（行政管理专业论文）大部制改革背景下的行业协会发展研究.pdf

摘要 摘要 当前，我国正在实施大部制改革，政府职能转变稳步推进，政府对社会经济领 域的管理从微观层面转为宏观层面、从直接层面转为间接层面，把行业管理的部分 权限转交给社会中介组织，行业协会作为下接政府职能转变的重要承体，在市场经 济发展进程中的正起着越来越不可替代的作用。在党的十七大会议上，胡锦涛总书 记已经明确提出要把政府与社会中介组织等分离开来，真正做到把行业协会等社会 中介组织推向市场，使之切实起到沟通政府与社会之间的桥梁作用。然而，由于特 殊的历史国情，我国的行业协会与政府关系不畅，致使行业协会并没有起到该有的 作用，从某种意义上说，还不能称呼为真正的行业协会。整体上而言，行业协会受 到政府的限制，相对应的法律法规制度一片空白，不具有社会合法性和权威性，与 政府的关系走入矛盾怪圈，行业协会的发展陷入重重困境，举步唯艰。 我国行业协会与政府的复杂关系由来己久，本文通过对二者关系的历史演进及 存在的现状问题展开分析研究，立足于当前行业协会与政府矛盾关系状况，以大部 制改革为背景，分别站在行业协会和大部制的视角，分析探讨目前行业协会与政府 存在的一系列深刻复杂问题，同时，借鉴同样实行大部委体制的美国、德国、日本 等西方市场经济发达国家的先进经验，立足于我国基本国情，以科学发展观为指导， 提出调整理顺行业协会与政府的错综复杂关系以积极推进行业协会全面协调可持续 发展的建议对策。 关键词：大部制，政府职能，行业协会，科学发展 中文文摘 中文文摘 政府职能改革是当前我国政府遇到的一个重大理论实践问题，随着经济日益多 元化的形势，政府对社会经济的管理服务做不到事事躬亲，因此，有必要剥离一部 分职能，转交给以行业协会为代表的社会中介组织机构来执行。作为社会中介组织 机构的行业协会能切实做到保护本行业的利益、推进行业内的会员企业得到更好的 服务。行业协会在全球化竞争和市场经济中能起到的重要作用已越来越得到广大专 家的认同，但是，限于历史、管理体制等诸多方面的因素，当前我国行业协会的发 展工作遇到重重困境，致使行业协会不能完全发挥其应有的作用。这就需要我们审 时度势，全面、系统的探讨分析现阶段我国行业协会和政府的关系状况和存在问题， 并以科学发展观为指导，制定符合大部制改革背景下的行业协会管理体制，才能顺 利下接大部制改革下我国政府把部分行政业务职能向行业协会转交，解决我国行业 协会目前遇到的种种问题，推进行业协会科学协调发展。此就本文的写作具有理论 和实践的双重意义。 本文研究行业协会与政府的关系主要是运用国家与市民社会的理论。在阐述国 家与社会概念时，文章所指的国家和社会都是有特定内涵的。国家主要是从政治方 面来看的，指政府机构；而社会是与国家相对应的概念，指独立于国家机构的非官 方的范围。市民社会是西方传统政治哲学中的概念。我们现在所讨论的现代意义的 市民社会概念是由之演变而来。近代以来的专家学者对市民社会概念的界定都是带 有具独立性的、同国家相分离的社会组织的因素。在市民社会概念的发展历程中， 这些社会组织的功能越来越强大，地位也越来越高，并且广泛参加到提供公共产品 和公共服务的序列中来。作为这些组织团体重要组成部分的行业协会，必然要一起 担当管理社会事务的职责。我国政府逐渐认识到，当今社会，政府机构已不再是现 代化发展中的唯一攻坚力量，如何发展与广大私营部门以及公民的共赢关系也是政 府必须重新思索的问题，如何与广大的以行业协会为代表的市民社会组织一道为经 济建设供给优良的公共服务也是摆在我国政府面前的一个难题。我国学者以为国家 与市民社会的关系本质上是具有各自的发展逻辑的，他们能够通过自主友好地展开 互动关系，在他们看来，市民社会与国家是完全能够实现科学友好协作的。目前值 v 福建师范大学硕士学位论文 得深入探讨的领域是如何才能实现这种科学友好协作。目前，政治国家与市民社会 这两种结构已经在我国初步形成，市民社会已不在受到政治国家的挤兑和排斥，权 利互助制约模式初步形成。 目前存在着诸多因素，致使行业协会很难i l i o n 开展工作，民间和企业不认可。 有人说，我国的行业协会是处于“三三开 状况，即三分之一很难坚持，三分之一 艰难维持，三分之一开展j i l 页n 。这些存在着的困境和难题都不是一两天的原因形成 的，需要我们积极去面对和解决。由于我国的特殊国情和我国所处的特定历史时期， 我国行业协会的运作不应该都是拷贝美国的行业协会式的放任随意的自由发展，也 不能单方面的学习德国和日本的那种模式。我国行业协会的发展应该以日本的发展 模式为主要借鉴，参考美、德的经验做法，结合大部制的改革背景和我国特殊情况， 走一条适合我国经济、政治和文化发展的有中国特色的的道路。 大部制改革背景下，行业协会与政府的关系不畅，会使政府、企业和行业协会 的发展各陷入各自的困境。在现实生活中，行业协会与政府关系处于混沌状态，相 应的主体地位缺乏法律法规的确定，很多企业对我国行业协会缺少归属感，致使行 业协会的发展举步唯艰、在国家和企业的夹缝中痛苦挣扎。基于市民社会理论分析， 可以明确地说，行业协会是政府行政管理和企业业务活动的集合点。当前，我国“新 经济 的发展正如火如荼，行业协会与政府的错综复杂关系源于是国家层面与市场 层面、社会层面等关系的混乱。行业协会在我国国情下是具有特殊特点的社会团体 组织。