（行政管理专业论文）国内企业绩效考核对我国政府改革的启示.pdf

i 中中 文文 摘摘 要要 政府改革是每个政府追寻的基本目标。尤其是新公共管理运动以来，政府改革 越来越趋向于削减政府的规模和成本，提高政府的管理能力和质量。发达国家的实 践证明，政府绩效考核对于节约行政成本，提高行政效率起了极其重要的作用，已 经成为政府改革的最重要的工具。 相比而言，我国的政府改革还存在许多的问题。把企业绩效考核机制引入我国 政府绩效考核中，特别是对很多已经取得成功经验的企业绩效考核进行实例分析， 对于促进政府内部结构的合理化和规范化，提高政府效率，提高服务质量，提高管 理能力，转变政府职能等具有重要的理论意义和实践意义。 本文首先以新公共管理运动为背景，绩效管理为理论基础，介绍了我国政府改 革的现状，探讨了我国政府改革所取得的成就和存在的问题，并对所存在问题的原 因进行了详尽的分析。接着提出了政府绩效考核是政府改革推进的有效途径，它的 实施对我国政府改革有着重要的意义。 然后，针对我国政府改革所存在的问题，创新性地提出了改善政府改革现状的 建议，即借鉴企业绩效考核的相关经验来解决政府改革中所存在的问题。文章通过 介绍企业绩效考核的概念、原则及理论基础，以国内企业丰喜集团为案例进行研究， 并总结了丰喜集团绩效考核成功的经验。 最后，笔者着重分析了政府改革中借鉴企业绩效考核的可行之处及可能存在的 问题，从绩效考核理论、绩效考核实际操作、绩效考核的监督机制三个方面阐释了 企业绩效考核对我国政府改革的启示。 总之，政府绩效考核对于我国政府改革是必不可少的，针对当前其存在的一些 问题可以尝试通过借鉴企业绩效考核的成功经验来改善和提升。当然，我们在借鉴 企业绩效考核经验的同时，也不能忽视二者之间的巨大差异。 关键词：关键词：绩效管理；政府绩效考核；企业绩效考核；目标管理；政府改革 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 ii abstract government reform is the basic objective pursued by each government. in particular, since the new public management movement, the growing tendency is to reduce its size and cost and improve its management capacity and quality for government reform. it has been proven that the government performance assessment played an important role in saving the administrative costs and improving administrative efficiency in developed countries. it has become the most important tool for government reform. in contrast, there are still many problems in our government performance assessment. put the enterprise performance evaluation mechanism introduced into our government performance appraisal, especially studying on business already achieved a lot of successful experience in performance assessment, it has important theoretical significance and practical significance to promote the rationalization and standardization of the governments internal structure, and improve government efficiency, service quality and management capabilities, and transform government functions. in this paper, based on performance management theory ,we first introduce the concept, connotation and meaning of government performance appraisal, explore the achievements and problems of our government performance evaluation, and analysis of the main reason for the current problems with our government performance appraisal. then, for the