 页 同上，第1 9 8 页 同上，第2 1 0 页 1 6 中国传统行政中的秘书擅权现象研究南京师范大学硕士研究生毕业论文 内阁设诰敕房、制敕房，由中书舍人掌书办理一切诏敕机密文书。正统年间，大 学士会同各衙门于内阁集议国家大事成为定例。天顺年间，徐有贞、李贤等入阁， “以政府视之，人亦称为宰相矣。”世宗年间，大学士都由尚书充任，“朝位班次， 俱列六部之上。”这样，大学士便由最初的纯粹的秘书机构，逐渐演化成兼具机要 秘书部门和行政决策中枢双重性质的宰辅机关。 明代内阁形成以后，基本职权是：“掌献可替否，奉陈规诲，点检题奏，票拟 批答，以平见庶政”，此外还有主持廷议，会试、草拟诏令和封、谥、赠号，以及 主修实录、撰史、扈从，居守监国等职能。4 惭谓“票拟”，即先由大学士阅读内 外司呈送皇帝的奏章，提出处理及批示与答复的书面意见，再送皇帝裁决，这不 仅减轻了皇帝的工作，皇帝大为欢迎，而且增强了内阁的作用，使内阁直接掌握 了处理政务的大权。“票拟”能够充分体现阁臣对各项事务的主观意志，它虽是 内阁行使的一项秘书职能，却因为是代皇帝立言，具有相当的权威性，实际上也 是一种决策行为的体现。各衙门奏章留送阁下票拟，事权