（行政管理专业论文）我国信访制度的困境及出路.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 期：塑尘至：上 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名耋：垄盘二 尊师签名毪型塑胡期： 碰：主： 。_ _ _ _ _ 山东大学硕士学位论文 目录 中文摘要l a b s t r a c t 3 第一章引论1 一、问题的提出? “1 二、相关研究综述l 三、研究思路和方法5 第二章政治输入：信访制度的功能定位8 一、利益表达功能l o 二、民主监督功能1 1 三、权利救济功能1 2 第三章输入超载：信访制度面临的困境1 4 一、信访洪峰的出现0 0000 0 1 6 ( 一) 社会转型与“要求 激增1 6 ( 二) “信访”不“信法 的文化传统1 7 ( 三) 民众权利意识觉醒1 8 二、政治输入通道不畅1 9 ( 一) 信访输入通道不畅1 9 ( 二) 与信访相关的其它利益表达渠道不完善2 0 ( 三) 与信访相关的其它权利救济通道存在缺陷2 2 三、信访输出失败2 4 ( 一) 信访功能错位2 4 ( 二) 信访制度立法不健全2 5 ( 三) 信访处理程序缺失2 6 ( 四) 信访终结机制不完善2 7 ( 五) 信访责任追究机制不合理2 7 第四章转换与调节：治理信访输入超载的路径2 9 山东大学硕士学位论文 一、信访“要求 的调节2 9 ( 一) 结构机制的调节2 9 ( 二) 文化机制的调节3 1 二、信访要求流量的调节：扩充输入通道3 2 ( 一) 发展电子信访输入通道3 3 ( 二) 强化人大信访通道o 3 4 ( 三) 拓宽相关民众利益表达通道3 6 ( 四) 完善相关权利救济通道3 6 三、信访要求流量的调节：缩减过程3 9 第五章输出与反馈：治理信访输出失败的对策4 1 一、信访制度功能的再定位4 1 二、健全信访法律体系4 2 三、整合信访组织体系4 3 四、规范信访事项的处理程序4 4 五、健全信访终结制度4 5 六、改进信访责任追究机制o o ooooo og 4 5 结语4 7 参考文献4 8 致 谢”一5 l 攻读硕士学位期间发表的论文目录5 2 i 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s c h i n e s ea b s t r a c t 1 e n g l i s ha b s t a c t 3 c h a p t e rii n t r o d u c t i o n 1 1 1p r e s e n t a t i o no fq u e s t i o n s ，1 1 2r e v i e wo fe x i s t i n gr e s e a r c h 。1 1 3m e t h o da n di d e ao f r e s e a r c h ! ； c h a p t e ri ip o l i t i c a li n p u t ：p e t i t i o ns y s t e m sf u n c t i o n a ll o c a l i z a t i o n 8 2 1 e x p r e s s i o ni n t e r e s t sf u n c t i o n 1 0 2 2d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o nf u n c t i o n 1 1 2 3r e l i e fr i g h t sf u n c t i o n 1 ：! c h a p t e ri i ii n p u to v e r l o a d ：t h ep l i g h to fp e t i t i o ns y s t e m 1 4 3 1t h ee m e r g e n c eo f p e t i t i o np e a k ：1 6 3 1 1s o c i a lt r a n s f o r m a t i o na n ds h a r pi n c r e a s ei n t h er e q u e s t 1 6 3 1 2 “t r u s tp e t i t i o n a n dn o t t r u s tl a w c u l t u r a lt r a d i t i o n 17 3 1 3t h ea w a k e n i n go f p u b l i ca w a r e n e s so f t h e i rr i g h t s 1 8 3 2p o l i t i c a li n p u tc h a n n e l sb l o c k e d 1 9 3 2 1t h ei n p u tc h a n n e l so fp e t i t i o ns y s t e mb l o c k e d 1 9 3 2 2o t h e rc h a n n e l so fe x p r e s s i o ni n t e r e s t sa s s o c i a t e dw i t ht h ep e t i t i o