（行政管理专业论文）我国非政府组织参与公共危机管理研究.pdf

中文摘要 摘要 各国政府及其他社会组织在2 1 世纪面临的一个重要问题是公共危机管理。政 府应对公共危机事件能力的提高是依靠经济、社会的发展和综合国力不断增强。 但是，单靠政府独立承担公共危机的管理职能是无法应对频发的公共危机事件， 由于公共危机事件的影响面大、后果严重，使得其他社会力量参与到其中是必然 的趋势。非政府组织正是顺应了这种发展趋势，以民间力量代表的身份加入其中。 因此，要让非政府组织充分发挥其有效作用，与政府建立公共危机管理的协作关 系就显得尤为重要。 本文试图以非政府组织参与公共危机管理为研究的切入点，从四个方面展开 论述。 第一部分，界定概念。对相关概念的清晰界定是科学研究的前提条件，因此 本文先简要对危机、公共危机、公共危机管理、非政府组织等的内涵及特征进行 了界定与概括，并在其后运用市场、政府失灵理论、公民社会理论、善治理论与 政治参与理论为非政府组织参与公共危机管理提供了理论依据。 第二部分，分析可行性。首先详细阐述了我国公共危机管理和非政府组织的 发展现状。并在此基础上分析了我国非政府组织参与公共危机管理的不足之处并 对其原因进行深刻的剖析，这样有助于第四章更有针对性的提出对策。 第三部分，借鉴国外先进经验。相较于西方国家危机发生后，各种非政府组 织自行到位的情况，我国非政府组织在应对危机事件时则处于相对缺席状态。因 此有必要总结国外非政府组织有效参与公共危机管理的相关经验，为我国非政府 组织参与公共危机管理提供借鉴。 第四部分，提出对策。立足于我国国情，首先由政府从制定政策的角度来积 极推动非政府组织的发展，并进一步明确非政府组织的法律地位。其次非政府组 织借助于优化自身管理、吸收专业性人才、树立公共责任意识提高其自身能力。 再次提出了建立政府与非政府组织的互动机制，以及加强我国与国际非政府组织 合作的发展路径，旨在充分发挥非政府组织在我国公共危机管理中的作用，提高 公共危机管理效率。 关键词：非政府组织；公共危机；公共危机管理 英文摘要 a b s tr a c t g o v e r n m e n t sa n do t h e rs o c i a lo r g a n i z a t i o n sa r ef a c i n ga l li m p o r t a n ti s s u eo ft h e p u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n ti n t h e21s t c e l l t u l 了 b a s e do ne c o n o m i c s ；s o c i a l d e v e l o p m e n ta n d n a t i o n a ls t r e n g t h ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l di m p r o v et h ea b i l i t yo fp u b l i c c r i s i s h o w e v e r , d e p e n d i n go np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tf u n c t i o n so fg o v e r n m e n ta l o n e c a nn o td e a lw i t hf r e q u e n tp u b l i cc r i s e s o t h e rs o c i a lf o r c e st a k i n gp a r ti nt h ep u b l i c c r i s i si sa ni n e v i t a b l et r e n d ，b e c a u s eo ft h el a r g ea n ds e r i o u si m p a c to fc r i s i s n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，弱ar e p r e s e n t a t i v eo fan o n g o v e r n m e n t a lf o r c e s j o i n e di ni ta r es u i t a b l ef o rt h i st r e n d t h e r e f o r e , n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sm a k e f u l lu s eo fi t se f f e c t i v er o l e , a n dt h eg o v e r n m e n ts e tu pap u b l i cr e l a t i o n sc r i s i s m a n a g e m e n tc o o p e r a t i o ni sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t h i sp a p e ra t t e m p t st ob eu s