因此，我们应该具体分析我国的经济现状，应针存在的问题，提出有效的解 决方案。 我国的“新经济正在不断地迅猛发展，大部制改革也在稳步前行。一般来说， 在政府占主导的条件下，对行业的管理应该是双方面的。一方面，是在行业中政府 的管理，其主要功能主要有：适时制定和颁布法规法律，协调本行业与其他社会主 体间的关系，完善政府监督控制行业内企业生产经营活动机制，研究并施行行业中 的各项政策，以取得行业结构的平衡分布和发展。另一方面，主要为同行业中行业 ，协会的管理，主要任务是：有效平衡企业之问的合作竞争关系，完备供给各种各样 的服务，对政府施行行业统计和行业规划积极配合，以此来不断推进技术和科学水 平的提高。需要注意的，政府管理行业的各种管理目标大部分都是需要行业协会的 帮助来完成的。因而，可以这么说，政府对企业是间接管理，而行业协会对企业是 直接管理。要实现这个效果，政府需要采取新的管理模式，适当放权给行业协会， 中文文摘 并加强法制建设和监督力度，同时建立完善的协调配合机制，来进行业协会科学发 展。伴随着我国大部制改革的推进，市场经济的进一步发展以及民间社会力量的不 断壮大，行业协会所能发挥的作用越来越大。当前，行业协会更多的担当推进与政 府良好关系互动，促进社会经济又好又快发展的重任。作为一种新兴的民间治理模 式，在政府的帮助和支持下，我国的行业协会要主动出击，进行改革和创新，才能 更好的转接大部制改革下政府转移的部分行政职能，充分反应和代表会员企业的诉 求和利益，在施行转接的政府部分行政管理职能的同时，真正实现行会和政府和谐 治理的理想范式。 i 摘要 a b s t r a c t a t p r e s e n t ，o u rc o u n t r yi si m p l e m e n t i n gs u p e r m i n i s t r ys y s t e m r e v o l u t i o n ， s t e a d i l yp r o m o t e t h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，t h e g o v e r n m e n t se c o n o m i cm a n a g e m e n tf r o mt h em i c r o l e v e lt ot h em a c r ol e v e l ，f r o md i r e c t t oi n d i r e c td i m e n s i o nl e v e l ，t h eg o v e r n m e n to ft h ei n d u s t r yt ot r a n s f e rt h em a n a g e m e n t o fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，t r a d ea s s o c i a t i o n sp l a ya l li m p o r t a n tr o l eo ft h e m a r k e te c o n o m yi nt h e d e v e l o p m e n tp r o c e s s t h e 1 7 mc o n g r e s so ft h ec h i n e s e c o m m u n i s t p a r t y ，t h eg e n e r a ls e c r e t a r yh uj i n t a om a d ec l e a rt ot h eg o v e r n m e n ta n d t r a d e a s s o c i a t i o n s t r u l yp u t t r a d ea s s o c i a t i o n sa n do t h e rs o c i a l i n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n st om a r k e tt ot h ee f f e c t i v ec o m m u n i c a t i o nb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n d s o c i e t yp l a yar o l ea sab r i d g eb e t w e e n h o w e v e r ，d u et oc h i n a ss p e c i f i cn a t i o n a l c o n d i t i o n sa n di n s t i t u t i o n s ，t r a d ea s s o c i a t i o n sa n dg o v e r n m e n tr e l a t i o n si sn o ts m o o t h i n as e n s e ，i tr e a l l ys h o u l dn o tc a l lf o rt h ei n d u s t r ya s s o c i a t i o n s o v e r a l l ，t r a d ea s s o c i a t i o n s s u b j e c tt