problems of government performance evaluation, the author puts forth innovative proposal to improve the current situation of government performance evaluation, that draw on relevant experience of business performance evaluation to solve the problems of government performance appraisal . based on the concept, principles and theoretical basis of corporate performance appraisal,by studying the case of fengxi group ,we iii summary successful experience of the group performance appraisal. finally, the author focuses on feasibility and the possible problems about government performance appraisal studying business performance appraisal. interpreting a number of enlightenment on business performance evaluation to our government reform form performance appraisal theory, practical operation of performance appraisal and supervision of performance appraisal. in short, the government performance appraisal is essential for our government reform. we can try to reference the successful experience of business performance assessment to improve government performance appraisal. of course, when learning from experience in corporate performance assessment, we also can not ignore huge differences between them. key words： performance management; government performance assessment; corporation performance assessment; target management; government reform 引 言 1 引引 言言 一.选题的目的和意义 一.选题的目的和意义 20 世纪 70 年代以来，由于政府的财政压力不断加大，行政效率低下，西方国家 开始了轰轰烈烈的行政改革，即在传统的公共部门中引入竞争机制，借用私营部门 的管理模式和技术来重塑政府。为了建立“少花钱，多办事”的政府，各国纷纷开 展了政府绩效管理活动。 改革开放以来，作为一个舶来品的政府绩效管理工具也不断地运用到我国政府 改革当中，政府部门的绩效管理问题逐渐引起了广泛的重视。这表现在对政府及其 工作人员对政府绩效管理的认识逐渐加深并开始使用这一工具；理论界也开始拥有 越来越多的关于政府绩效管理的著作；公众和媒体舆论做为政府绩效评估的主体， 开始了对政府公共事务的参与。但总体而言我国政府绩效管理尚处于探索阶段，仍 然存在着许多亟待解决的问题。 西方政府在借鉴企业制度方面走在了我们的前面，由于历史和现实的巨大差别 我国不可能完全参照西方的经验。本文拟另辟思路：通过对我国政府改革面临问题 深刻分析的基础上，借鉴国内企业绩效考核方面的经验，提出我国政府绩效考核借 鉴企业经验的可行办法。这对我国政府改革有着一定的理论意义及现实意义。 我国改革开放以后，社会主义市场经济体制的建立和进一步完善，特别是加入 wto 后，政府的管理方式从直接管理向间接管理转变，管理范围也渐渐缩小。市场 经济的发展与社会自治功能的加强为政府改革提供了良好的环境。这给政府绩效管 理的引入及运用增加了信心。另外，随着经济体制改革的不断深化，我国的企业等 私营组织也发展的很快，一批又一批的优秀企业成为“黑马” ，走向了国际市场。而 且这些企业都拥有先进的管理技术和管理经验，与国外的企业相比，他们已经进行 了“本土化”的适应和改造，如果应用国内企业的绩效管理经验更适合我国的国情。 这一系列因素都使得在政府改革中借鉴企业绩效考核的经验有了现实依据。 一般认为，企业与政府是两个有着很大差异的领域，有时甚至是相对性的领域。 因为“企业”作为市场的主体是经济学、管理学研究的对象，而“政府”作为国家 行政的主体是政治学、行政学研究的重点，但这两个不同的领域又存在着管理上的 共通性。企业管理的目的是利润最大化，需要讲究效率。