（行政管理专业论文）当代中国公共行政模式探析——构建“管理服务”复合行政模式.pdf

山东大学硕十学位论文 中文摘要 目前，我国既处于由农业社会向工业社会的过渡期，又处于传统工业化向后 工业时代的转型期。同经济发展相适应，在行政管理上我们应该同时借鉴传统工 业时代和后工业时代西方资本主义的做法，也就是在理性官僚制、新公共管理和 新公共服务之间走出一条复合行政之路，以适应我国的多元经济结构。 理性官僚制是在自由资本主义时期产生，与传统工业化相适应的一种公共行 政模式。理性化是理性官僚制的精神内核。我国绝大部分还处于工业化发展阶段， 所以理性官僚制是当代中国建设新型工业化国家的现实需要。并且我国公共行政 存在的问题不是西方国家所宣称的官僚制过度膨胀，而是官僚制理性化不足，具 体表现在我国行政体制、行政运行、行政文化、人事行政等层面都存在着众多非 理性因素。因而，我国在转型期不应该抛弃理性官僚制，而应该进一步完善官僚 制，强化其理性因素。 随着后工业化时代的到来，西方各国面临着知识经济和信息革命的挑战，国 家的政治经济生活进一步复杂化，传统官僚制行政越发暴露出效率低下、组织僵 化等缺陷。此时，西方各国掀起了被称作“新公共管理 或“政府再造”的行政 改革。新公共管理将私营部门的管理方法引入公共部门，用企业化体制来取代官 僚体制，通过行政权力的重新分配和服务对象的顾客化来提高公共服务的质量和 效率。新公共管理对我国公共行政改革有价值观念与技术层面的启示和借鉴。 然而，随着行政改革的实践不断向纵深推进，新公共管理由于过分强调市场 机制和工具理性，从而导致了诸如公共性丧失、公平和民主价值弱化等弊端。在 对新公共管理进行批判的基础上，美国学者登哈特提出了新公共服务理论。新公 共服务以公民服务为核心，对民主、公平、正义、公共利益、社会责任等基本价 值有了回应和关照，体现了公共行政的本质所在。然而，西方新近发起的新公共 服务模式需要特定的政治、经济和社会条件作为行政背景。但是我国目前官僚制 理性不足、市场经济不发达、宪政及法律制度不健全、公民缺乏民主参与意识、 公民社会相对弱小，因此不具备新公共服务独立成为单一行政模式的背景条件。 本文的研究正是在上述一系列背景下展开的，首先回顾了公共行政模式的概 念和历史发展状况，并对当代的三种行政模式从内涵、特征、理论基础等方面分 山东人学硕 j 学位论文 别进行了理论阐述。其次，从我国的实际国情出发，具体考察理性官僚制、新公 共管理和新公共服务与当代中国行政生态环境的适应性。再次，借鉴罗森布鲁姆 的多元行政观，将理性官僚制、新公共管理和新公共服务有机整合到多元化行政 模式之中，提出了“管理+ 服务”复合行政模式的理论构想，并且明确了复合行政 的内涵、理论基础、原则目标和必要性。最后，综合了理性官僚制、新公共管理 和新公共服务三种模式的优势，分别从七个方面提出了在我国构建“管理+ 服务 复合行政模式的有效途径：树立管理与服务双重理念：适度引入市场竞争机制； 发展“协同政府 ；完善政府绩效评估体系；建立有机的政府组织；重塑政府与公 民的关系；加快电子政务建设。 关键词：公共行政模式；理性官僚制：新公共管理：新公共服务；复合行政模式 2 山东大学硕：t ：学位论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi si nt h et r a n s i t i o n a lp e r i o df r o ma g r i c u l t u r a l s o c i e t yt o i n d u s t r i a l s o c i e t y , w h i c h i s a l s oi nt h et r a n s i t i o n a l p e r i o d f r o mt r a d i t i o n a l i n d u s t r i a l i z a t i o nt o p o s t i n d u s t r i a l i z a t i o n i n o r d e rt o a d ju s t o u ra d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n tt ot h ep r e s e n te c o n o m i cp a t t e r n ，w es h o u l dl e a r nf r o mt h ep r a c t i c eo f t r a d i t i o n a li n d u s t r i a l i z a t i o na n dp o s t - i n d u s t r i a l i z a t i o ni nw e s t e r nc a p i t a l i s tc o u n t r i e s ， t h a ti st os a y , w em u s ta d o p ta n o t h e rc o m p o s i t ea d m i n i s t r a t i o nm o d e la m o n g b u r e a u c r a c y , n e wp u b i cm a n a g e m e n t ( n p m ) a n d n e wp u b l i cs e r v i