en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dc r i s i s m a n a g e m e n t 嬲e n t r yp o i n tf r o mf o u rp a r t s t h ef i r s tp a r t , d e f i n et h ec o n c e p t s ac l e a rd e f i n i t i o no ft h e c o n c e p t si s a p r e r e q u i s i t ef o rs c i e n t i f i cr e s e a r c h a tf i r s t , ab r i f ed e f i n i t i o na n ds u m m a r ya b o u tt h e c r i s i s ；c r i s i sm a n a g e m e n t ；n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ；t h ec h a r a c t e r i s t i c sh a sb e e n g i v e ni nt h i sp a p e r t h e n ，at h e o r e t i c a lb a s i sh a sb e e np r o v i d e di n5a s p e c t s ：t h et h e o r y o fm a r k e t ；g o v e r n m e n tf a i l u r et h e o r y ；t h e o r yo fc i v i ls o c i e t y ；g o o dg o v e r n a n c et h e o r y a n dp o l i t i c a lt h e o r yo fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t h es e c o n dp a r ti st h ef e a s i b i l i t y f i r s t , t h es i t u a t i o no fp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t a n dd e v e l o p m e n to fn o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n sh a sb e e nd e s c r i b e di nd e t a i l a n d t h e nt h ed e f i c i e n c i e so fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nc h i n aa n dp u b l i cc r i s i s m a n a g e m e n ta l ea n a l y z e d a n dt h e i rc a u s e sa r ei n - d e p t ha n a l y e d i tw i l lh e l pm a k e m o r et a r g e t e dm e a s u r e sf o rt h ef o u r t hp a r t t h et l l i r dp a r t ，l e a r n i n gt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s c o m p a r e dt o w e s t e r nc o u n t r i e sa f t e rt h ec r i s i s ，n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n so fw e s t e r nc o u n t r i e s p l a c eo nt h e i ro w ns i t u a t i o n ，o u rn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nr e s p o n d i n gt oc r i s i s e v e n t sa r er e l a t i v e l ya b s e n ti nt h es t a t e t h e r e f o r ei ti sn e c e s s a r yt os l i mu pt h ee f f e c t i v e r e l e v a n t e x p e r i e n c eo fp u b l i c c r i s i s m a n a g e m e n t o ff 0 崩口 1 1 0 1 1 - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n sf o ro u rn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t h ef o u r t hp a r t ，t op r o