ns y s t e ma r e i m p e r f e c t ：! ( ) 3 2 3o t h e rc h a n n e l so f r e l i e f r i g h t sa s s o c i a t e dw i t ht h ep e t i t i o ns y s t e me x i s t e n c ef l a w 2 2 3 3o u t p u tf a i l u r eo f p e t i t i o ns y s t e m 2 4 3 3 1t h ef u n c t i o no f p e t i t i o ns y s t e md i s l o c a t e s 2 4 3 3 2t h el e g a lf r a m e w o r ko fp e t i t i o ns y s t e mi si m p e r f e c t 2 5 3 3 3t h ed i s p o s a lp r o c e d u r e so fp e t i t i o ns y s t e me x i s t e n c ef l a w 一2 6 3 3 4t h ee n dm e c h a n i s m so fp e t i t i o ns y s t e ma r ei m p e r f e c t 2 7 3 3 5t h er e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m so fp e t i t i o ns y s t e ma r eu n r e a s o n a b l e 2 7 山东大学硕士学位论文 _ 一_ - _ - _ _ _ _ _ _ - - - _ 、_ 一 c h a p t e r i vc o n v e r s i o na n dr e g u l a t i o n ：t h ew a yo fg o v e r n a n c ep e t i t i o ni n p u to v e r l o a d 2 9 4 1t h er e g u l a t i o no f p e t i t i o n r e q u e s t 2 9 4 1 1t h er e g u l a t i o no f s t r u c t u r a lm e c h a n i s m s 2 9 4 1 2t h er e g u l a t i o no fc u l t u r a lm e c h a n i s m s 3 l 4 2t h er e g u l a t i o no ft h ec u r r e n tp e t i t i o nf l o wc a p a c i t y ：e x p a n di n p u t c h a n n e l s 3 2 4 2 1 d e v e l o pe - p e t i t i o ni n p u tc h a n n e l 3 3 4 2 2s t r e n g t h e nt h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sp e t i t i o nc h a n n e l 3 4 4 2 3b r o a d e no t h e rc h a n n e l so fe x p r e s s i o ni n t e r e s t sa s s o c i a t e dw i t hp e t i t i o ns y s t e m 3 6 4 2 4i m p r o v eo t h e rc h a n n e l so fr e l i e ff i g h t sa s s o c i a t e dw i t hp e t i t i o ns y s t e m i * , o o 3 6 4 3t h er e g u l a t i o no ft h ec u r r e n tp e t i t i o nf l o wc a p a c i t y ：r e d u c ep r o c e s s 3 9 c h a p t e rvo u t p u t a n df e e d b a c k ：t h ec o u n t e r m e a s u r e so fg o v e r n a n c eo u t p u t f a i l u r e 4 l 5 1r e l o c a t et h ef u n c t i o no f p e t i t i o ns y s t e m 4 1 5 2p e r f e c tt h el e g a lf r a m e w o r ko fp e t i t i o ns y s t e m 4 2 5 3i n t e g r a t et h eo r g a n i z a t i o no fp e t i t i o ns y s t e m - - 4 3 5 4s t a n d a r dt h ed i s p o s a lp r o c e d u r eo fp