c e ( n p s ) ，w h i c h c a na d a p tt h ed i v e r s i f i e de c o n o m ys t a t u so fo u rc o u n t r y t h er a t i o n a lb u r e a u c r a c yi st h ep r o d u c to fn o n m o n o p o l yc a p i t a l i s m ，w h i c hi s s u i t a b l ef o rt r a d i t i o n a li n d u s t r i a l i z a t i o np e r i o d r a t i o n a l i t yi st h ec o r eo fr a t i o n a l b u r e a u c r a c ym o d e l t h ev a s tm a j o r i t yo fo u rc o u n t r yi sa tt h es t a g eo fi n d u s t r i a l i z a t i o n d e v e l o p m e n t ，s or a t i o n a lb u r e a u c r a c ym o d e li st h er e a l i s t i cn e e df o rc o n s t r u c t i n gt h e n e wi n d u s t r i a l i z e d c o u n t r y i nc o n t e m p o r a r yc h i n a t h ep r o b l e mo fo u rp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni sn o tt h ee x p a n s i o no fb u r e a u c r a c ym a n a g e m e n tm o d e la d v o c a t e db y w e s t e r nc o u n t r i e s ，b u tl i e si nt h eu n d e r d e v e l o p e ds t a t eo fb u r e a u c r a c ym a n a g e m e n t m o d e l t h ec o n c r e t er e p r e s e n t a t i o ni st h a ta d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，a d m i n i s t r a t i v e f u n c t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n dp e r s o n n e la d m i n i s t r a t i o ne x i s tm a n yn o n r a t i o n a l f a c t o r s t h e r e f o r eo u rc o u n t r ys h o u l dn o tg e tr i do fr a t i o n a lb u r e a u c r a c yi nt h e t r a n s i t i o n a lp e r i o d ，b u ts h o u l di m p r o v ef a r t h e rr a t i o n a lb u r e a u c r a c ya n di n t e n s i f yi t s r a t i o n a lf a e t o r w i t ha r r i v a lo fp o s t - i n d u s t r i a l i z a t i o ne r a ，w e s t e r nc o u n t r i e sc o n f r o n tt h ec h a l l e n g e o fk n o w l e d g ee c o n o m ya n di n f o r m a t i o nr e v o l u t i o n p o l i t i c a la n de c o n o m i cl i f e b e c o m e sm o r ec o m p l e x t r a d i t i o n a lb u r e a u c r a c ym o d e le x p o s e sf l a w s ，s u c ha sl o w e f f i c i e n c y , r i g i do r g a n i z a t i o na n ds oo n a tt h a tt i m e ，w e s t e r nc o u n t r i e sr a i s e d a n a d m i n i s t r a t i v er e f o r mc a l l e dn e wp u b l i cm a n a g e m e n to rg o v e r n m e n tr e e n g i n e e r i n g