而政府管理本质上也是一 种管理，效率也是其主要目标之一。正是由于管理的一般规律不仅适合于企业活动 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 2 中，也在政府工作的范围内起作用，所以在政府管理领域引入企业化模式便具有了 可能性。另一方面，与企业管理相比，政府管理长期以来呈现出创新不足、效率低 下的状况，这使得在政府管理领域中引入企业化模式具有了必要性。从实践上也可 以看出，西方一些国家将企业化模式引入政府管理领域后，也确实导致了一些令人 鼓舞的变化。总之，在政府管理领域内引入企业化模式，有利于提升政府效率，构 建服务型政府。 二.国内外研究动态 二.国内外研究动态 “政府绩效考核的研究开始于第二次世界大战期间，其标志是克莱伦斯雷德 和赫伯特西蒙的市政工作衡量行政管理评估标准的调查一书。大规模的公 共部门绩效考核始于 20 世纪 70 年代初期，1973 年，尼克松政府颁布了“联邦政府 生产率测定方案”力图使公共部门绩效考核系统化、规范化、经常化。1976 年，美 国科罗拉多州通过了第一个“日落法” ，该种法律对一项计划或一个规章规定一个日 期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效，从而迫 使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行考核” 。1983 年英国卫生与社会保 障部第一次提出了较为系统的绩效考核方案。这一方案包括 140 个绩效目标，应用 于卫生管理部门和医务系统的绩效考核。除了美国和英国外，荷兰、澳大利亚和法 国等国家都将绩效考核作为政府改革的一个重要组成部分，以此提高政府效率和服 务质量 。 由于历史遗留因素，我国长期实行的是计划经济体制，政府运用管制手段较多， 对国家事务实行统一管理。政府绩效管理理论引入的也比较晚，研究还不够深入， 致使当前我国的政府绩效管理状况不佳。主要表现为绩效管理缺乏统一的规划和指 导，绩效考核的内容基本上是根据政府本身的需要而定的，没有客观的衡量标准， 更没有形成制度化。不管是对政府部门的考核还是对公务员的考核，都是简单的检 查和评比，没有竞争性的机制引入，也没有“顾客导向”的意识存在。这导致政府 改革了多年，依然未能走出循环怪圈。所以，引入企业组织中的先进的绩效管理经 验，让政府科学合理地对工作及人员进行考核，通过沟通和反馈不断总结经验，进 而加以改进，提高自己的公共管理能力，是政府改革的当务之急。 目前我国已有一大批行政学界的学者认识到绩效考核的作用，并正在展开这方 面的研究。他们对政府绩效考核的方法、流程、指标体系的建设以及绩效考核的价 史萌萌.企业绩效评估对政府绩效评估的借鉴.东北财经大学硕士论文.2007:1-2. 同上. 引 言 3 值取向等都作了大量的研究。同时，从计划经济体制到市场经济体制的转轨对政府 部门的公共管理能力提出了新的挑战，政府部门从上至下也对这一问题逐渐重视起 来。但是我国政府绩效考核从基本概念、作用机理，到操作原则、方法、实施步骤 等都还没有形成共识。现实中的地方政府绩效考核活动的发展远不能令人满意，考 核活动的形式主义，指标的片面性和武断性，以及考核过程存在的封闭性和不透明、 考核结果信度低、运用差等，所有这一切，都要求我们对现有的政府绩效考核体系 进行根本性的反思，需要进一步加强研究，并切实有效的措施改进和完善我国的政 府绩效考核体系。 三.研究内容及研究方法 三.研究内容及研究方法 本文的研究内容包括三部分： 首先以新公共管理运动为背景，绩效管理为理论基础，介绍了我国政府改革的 现状，探讨了我国政府改革所取得的成就和存在的问题，并对所存在问题的原因进 行了详尽的分析。接着提出了政府绩效考核是政府改革推进的有效途径，它的实施 对我国政府改革有着重要的意义。 然后，针对我国政府改革所存在的问题，创新性地提出了改善政府改革现状的 建议，即借鉴企业绩效考核的相关经验来解决政府改革中所存在的问题。文章通过 介绍企业绩效考核的概念、原则及理论基础，以国内企业丰喜集团为案例进行研究， 并总结了丰喜集团绩效考核成功的经验。 最后，笔者着重分析了政府改革中借鉴企业绩效考核的可行之处及可能存在的 问题，从绩效考核理论、绩效考核实际操作、绩效考核的监督机制三个方面阐释了 企业绩效考核对我国政府改革的启示。 本文主要通过文献分析法，即阅读大量参考文献来进行阐述论证的；通过调查 研究法，对国内的某企业进行了实例分析。 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 4 第一章第一章 我国政府改革的现状我国政府改革的现状 政府改革是每一个政府一直追寻的目标，这个话题历久而弥新。在我国，随着 市场经济体制的不断完善， “小政府，大社会”目标模式的逐渐确立，需要政府管理 目标、方式和内容的更新紧随其上。自改革开放以来，我国政府改革取得了巨大的 成就，但是，仍有一些问题的存在需要我们正视并加以解决。 1.1 我国政府改革的现状我国政府改革的现状 1.1.1 取得的成就取得的成就 只要政府存在，就需要不断地适应社会政治经济的发展。改革开放以来，为建 立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系” ，我国政府进行了多方面的变 革，在管理目标、管理方式、管理内容等方面都取得了巨大的成就。 