e t i t i o ns y s t e m 4 4 5 5s o u n dt h ee n dm e c h a n i s m so fp e t i t i o ns y s t e m 4 5 5 6i m p r o v et h er e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m so fp e t i t i o ns y s t e m 4 5 c o n c l u s i o n s 4 7 r e f e r e n c e s 4 8 a c k n o w l e d g e m e n t s 5 1 e s s a y sp u b l i s h e dd u r i n gt h ea u t h o r sm a s t e rp e r i o d 5 2 山东大学硕士学位论文 中文摘要 在我国，信访制度是一项重要的体制内政治输入制度，在现实生活中发挥着利益 表达、民主监督以及权利救济的功能。但是随着经济的快速发展和社会体制的转轨， 社会生活中的深层次矛盾日益显性化，利益格局的调整和利益冲突日趋激烈。自上世 纪9 0 年代中期以来，越来越多的大规模集体信访和矛盾激烈的个体信访形成了“信 访洪峰 。为了维护信访秩序，保持各级政府同群众的密切联系，保护信访者的合法 权益，国务院于2 0 0 5 年颁布了新的信访条例。然而，“信访洪峰 现象并未因新 条例的出台而减弱，信访制度正面临着前所未有的困境。本文以此为背景展开论述。 全文共分为五部分： 第一部分，交待问题提出的背景，介绍和评价了目前国内关于此课题的相关研究， 并在此基础上提出本文的研究思路和方法。 第二部分，以政治系统论为理论分析工具，论述了信访制度是一项重要的体制内 政治输入制度，在现实生活中发挥着利益表达、民主监督及权利救济的功能。 第三部分，具体分析了目前信访制度面临的困境及其原因：一方面是信访问题多 而复杂；另一方面则是信访输入渠道以及其它相关利益表达渠道、权利救济通道存在 着弊端，使得我国目前的“要求 表达渠道不畅通，过多的信访事项涌入本身存在缺 陷的信访渠道，导致输入超载，远远超出信访部门的处理能力，这又造成了信访事项 输出失败的恶性循环。 第四部分，提出了解决输入超载的途径：一方面通过结构机制和文化机制缩减民 众要求的数量，修正要求的内容( 这里“要求”是指信访事项) ；另一方面通过完善 信访和其它相关的输入通道以及缩减信访事项输入过程来拓宽民众利益表达以及权 利救济的渠道，提高通道的容量，缓解信访渠道的压力。以此综合治理信访事项输入 超载的问题。 第五部分，提出了治理信访事项输出失败的对策：我国信访制度存在的各种缺陷 共同造成了信访事项输出失败的局面，因而必须完善信访制度。首先重新定位信访制 度的功能，提出了重点是要弱化其权利救济功能；接着阐述了完善这一制度的具体途 山东大学硕士学位论文 径：健全信访法律体系、整合信访机构、规范信访事项处理程序、健全终结机 改进责任追究机制。使其能够更好地办理民众的信访事项。 2 关键词：信访制度；政治系统论；输入超载；输出失败 i 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i nc h i n a , t h ep e t i t i o ns y s t e mi sa l li m p o r t a n ti n p u ts y s t e mw i t h i nt h ep o l i t i c a ls y s t e m ， i sp l a y i n gt h ei n t e r e s t so fe x p r e s s i o n ，d e m o c r a t i cs u p e r v i s i o na sw e l la st h er e l i e fr i g h t s f u n c t i o ni nt h er e a ll i f e b u tw i t ht h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a lt r a n s i t i o n , i n c r e a s i n gd o m i n a n c eo ft h ed e e p s e a t e dc o n t r a d i c t i o n s ，t h eb e n e f i tp a t t e r n sa d j u s t m e n t a n dt h ec o n f l i c t so fi n t e r e s ta r ed a yb yd a yi n t e n s e s i n c et h em i d - 19 9 0 s ，m o r ea n dm o r e l a r g e - s c a l ec o l l e c t i v ep e t i t i o n sa n dt h ec o n t r a d i c t o r yi n t e n s ei n d i v i d u a lp e t i t i o n sh a v e i n i t i a t e dt h ep h e n o