n p mt r i e st oi n t r o d u c et h em a n a g e m e n tm e t h o d so fp r i v a t ee n t e r p r i s e si n t ot h ep u b l i c s e c t o r s ，t or e p l a c et h eb u r e a u c r a c ym a n a g e m e n tm o d e lw i t he n t e r p r i s em a n a g e m e n t 3 m o d e l ，a n dt oi m p r o v et h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo fp u b l i cs e r v i c eb y u s i n g r e d i s t r i b u t i o no fa d m i n i s t r a t i o np o w e ra n dc u s t o m e r i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c eo b je c t s n p mm o d e lc a ng i v es o m ei n s p i r a t i o n sa n dl e s s o n st ot h er e f o r mo fo u rp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma tt h ev a l u es y s t e ma n dt e c h n i c a ll e v e l h o w e v e r , w i t ht h ep r a c t i c eo fa d m i n i s t r a t i v er e f o r mu n c e a s i n g l ya d v a n c i n g ， n p mo v e r e m p h a s i z e sm a r k e tm e c h a n i s ma n dt o o l r a t i o n a l i t yw h i c hc a u s e ss o m e p r o b l e m ss u c ha sl o s i n gp u b l i ct r a i t ，w e a k e n i n gf a i ra n dd e m o c r a t i cv a l u e ，e t c o nt h e b a s i so fc r i t i c i z i n gn p mm o d e l ，a na m e r i c a ns c h o l a rc a l l e dd e n h a r d tp r o p o s e st h e t h e o r yo fn e w p u b l i cs e r v i c e n p st a k e sc i t i z e ns e r v i c e sa st h ec o r ea n dr e s p o n d st h e e s s e n t i a lv a l u e sa b o u t d e m o c r a c y , e q u i t y , ju s t i c e ，p u b l i ci n t e r e s t ，c o m m u n i t y r e s p o n s i b i l i t ya n ds oo n i tm a n i f e s t st h ee s s e n c eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n p sm o d e l r e c e n t l yi n i t i a t i n gi nw e s t e r nc o u n t r i e sn e e d ss p e c i f i cp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a l c o n d i t i o n sa sa d m i n i s t r a t i v eb a c k g r o u n d b u to u r c o u n t r yd o e s n te x i s tt h eb a c k g r o u n d c o n d i t i o nw h i c hn p sc a nb e c o m et h es o l ea d m i n i s t r a t i o nm o d e lb e c a u s eo f l e s s 。