首先，就政府改革的目标而言，从十五大报告到十七大报告的内容中，我们可 以看到，政府改革的目标经历了从精简机构和人员，到转变政府职能，再到构建服 务型政府的一系列改变。随着我国市场经济体制的不断完善，政府在管理方面体现 出了与计划经济时期完全不同的内容和方式。尤其是经过 2008 年冬天的金融危机以 后，我们更加肯定了政府的职能，但同时也应看到，政府不是在什么领域都可以发 挥作用，不是在什么地方都能实施干预。市场经济的不断完善和社会自治功能的不 断强大，要求政府必须不断进行改革，把政府管不了和管不好的事情下放给市场和 社会。这就使得政府改革的目标也变得越来越符合公共利益了。 其次，就政府改革的方式而言，计划经济时期政府使用行政手段过多，对公共 事务实施管制型管理，这种方式直到现在还有残留影子。从计划经济向市场经济转 型的过程中，政府管理方式开始逐渐转变，不仅有行政手段，还加入了经济手段和 法律手段的管理方法。尤其在行政审批制度改革中，政府对市场和社会的行政干预 越来越少了。这表明随着管理方式的转变，政府的职能也逐渐开始下放，政府的成 本和承担的事务都有所减少，可以有更多的精力去做政府应该做的事情。 再次，就政府改革的内容而言，历数 1998 年之前的政府机构改革，每一次改革 侧重的都是精简机构、精简人员。精简完以后，政府职能没有得到实质上的转变， 在不久的将来又会重设机构、增加人员。在反复地陷入这种精简膨胀精简 第一章 我国政府改革的现状 5 的怪圈之后，政府才开始意识到转变政府职能，提高行政效率才是改革的根本。近 年来，新公共管理思想引入后，我国的政府改革越来越倾向于构建责任型、法治型、 服务型的政府。这说明，政府改革已经关注到了实质性的内容，正是因为“顾客导 向”理念的深入改变了这一切。 1.1.2 存在的问题存在的问题 虽然三十年间我国政府改革的进步很快，取得了显著的成绩。但是，与发达国 家相比，我们的进程还是落后了很多。当前，在计划经济向市场经济转型的过程中， 存在着各种纷杂利益的阻扰；在改革战略发展的转折点上，又拥有着得天独厚的有 利机遇。所以，一方面我们必须正视政府改革中存在的问题，一方面又要找到解决 这些问题的最佳路径。 第一，政府改革行为滞后。马克思历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑。 上层建筑是为经济而服务的，由于市场信息具有滞后性，当上层建筑开始实施行动 去适应经济的发展时，可能市场中的行为已经重新更新了。所以，每一次公共政策 的制定也不可避免地具有滞后性。政府改革行为作为一个复杂的、全面的工程，从 计划到执行的时间需要更长，表现出来就是政府改革的行为滞后于市场经济的发展， 不能很好地为其服务。 第二，政府改革目标低效。从 1982 年我国开始第一次大规模的改革，至今也有 近 30 年的时间了。1998 年之前政府的改革目标是压缩人员、精简机构；1998 年之 后政府的改革目标变为转变政府职能，提高行政效率。每一次进行改革后，设定的 目标还是不能达到。这一定程度上成为了促使政府进行下一次改革的动力，但是改 革目标经常是长时间的重复，效率低下。 第三，政府改革缺乏创新。创新是一个民族进步的灵魂，政府改革中也同样需 要创新。如果每次政府改革都是一样的目标，一样的方法，结果可能浪费人力、物 力，陡增成本。综观近 30 年的政府改革，虽然每次改革都能使现状得到改善。但是， 从政府改革理论研究的缺乏到经验的不足，缺乏一种新的、有效的工具为改革注入 活力，使得我国政府改革总是处于循环的怪圈中，这就是我们一直在进行改革，但 政府管理形势依然严峻的主要因素之一。 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 6 1.1.3 原因分析原因分析 不管是国内还是国外，从 20 世纪 80 年代开始，普遍遭遇了政府成本增加，行 政效率不高的危机。在这种背景下，新公共管理运动应运而生。自从新公共管理的 有关理论引入中国后，我国的政府改革好像注入了新的血液一般。但是，除了引进 理论的非本土化和时间太短的原因，政府改革效果不佳还存在着其他方面的原因。 第一，一些历史遗留因素阻碍着政府改革的步伐。受中国古代的官僚政治制度 影响，官本位的思想在一些行政管理人员中比较严重，他们认为“官贵而民贱” 。再 加上公共选择理论中提到的政府不可能是完全为公共利益最大化而行事，它所追求 的是政府的预算最大化。那么结果就是政府在改革过程中不计成本得失，不顾公众 利益。加之，在我国部分政府部门中还存在着不良的官僚习气，工作上形式主义严 重，办事互相推诿，不仅影响政府部门的社会公信力，还影响了政府改革推行的进 程。 第二，政府改革本身就是一个具有系统性、全面性、复杂性的行为。一方面因 为政府改革包括行政管理体制改革、事业单位的改革和公共服务体系的重构等内容， 内容全且程度深；从中央到地方政府改革的推进也需要一个长期的过程，时间之长； 从专家学者、政府工作人员、舆论媒体和社会公众都要参与进来，利益主体范围广 泛。不管从哪个角度来看，这都是一项艰巨的工作。另一方面，政府改革的主体主 要是政府各个部门管理者，在我国由于历史遗留因素的存在，政府许多部门职责不 清，权限不明，在作出公共决策时每个部门为了维护本部门的利益，有时候不惜牺 牲公众利益为代价。