p o s es o l u t i o n s f i r s t ，b a s e do nt h ec o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , 英文摘要 g o v e r n m e n ta c t i v e l yp r o m o t e st h ed e v e l o p m e n to fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s f r o mt h e p e r s p e c t i v e o fp o l i c y , a n dt of u r t h e rd e f i n et h e l e g a l s t a t u so f n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s s e c o n d ，n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n so p t i m i z e t h e i rm a n a g e m e n tb ym e a n so fa b s o r p t i o np r o f e s s i o n a lp e r s o n n e l ，e s t a b l i s has e n s eo f p u b l i cr e s p o n s i b i l i t y t o i m p r o v e l e i ro w nc a p a b i l i t i e s a tl a s t p r o p o s e dt h e e s t a b l i s h m e n to ft h eg o v e r n m e n ta n dt h ei n t e r a c t i o nm e c h a n i s mo fn o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s ，a n ds t r e n g t h e no u rc o o p e r a t i o nw i t hi n t e r n a t i o n a ln g o s i ti sg o o df o r n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n st og i v ef u l lp l a yt oi n0 1 1 1 p u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n ta n d i m p r o v et h ee f f i c i e n c y k e yw o r d s ：n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ：p u b l i cc r i s i s ：m a n a g e m a n to f p u b i l ec r i s i s 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成博硕士学位论文= = 毯国韭照应组缪叁皇坌基丝扭筐堡研究= 一。除论文中 已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开 发表或未公开发表的成果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全 文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发 行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 本学位论文属于： 保密口在年解密后适用本授权书。 不保密留( 请在以上方框内打“ ) 论文作者签名：李蕾 导 日期： 我国非政府组织参与公共危机管理研究 引言 1 、研究背景及意义 各种危机事件在进入2 0 世纪后频繁发生，从“9 ii 一恐怖袭击事件到s a r s 危机的爆发，从2 0 0 4 年印度洋海啸到去年我国南方雪灾，再从“5 1 2 汶川大地 震到不久前大面积向全球迅速扩散的猪流感，公共危机频发己经成为各国社会管 理中不可避免的重大挑战，严重威胁着世界民众的安全。 我国目前正处于经济和社会转型的关键时期，对应着危机事件的高频发期：自 然灾害和人为因素、国内经济发展的不均衡、国际各类极端势力的发展、传统道 德文化体系的失衡和信仰危机的出现，都是导致社会矛盾激化，造成危机的因素。 我国转型时期面临的一个客观存在的必然现象就是危机事件的频发。因此，危机 管理不但关系着国家政治稳定，而且影响着经济发展。应对危机、在最短的时间 内控制危机、降低危机损失，以维护国家长远利益和民众对政府的公信力，是目 前中国政府面临的巨大挑战。 政府作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，在公共危机管理中必然扮 演主要角色，起着主导作用。