d e v e l o p e d m a r k e t e c o n o m y , l e s sr m i o n a lb u r e a u c r a t i c s y s t e m ，i m p e r f e c t c o n s t i t u t i o n a la n dl e g a ls y s t e m ，l a c k i n gs t r o n gc o n s c i o u s n e s so fd e m o c r a c ya n d p a r t i c i p a t i o n ，w e a kc i v i ls o c i e t y t h i st h e s i si so nas e r i e so f b a c k g r o u n da b o v e f i r s t l y , i tt r a c e st h ec o n c e p to f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm o d e la n dh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n tc o n d i t i o n i tr e s p e c t i v e l y m a k e st h e o r e t i c a le x p l a n a t i o n s a i m i n g a tt h r e ea d m i n i s t r a t i o nm o d e l sf r o mt h e a s p e c t so fc o n n o t a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i ca n dt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n s e c o n d l y , f r o mo u r a c t u a ln a t i o n a lc o n d i t i o n s ，w ec o n c r e t e l yi n s p e c tt h ea d a p t a b i l i t ya m o n gr a t i o n a l b u r e a u c r a c y ，n p m ，n p sa n dt h ee c o l o g i c a ls y s t e mo fc h i n e s ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h i r d l y , i tp r o f i t sf r o mr o s e n b l o o m sm u l t i d i m e n s i o n a la d m i n i s t r a t i v ev i e wa n d m a k e sr a t i o n a lb u r e a u c r a c y , n p ma n dn p si n t e g r a t ei n t oam u l t i d i m e n s i o n a l a d m i n i s t r a t i v em o d e l i tp r o p o s e sat h e o r yc o n c e i to f “m a n a g e m e n t + s e r v i c e ” c o m p o s i t ea d m i n i s t r a t i o nm o d e la n dd e f i n i t i z e st h ec o n n o t a t i o n ，r a t i o n a l e ，p r i n c i p l e g o a la n dn e c e s s i t yo fc o m p o s i t ea d m i n i s t r a t i o nm o d e l a tl a s t ，i ts y n t h e s i z e st h e a d v a n t a g e so fb u r e a u c r a c y , n p ma n dn m s m o r e o v e li tp o i n t so u te f f e c t i v ew a y s f r o ms e v e n a s p e c t s t oe s t a b l i s h t h e ”m a n a g e m e n t + s e r v i c e ”c o m p o s i t e 4 山东大学硕二l 二学位论文 a d m i n i s t r a t i o nm o d e l ：s e tu pt h ed u a li d e a sa b o u tm a n a g e m e n ta n ds e r v i c e ： m o d e r a t e l yi n t r o d u c et h em a r k e tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ：d e v e l o p c o o p e r a t i v e g o v e r n m e n t ”；e s t a b l i s ho r g a n i cg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ；i m p r o v ep e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e