m e n o no f “p e t i t i o np e a k i no r d e rt om a i n t a i no r d e r , t om a i n t a i nt h e g o v e r n m e n t sc l o s er e l a t i o nw i t ht h em a s s e s ，t op r o t e c tt h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so f p e t i t i o n , i n2 0 0 5 ，t h es t a t ec o u n c i lp r o m u l g a t e dt h en e w “p e t i t i o nr e g u l a t i o n s h o w e v e r , t h ep h e n o m e n o no f p e t i t i o np e a k h a sn o tb e e nw e a k e n e dw i t ht h i sn e wr e g u l a t i o n s p r o m u l g a t i o n f a c e d 、析n lt h i ss i t u a t i o n , t h ep e t i t i o ns y s t e mi sf a c i n gu n p r e c e d e n t e d d i f f i c u l t i e s t h i se s s a yi st ob ew r i t t e nw i t ht h i sb a c k g r o u n d f u l l - t e x ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r t s ，e x p l a i nt h eb a c k g r o u n do ft h ei s s u e s ，i n t r o d u c ea n de v a l u a t et h e c u r r e n td o m e s t i cr e s e a r c ho nt h i ss u b j e c t ，a n dp r o p o s et h em e t h o da n di d e ao fr e s e a r c ho n t h i sb a s i s t h es e c o n dp a r t ，t a k et h ep o l i t i c a ls y s t e mt h e o r y 嬲t h et h e o r e t i c a la n a l y s i st o o l s ， e l a b o r a t et h e p e t i t i o ns y s t e ma sa ni m p o r t a n ti n p u ts y s t e mw i t h i nt h ep o l i t i c a ls y s t e m ， p l a y i n gt h ee x p r e s s i o ni n t e r e s t s ，t h ed e m o c r a t i cs u p e r v i s i o na n dt h er e l i e fr i g h t sf u n c t i o ni n t h er e a ll i f e t h et h i r dp a r t ，ad e t a i l e da n a l y s i so ft h ec u r r e n td i f f i c u l t i e sf a c e db yt h ep e t i t i o n s y s t e ma n dt h er e a s o n s ：o nt h eo n eh a n d p e t i t i o np r o b l e m sa r em a n ya n dc o m p l e x ；o nt h e o t h e rh a n d ，t h ei n p u tc h a n n e l so fp e t i t i o ns y s t e ma sw e l la so t h e rc h a n n e l so fe x p r e s s i o n i n t e r e s t sa n dr e l i e fr i g h t sa s s o c i a t e dw i 廿lt h ep e t i t i o ns y s t e mh a v em a l p r a c t i c e m a k e st h e c u r r e n t r e q u e s t c h a n n e l so fe x p r e s s i o ni n t e r e s t sn o tc l e a r , e x c e s s i v ep e t i t i o n si n f l u xi n t h ep e t i t i o nc h a n n e l sw h i c hi t s e l