但仅仅依靠少数政府应急部门和专业人员的力量， 是远不能解决危机的，还必须借助于社会力量的参与和支持，才能在应对危机的 挑战时成功解决危机。非政府组织是公民社会的重要组织实体，应该参与应对公 共危机并且发挥其不可替代的重要作用。在世界上，许多国家的非政府组织成为 危机管理的参与主体，在应对各种突发事件中作为一支越来越活跃的力量发挥着 积极的作用。因此，如何使非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用，成为我 国公共危机管理中亟需解决的重要问题。 2 、研究现状 近年来在公共危机的研究领域，我国学者取得了丰富的成果。但对这些公共 危机管理的研究大都是以政府为主体的，而非政府组织在其中的作用却没有得到 系统深入地研究。由于政府的地位、职责和体制之所在，使得其必然在公共危机 管理中起主体作用。但政府的职能毕竟是有限的，所提供的公共服不可能满足所 有需求，在应对危机时，政府同样需要依靠社会组织的力量来共同应对。 引言 当然有的学者也认识到这一问题的研究意义，并在其学术论文中加以阐述， 例如毛寿龙的( s a r s 危机呼唤市民社会、龙太江的社会动员与危机管理、 薛澜等的美国危机管理体系的结构、张成福的公共危机管理：全面整合的模 式与中国的战略选择都提到了社会力量的作用在公共危机管理中应该得到重视。 但对公共危机管理中非政府组织的参与这一专题进行研究得并不多见，笔者所见 只有石奎的危机管理中非政府组织的作用，顾亮、刘善堂的我国非营利组 织发展之困境及对策研究一以非典时期非政府组织的相关活动为研究个案，安 建增的非政府组织在应对公共危机时作用的探析，以及沈荣华的非政府组 织在应急管理中的作用都对此做出了初步研究。笔者借鉴了诸位学者的研究成 果，期望可以将这一专题更加系统化，专业化。 3 、研究方法及思路 目前多数文章都是以政府为主体对公共危机管理进行研究，而对于公共危机 管理中非政府组织的参与，还没有系统深入地分析。而本文力求将非政府组织作 为文章的切入点，运用文献研究法、比较研究法，把理论研究与实证分析相结合， 将国内外参与现状作对比，首先从宏观上对目前中国公共危机的独特性进行阐述， 然后通过分析市场政府失灵理论、公民社会理论、善治理论及政治参与理论为非 政府组织参与公共危机找到理论支撑，深刻剖析我国非政府组织参与公共危机管 理的现状及参与不足的原因，最后通过对国外经验的借鉴，提出提升非政府组织 参与公共危机管理能力的合理对策。 我国非政府组织参与公共危机管理研究 第1 章非政府组织参与公共危机管理的概念、作用及基本理论 自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机，人类文 明的发展过程便是回应各种危机的挑战的过程。在当代社会，危机给社会造成的 损失是巨大的。根据全球灾害统计所提供的数据，1 9 9 6 到2 0 0 0 年，各种灾害危机 所造成的直接经济损失高达2 3 5 0 亿美元，并且使4 2 5 ，0 0 0 人死亡。因此，危机 管理已是迫在眉梢。 1 1 非政府组织与公共管理的相关概念 非政府组织一词最早见于1 9 4 5 年签署的联合国宪章，一般则认为现代意义上 的非政府组织出现于第二次世界大战前后。非政府组织一词进入中国是在1 9 9 5 年， 第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际非政府组 织论坛，这一概念第一次呈现在中国人面前。 1 1 1 非政府组织的含义与基本特征 目前，国际、国内学术界对非政府组织的概念存在不同界定。联合国关于此 概念的界定是，非政府组织一词最初是在1 9 4 5 年6 月签署的联合国宪章的第7 l 款正式使用的。该条款授权联合国经济暨社会理事会( e c o s 0 c ，简称经社理事会) “与那些和该理事会所管理事务有关的非政府组织进行磋商，并做出适当安排， 1 9 5 0 年2 月2 7 日联合国经济暨社会理事会在其2 8 8 ( x ) 号决议中将非政府组织定 义为：“凡不是根据政府间协议建立的任何国际组织，都可被看作为此种安排而确 立的非政府组织。当时的非政府组织( n g o ) 主要是指国际性的民间组织。一 美国教授萨拉蒙对非政府组织的范围、结构和作用等方面，进行了全方位、 深层次的实证调查研究，并针对非政府组织的共同特征( 如组织性、非营利性、 私营性自愿性自治性等) 方面对其进行界定。世界上其它国家的学者以及国内的 学者也分别从不同角度( 如根据法律的规定、根据组织资金的来源、根据组织的 目的和功能等) 对非政府组织进行了界定。虽然以上对非政府组织这一概念的认 识和界定的角度各有不同，但对于非政府组织所具备的特点有了较为充分的揭示。 o 赵黎青：非政府组织与可持续发展，北京经济出版社，1 9 9 8 年版。第2 3 0 页 赵黎青：非政府组织与可持续发展，北京经济出版社，1 9 9 8 年版，第2 3 0 页 第l 章我国非政府组织参与公共危机管理的概念、作用及基本理论 正如萨拉蒙教授所指出的那样：“每一种称呼都至少会部分地误导着人们的视线， 但同时，每一种称呼又反映了该领域的某一方面的性质。 笔者认为，非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，简称n g o ) 是指非 政府的、非营利的、合法的、带有志愿性的致力于公益事业的非政党社会组织。 