更多的情况是，在实施改革时，许多利益集团相互博弈，政府 部门需要考虑多个主体的利益，最终导致决策时间长，作出的不是最佳决策，而是 磨合了各种利益之后的结果。这在一定程度上会影响行政效率，损伤公众利益。 第三，政府改革需要多种配套改革的全面推进。政府本身就是一个管理各种社 会事务的机关，它的管理范围可以说涉及到了社会的方方面面。所以，一旦进行改 革，会牵涉到多方面的利益。而且，如果没有其他配套改革的成功实施，政府改革 也不能称之为成功。 在现阶段，首先是缺乏政治环境上的配合。这主要说的是民主和法治的健全程 度。胡锦涛总书记曾在耶鲁大学演讲时说， “没有民主就没有中国的现代化” 。这句 话得到了世界的认同。在法治层面上，我们也做了很多工作，提出了依法治国的思 想，建立并逐步完善社会主义市场法治环境。但是由于中国国情的特殊性，决定了 第一章 我国政府改革的现状 7 民主实施过程中难免存在地域差别，城市和农村基层民主发展程度也相差很大，法 律法规还有不尽完善的地方。这些问题的存在一定程度上影响和制约着政府改革前 进的步伐。 其次是经济体制与社会发展方面的配套改革滞后。我国现在还处于由计划经济 向市场经济转型的阶段，市场经济体制方面还有很多地方不够完善，例如相关法律 法规不够健全，市场秩序不够规范，体制转型参差不齐等。再者，我国确立了构建 “小政府，大社会”的目标模式后，希望把部分政府职能下放给市场或社会。但现 阶段我国社会自治功能不足，公众参与意识不强，相关的配套改革缺乏，主要是社 会保障体系发展得很不健全。如果政府改革后要把权力下放给社会，社会又没有足 够的承接能力，那么政府的职能转变就会变成纸上谈兵。 总之，当前我国的政府改革还不够彻底，大多数改革的注意力依然放在精简人 员和机构以及组织的自我更新上。但是市场经济体制的日臻成熟，要求政府不再是 一个简单的管理型政府，而是一个能够与市场经济发展相适应高效率、高质量的政 府。在这种前提下，我国的政府改革还面临着一系列的挑战，同时也给政府绩效考 核的展开提供了现实依据。 1.2 绩效考核是推进政府改革的重要途径绩效考核是推进政府改革的重要途径 1.2.1 新公共管理与绩效管理理论新公共管理与绩效管理理论 20 世纪 70 年代末，英、美等一些主要发达国家在政府发生财政危机，行政效率 低下的背景下，开始了轰轰烈烈的新公共管理运动。这次运动主要强调了以下几点： 政府的治理而非统治；政府要以顾客为导向；政府要建立社会参与管理机制；政府 应引入竞争机制。这次运动的发起仅在几个发达国家，但是运动的成果对很多国家 的政府改革都具有非同凡响的意义。因为政府改革中遇到的问题是世界共性的，需 要互相借鉴，共同解决。事实也证明，新公共管理运动在许多国家都得到了认同， 对政府提高行政效率，降低行政成本，改善公共服务质量起了重要的作用。 我们从中可以看到，在这场涉及西方大多数主要发达国家的政府改革中无一例 外地都引入了市场竞争机制，强调顾客导向以及提倡服务质量提高的绩效管理机制。 这个作为新公共管理运动中最有价值的经验之一被广泛借鉴。 “绩效” （performance）起初是一个经济学领域的词语，它主要与成绩、效率、 效果、结果、产出等有关。后又用于企业人力资源管理方面，进而引入到公共行政 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 8 领域。这样一来，它的涵义随着角度的不同，情境的不一，解释也就变得众说纷纭 了。 绩效管理就是一种注重结果的管理，它将个人绩效和组织绩效整合在一起，使 整个组织处于高激励、高服务质量的状态。 绩效管理作为管理组织绩效的一种系统 性活动，是由许多环节构成的。如图 1.1 所示： 图 1.1 绩效管理的过程 首先，在对一个组织进行绩效管理时必须设定一个绩效目标，这个目标就是组 织对个人绩效和组织绩效分别需要达到的要求。在设定了绩效目标后，就要按照这 个要求来进行绩效计划与实施，这是绩效管理的一个主要环节，只有通过实施才能 使目标变为现实。在实施绩效管理的过程中或者完成后，要对人员及工作情况进行 考核与评估，一般的绩效管理活动都是通过绩效考核来体现的。因为通过考核与评 估可以发现绩效管理实施过程中所存在的问题，能够及时修正错误。绩效评估一定 要把结果反馈给组织或个人，在这个过程中，就需要评估与考核部门与组织管理者 或员工进行沟通了，通过沟通让他们意识到问题的存在，与绩效目标的差距。最后 一个环节就是根据反馈结果进行改进、改善。当然，如果发现绩效改进过正中，是 由于绩效目标的设定不够科学合理而导致的问题发生，我们就可以重新修订目标， 使其适应不断变化的外部环境，完成一个科学合理的绩效管理过程。 绩效管理理论是最先在企业组织中得到运用和完善的，它对效率、效果的追求， 体现了企业组织追求自身利润最大化的原始需求。这种需求又源于激烈的市场竞争。 胡税根.公共部门绩效管理迎接效能革命的挑战.浙江,浙江大学出版社,2005:4. 绩效目标 绩效计划与实施绩效考核与评估 自我评审 绩效改善 外部要求 反馈 修订目标 第一章 我国政府改革的现状 9 如今政府部门对行政效率的要求也越来越高，在公共部门中引进绩效管理的思想是 一个明智之举。而且，企业中绩效考核及管理理论的丰富程度已经足以让政府部门 效仿和吸收了。 