og o v e r n m e n tc o n t r o l ，t h ec o r r e s p o n d i n gl e g a ls y s t e md e f i c i e n c i e s ，s o m et r a d e a s s o c i a t i o n sa n dg o v e r n m e n tr e l a t i o n si nav i c i o u sc y c l e c h i n a st r a d ea s s o c i a t i o nr e l a t i o n s h i pw i t ht h eg o v e r n m e n tg o e sb a c kt oa n c i e n t t i m e s b a s e do nt h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no fr e l a t i o n sb e t w e e nt h et w oa n dt h e r ei st h ei s s u e o ft h es t a t u sq u o a n a l y s i s ，b a s e do nt h ec u r r e n tt r a d ea s s o c i a t i o na n dg o v e r n m e n tr e l a t i o n s c o n f l i c t s ，s u p e r - m i n i s t r ys y s t e m r e v o l u t i o ni nt h ec o n t e x to ft h er e s p e c t i v ei n d u s t r y a s s o c i a t i o n sa n ds t a n ds u p e r m i n i s t r ys y s t e mp e r s p e c t i v e ，a n a l y s i so ft h ec u r r e n tt r a d e a s s o c i a t i o n sa n dg o v e r n m e n tr e l a t i o n se x i s t i n g p r o b l e m s ，f r o mt h eu n i t e ds t a t e s ， g e r m a n y ，j a p a na n do t h e rc o u n t d e so ft h ea d v a n c e de x p e r i e n c e ，b a s e do nn a t i o n a l c o n d i t i o n s ，t ot h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p ta sag u i d e ，a d j u s tt or a t i o n a l i z et h e t r a d ea s s o c i a t i o no ft h ec o m p l e xr e l a t i o n sw i t ht h eg o v e r n m e n tt oa c t i v e l yp r o m o t et h e t r a d ea s s o c i a t i o no fc o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h e p r o p o s e dc o u n t e r m e a s u r e s k e y w o r d s ：s u p e r m i n i s t r ys y s t e mr e v o l u t i o n ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， t r a d ea s s o c i a t i o n s ，s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t i i i 文题 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 独立进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除论文中已特别标明 引用和致谢的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的研究成果。对本论文的研究工作做出贡献的个人或集体，均已在论文 中作了明确说明并表示谢意，由此产生的一切法律结果均由本人承担。 