非政府组织相对于企业来说，不具有营利性；非政府组织相对于政府来说，不是 政府机构及其附属部分，非政府组织不以利润动机、权力原则来驱动，而是以志 愿精神为背景的利他主义和互利主义为动力。在不同的国家，非政府组织的称谓 不同，如第三部门、非营利部门、志招者团体、公民非政府组织、社会中介组织、 民间组织、草根组织、免税组织等等。 不同的学者对于如何界定非政府组织都存在着不同的意见，而其中美国学者 莱斯特萨拉蒙( l e s t e rs a l a m o n ) 的划分方法得到了更为广泛的认可，划分的 依据如下： 一是非政府性，政府官员不能加以控制，从政府中脱离出来的民间组织理事 会，就是其独立性体制的方面。二是正规性，非政府组织的正式设立必须是达到 一定规模的公共组织。三是志愿性，极为明显的志愿参与无论是在实际开展活动 中，还是在管理组织中都有所显现，例如组织、服务以及活动的志愿性。四是自 我治理性，也就是指非政府组织并不受控于外部组织，而是在其内部实施自主管 理。五是非营利性，是指非政府组织不再进行盈利性质的分配。六是公益性，非 政府组织应服务于一些公共目的，即为公众奉献所提供的公共利益性服务。 1 1 2 公共危机管理的含义及基本特征 在韦伯词典里，危机被定义为一个有可能变好或变坏的转折点或关键时 刻，然而，不同的中外学者从不同的角度都给出了危机的含义。唐纳德a 菲什 曼认为，危机是“发生不可预测的事件、组织重要价值受到威胁、组织对外回应 的时间较短、危机沟通情境涉及多方面关系的剧烈变迁。一国学者巴顿对危机一词 也有过相关评论，认为危机首先是“一个拥有不确定性质的大的事件，而这个大 莱斯特- 萨拉蒙：非营利组织及其存在的原因见：李亚平，于海选编第三域的兴起：西方志愿工作及志 愿组织理论文选上海：复旦大学出版社，1 9 9 8 年版，3 3 - - 3 5 页 d o n a i da f i s h m a n c r i s i sc o m m u n i c a t i 呻1 n h 哆：b l e n d e da n de x t e n d e d c 鲫m u n i 甜t i o n q u a r t e d y ，1 9 9 9 年 版，3 4 7 3 4 8 页 我国非政府组织参与公共危机管理研究 事件又会引发许多表面或潜在的不良影响，因此事件本身及所带后果都会为组织 的方方面面带来难以磨灭的损失。 中国的些学者也先后对危机一词做出了不 同的解释，例如认为危机是一种当它出现或爆发时，能够严重威胁到社会财产与 正常秩序，威胁到公众的生命安全，而这样的种紧急状况又超越了政府平时的 管理能力，需要的是政府与社会力量进行合作才能应对。有学者认为，“危机就是 在无预警的情况下所爆发的紧急事件，若不立刻在短时间做出决策、将状况加以 排除，就可能对企业或组织的生存与发展造成重大的威胁。一。 虽然学者们经常使用“公共危机一这一定义，但是却对其确切内涵鲜有界定。 一般认为，“公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。劳 “而按照危 机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可以将危机 分为公共危机和一般危机。一回一般性的危机主要是指，私人部门层面上的危机， 这种危机的影响一般只局限于该部门内部，对外界以及对整体价值观的影响都不 大，通常情况下该组织可以处理这种危机，不需要政府部门的干预或全社会的参 与。本文所研究的政府危机管理( 危机中的公共危机的部分) 需要政府部门的干 预以及全社会的积极参与，将危机损失降至最低程度，保持社会的基本价值及基 本行为规范不被破坏。 公共危机管理一词起源于西方，西方学者在1 8 世纪以前就对危机管理进行了 研究，但因当时的社会发展水平较为落后，研究的主要领域是自然灾害方面，并 且因为研究尚浅，没有形成系统独立的一门学科，直到1 9 世纪危机管理才开始被 运用于政治领域。而将危机管理作为一个独立的对象来研究是在2 0 世纪的冷战时 期。伴随着世界上一些著名的危机事件，如古巴的导弹危机及美国的水门事件的 爆发，西方学者才真正开始重视对危机管理的研究，危机管理作为- i 1 独立的学 科在学术界揭开了研究的高潮。近几年在国内外发生的更加频发的危机事件也引 来了一波新的研究高潮。危机管理如今已经作为一个热点问题登上了公共管理学 的舞台。美国及瑞士等国也先后通过成立专门的研究机构，逐步形成了与国家特 罗伯特希斯：危机管理，北京中信出版社，2 0 0 1 年版，1 8 1 9 页 。吴宜蓁：危机传播一一公共关系与语义观点的理论与实证，台北五南图书出版公司，2 0 0 2 年版，第2 4 页 囝rj 斯蒂尔曼：公共行政学，北京中国社会科学j l ；版社，1 9 8 9 年版，第1 1 4 页 。张小明：从s a p s 事件看公共部门危机管理机制设计，北京科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 年版，第3 页 5 第l 章我国非政府组织参与公共危机管理的概念、作用及基本理论 色相结合的管理模式。我国的许多学者于上个世纪也开始触及公共危机管理的研 究领域，虽然取得了一些成果，但与其它发达国家相比，还是处于起步的阶段。 