笔者在本文中所采用的“政府绩效管理” ，是指在行政成本不断增加，行政效率 又不高的情况下，政府部门主动引入企业组织的绩效管理经验，通过制定绩效目标、 计划，对政府部门及工作人员进行绩效评估并不断改进的管理活动，它的目的是为 了提高行政效率，改善行政质量。其中，政府绩效管理中的“绩效” ，除了指效率、 效果外，还包括效能，这与它的公共性是密不可分的。 1.2.2 政府绩效考核政府绩效考核 政府绩效，就是对政府行为效果的衡量。国内有学者认为，政府绩效从框架上 分为三个方面：经济绩效、社会绩效和政治绩效。 也有学者从政府的发展观和政绩 观的角度出发，认为政府绩效更多的应讲求政府行政结果的社会效益，而不是过多 地关注经济效益，经济效益只是社会效益的扩展。这也就是说，政府绩效其实包括 了政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展等许多含义在内。 “考核”表示“评议估计或考核” 。在英文中，evaluate 表示对事物价值进行准 确的估计和计算，比较符合“绩效考核”的语义要求，它是绩效管理过程中的一个 核心部分。因此，本文所指的政府绩效，是指政府作为一个整体，在管理和服务等 政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。政府绩效管理是指对政府这个整体的工 作能力、工作态度、工作成绩、工作计划的综合管理。政府绩效考核是指在分析政 府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的基础 上，对政府管理过程中投入与产出、中期成果与最终成果反映的绩效进行考核 。 1.2.3 绩效考核对政府改革的意义绩效考核对政府改革的意义 绩效考核是政府绩效管理的重要组成部分。建立科学的绩效考核机制，不仅可 以降低行政成本、提高行政质量，也是从根本上保证政府高绩效运行和公职人员素 质提高的重要机制。目前世界上许多国家都感受到了其所带来的积极意义。我国推 行政府绩效考核既是顺应时代发展的要求，也在于此项工作开展的现实意义。 臧乃康.政府绩效的复合概念与考核机制.南通师范学院学报.2001,3. 胡樱.我国政府绩效考核研究.南京理工大学硕士学位论文.2006:7. 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 10 第一，有助于提高政府的工作效率和质量。 受传统体制的影响，我国政府的行政成本一直居高不下，庞大的财政支出已经 严重影响了政府行政效率的提高。尤其是加入 wto 以后，政府逐渐意识到只有提高 行政效率，才能增强国家的整体竞争力。而政府绩效考核的推行为行政效率及服务 质量的提高提供了现实依据。我们国家又是社会主义国家，人民才是国家的主人， 政府要体现出服务人民的执政理念才能生存下去。近些年来，国家的财政危机及社 会矛盾冲突凸现，要求政府能够用较低的成本提供更优质的服务。而绩效考核机制 的建立，可以提高政府的效率意识和服务意识，努力打造群众满意、百姓放心的服 务型政府。 第二，有利于监督政府的行政行为。 政府组织本身拥有垄断性和强制性的特质。一般情况下，这种特质会使政府在 某些方面缺乏约束。法律法规作为一种强硬的约束对政府行政行为有很强的规范作 用。我国也一直在推行依法治国，但是由于法律制度的不完善，许多地方都无法找 到法律依据。另一方面，靠政府自身的道德伦理约束也是不够的，因为人员的思想 素质参差不齐，道德又要求人们拥有高素质涵养，这种矛盾现状也不能够很好地规 范行政行为。引入政府绩效考核，不仅是因为它作为一种标准可以约束行政行为的 方向和目标不致偏离太远，还在于它的评估主体的多元化有利于监督政府的行政行 为。以往政府又是“运动员” ，又是“裁判员” ，现在不仅政府内部要进行自我考核， 外部的党群机关、公众、媒体舆论都可以成为监督政府的主体。这有利于政府行政 行为的公正、透明。 第三，有利于提高政府的信誉和形象。 政府绩效考核作为一种监督政府行政行为的有效工具，可以督促政府越来越公 开透明化。我们现在要构建“阳光政府” ，就是要让政府的“暗箱操作”行为变成“阳 光透明”的。公众和舆论作为政府绩效考核的主体之一，完全有可能依据考核标准 来监督政府的行政行为是否规范合理，政府的行政效率是不是高效的。不管怎样， 公众得到了一定的知情权，对政府的一些公共事务也可以进行参与，这对政府形象 的重新树立是有帮助的。反过来看，政府在实施行政行为时有时候的确有自己的苦 衷，公众对其的不理解、不信任也让政府很无奈。如果公众能够亲自参与到公共事 务中来，可能会理解政府的难处，对其要求不那么苛刻了。实践证明，能重视工作 效率和服务质量的政府，更有助于树立自己在公众及世界舞台上的形象和地位，它 反映了政府在管理中的责任意识。 第一章 我国政府改革的现状 11 第四，有助于推进民主政治的建设。 在计划经济体制下，我国政府实行统一管制，在很多地方都存在着“一言堂” 的现象，即政府说了算。改革开放以来，尤其是随着市场经济体制的逐步完善，我 们在市场经济的发展上取得了很大进展，相比而言，政府体制改革就变得相对滞后， 在民主建设上还不够公开、公平、公正，这使得公众对政府提供的服务不满，对政 府的信心不足。