fi sd e f e c t i v e ，l e a d i n gt o i n p u to v e r l o a d ，f a rb e y o n dt h e 3 w e l la sr e d u c t i o np e t i t i o n si nt h ep u b l i ci n t e r e s t so f i n p u tp r o c e s s t ob r o a d e nt h ec h a n n e l s f o re x p r e s s i o n , a n dr e l i e ff i g h t sc h a n n e l st oi m p r o v et h ec h a n n e lf l o wc a p a c i t y , e a s et h e p r e s s u r eo fp e t i t i o ns y s t e m b yt h i sc o m p r e h e n s i v ep r o g r a mm a n a g ei n p u to v e r l o a d p r o b l e mo ft h ep e t i t i o ns y s t e m t h ef i f t hp a r t ，p r o p o s et h ec o u n t e r m e a s u r e so fg o v e m a n c eo u t p u tf a i l u r e ：p e t i t i o n s y s t e mh a sav a r i e t yo fd e f e c t si nc o m m o nw h i c hc a u s e st h es i t u a t i o no fo u t p u tf a i l u r e ，a n d t h e r e f o r et h ep e t i t i o ns y s t e mm u s tb ei m p r o v e d f i r s t ，r e l o c a t et h ef u n c t i o no fp e t i t i o n s y s t e mw h i c hi sp r o p o s e dp d o r i t yt ow e a k e nr e l i e ff i g h t sf u n c t i o n ；t h e ne l a b o r a t es p e c i f i c w a y st oi m p r o v et h i ss y s t e m ：p e r f e c tt h el e g a lf r a m e w o r ko fp e t i t i o ns y s t e m ，i n t e g r a t et h e o r g a n i z a t i o no fp e t i t i o ns y s t e m ，s t a n d a r dt h ed i s p o s a lp r o c e d u r eo fp e t i t i o ns y s t e m ，s o u n d t h ee n dm e c h a n i s m so fp e t i t i o ns y s t e ma sw e l la si m p r o v et h er e s p o n s i b i l i t ym e c h a n i s m s o fp e t i t i o ns y s t e m e n a b l et h e mt ob e t t e rh a n d l ep e o p l e sp e t i t i o n s 4 k e y w o r d s ：p e t i t i o ns y s t e m ；p o l i t i c a ls y s t e mt h e o r y ；i n p u to v e r l o a d ；o u t p u tf a i l u r e 山东大学硕士学位论文 第一章引论 一、问题的提出。 在我国，信访制度是一项重要的体制内政治输入制度，在现实生活中发挥着利益 表达、民主监督以及权利救济的功能。但是随着经济的快速发展和社会体制的转轨， 社会生活中的深层次矛盾曰益显性化，利益格局的调整和利益冲突日趋激烈。自上世 纪9 0 年代中期以来，越来越多的大规模集体信访和矛盾激烈的个体信访形成了“信 访洪峰。为了维护信访秩序，保持各级政府同群众的密切联系，保护信访者的合法 权益，国务院于2 0 0 5 年颁布了新的信访条例。然而，“信访洪峰现象并未因新 条例的出台而减弱，其本身存在的合理性和合法性受到了人们的质疑。 其实，信访制度设立的初衷只是作为一种倾听民怨和传达民意的渠道，然而在现 实中由于历史文化、民众观念及相关制度设计的缺陷，导致其功能错位、权责失衡， 信访制度因此面临前所未有的困境。鉴于目前信访制度所发挥的功能，对信访制度困 境的分析以及对其改革走向的研究是非常必要的。目前理论界对信访制度出路提出了 两种截然相反的改革策略。第一种改革论认为信访制度从根本上看是与我国的法制化 进程相违背的，从建设法治国家实现政治现代化的角度来认识信访改革问题，应该取 消信访制度。