本人完全了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：福 建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许论文被查阅和 借阅：本人授权福建师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文，并按国家有关规定， 向有关部门或机构( 如国家图书馆、中国科学技术信息研究所等) 送交学 位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 蒜名渺金 签字日期：7 叶月2 指导教师签名： 答字醐咖7 蠲斌 年岁月矽目 绪论 绪论 第一节课题研究的背景和意义 中国共产党第十七次全国代表大会报告提出要“加大机构整合力度，探索实行 职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制 。胡锦涛总书记在会上明确 提出，应该加速推进我国行政管理体制改革，着力培养服务型政府。要切实抓紧制 订行政管理体制改革的总体方案，政府对微观经济体的运行尽量不要插手。这一新 的改革思维预示着中国行政改革将要在实施大部门体制改革上切实迈出重要的步 子。大部制改革的思路，其灵魂是真正地转变政府职能。改革主要是面对现存的政 府部门设置进行有效、有机整合，改变政府部门机构数目繁多、职能交叉的现象， 经过机构数量的减少，部门协调配合难度的降低，使政府的运作更具效率性，更符 合社会主义市场经济下政府的宏观管理的角色定位。大部制改革是“新经济 发展 和社会转型中政府行政色彩淡化、服务意识增强的有效选择。政府对经济社会领域 的管理从微观层面转向宏观层面，从直接层面转为间接层面，从部门层面转向行业 层面，把以前不是政府职责的方面重新交给社会，形成“小政府，大社会 的格局。 政府职能改革是当前我国政府遇到的一个重大理论实践问题，随着经济日益多 元化的形势，政府对社会经济的管理服务做不到事事躬亲，因此，有必要剥离一部 分职能，转交给以行业协会为代表的社会中介组织机构来执行。作为社会中介组织 机构的行业协会能切实做到保护本行业的利益、推进行业内的会员企业得到更好的 服务。行业协会属于西方市场经济发达国家广泛存有的一种良性科学的社会经济组 织形态，主要目的是推进行业的进步、维护行业的秩序。在西方，政府对经济层面 的管理控制只是在宏观管理和调控的意义上，作为中介组织的行业协会被赋予了政 府与行业间润滑剂和保险阀的含义。1 9 7 8 年改革开放以来，伴随着政府机构改革的 探索实践，我国行业协会的发展随着政府职能的转变也在不断的成长进步。前后有 一批政府部门转为行业协会，做为润滑政府与企业问的纽带。2 0 世纪9 0 年代初，行 业协会就已经引起我国政府的注意，开始有目的地从上到下培育发展。加入w t o 后， 行业协会在国际经济竞争与合作中所能起到的作用越来越显著。人们越来越关注行 业协会的存在，并且希望他们能够担当更广的职能，提供更细的服务，发挥更大的 福建师范大学硕+ 学位论文 作用。十七大报告提出了大部制改革的思路，其在科学发展观的指引下，是新的历 史时期下我国行政管理体制适应市场经济发展的一种措施，对行业协会而言，也是 一次难得的发展机遇。 行业协会在全球化竞争和市场经济中能起到的重要作用已越来越得到广大专家 的认同，但是，限于历史、管理体制等诸多方面的因素，当前我国行业协会的发展 工作遇到重重困境，致使行业协会不能完全发挥其应有的作用。再有，我国行业协 会不但数量少，而且质量不高，因此，在实际经济社会生活中并没有发挥很有效的 作用，跟真正意义的行业协会相比实际上还有很大的差距。另外，存在有少数个别 的行业协会破坏正常有序市场竞争，谋取不当利益，影响了社会主义市场经济和谐 正常发展的情况。这就需要我们审时度势，全面、系统的探讨分析现阶段我国行业 协会和政府的关系状况和存在问题，并以科学发展观为指导，制定符合大部制改革 背景下的行业协会管理体制，才能顺利下接大部制改革下我国政府把部分行政业务 职能向行业协会转交，解决我国行业协会目前遇到的种种问题，推进行业协会科学 协调发展。此就本文的写作具有理论和实践的双重意义。 第二节研究的现状 西方专家对于行业协会与政府关系的研究主要集中以下三个方面：一，立足于 需求方面，认为行业协会等非政府组织的涌现是因为社会存有着这方面的需要。主 要是政府失灵理论。与市场一样，政府的干预也有力不从心的时候，也即“政府失 灵 现象。于是，人们开始找寻能够协调政府与市场关系的行业协会等社会中介组 织，来对市场和政府的缺陷进行弥补，以切实维护保持政府与市场的平衡。二，定 位于行业协会的社会角色。主要有多元主义与法团主义、国家与市民社会理论。多 元主义觉得社会是先于政治而出现的，并具有深刻的非政治特点，社会并不是由政 治组织机构而来划分的，相反，政治组织仅仅为社会的一个组成部分；法团主义注 重稳定整合，他们觉得社会团体可以沟通国家，它们的层次和地位受到国家的认可， 同时，他们有权利有义务在制定相关政策方案时表达自己的的看法；国家与市民社 会理论主要是鼓励公民对政治的参与，对民间组织机构积极性的挖掘，让他们主动 表达对政府的有关想法，并担当更多更广的职能。三，着眼于交易成本理论，以行 业协会的功能做成分析的研究点。交易成本是理论基础。行业协会实质上是企业为 了达到减少交易成本的目的而通过监督、控制和管理而形成的利益集合体。总的来 绪论 看，国外专家对行业协会的探讨都在政治、社会、经济和管理领域，研究的成果主 要集中于“基尔特”等行业组织机构、中小企业产业集群学说、交易成本理论。 我国在建国后的一段时期内，实行的是国家计划经济，行业协会几乎没有存在， 对应的研究当然也就无从考究。