笔者综合了国内外众多学者的研究成果，认为公共危机管理通常指发生危机 时，政府和其他社会组织通过对公共危机的预测、预防、控制、处理等一系列措 施，最终弥补危机的损失、维护公共安全、保护公民的人身权和财产权。它应该 是一种有组织的、持续的动态过程。这一概念表明，公共危机管理包括以下几个 方面内容：( 1 ) 公共危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程：( 2 ) 公共危机 管理过程是组织相关力量应对公共危机事件的过程；( 3 ) 在公共危机事件形成、变 化的不同阶段，都要实施监测、预警、控制以及消解性措旌。 公共危机管理主要解决的是以下问题：怎样制定预案并进行有效监控、怎样防 御并化解公共危机、怎样缓解及减少公共危机；怎样在公共危机过程中满足社会 需求、回应民众愿望；怎样在公共危机过后回复正常生产生活、管理秩序、以及 重建服务体系；怎样动员、准备和调配人力物力。 笔者理解的公共危机管理的特征基本包括以下五点： 一是公共危机管理具有紧迫性，任何公共危机事件都是一种突发性的事件， 是在没有准备或准备不够充分时发生的，因此就要求在应对危机时更加重视其紧 迫性；二是公共危机管理具有不确定性，无论是危机发生的地点、事件、规模及 危害程度都是在管理中无法事先预知的。三是公共危机管理具有应急性，由于危 机爆发的紧迫性使得危机的解决时间十分紧急，对危机管理时应应急处置。四是 公共危机管理具有防御性，可以设定专业的机构对危机管理的对象进行监控，并 为其设计危机的管理预案，使其在爆发时，可以根据预案采取措施，减少损失。 五是公共危机管理具有综合性，在应对公共危机的过程中不但涉及到政府的不同 机构和部门，还会借助到了社会上诸多方面的力量。 1 2 非政府组织在公共危机管理中的地位和作用 在世界各国，公民社会正成为越来越重要的社会角色。现代社会是政府、市 场和公民社会的“三足鼎立”，社会发展应该在三者之间寻求平衡，而非政府组织 构成了公民社会的主体。2 0 世纪后期，世界范围内的“全球社团革命更是凸现 。莫于川：公共危机管理的行政法治现实课题，法学家，2 0 0 3 年版。第4 页 我国非政府组织参与公共危机管理研究 了非政府组织的价值。非政府组织在应对公共危机时也扮演着重要的角色，是全 球善治和治理潮流的必然选择。非政府组织的特殊性质是其发挥作用的基础，在 危机管理的各个环节中有着具体的表现形式。 1 2 1 非政府组织在公共危机管理中的地位 公共危机的社会危害性，决定了公共危机的管理具有公共性和慈善性。而非 政府组织民间性、非营利性和中介性的优势，能够充分弥补政府在这两方面的不 足。民间性是指可以独立自主承担责任，并有其独立的运行机制和机构，在法律 法规的范围内政府无权干涉非政府组织的行为。非营利性是指非政府组织提供不 以追求利润为目的，具有很强公益性的公共服务。中介性是指非政府组织充当着 联结政府与企业、政府与市场的纽带。一方面，非政府组织向政府反映它所代表 的那部分市民或社会利益集团的利益诉求。另一方面，非政府组织将政府的决策 传达给它所代表的那部分市民或社会利益集团，起到上下联通的作用。最终形成 政府与社会的良性互动。因此，非政府组织的这些基本属性决定了其在公共危机 管理过程中的地位是与政府形成互补，共同参与管理。 1 2 2 非政府组织在公共危机管理中的作用 政府的专业应急部门及其人员不可否认的成为管理危机事件的主导力量，然 而在应对危机时政府却不可能将全部的管理实务都处理妥当，这就需要来自于社 会上各种力量的支持和援助，一起合作应对危机。非政府组织的优势如下： 一是政府的专业人员的数量是有限的，而上文中所提到的关于公共危机的紧 迫性会使政府在应对危机时无法立即知道灾难发生的时间、地点等确切的情况， 特别是当大规模的灾难发生时，就会出现专业人员人手不够的情况，这时非政府 组织就会显现出其人员优势，积极拉动群众参加救灾活动，协助政府应对危机。 例如“9 1 l 一危机发生后，美国的红十字协会积极活动起来，参与到救灾的活动 中，并自发地利用社会上的力量在一些地区建立了援助机构，通过开设咨询电话 帮助公众寻找失散的亲人，募集到大量的救援物资，为一些受难群众提供专业的 医疗人员及医疗设施，并寻求到美国军方的帮助，为受难群众提供了充足的血源。 第1 章我国非政府组织参与公共危机管理的概念、作用及基本理论 回二是非政府组织可以利用其地域优势，大多非政府组织的成员是由不同社区的基 层群众组成的，当危机降临到该社区时，这些由社区群众组成的救援人员比任何 人都要熟悉当地的地形，布局，环境等具体情况，不但可以为专业救援人员提供 关键信息，用以帮助救援人员进行指导、宣传、安慰、疏散的现场工作，还可以 在受灾群众惊慌失措、难以面对灾难时进行抚慰，从而减轻灾区的恐慌进一步蔓 延。三是非政府组织的另一大特色是成本低、效率高，非政府组织的性质是志愿 性与公益性，因此根本不需要固定的财政供给，但是当应对危机需要时，非政府 组织经过短期的整合资源和培训后就可以作为一支政府的辅助力量参与到危机管 理中。虽然政府拥有专业的部门及人员，但是有限的数量以及需要长期进行供给 的人力物力成为政府在危机管理过程中的绊脚石。 非政府组织利用上述优势可以在危机管理中充分发挥其不可替代的作用： 1 、进行第一时间的自救互救。 