第二种改革论认为信访部门权力有限是导致信访事项处理效率低下的主 、要原因，因此要治理信访洪峰问题应该加大信访部门的权力，通过重新构建信访部门 体系框架，整合信访信息资源，并通过立法统一规范信访部门的工作行为，从而建立 起高效的信访机制。在信访制度面临尴尬境地、社会舆论尤其是有关专家对信访制度 的存废提出异议的背景下，笔者对现行信访制度进行了深入的反思，以戴维伊斯顿 创立的政治生活系统论作为基本的理论分析工具，力求通过对信访制度功能的重新定 位以及对其困境的解剖分析，为信访制度寻找一条合理、合法的出路。 二、相关研究综述 信访制度是一项重要的体制内政治输入制度，信访具有密切联系群众、保障群众 利益、化解社会矛盾和监督政府机关工作等功能，随着信访工作的地位不断凸显，近 l 山东大学硕士学位论文 年来，尤其是2 0 0 5 年国务院新信访条例实施以后，信访制度日益受到关注。众多 学者和实际工作者从理论层面和实际操作层面对这项制度进行了有益的研讨。通过多 方收集和整理资料，纵观学者对信访制度的研究发现： 关于信访制度功能的研究：学者们从不同视角对目前信访制度功能进行了定位， 例如，学者陈红梅解读信访制度一文，从法学角度，根据信访活动本身所体现的 功能，将信访制度的功能界定为：信息反馈、法律监督和权利救济等。王学军在中 国信访体制的功能、问题和改革思路一文中从公民与政府、执政党的联系的角度提 出信访制度具有如下功能：对公民而言，信访是他们政治参与和利益表达的制度化途 径；对政府来讲，信访是行政决策民主化和科学化的重要保障；对于执政党来说，信 访是贯彻群众路线、维护社会稳定和进行政治整合的有效手段。学者马斌从分析信 访制度性质的角度出发，认为我国转型期信访制度的功能应定位在利益表达、纠纷化 解和权利救济上。 应星教授认为，建设法治社会是一个极其漫长的过程，当用尽司 法救济仍无法获得权利保障时，当司法腐败导致人们丧失对司法的信心时，必须为人 们保留将信访作为“底线救济 的权利。 而学者肖萍将信访制度的功能分为应然和 实然功能。认为人们对信访制度功能的期盼信访制度的“实然功能：沟通功能、 调节功能、监督功能和救济功能等。信访制度功能的准确定位信访制度的“应然 功能”：监督功能、沟通功能和安全阀功能。 笔者认为，信访制度在现实生活中发 挥着利益表达、民主监督以及权利救济的功能。其中利益表达功能、民主监督功能是 信访制度的功能所在，而救济功能却非信访制度所能承受的功能，应该将其逐步的分 离出去，以还原信访制度设立的初衷。 关于信访制度的困境的研究：学者刘为勇认为信访制度的困境表现在：信访制度 功能错位，人治色彩严重，信访机构之间沟通不畅，信访成本较高，效益较低。 姜 明安提出，就中国整个救济、监督和解决争议机制而言，“信访制度的问题表现为如 下：缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够；复议、诉讼 门槛过高，限制过严；在整个救济、监督和解决争议的机制中，有些环节基本没有运 陈红梅解读信访制【j 】学术界，2 0 0 5 ，( 6 ) ：5 9 6 5 。王学军中国信访体制的功能、问题和改革思路【j 1 湖北社会科学，2 0 0 3 。( 1 ) ：7 0 - 7 1 国马斌组织创新、权力重组与转型期信访制度改革阴中国地质人学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 ，( 4 ) 回应星特殊行政救济的信访救济【j 】法学研究，2 0 0 4 ，( 3 ) ：7 1 肖萍信访制度的功能定位研究们政法论从，2 0 0 6 ，( 6 ) ：3 4 3 8 刘为勇理性求解中国信访制度的困境及其改革出路【j 】温州职业技术学院学报，2 0 0 5 。( 1 ) ：6 5 _ 6 8 2 山东大学硕士学位论文 作起来，或者没有发挥应该发挥的作用。 王雪莲认为当前中国信访制度存在的问题 是：信访制度缺乏规范化管理；信访活动缺乏程序性规定；信访人与信访工作机构的 权利和义务不明确；信访主体法制意识淡薄。固王学军认为，信访体制存在公民非制 度化上访的扩大化、政府责任机制的缺失和信访机构职能配置不合理等问题。 周梅 燕认为信访制度当前面临的困境是：“一是信访内容的广泛性及复杂性使得信访制度 承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，造成了信访机构错位、越位的现象；二 是信访机构不具有行政的职能和权力，处理信访事项的权能有限；三是几乎所有的信 访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，并将信访视为最后一种权力救济方 式；四是在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信 访的责任归属单位，存在严重的负面效应。”固于建嵘教授指出信访制度作为一项具 有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但 由于这一制度存在诸多缺陷。