mi ng o v e r n m e n t ：r e c o n s t r u c tt h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t a n d c i t i z e n ；s p e e du pt h ec o n s t r u c t i o no fe g o v e r n m e n t k e yw o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm o d e l ；r a t i o n a lb u r e a u c r a c y ； n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ：n e wp u b l i cs e r v i c e ：c o m p o s i t ea d m i n i s t r a t i o nm o d e l 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：丝盔 日期： 冱量：点：2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 丝菡导师签名： 山东人学硕t ：学位论文 第一章 引论 一、研究背景 从公共行政模式的历史沿革来看，人类社会在行政实践过程中创设了以下典 型形态：产生于农业经济时代的统治行政、适应工业经济时代需要而建构起来的 官僚制管理、伴随知识经济和信息时代到来的新公共管理和新公共服务。 统治行政依托于自然经济及以其为基础的上层建筑，它服务于专制集权和家 长制统治，政府行为过程当中的压迫性和强制性异常突出。但是，随着封建制度 的没落，统治行政模式早已被历史所淘汰。理性官僚制( r a t i o n a lb u r e a u c r a c y ) 作为自1 9 世纪始就盛行于西方资本主义的公共行政模式，它和工业化的社会大生 产是相一致的。理性化是官僚制的精神内核。它从技术上依靠严密的等级关系结 构维持理性原则，并倡导用规则理性来克服个人专断和权力滥用。理性官僚制克 服了资本主义建立初期“政党分肥 所造成的政府动荡和低效，以形式公平的、 可预期的、可计算的有序状态获得人们的青睐。 2 0 世纪8 0 年代以来，新科技革命推动社会政治、经济生活进一步复杂化，理 性官僚制已经显得不太适应了。为迎接全球化、信息化和知识经济的到来，摆脱 财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府再造的浪潮。 这些改革都有一个相同的基本取向，那就是以采用商业管理的理论、方法和技术， 引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的新公共管理( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ) 。正如澳大利亚学者欧文e 休斯( o w e ne h u g h e s ) 在公 共管理导论一书中所认为的那样，将2 0 世纪8 0 年代以来西方各国所进行的一系 列改革措施统称为“管理主义 或“新公共管理 。这场声势浩大的改革使支配 了2 0 世纪大部分时间的传统行政模式( 理性官僚制) 向以市场为基础的管理主义 或新公共管理模式转变。新公共管理实践模式是公共部门管理特别是政府管理中 出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共管理方式的根本性、方向性 的调整。 然而，随着行政改革的实践不断向纵深推进，新公共管理由于过分强调市场 机制和工具理性，从而导致了诸如公共性丧失、公平和民主价值弱化等弊端。许 【澳】欧文e 体斯公费管理妤论辑翳稀官) 【m 】北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 ：2 1 山东大学硕： ：学位论文 多学者和实践家都不断地从不同角度对新公共管理提出质疑。针对这些问题，在 民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义以及后现代公共 行政的话语理论等当代先驱理论基础上，美国学者登哈特( d e n h a r d t ) 提出了一 种新公共服务理论( n e wp u b l i cs e r v i c e ) 。新公共服务以公民服务为核心，对民主、 公平、正义、公共利益、社会责任等基本价值有了回应和关照，体现了公共行政 的本质所在。目前，国内学者对新公共服务理论的借鉴和吸收形成了关于建设服 务型政府的研究，已经成为国内学术界的一个亮点。然而，他们似乎忽视了这样 一个事实：新公共服务起源于资本主义经济相对发达、有良好的理性官僚制行政 传统以及经受过新公共管理洗礼的国家，它与一组特定的政治、经济和社会条件 相联系。而中国是一个正在从计划经济体制向市场经济体制转轨的发展中国家， 市场经济不发达、官僚制理性不足、宪政及法律制度不健全、公民普遍缺乏参与 意识。因此，仅仅将新公共服务作为中国建设公共服务型政府理论指导的观念显 然是忽视了新公共服务所必需的特定条件。因而，新公共服务无法独立承担起公 共行政的重任。 