只有科学合理地考核政府的投入与产出、行政行为的效率与效能， 才能接受外部的监督，明确问题所在，以更好地推进民主政治的建设。同时，随着 社会自治能力的不断增强，政府在管理方式上已经由直接管理变为了间接管理，在 管理内容上不断分权、放权与市场与社会， “小政府，大社会”的格局正在逐渐形成。 政府绩效考核以及考核结果可为这写变革提供理论上的支持与帮助。 第五，有助于政府更好地实施管理功能。 一直以来，人们都把政府的功能分为政治统治和社会管理两个方面。在社会发 展的今天，政府的管理功能正在越来越得到重视。政府管理的主要目标就是提高工 作效率与能力、提高服务质量与社会公众的满意程度、加强与改善公共责任机制等。 政府绩效考核是从企业或私营部门的管理经验与方法中加以借鉴和发展而来的，我 们不能忽视政府公共部门与私营部门之间管理的本质差别，但是对企业绩效管理及 绩效考核精神及方法技术上的借鉴还是必要的。那些已经把企业精神引入到政府管 理中的国家已经给我们提供了成功的范例，我们不能熟视无睹。政府绩效考核的宗 旨就是根据公众的需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对所提供的公共服务 与公共产品的满意程度来考核政府管理绩效，从而确定政府管理对公众负责、提高 服务质量的公共责任机制与运行机制。这将有力地推动我国政府对社会更好地管理。 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 12 第二章第二章 国内企业绩效考核的改革国内企业绩效考核的改革 由于绩效考核是首先在企业管理中得到广泛应用的，因此本文拟借鉴企业管理 中绩效考核的成功经验，试图探寻出完善我国政府绩效考核的一条成功之路。绩效 考核之所以首先在企业而不是在政府受到重视和应用，原因除了企业由于竞争引起 的效率追求之外，至关重要的一点是，企业的生产经营过程在绩效的计量和使用方 面具有更大的可操作性和便利性。企业的绩效考核在许多环节对我国政府绩效考核 体系的完善有重要的借鉴意义。 2.1 企业绩效考核的理论基础企业绩效考核的理论基础 2.1.1 目标管理理论目标管理理论 目标管理法（mbo）是目前管理实践和理论研究方面较为深入的一种方法。目 标管理法是由美国加州克莱蒙特研究生院著名的管理专家彼得德鲁克博士于 1954 年在管理的实践一书中提出来的 。自此以后，目标管理成为美国和欧洲私营企 业所熟悉和广为采用的管理方式，并在全世界推广。 所谓目标管理“是一种程序或过程，它使组织中的上级和下级一起协商，根据 组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上、下级的责任和分目标，并 把这些目标作为组织绩效考核和考核每个部门和个人绩效产出对组织贡献的标准。 这种考核模式主要是针对难以量化的某些工作成果和工作行为，运用此种方法比较 合适。目标是衡量组织、部门和个体活动有效性的标准，如何使全体员工、各个部 门积极主动，想方设法为组织的总目标努力工作就成了决定管理活动有效性的关键” 。 目标管理现在广泛地运用于各个机构和组织的管理实践当中，是一种常见的绩 效考核方法，它之所以能得以推广，一方面在于这种做法是与人们的价值观和处事 方法相一致的；另一方面还在于它能更好地把个人目标和组织目标有机结合起来， 达到一致。 目标管理主要通过绩效目标的设定，到确定完成绩效目标的时间框架，再到比 较实际绩效和绩效目标之间存在的差距，弥补差距后再重新设计新的绩效目标这样 胡税根.公共部门绩效管理.浙江,浙江大学出版社.2005:287288. 李直:西安市某局绩效考核分析与对策.西北大学硕士学位论文. 第二章 国内企业绩效考核的改革 13 一个过程来达到个目标管理循环。 实行目标管理的绩效考核模式的优点如下： 1.目标管理中的绩效目标易于度量和分解 在实行目标管理中，往往是把绩效目标进行相对应地分解，从公司总体的目标 分解至部门，再从部门分解至个人，责任和权利明确。同时在目标考核上的指标也 是均容易度量的，显性绩效成分比较多。 2.考核的公开性比较好 因为考核是基于为部门和员工设定的目标，所以在考核上完成的成效如何，完 成的程度如何，完成的量大小，是公开公平的，不存在过多的人为主观成分在里面。 3.促进人员的相互沟通 因为目标的设定是上司与下级沟通交流达成的，而且在修正和考核当中也要沟 通，所以对于公司内的员工间的人际关系的改善是很有帮助的。 当然，目标管理考核法也是存在一些不可避免的不足之处： 1.指导性的行为不够充分 既然是为了目标，而往往会忽视在达成目标的过程中的对下级或下属部门的指 导，有时会出现只要结果，不要过程的现象。但是在管理中，管理的过程和结果同 样重要。 2.目标的设定可能存在异议 因为目标的设定是上级与下级沟通，共同确定的，所以难免存在讨价还价的现 象，设定的目标大小可能会受到人情关系的影响。而且有时会发现具体设定多大的 目标，存在一定的不确定性。 3.设定的目标基本是短期目标，忽视了长期目标 我们说目标管理是针对短期的目标居多，这样的话考核也有一定的可操作性， 但在长期性的目标上，却是短期内很难考核的。 总之，目标管理法能使我们积极分解集体目标并落实到个人，便于量化指标体 系，调动个人主观能动性，为公平测评提供依据等等。 2.1.2 企业绩效考核的涵义企业绩效考核的涵义 企业绩效考核是用绩效指标对员工的工作数量和质量进行客观衡量和主观判断 的过程。