主要有三个方面：“信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整 体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集；信访功能错位，责重权轻，人治色 彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础：信访程 序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。” 笔者以政治 系统论为理论分析工具，从系统论的角度分析，认为信访制度的困境主要表现为由于 信访事项数量多、内容复杂以及利益表达渠道的不畅通所导致的信访事项的输入超 载，同时信访制度本身存在缺陷，进而综合导致信访事项输出失败的这一恶性循环。 关于信访制度发展出路的研究主要为以下两种：第一种是强化论：例如，中国科 学院国情中心研究员康晓光认为信访部门的功能是信息反馈和解决问题。如果信访部 门没有足够的权力解决问题，就是形同虚设。中国是一个行政主导的国家，加强信访 机构的权力来解决社会问题是亲民和仁政的重要表现。 在司法难以真正独立的情况 下，需要信访这样一套没有门坎的反馈系统来发现社会存在的问题。因此信访制度改 革不能无视国情，作为强化信访的支持者他提议赋予信访部门诸如调查、督办甚至弹 劾和提议罢免等权力。赵东辉也主张强化信访，加大信访部门的权力，重新构建信 访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访 格局，并通过立法统一规范信访工 姜明安信访制度及其解决争议的机制应该创新d 川法制日报，2 0 0 4 年2 月1 2 臼 罾王雪莲从维护社会稳定看信访制度创新f j 】中国人民公安大学学报，2 0 0 4 ，( 4 ) 囝王学军中国信访体制的功能、问题和改革思路叨湖北社会科学，2 0 0 3 ，( 1 ) ：7 0 周梅燕理性求解中国信访的制度困境【j 】半月谈( 内部版) ，2 0 0 4 ，( 7 ) ：2 7 2 8 于建嵘中国信访制度批判【j 】中国改革，2 0 0 5 ，( 2 ) ：2 6 2 8 康晓光仁政中国政治发展的第三条道路i m 世界科技出版社，2 0 0 5 ：4 5 o 赵凌信访改革引发争议【n 1 南方周末，2 0 0 4 年1 1 月1 8 日 弱化 访制 信访 法权 张：司法机关应该取消信访制度，人大和政府应该保留信访制度，因为人大是民意机 构，本身就应该听取民意，但要防止其行政化倾向，政府里设立信访机构有助于政府 制定和调整政策。 中国社会科学院的于建嵘研究员主张在强化和程序化信访制度作 为公民政治参与渠道的同时，要把权利救济功能从信访制度分离出去，以确定司法救 济的权威性。他还认为应改革目前的信访体制，可考虑撤销各部门的信访机构，把信 访全部集中到各级人民代表大会，通过人大表来监督“一府两院 的工作，以加强系 统性和协调性。 综上，不难看出我国信访理论研究力量相对薄弱，研究角度相对单一，目前对信 访的理论研究集中于探讨信访制度的存废强化论和取消论。这两种改革论以目前 信访制度的缺陷为基点，分别提出了不同的改革主张。诚然，信访制度运行中人治色 彩比较浓厚，在很大程度上与法治背道而驰，强化它将会进一步削弱司法救济的权威 性。但是在目前相关制度的改革尚不健全，取消信访制度是不切实际的。信访制度的 存与废，不能仅仅根据制度框架理论上的合理性来判断，而应从社会生活的实际需要 来判断。中国是以行政为主导的国家，用信访来解决社会问题是亲民和仁政的重要表 现，中国的法治尚不完善，目前还需要信访制度。在强化论和取消论这两种比较极端 的改革主张之间，笔者认为要摆脱信访制度所面临的困境，一方面要正确认识当前信 回赵东辉信访体制瓶颈亟待突破止民意顺畅卜达【j 】嘹望新闻周刊，2 0 0 3 ，( 4 0 ) 回刘辉于建嵘：信访办应当撤掉【n 】时代人物周报，2 0 0 4 年1 1 月1 6 日， 傅国涌也说信访制度改革【n 】南方剧末。2 0 0 4 年8 月1 1 日 回黄钟信访制度足否该取消? 阴中国新闻周刊，2 0 0 4 ，( 1 2 ) ：6 5 毛寿尼有效开展政府绩效评估【j 】人大研究，2 0 0 5 ，( 2 ) 于建嵘信访制度改革与宪政建设【j 】二f _ 一世纪，2 0 0 6 ，( 6 ) ：5 1 4 山东大学硕士学位论文 访制度的困境表现及其原因，另一方面也要看到到目前信访制度在我国政治生活中所 发挥的功能。在现阶段还需要这一体制内的政治输入制度，因此应该保留现行信访制 度。并将信访制度的改革与整个社会政治输入渠道的改革相结合，逐步实现以法治为 内容的信访制度，以更好的利用这- - n 度，使其应有的功能得以发挥，同时降低对法 治建设的不利影响，坚持走完善信访制度之路。 三、研究思路和方法 应该承认，现阶段学者们对信访制度所提出的分析论点，表明他们对这一课题的 研究已经比较成熟，然而，通过对相关文献的分析与总结却发现，学者们对此项课题 的研究，大多侧重于理论方面的探索与制度层面的构建，而以一个系统的政治理论为 指导进行研究分析则相对匮乏，特别是从政治系统论分析的角度来研究信访制度的学 者几乎没有，于是笔者想尝试着借鉴戴维伊斯顿创立的政治生活系统分析理论的分 析思路，来分析信访制度。本文首先对信访制度的功能进行论述，其次分析目前信访 制度存在的困境，最后对信访制度的走向提出自