当然，中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑会受到这一浪潮的极 大影响。但是中国的现代化进程表现为多元社会形态并存的情况，农业社会、工 业社会和后工业社会的特点成为共时态。中国公共行政既要跨越农业社会的低级 水平，又要完成工业社会的管理任务，同时又必须应对后工业社会信息化时代的 挑战。那么，对具有特殊国情的中国，我们该如何认识理性官僚制、新公共管理 和新公共服务三种模式对我国行政改革的意义昵? 在新一轮政府改革进行之际， 分析理性官僚制、新公共管理和新公共服务模式各自的特点，考察其与当代中国 行政生态环境的适应程度，从而构建新型的“管理+ 服务 复合行政模式，对当 前行政改革具有重要的理论和现实意义。 二、研究现状 近些年来，随着对理性官僚制理论的反思、新公共管理和新公共服务理论 的引入，我国各级地方政府兴起了服务行政的改革浪潮。一些行政学者和实际 工作者顺应形势，纷纷提出把从“管理行政 向“服务行政”转变作为我国行 政管理体制改革的目标，并认为这将是下一阶段政府改革的重点，服务将成为 政府的核心职能。这种引导极容易产生抛弃管理而全部依赖服务的歧义。理论 上，从一今极簖锄妈一个极端，过分夸大了服务的重要性，抹煞了管理行政 2 山东大学硕上学位论文 的优点，掩盖了服务行政的缺陷。实践上，有照搬西方经验的嫌疑，没有充分 考虑到我国的发展阶段和具体国情。另外，也有部分学者坚持认为我国尚处于 理性官僚制不足的阶段，必须强化它的优点，弱化其缺点，进一步完善韦伯的 理性官僚制，而非完全抛弃。但是这类观点又忽视了服务行政的发展趋势，没 有吸收新公共管理和新公共服务理论以弥补原有行政模式的缺陷。有的学者试 图将三者中的两种模式互补融合，例如刘敏军、邓志斌的新公共管理应补充 理性官僚制，梁莹的官僚制与新公共管理：互补与融合，唐代望和唐晓阳 的管理型政府和服务型政府相斥吗? ，李传军的服务行政模式对官僚制的 借鉴与超越等。然而，能够将理性官僚制、新公共管理和新公共服务三种行 政模式有机结合的文章还比较少，并且还没有人提出“复合行政模式 这个崭 新的概念。目前，行政学术界在借鉴西方行政改革理论的基础上，结合我国现 实国情，真正将当代的三种行政模式相结合的理论研究和探讨还比较欠缺，因 而这一状况使得构建“管理+ 服务复合行政模式这样一种尝试性的探索更具有 积极的现实意义。 三，研究思路和方法 ( 一) 本文的研究思路共分为五章：第一章为引论，包括问题的提出、研究 现状、研究思路和方法三个部分；第二章回顾了公共行政模式的概念、历史发展 状况，并对当代的三种行政模式从内涵、特征、理论基础等方面分别进行了理论 阐述。第三章从我国的实际国情出发，具体分析了理性官僚制、新公共管理和新 公共服务与中国行政生态环境的适应性。可见，第二章是从理论方面对三种模式 进行优劣分析；第三章是从实践方面考察三种模式与我国行政生态环境的适应程 度。第四章大胆借鉴了罗森布鲁姆的多元行政观，将理性官僚制、新公共管理和 新公共服务有机整合到一种多元化的行政模式之中，提出了“管理+ 服务 复合行 政模式的理论构想，并且对此新模式进行了目标设计，明确了复合行政的内涵、 理论基础、原则目标和必要性。第五章综合了理性官僚制、新公共管理和新公共 服务三种模式的优势，从七个方面提出了在我国构建“管理+ 服务”复合行政模式 的有效途径。 ( 二) 本文主要采取了以下三种研究方法： l 、历史分析方法。这种研究方法注重公共行政模式的起源、发展及演变沿革 的过程，不同时期的不同特点和历史类型对现实行政的影响和借鉴意义。综观全 山东大学硕，t z 学位论文 文，本文以西方公共行政模式发展的时间序列为线索，述及了理性官僚制、新公 共管理、新公共服务等行政模式的不同发展阶段。 2 、生态系统分析方法。这种研究方法的特点是将相关行政活动进而整个行政 过程乃至社会环境视为一个有机整体进行分析，其关键是合理地建立“分析单元 ， 本文的第二章从行政生态学的角度，以市场经济、宪政法律制度、公民民主意识 以及公民社会等作为分析单元着重分析了新公共管理和新公共服务模式与我国行 政生态环境的适应情况。 3 、规范分析方法。这种研究方法主要是指根据一定的理念、价值标准或行为 规范对“是非 做出一定的判断，“应然性 是其主要的方法论特征。本文的第三 章大胆借鉴罗森布鲁姆多元行政观的思想，将理性官僚制、新公共管理和新公共 服务有机整合到一种多元化的行政模式之中，并结合中国的具体国情，指出中国 公共行政模式的改革取向：建立一种“管理+ 服务 的复合行政模式。 4 山东大学硕士学位论文 第二章公共行政模式理论概述 一、公共行政模式的概念 中国自改革开放以来，社会经济快速发展，行政生态环境发生变迁，新形 势迫切要求转变原有的政府管理体制和职能，以构建适应转型期要求的公共行 政模式。所谓公共行政模式( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm o d e l ) ，就是“指在一定历 史阶段特定行政环境的基础上，政府为实现其一定的职能，借助一定的物质手 段，在行政过程中所表现出来的某种结构、功能和行为模式；其内核是行政理 念，外在表现为政府与社会的关系现状，主要内容则包括政府为实现一定的职 能、防范政府失灵所构建的制度、机制与行为方式。 