对于行业协会的研究，国内开始于2 0 世纪9 0 年代。 曲彦斌的行会史在这个领域是比较早开始研究的，他分析了封建行会的起源及 发展历程情况。余晖对经济学等方面进行十分深刻的探究，他以经济学的研究视角 重点分析了自律型行业协会的动力协调体系。孙炳耀和康晓光的几篇代表文章主要 是以社会学的视野阐述了社会团体与政府的关系，也整体研究了行业协会的具体情 况。最后一种观点是：基于公共管理学视角，他们研究的重点领域是如何管理和评 估行业协会，清华大学的n g o 论丛是他们的成果。总结以上几个介绍，当前，我国 行业协会的研究主要是有以下几个特点：一，以史学、经济学为背景来研究行业协 会，并关注行会组织的发展历史，他们认为行业协会是企业功能的派生，相对于许 多西方发达国家，他们立足在政治学、社会学的角度分析行业协会，国内在这个范 围的研究才刚开始。二，当前，行业协会组织内部结构和功能很多人进行研究，而 很少人去研究行业协会与政府和社会关系。三，总的来说，我国对行业协会的整体 研究还很幼稚，许多基本的概念还处于争论之中，理论体系还不完善。 第三节研究方法思路及内容安排 本课题研究主要是采用了文献研究方法和对比分析方法。在大部制改革背景下， 以科学发展观为指导，针对当前行业协会运行中与政府存在的诸多尴尬境地以及限 制行业协会良性发展的种种问题，以市民社会理论为工具，来分析探讨研究行业协 会与政府的关系，并结合参考同样实行大部委体制的西方市场经济发达国家行业协 会发展的先进经验，立足本国实际情况，分别从制度建设、法律法规、行业协会自 身发展规划、沟通与政府关系、行业协会内部控制监督机制等方面入手，科学研究 我国行业协会发展存在的矛盾问题，以期克服我国行业协会发展中存在的种种弊端 和不足，完善我国行业协会的组织管理体系，使行业协会得到全面协调可持续发展。 论文共分为四章，论文的内容结构安排如下t 绪论，着重介绍目前本课题研究的背景和意义，简要综述现阶段国内外有关行 业协会与政府关系的研究现状和发展思路，以及本文行文所采用的研究方法、研究 内容和结构框架安排。 福建师范大学硕十学位论文 第一章，首先简要介绍下大部制的定义和内涵、我国行政机构改革历史回顾以 及行业协会视角下的大部制状况阐述，接着分析介绍行业协会的定义、强大功能以 及大部制视角下的行业协会情况，最后在科学发展观的指导下，系统阐述了行业协 会与政府关系研究的理论工具。 第二章，着重介绍我国行业协会与政府关系的历史演变发展过程，以及目前行 业协会发展存在着的种种问题，通过西方市场经济条件下同样实行大部委体制国家 的行业协会与政府关系的借鉴，得到对我国行业协会与政府良性互动并促进行业协 会科学发展的启示。 第三章，根据我国历史和现阶段国情特点，在大部制改革的背景下，以科学发 展观理论为指导，分别站在政府和行业协会的角度，推导出我国行业协会科学发展 的切实可行的路径选择。 第四章，结论，对本课题进行最终的总体归纳。此章总结理清了目前行业协会 和政府存在着的错综复杂的关系，精要回答了大部制改革背景下行业协会面临难得 机遇该怎么发展的问题。 第一章大部制及行业协会基本理论 第一章大部制及行业协会基本理论 一、大部制的定义 第一节大部制的内涵 大部制即为大部门体制，指的是政府各级行政组织部门在机构设置上，扩大横 向比例涉及的范围，将类似的职能尽可能归集于一个大的部门体系中，主要是从宏 观上着手，并制定大的发展战略和规划。简而言之，就是“宽部门，少机构”。按照 有关看法，大部制指的是为改进政府事务综合管理，立足于政府的主要职能来合并 部门，最后形成超级大部的组织体制。其主要特质是扩大一个部所辐射的范围，从 而一个部门管理多种有机联系的事务，以达到政府职能交叉和政出多门的最大规避， 实现节约行政成本，提高行政效率的目的。当前，西方市场经济发达国家的政府部 门一般都实行机构数量少、职能范围广的大部制。 大部制改革的灵魂是政府职能转变。据有效统计，国务院现在的6 6 个部ijjt ， 7 职责有8 0 多项，单建设部门就与发改委、交通部门、铁道部门、国土部门等存在职 责交叉、权责不清的情况。此外，农业的产前、产中、产后也要涉及1 4 个部委的权 限。职能的错位交叉，不仅造成各个部门之间推诿扯皮，效率低下，而且，它无法 执行经济管理和市场监管等正常职能，也无法对民众进行完善的公共服务供给。因 此，对现有的组织机构进行整合是很有必要的。以此来改变机构繁多、职能交叉的 状况，通过减少机构数量，让政府运作更有效率、更好的进行公共服务的提供。大 部制改革前，我国国务院的组成部门为2 8 个，而欧美国家中，日本为1 2 个，美国为 1 5 个，英国为1 7 个。这次大部制改革政府部门将调整为2 7 个，涉及机构共1 5 个，正 部级机构要减少4 个，具体部委变动如下图2 1 ： 福建师范大学硕十学位论文 大部制下机构改革情况表 调整后的部委包含合并的原部委新增下属机构关系的调整 国家发展与改革委员发改委国家能源局 厶 石 工业和信息化部国防科工委、信息产业 国家国防科技 烟草专卖局改由 部、国务院信息化工作工业局工业和信息化部 办公室、国家烟草专卖管理 局 交通运输部交通部、民航总局、国国家民用航空国家邮政局改由 家邮政局局交通运输部管理 人力资源和社会保障人事部、劳动和社会保国家公务员局 部障部 环境保护部国家环境保护总局 住房和城乡建设部建设部 食品药品监督管 卫生部卫生部、药监局理局改由卫生部 管理 图2 1 大部制下机构改革情况表 本次大部制改革重点突出了三个层面的内容：第一，主要是为了加强改善宏观 调控；第二，目的是为了着力改善维护民生；第三，理顺部门关系，整合职能相近 的部门。 