为了可以尽量减轻危机带来的损害程度，能够尽快在第一时间内赶到灾害现 场进行危机管理是最为有效的治理方法。但是实际情况却往往是，政府的专业救 援人员即使不因为交通堵塞、通讯中断等原因，也会因为事先无法准确预测，耽 搁了赶往灾害现场的时间。此时由附近社区民众组成的非政府组织就能够节省这 样的时间，进行现场援救，为危机管理争取最为宝贵的时间。如汶川地震发生后 的两个小时内是抢救灾民性命的最佳时机，错过这两个小时就会使抢救效果将呈 倍的递减，正是在这段时间内非政府组织通过自救与互救，挽回了大量的宝贵生 命。 许多自然灾害的特点就是极其迅猛，例如当台风或洪水肆虐时，会有无数的 房屋倒塌、成百上千的群众遇难，专业人员的数量有限，难以控制整个局面。这 时如果附近的非政府组织可以参与救援就会产生事倍功半的效果。因此，越来越 多的国家都开始重视如何发挥非政府组织在第一时间的自救互救作用。如我国的 近邻日本就率先建立了可充分发挥此作用的非政府组织，通过在平日培训的相关 知识，使其可以在危机发生时对灾民的救援活动进行引导，从而进一步减轻危机 带来的损害。美国的洛杉矶市更是依据自己的特色，建立了“社区紧急应变队 ， 。薛澜，张强，钟开斌：危机管理：转型期中国面临的挑战，北京清华大学出版社，0 3 年版，第2 2 8 页 我国非政府组织参与公共危机管理研究 经培训后可以在灾害发生后的第时间，引导民众进行些简单的救援工作，在 政府的专业人员到达前，争取了宝贵时间，提高了救援效率，减少了灾害损失。 2 、组织筹集民间的慈善捐助。 危机管理，救援人员都是需要充足的资源作为成本保障的。筹集救灾资金与 物资的途径有两条：第一条途径是通过政府进行财政拨款。第二条途径是通过民 间进行募捐。非政府组织就是在第二条途径的起了不可替代的重要作用，由于社 会捐助的主要来源有企业、社会团体、家庭、个人以及一些国际组织的自愿捐赠， 非政府组织因其特有的民间性，使其更善于扮演组织募集捐款的角色。政府则主 要是起到倡导与规范的作用。许多国家十分支持并积极推动非政府组织的发展， 这是因为来自于社会公益事业的资金与物资又再次回溃到社会中，不但减轻了政 府的财政负担，而且对社会上的财富又进行了二次分配。据有关数据显示，在1 9 4 5 年美国的非营利性组织只有区区十万个，随后的五十几年中扩大到1 6 0 万个，年 收入更是几乎占了国民收入总额的1 1 ，英国也在1 9 9 0 年时认定了2 7 万个非营利 组织，回这些组织在此后的赈灾募捐中起到了举足轻重的作用。我国的非政府组织 在近几年的时间，也得到了长足的发展，筹集救灾资金的比例在不断上升，如， 我国政府曾在1 9 9 1 年的水灾中，为赈灾中央拨款1 2 个亿，但却远不及非政府组 织从国内国外募集到的2 4 个多亿的善款，中国政府因其后的灾情严重，才又追加 到2 3 亿多元；南方在1 9 9 8 年爆发了历史上罕见的特大洪水，无数的良田、房屋 被毁，人员伤亡惨重。社会各界纷纷组织捐款，最后通过非政府组织募集到的善 款高达7 2 9 亿元，远远超过了中央财政所拨的4 0 多亿元。政府的财政压力因为 这些捐款减轻许多。 所以各国政府都应开始重视非政府组织在为救灾筹集慈善捐 赠方面所起到的积极作用。 3 、进行防灾的社会宣传教育。 宣传及普及有关减灾防灾方面的知识是危机救援的关键因素，能够迅速提高 应急能力，同时减少危机带来的损失。非政府组织在此方面具有的第一个优势是 非政府组织的成员都是来自不同部门，不同行业的人员，都拥有自己的社会活动 网络，非政府组织能够通过这些成员向社会散播一些灾害信息和预防办法，帮助 国吴绵良：政府改革与第三部门发展，北京中国社会科学i i 版社，2 0 0 1 年版，3 6 6 3 8 0 页 曲吴绵良：政府改革与第三部门发展，北京中国社会科学j i 版社，2 0 0 1 年版。第2 9 3 页 第1 章我国非政府组织参与公共危机管理的概念、作用及基本理论 社会其他成员进行预警与防护；非政府组织在此方面具有的第二个优势是其成员 大多是按照来源地进行划分的，因此一些成员会来自于共同的社区或固定的人群， 与政府向全社会传播的统一宣传材料相比，他们在特定的群体中进行防灾的教育 宣传会变得更加容易被接受。 4 、稳定社会心理 有一些社会性、政治性危机事件的发生是由于缺乏良好的沟通，引起误解所 致。因此，当危机发生时，很重要的一点是要让危机事件的当事人发表自己的看 法，危机管理者要认真听取当事人关于事件起因的说明，而不是压制他们，不让 他们说话，单方面做出决定。在耐心听取他们的说明和意见之后，帮助他们分析 其中哪些信息是真的，哪些是虚假的，哪些要求是合理的，哪些要求是不合理的。 以这种沟通和对话机制增进双方的了解，消除误解和猜疑，增加信任。在让当事 人说明事由、表达意见时候，按照社会学的有关理论，实际上这也是一种情感和 情绪宣泄的方式，起到“社会安全阀 的作用。人们通过对话、沟通释放了内心 的压力。因此，良好的沟通有利于稳定危机当事人的情绪，有利于各方的理解和 信任，找到一个有效的危机解决办法。欧美一些宗教团体、一些慈善机构在发生 像“9 1 1 一这样的恐怖事件、地震、森林大火、洪水等自然灾害之后会迅速参与 危机管理，它们在为政府分忧的同时，也可以安抚人心、稳定人们的情绪。