行政生态学认为，行政改革的实现有赖于行政系统与生态环境的动态平衡、 和谐发展，行政改革必须同行政生态环境的变革相一致。所以，公共行政模式 的选择归根结底是由其所处的社会形态决定的。然而，在某一特定历史阶段， 社会形态并非是单一的，而可能是多元社会形态并存。这需要政府运用多元化 的行政技术手段，履行多样化的职能，从而构建合适的行政模式与之相配。因 而当某一行政理论占据着主导地位时，不该因此而排除其他具有借鉴意义的理 论。在行政实践过程中，我们应该根据实际国情，注意兼收并蓄，吸取各种行 政模式的优点、克服弊端。如此一来，才能够扬长避短，使我国的行政体制改 革得到快速发展。、 二、公共行政模式的发展背景 从公共行政模式的历史发展及其趋势来看，人类社会已经在自身的行政实 践过程中创设了以下典型形态：产生于农业经济时代的统治行政、适应工业经 济时代需要而建构起来的官僚制管理、伴随知识经济和信息时代到来的新公共 管理和新公共服务。沐浴着知识经济信息时代的春光，同时又处在工业化中期 的中国，政府行政模式呈现出多元化的特点及趋势：一是统治行政的因素尚有 遗存；二是当前官僚制管理仍占据主导地位，但由于理性不足尚需发展和完善； 三是新公共管理和新公共服务的出现可与官僚制管理形成优势互补，“管理+ 服 务一相结合的复合行政模式成为我国当前的理想选择。 一 函罗延平新政府行政模式探悉【d 】复且大学硕士学位论文2 0 0 4 ( 5 ) ：1 山东大学硕士学位论文 几千年的封建传统使得统治行政在中国根深蒂固，这种行政模式依托于自 然经济及以其为基础的上层建筑。在目标指向上，统治行政服务于专制集权和 家长制的统治，依附于统治阶级的行政人员站在人民大众的对立面上，在法制 和规范都相当匮乏的情况下，经常性地任意运用行政权力。政府的管理与统治 总是交织在一起，采用的方法和手段也极其相似，政府行为过程当中的压迫性 和强制性异常突出。在这种形态下，管理始终是统治的奴仆，用之即来，挥之 即去。中国统治行政的历史一直延续到新中国的成立。 在统治行政之后出现的便是官僚制管理模式。理性官僚制是在西方资本主义 的社会经济基础和政治统治需要的合力下催生的。资本主义经济方式是理性官僚 制产生的社会经济基础。在资本主义初期，经济的迅速发展促进了经济组织和社 会生活的复杂化，对专门的管理机制的需求越来越强烈。为了保持社会生活的有 序进行，国家政府频繁地干预经济，从而资本主义世界的经济生活的结构体系越 来越倾向于理性化。政治和行政的分化为理性管理制的产生提供了政治基础。资 本主义早期，执政党频繁更换造成国家的政策不连续、行政不稳定，为了维护社 会顺利健康的发展，巩固政党政治本身的合法性，行政便从政治中分离了出来。 在政治行政二分法的指导下，英国首先建立起真正意义上的文官制度现代官 僚制的开端。自此以后，行政管理朝着理性化的方向发展，科学化和技术化的手 段被应用于政府管理的实际过程当中，统治的目的则被深深地隐藏在管理背后。 追求卓越的管理是各国政府共同的旨趣，既包括政府对自身的管理又包括对社会 公共事务的管理，这更说明了管理在近代的提升。 2 0 世纪8 0 年代以来，西方社会乃至世界范围内发生了一系列的重大变化： 新技术和新发明的发展和应用加大对经济和社会的影响；经济全球化趋势逐步加 快，国际竞争日益激烈；民众的民主意识增强，公众的价值观和需求呈现多元化。 时代的变化要求政府更加灵活和高效的履行公共职能。同时，西方各国的经济和 社会发展普遍陷入了财政危机、管理危机和信任危机：政府开支攀升，通货膨胀 加剧，失业率居高不下，民众对政府的信心不断下降。面对知识经济时代的挑战 和政府的困境，与工业社会相适应的理性官僚制暴露出机构臃肿、反应迟钝、效 率低下的弊端，难以适应新时代的需要。于是，西方各国，无论是英美、西欧国 家，还是澳大利亚、新西兰和日本都掀起了名为“新公共管理 ( n e wp u b l i c ? m a n a g e m e n t ) 或是“政府再造 ( g o v e r n m e n tr e e n g i n e e r i n g ) 的行政改革浪潮。 6 山东大学硕十学位论文 新公共管理主张将市场竞争机制引入公共部门，借鉴现代企业的管理手段和经验 来改造政府，重塑传统公共模式下政府与社会间的关系，重视政府活动的产出、 公共服务的效率和质量，主张实行严明的绩效目标控制，倡导私营部门灵活、富 有成效的管理方法。 然而，对新公共管理的质疑和批评自其诞生之日起就从未停止过，新公共 管理改革的实际效果也并未完全取得预期的目标，对它的批评主要集中在对市 场机制的过度依赖和迷信以及对理性工具的过度张扬所导致的公共行政基本价 值的偏颇上。在诸多对新公共管理的批判中，以美国学者罗伯特登哈特夫妇 为代表的新公共服务理论渐成体系，进一步丰富和完善了公共行政科学的理论 谱系。新公共服务直接起源于对新公共管理的批判和“9 1 1 事件的激发。首 先，新公共管理自身具有理论缺陷，包括：企业管理取代了公共部门管理，严 重削弱了公共行政的公共性；“3 e 目标忽视了公平和民主等基本宪政价值；将 “公民比作“顾客的不当隐喻。另外，“9 l l 事件的恐怖袭击，使人们 长期被压制的理念，如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以苏醒， 从而直接引发了新公共服务的论题。