二、改革开放以来行政机构改革回顾 对改革开放以来的政府进行的机构改革进行整理回顾，有助于我们更好地理解 掌握目前正在进行的大部制改革： ( 一) 干部年轻化建设 1 9 8 2 年的改革终止了领导干部职务终身制这种体系，重点简化了各级领导班子， 并着力加快了干部队伍年轻化建设步伐。改革后，国务院各部门数量从1 0 0 个缩减到 t 6 1 个，编制缩减到了3 万人。同时，各部委的领导成员平均年龄从6 4 岁减n 6 0 岁， 第一章火部制及行业协会基本理论 正副职是一正二副或者一正四副，局级干部的平均年龄也从5 8 岁直降n s o 岁。美中 不足的是，此次改革并没有有效变动计划经济管理体制，政府职能并没有有效转变。 ( - - ) 政府职能转变 1 9 8 8 年的改革提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一观点。国务院在 整合删减专业经济管理部门这个方面取得了不少成果并形成经验。例如，撤消国家 计委与国家经委。撤消煤炭工业部、石油工业部、并组建能源部等。国务院的部委 机构数量由4 5 个删减到了4 1 个，改革之后，人员编制缩减了9 7 0 0 多。但是，由于种 种复杂的原因，本来计戈1 j 1 9 8 9 年开展的地方改革并没有实施。 ( 三) 深化社会主义市场经济 1 9 9 3 年开始形成“机构改革的目的为适应市场经济体制的需要”这个观点。其 间一个重大成果就是执行实施了中纪委和监察部门的联合办公，从而理顺了纪检检 查与行政监察的错乱关系。这种做法，是协调规划党政机构设置的方式之一。国务 院组成部门数量从8 6 个缩减7 0 5 9 个，人员缩减2 0 。此次改革有个不足，那就是目 标不明确。改革整理部门合并的少，保留的多。例如，1 9 8 8 年改革的一个成果是合 并机械电子部，可是这次又被分拆成机械部和电子部。 ( 四) 清除政企不分状况 1 9 9 8 年改革的范围和力度是有史以来最大的。此次改革是为了目的和目标的协 调一致，解决组织机构设置与市场经济的发展所形成的矛盾。推进市场经济发展是 最终目的，终结由专业经济部门来管理企业是目标。政府职能转变有了新的重大发 展，成果是解散了基本上所有的工业专业经济部门，分别有：电力工业部、地质矿 产部、中国轻工业总会等。改革后，国务院组成部门数量由4 0 个减到了2 9 个。政企 不分的情况在很大程度上得到了清除。工业专业经济部门为计划经济时代的事物， 从某种意义上说，解散工业专业经济部门就意味撤消了政企不分的首要障碍。 ( 五) 组建高效廉洁政府 2 0 0 3 年的改革改变管理方式，实行电子政务，提高行政效率，组建成运转协调、 廉洁高效的管理体制。这次的改革重点难点是国有资产管理体制改革，继续实施流 通体制改革，完善食品安全和安全生产体制建设。这次改革的历史显著贡献在于突 出了社会经济发展的主要问题，进一步转变政府职能。例如，成立国资委、银监会、 商务部、国家发改委等，国务院组成部门数量此时为2 8 个。 总的看来，改革开放过来这五次政府行政机构改革实践，归纳总结了很多宝贵 福建师范大学硕十学位论文 的经验：改革的核心是转变政府职能；改革的重要目标是精减机构和优化组织：坚 持统一领导，实事求是，从实际情况出发，因地制宜推进改革。不过，也存在一些 缺陷和遗憾。主要是淡漠了社会管理与公共服务职能。总的来看，2 0 0 3 年后的政府 机构改革可以说是一个转折点。从此以后的政府机构改革，以科学发展观为指导， 以推进经济、政治、文化、社会建设为目标，不断大踏步前行。因此，党的十七大 报告中提出，“加快行政管理体制改革、建设服务型政府 。 三、行业协会视角下的大部制 实行大部制就预示着政府职能主要为提供公共产品和公共服务，塑造公共服务 型政府，从而让政府权力得到最大程度的规范。如果大部制改革还达不到政府职能 转变的效果，那么，它就会像以前的每次政府行政机构改革一样，重新卷入“精简 一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。大部制是市场经济下政府转型过程中强化保障 服务性功能、弱化行政影响的必然要求。而归集了不同部门利益的强势大部委，其 职能也必然能折射出市场经济发展和公共行政的管理诉求。 伴随着大部制改革的逐步推进，政府职能转变也稳步前迸，政府机构对经济领 域的管理从微观层面转为宏观层面、从直接层面转为间接层面，政府把一部分行业 管理权限转交给行业协会等社会中介组织，行业协会作为转接政府职能改变的重要 承体，在新时期市场经济发展进程中的所能发挥的作用越来越重要。在党的十七大 会议上，胡锦涛总书记明确号召要把政府与社会中介组织分离开来，让社会中介组 织逐步走向市场，以使之起到联系政府与社会的桥梁作用。如今社会，全能政府的 行政模式己经不再适合当代市场经济的运作，面临着国际国内日益多元化的经济， 政府不可能亲自管理每件事情，这就要适当剥离一部分职能，转交给行业协会等社 会中介组织来执行。行业协会作为构建政府、行业与企业关系的一种新式的治理方 式，逐步起到越来越重要的作用。