同时， 危机事件的当事人由于被一些民间团体组织起来参与事件的救援和管理工作，他 们的角色发生转换，从事件中跳出来，从事件的参与者或受害者成为事件的管理 者，他们的注意力转移了。这在一定程度上减轻了他们的心理压力，有利于他们 对于政府管理工作的理解、支持和配合。回 5 、关注弱势群体 非政府组织关注在危机时刻政府部门无法或来不及关注的社会成员的利益， 并予以必要的物质和精神的支持。例如：我国非典危机发生之时，社会中存在的拥 有相当数量的人群构成的弱势群体，包括大量的民工、城市游民、无业人员等， 由于长期游离于主流社会之外，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分 人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆处于缺 。安建增，何晔：非政府组织在应对公共危机时作用的探析，电子科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年版， 第1 2 页 我国非政府组织参与公共危机管理研究 失状态。因而，此时作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们 的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。 1 3 非政府组织参与公共危机管理的基本理论 1 3 1 市场、政府失灵理论 经济学家萨缪尔森将公共物品界定为：每个人消费这种产品而不会导致他人 对该产品消费的减少，且这种产品具有其不可分割性、非排他性、非竞争性。公 共物品的特性导致不花钱购买公共物品的人却可以享用与支付公共物品的人同等 的权利。也就是说，多数人免费享用的公共物品的费用其实是由少数人支付的。 此时的市场调节理论所认为的只要给予公民追求利益的自由，市场就会自动对资 源配置进行调节的功能便失效了。因为大多数人都会选择成本最小、但效益最大 的方式一不出钱购买，免费享用由他人付费提供的公共物品，即经济学中所讲的 搭便车现象。私人因提供公共物品而导致自身资源损失，自然也会去选择“搭便 车，那这样下去的结果就是不会有人愿意继续为他人免费提供公共物品，公共物 品最终会产生严重短缺的现象，所以美国经济学家伯顿韦斯布罗德提出了市场 失灵理论，他认为，任何选民对公共物品都是存在需求的，但是如果仅仅靠单纯 的市场手段去配置社会资源，不可能达到最佳配置的比例，这是因为私人企业的 营利特性及市场本身存在着一定的局限性，此时市场就会在提供公共物品方面失 灵了。 在市场失灵的情况下，政府作为整个社会中最权威的组织，本应承担起提供 公共物品的责任。但人们渐渐发现随着社会的发展与进步，政府也同样会失灵， 它在管理所有的公共事务时不可能做到面面俱到。每个社会成员对公共物品的需 求都有所不同，存在明显的异质性，而政府提供的公共物品是通过政治决策过程 决定的，不可能满足所有社会成员的个性化需求，也就只能从中性的角度做出选 择。因此，政府在提供公共物品时也产生了失灵，这就是说，单纯依靠国家计划 及命令等的手段，是无法使资源配置达到最优化。由于这种局限性，政府难以满 足每个人对公共物品的需求，尤其是在应对各种突发性状况时，此时充分动员社 会力量，有效利用社会资源就成为其不可避免的趋势。在这种情况下非政府组织 的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织所具有的专业性、灵活性等优势， 第l 章我国非政府组织参与公共危机管理的概念、作用及基本理论 就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了有利条件。 1 。3 ，2 公民社会理论 “公民社会 一词最早起源于西方，近年才引入我国。它的理论基础是西方 启蒙时代的个人主义理念。公民社会指的是一个个人的行动自治空间，这样的空 间存在是独立于国家，或者独立于个旧的宗教封建纽带的，强调的是以个人之 间的家庭生活、经济文化活动所代表的私人领域尊重以非政府形式的政治参与所 组成的公共领域，但又同时不受其的干预。2 0 世纪的9 0 年代，公民社会理论成为 对社会产生巨大影响的思潮，原因是伴随着7 0 年代各国经济与政治全球化的迅猛 发展，国家对社会以及公民的干预和限制被要求逐渐减少。而公民社会理论的产 生也加速了政府权力的下移，由下级政府、非政府组织、企业等主体进行分权转 移。依据理论的说法，公民社会是一种民间关系总和，这种民间关系来自于国家 或市场外部，它的重要组成包括各种隶属于国家和不隶属于国家的非政府组织。回 国内外学者普遍接受了这个建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的概念， 并在其后进行了广泛的推广。 适应于当今社会发展趋势的非政府组织如雨后春笋般涌现，它们的出现不但 真正改变了单一的政府治理的格局，使该格局日渐呈现出多元化的趋势，并且提 升了非政府组织在国家公共事务治理中的地位。这样，公民社会理论就为非政府 组织参与属于公共事务管理的危机管理提供了可行性。 1 3 3 善治理论 随着经济全球化及政治民主化的快速发展，非政府组织在公共事务的管理中 扮演了愈加重要的角色，担当了更多的公共管理职责。这种非政府组织单独进行 的公共管理，及其与政府合作管理的形式被一些学者称为治理