它是企业管理者与员工之间进行管理沟通的一项重要活动。绩效考核的结 果可以直接影响到薪酬调整、奖金发放及职务升降等诸多员工的切身利益，其最终 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 14 是改善员工的工作表现，在实现企业经营目标的同时提高员工的满意程度和未来的 成就感，最终达到企业和个人发展的双赢。考核标准很多依据考评的手段有定量和 定性二类；依据考评的尺度分为类别标准、等级标准、比值标准和隶属度标准等 。 企业绩效考核是绩效管理的中心环节。通过对组织绩效和个人绩效的有效管理， 可以提高人员的工作积极性，进而提高组织效率和服务水平。如果一个企业计划实 施绩效管理，事先已经做好了一切准备，但在实施过程中，绩效考核工作缺乏合理 性和科学性，出现了对考核人员不客观、考核指标不恰当、考核结果与奖惩不挂钩 等现象，那么在接下来的环节中，绩效考核的结果和有效性就会受到怀疑，渐渐地 影响到绩效管理的实施，也就不能达到组织原来的目标了。正是在这个意义上，我 们才说绩效考核是绩效管理实施研究和关注最多的地方。在企业中是这样，政府中 叶如此。 2.1.3 企业绩效考核的基本原则企业绩效考核的基本原则 在不同的企业当中实施绩效考核会存在不同的结果，这与企业绩效考核的内外 部环境有很大的关系。综观成功的企业绩效考核，可以发现它们的实施都遵循了以 下原则： （1）个人目标与组织目标一致的原则 企业绩效考核就是要分解组织目标，把组织目标融入到个人目标当中，并激励 个人实现个人绩效、推进组织绩效的一种方法。要使个人目标和组织目标达到相对 一致，就要充分了解个人的意愿，通过分权放权让员工参与到组织目标的制定中来， 为个人设计出符合组织目标的个人绩效目标。如果个人目标与组织目标相差太大的 话，绩效考核就失去了有效性，无法对其进行合理考核。当然，这需要企业不断地 宣传自己的战略愿景和企业文化，让员工参与到目标的制定当中。 （2）实施中科学与合理的原则 科学的绩效考核在企业绩效管理中占有重要的地位。没有科学的绩效考核机制 就无法准确地衡量组织和员工的绩效，更不用说找出问题加以改进了，可能发现的 问题并不是问题，没有发现的问题被隐藏起来了。所以，建立科学的绩效考核机制， 才能推动组织和员工有序发展。具体来说，在制定考核方案时应根据设定的考核目 标，进行可行性分析，在众多方案中挑选出最佳决策。在实施考核时要按照考核方 史萌萌.企业绩效评估对政府绩效评估的借鉴.东北财经大学硕士论文.2007:10. 第二章 国内企业绩效考核的改革 15 案来进行，遇到新的问题和情况时，要灵活运用考核方案，不要犯“教条主义”的 错误。而且制定的考核方案要有针对性，对于不同行业、不同部门、不同岗位的人 员素质的特点应有不一样的方案。 （3）考核后反馈与沟通的原则 企业绩效考核的目的在于不断提升组织的能力，就是要通过考核发现问题，再 对存在问题进行改进。因此，绩效考核后的结果，应该及时反馈给进行考核的组织 和个人，让他们知道自己哪些方面做得好，哪些方面做的不好，继续发扬优点，弥 补缺点。这是一个不可或缺的过程，绩效考核缺少了反馈就缺少了意义，既不能发 挥能力开发的功能，也不会对组织的提高有所帮助。此外，在把结果反馈给组织或 个人之后，还应及时进行沟通，有时候由于绩效考核制定会有考虑不周的地方，致 使考核结果出现了误差，而绩效考核的结果往往又与奖惩激励相挂钩，会影响到其 他方面的发展。因此，反馈与沟通都是绩效考核不可忽视的原则，成功的企业绩效 考核必定是包含这两个步骤的。 （4）考核的周期定期化与持续化的原则 绩效考核是对员工能力、工作结果、工作行为与态度等的考核，只有定期而又 持续地进行绩效考核，才能真正激发员工的潜能，才能发现组织中的问题，从而有 利于组织的绩效提升。之所以要定期考核，是因为绩效考核作为一个管理过程有开 始也有结束，一个绩效考核过程的完成并不代表企业可以一劳永逸，组织在发展中 会不断地遇到新的问题，新的经验，绩效考核应该被制度性地规定下来，定期追踪 企业级员工的动态，才能不断推动组织向前发展。之所以要持续化，是因为绩效考 核的实施能够敦促组织及人员为绩效目标而奋斗，如果绩效考核实施了几次后就不 再更新，不再进行，组织和员工可能会因此而懈怠。所以，企业绩效考核的定期化 与持续化，要求企业组织要把绩效考核当做一个制度来规范与约束企业的发展。 2.2 国内企业的绩效考核改革以山西省丰喜公司为实例国内企业的绩效考核改革以山西省丰喜公司为实例 2.2.1 丰喜公司简介丰喜公司简介 山西阳煤丰喜肥业（集团）有限责任公司（以下简称阳煤丰喜）的前身是山西 丰喜肥业（集团）股份有限公司，是经山西省人民政府以晋政函（1997）35 号文批 准，以临猗化工总厂为主发起人，联合山西省七家化肥化工生产企业共同发起设立 的跨地区大型化工企业集团，成立于 1998 年 7 月，总部设在运城市机场大道库东路 国内企业绩效考核对我国政府改革的启示 16 一号， 属于国有控股大型企业。 公司注册资本为 6.69 亿元， 其中阳煤集团持有 42700 万股，占比 63.83%；海德瑞投资公司持有 24200 万股，占比 36.17%，阳煤集团占控 股地位。公司组建十年来通过技术改造和创新，已由过去的单一化肥产品发展为肥 化并举的产品格