行业协会也期望政府能对其的建立和发展给予帮 助和扶持。我国目前还处于社会主义市场经济转型时期，市场经济进行的还不太完 善，行业协会的创立和壮大都离不开政府的支持。同时，行业协会也希望政府能转 变管理方式，积极放权，给予它们更多权限，以让它们能够更好的发挥作用。 第一章大部制及行业协会基本理论 第二节行业协会的内涵 一、行业协会的定义 不同的国家和行业对行业协会的理解各不相同，行业协会的英文翻译分别有： “t r a d ep r o m o t i o na s s o c i a t i o n 有时候也称为“t r a d ea s s o c i a t i o n 、“c h a m b e ro f c o m m e r c e i n d u s t r y ”“b u s i n e s sa s s o c i a t i o n 或“e m p l o y e ra s o c i a t i o n 等。是 西方市场经济发达国家广泛存有的一种意在推进行业发展、规定行业秩序的新式社 会经济组织形态。美国经济学百科全书的定义是：一些为达到共同目标而自愿 组织起来的同业或商人团体。英国协会管理专家斯坦利海曼博士认为行业协会是 由独立的经营单位组成，保护和增进全体成员既定利益的非营利组织。日本关于 禁止私人垄断及确保公平交易的法律讲行业协会称为事业者团体，据此日本经济 界认为行业协会是单一行业的竞争者为保护和增进共同利益依法自愿组织起来的同 行或商人团体固。 在我国，行业协会是归属于社会团体的范畴，我国对行业协会的定义理解因不 同的侧重点分别有如下几种解释：一，我国的经济大词典将行业协会定义为k 由相同行业的企业按照自愿或强迫的原则，从下到上组织起来的民间组织的统称； 二，中国工业经济联合会认为行业协会是同行业的企事业单位在自愿原则上，为改 进共同利益，保护合法权益，依法组建起来的自律性、非营利性的社会经济组织# 三，1 9 9 7 年国家经贸委颁发的关于选择若干城市进行行业协会试点的方案认为： 行业协会为社会中介型组织和自律型行业管理组织；四，张理泉觉得行业协会是以 同行业会员企业为主体、在自愿原则的基础上为改进共同利益而聚集起来的社会经 济团体组织。 结合国内外的诸多观点，笔者认为行业协会是一种以相同行业企业为主体，主 要是由会员企业自发自愿参加成立，并在市场中开展活动，具有非营利、非政府、 互益性等特点的社会中介组织。 二、行业协会的功能 历史和现实经验告诉我们，行业协会是能成功有效的化解“市场失灵”和“政 ( 英) 斯u 利海曼：协会管理，商务e | j 书馆 。( 美) 哈罗德孔茨：管理学，经济科学j l j 版社 福建师范人学硕十学位论文 府失灵”问题，具体如图2 2 所示。我们知道，马克思亲切称呼市场为“法术”，因 为市场，人们在谋求自身利益的同时也不断见解推进了社会公共利益，形成了史无 前例的巨大财富资源。但是，市场也不能说是万能的，市场也有本身无法克服的缺 陷和不足。同样，人们曾津津称道的政府插手经济的方式手段也存在这种困境，因 为，政府决策也会出错，政府行为也会低效乃至反面效果。政府插手经济这种方式 往往也带来了发展停滞、经济失衡和权力腐败等诸多难题。是市场为主还是政府计 划为主，一直是当今社会人们辩驳的焦点。越来越多的事实证明，行业协会能够成 为治理方式的一种新的探究和摸索，可以不断起到了积极的作用。 图2 2 政府失灵、市场失灵与行业协会 ( 一)市场失灵的纠正 经济泰斗亚当斯密认为市场是“看不见的手”。认为市场能够自发规划协调人 们之日j 的生产生活。即便如此，作为一种资源配置的手段，市场并不是万能的，特 别是确立机器大生产方式以后，市场的腐化作用和不足也显现出来。一般而言，市 场的不足和缺陷主要体现在以下几个方面：一，市场有垄断。市场经济推崇的是自 由竞争，但自由竞争发展的后果却每每走向逆反面，少数实力强大的企业靠着先天 条件规模不断壮大，势力较大的市场主体频频进行垄断等反竞争行为，例如t 经常 为了能挫败对手而实行最高限价，以此不当竞争柬排斥挤压中小经营者。二，市场 较短视。市场是能够准确地描述当时当地的供需实际情况，它考虑的所需要解决的 主要是当前的事情和问题，但是对于全局长远的规划发展，市场并没有有效的预见， 因此单单靠市场本身，并不适合进行长远规划。二，公共产品市场不能有效提供。 第一章大部制及行业协会基本理论 国防、教育、基础建设和环保等这些物品都具有公共性的特点，那就存在“搭便车” 的现象，不付款者与付款者都能够从中得利，可是，市场却主要是追逐利润的，因 此，在这种情况下市场手段就不得不宣告失效了。四，市场的分配不公。市场经济 下，人们的最终收入水平决定于对生产资料的占有多寡，但是对于生产要素的占有 程度不同国家不同阶层的人们是不尽相同的，市场并不能确保不同国家不同阶层的 所有人都能在同一起点进行公平竞争。五，市场的逐利性致诸多负面问题。很多违 反法律、道德规范的事情常常发生，社会也担负了大量的企业的外部成本，另外， 人们的道德诚信缺失，假冒伪劣产品、环境严重污染等问题也十分明显。当然，市 场失灵是由诸多因素造成的。有一些问题只是因为市场发展不够完善，或政府干预 不当而致。而有一些则是因为市场本身所固有的问题，比如垄断，这些难题也应该 成为政府干预的重要目标。 