因而，新公共服务对民主、法制、公平、 正义、自由、人性尊严、公共利益、社会责任等基本价值有了回应和关照，体 现了公共行政的本质所在。 三、当代公共行政模式的理论阐释 ( 一) 官僚制管理 l 、内涵 官僚制管理是指在国家生活和政治生活中，政府组织依据等级层次划分职 位，由具有专业技能的官员按照其职位职能及固定规则对自身和社会进行可预 见管理的一种组织体系和管理模式。管理对象包括两方面：其一，内部管理， 管理政府行政组织自身，包含组织内部机构设置、职能配置、人力资源的开发， 是公共管理的前提和基础；其二，外部管理，政府对国家公共事务和社会事务 进行管理，是公共管理的目标。官僚制管理是西方资本主义国家机器大工业时 代的产物，反映了那个时代的政治、经济和社会的本质特征，同时也促进了西 方国家经济的繁荣发展。 2 、特点 根据马克斯韦伯的论述和现代官僚制的实际，可得出官僚制管理有以下 7 山东大学硕十学位论文 几个突出特点：( 1 ) 合理的分工。组织成员都有明确的权力和责任。( 2 ) 层级节 制的权力体系。各种职位按权力等级排列，形成自上而下的集中统一的指挥链 条。( 3 ) 照章办事的运行机制。组织成员严格遵照组织规则和程序行事。( 4 ) 形 式正规的决策文件。一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，且记录在 案，归档保存。( 5 ) 组织管理的非人格化。通过法律、法规、条例和正式文件明 确公事与私事、公务活动与私人生活之间的界限，在公务活动中组织成员不得 夹杂个人的情感、偏好等非理性因素，要奉行对事不对人的原则。( 6 ) 适应工作 需要的专业培训。( 7 ) 合理合法的人事行政制度。根据技术资格来挑选组织成员、 公职人员和专职管理者，无过错不免职，其奖惩、晋升以工作成绩的大小和优 劣为根据。 由此可见，官僚制的最大功绩在于它以职业化和专业化优势，“举起理性和 逻辑的旗帜、批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主 观武断和感情用事进行管理的做法 ，圆克服了资本主义建立初期“政党分肥 所造成的政府的动荡和低效。韦伯认为，官僚制充分体现出合理性、严密性、 稳定性、普适性的优点。美国著名学者文森特奥斯特罗姆也指出：“准确、速 度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低， 是严格的官僚行政的属性 。 官僚制管理是工业社会的骄子。 3 、理论基础 官僚制管理的理论基础是为马克斯韦伯( m a xw e b e r ) 的理性官僚制理论 ( b u r e a u c r a c y ) 和伍德罗威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 及弗兰克古德诺( f r a n c jg o o d n o w ) 的政治与行政二分理论( d i c h o t o m yo f p o l i t i c sa n da d m i n i s t r a t i o n ) 。 在韦伯看来，理性官僚制谋求法治，摒弃人治，倡导用规则理性来代替个人专 断和权力滥用，并在此基础上通过合理分工、非人格化的组织管理、严密高效 的专业培训机制、合理有序的人事行政制度、照章办事的运行流程、层级节制 的权力体系来谋求规范的行政秩序，削减个人情感、人际问裙带、亲疏等非理 性因素对行政管理的负面影响，克服“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机 的施惠和评价 。总之，官僚制管理是现代文明所内含的维持法律、经济和技 。丁煌西方行政学说史【m 】武汉：武汉大学出版社，1 9 9 9 ：8 3 8 6 在借鉴原文观点基础上进行了概括 。孙耀军西方管理学名著提要 m i 南昌：江西人民出版社2 0 0 2 ：2 7 9 o 【美】文森特奥斯特罗姆美国公共行政的思想危机 m i 上海：上海三联书店，1 9 9 9 ：3 7 - 3 8 。【德1 马克斯韦伯经济与社会( 上卷) 【m 】北京：商务印书馆1 9 9 7 ：3 0 1 s 山东大学硕：l ：学位论文 术理性的必要条件或组织手段，它从技术上依靠严密的等级关系结构维持理性 原则。 政治与行政二分理论的产生是发达资本主义国家在生产力推动下，以西方 整个政治文化变迁为背景，政党政治发展、多党制竞争的一种结果。公共领域 内的政党政治竞争使得国家执政党不断更替易位，进而行政人员、管理目标、 路线策略及执行方式等都要进行相应的调整变化。为了防止频繁变化造成政策 的非连续性和行政不稳定性，维护社会健康发展，巩固政党政治本身的合法性， 提出了政治与行政二分法，使行政相对独立于政治。政治领域保持竞争，谋求 民主，行政领域保持价值中立，形成集权，谋求效率，从而保证资本主义国家 社会的稳定。 ( 二) 新公共管理 l 、内涵 新公共管理是在批判与超越官僚制管理的基础上，代之以市场竞争驱动型 的合同管理，在公共部门引入私营部门的管理方式和市场机制的管理模式。它 是随着工业社会向知识经济和信息社会的发展，进一步适应行政改革要求而产 生的。新公共管理强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应 用，主要是为了提高政府行政效率，更好