行业协会是许多会员企业的集合体，他不但要保护会员企业的众多利益，作为 一个经济联合团体组织，它也是行业整体利益的保护者。并且，基于交易成本理论， 行业协会是通过市场的交易主体为尽可能地减少交易成本，提高行业利润，而自愿 投资一定财产组织成立的。由此得知，从行业协会成立的动机就能推导出它具有行 业自律这项功能。其中包含有：第一，设立并执行行业制度。行业协会能随着行业 发展的需要，在市场和价格等问题上订制规则并监督行业规范和标准；第二，设立 并实行行业职业道德标准，行业协会以整体利益为核心，订制并监督具强大约束力 的行业内单位和个人的职业道德规范，以保护行业信誉。为此，如果当个别会员企 业具有短视行为并侵犯到行业整体利益的时候，行业协会往往能以整个行业的层面 为基点，显现其在行业自律和监督控制方面的作用，以避免行业整体利益受到侵害。 行业协会还会利用本身具有的优势，通过扬弃政府管理的单一模式，采用上下互动 的治理范式，来切实保护会员之间平等竞争和合作的权利，严肃同类企业之间的经 营行为，平衡成员间的利益冲突，平抑恶意竞争，维持有序的生产经营活动。以此 来推进规范化、有序化的市场运作，提高行业整体水平，增强内部整合，创造优良 的行业发展氛围，达到弥补市场失灵，改正市场功能失调的目的。 ( 二)政府失灵的调节 每每在市场出现失灵的时候，或是在发生灾难的关键时刻，人们往往不是责难 政府就是希望得到政府的帮助。可是，政府并不是万能、无处不在的，政府也有着 自己局限性和无所作为的方面，也有自己的无奈和空白点，这就是政府失灵。 福建师范大学硕+ 学位论文 政府失灵的表现主要有以下几个方面的内容：一，政府的自利性。面对繁多的 行政事务时，那些迫切要紧并且能给政府带来收益的事项往往能被政府部门优先作 为解决的重点。在实际经济生活中，那些牵涉收费、审批等的事项和面子工程一般 都会成为多家部门争夺的焦点，同理，那些没有利益的事项则每每是无人问津。二， 信息不对称。大量的社会信息的存在，使政府很难快速及时的做出反应，并且，政 府的信息来源渠道复杂，绝大部分自于下属的不同分支部门，有些下属部门会刻意 扭曲或者故意隐瞒真实的信息，而上级政府部门的分辨能力也是有局限的。三，政 府效率不高。一方面，在等级森严的科层行政机构中，办事过程中过于烦碎且固定 的程序限制着政府的工作效率；另一方面，由于政府天生具有的优越的垄断性，使 得他缺乏竞争的压力去追求自身工作效率的提高。四，不能有效提供公共物品。政 府正常情况下是公共产品的供给者，但是，伴随着时代的发展和利益主体多元的走 势，社会上不同的主体对公共物品的种类和质量都表达了自己的见解和诉求。对于 这种特定诉求的公共物品，人们的需求越来越得不到政府的满足。五，政府身份尴 尬。我国在加入w t o 后，在谈判桌上，政府代表发现面对的往往是国外行业协会的 专业人员，他们是几十甚至上百家会员企业的代表，而能够与其竞争和谈判的相应 团体组织我们却找不到。政府虽然是市场的管理者，但不可能也充当经济领域全权 代言人的角色，如果长此以往，将对我国的市场经济发展造成巨大影响。 而行业协会是自发自愿生成的，主体是自愿入会的，这不仅确定了行业协会为 企业提供服务是取得生存与发展的必要方式，也决定了行业协会对政府失灵具有与 生俱来的调节作用。集中体现在：一，协助政府。在许可证发放、审查等方面行业 协会比政府行政更加专业，还可以大量供给政府无法提给的特定的“准公共产品 ， 协助制订本行业的法律法规政策，开展行业的各项工作等等，让政府可以从繁重的 具体事务中跳出来。其实，1 9 9 8 年政府机构改革中，我国行业协会的管理模式的转 变就已经开始萌芽了，多个部委被改革成行业协会，多个国家局也改革并组成为具 体的行业协会。二，沟通的桥梁。行业协会能沟通、协调各方面的矛盾。作为行业 代言人的协会组织可以通过各种有效渠道精练重要的信息，帮助政府展开工作，行 业协会在各种冲突和敏感性问题上的出现有助于市场和社会的稳定。三，国际竞争 中扮演合理角色。加入w t o 后，行业协会能真正吃透w t o 规则，代替原来由政府执 行的职能和权力，代表和帮助会员企业和整个行业，解决政府两难的尴尬境地。 当然，行业协会也会导致负面效应和影响，但我相信，只要政府正确引导，法 第一章人部制及行业协会基本理论 治恰当，有效监督，合理评估，这些问题就一定能有效避免。总之，健全的市场、 强大的国家是离不开行业协会的独立和发展的。 三、大部制视角下的行业协会 政府承担着发展经济、协调社会的职责，它要不断运用手中的资源和权力对社 会进行有益的改造。当前国际国内复杂的经济政治环境要求政府放松对经济领域的 管理，要求政府把相当部分权限转交给社会中介组织，以能够与国际社会更好的接 轨，更好地促进和发展本国经济。在当前，大部制视角下政府对行业协会主要有如 下定位： 首先，行业协会是政府职能转变的有效选择。目前，我国的市场经济不断迅猛 发展，政府职能转变也是经济发展的必然要求，行业协会伴随着政府机构行政改革 的步伐逐渐地发展并发挥其有效作用。市场经济的进一步发展壮大、政府职能的转 变都是一定意义上对政府、社会和企业这三者关系的深化调整。行业协会在协助政 府执行行业管理、促进行业发展、服务政府和企业等方面发挥了很大的作用，并且， 也只有行业协会才能有效充当这种角色。行业协会不仅仅能在经济管理的诸多方面 替代政府机构的职能，还能够降低行业管理成本，加速推进政府职