（行政管理专业论文）我国失地农民社会保障建设中的政府责任分析.pdf

山东大学硕i ：学位论文 中文摘要 长期以来，在我国的广大农村地区，土地是农民的主要生产资料，是农民 生产和生存发展的基本依靠。但是随着经济的发展和城市化进程的加快土地 尤其是城郊的土地被大量的征用。对于失去土地的农民来说，一方面他们失去 了土地，但是另一方面他们的农民身份并没有因为土地的征用而消失，因此他 们被称之为失地农民。大批的失地农民游离于城市和农村之中，成为社会中的 。边缘群体一。因此失地农民问题的解决直接关系到社会的稳定和经济的持续发 展。而要解决失地农民这个庞大的社会群体的生存和发展问题，就必须为他们 建立社会保障体系，以保障为基础，为他们的发展提供良好的社会环境。 由于失地农民社会保障体系所涉及的方面比较宽泛，因而与以往的研究文 章资料不同，本文主要从政府责任的角度展开来探讨失地农民社会保障体系的 建立。论文从政府责任的角度为出发点，根据失地农民社会保障的现状和存在 的问题，分析失地农民社会保障缺失的原因。并根据具体的原因和经济发展的 实际水平，结合政府责任和社会保障理论，具体分析政府承担的具体责任，提 出解决失地农民社会保障问题的具体措施。论文的基本结构如下： 第一章为导言。简要介绍本文的选题目的和意义、相关的概念和文献综述， 并提出具体的研究思路和研究方法。 第二章是失地农民及其社会保障的现状分析。大量的资料数据表明大批的 失地农民已经成为社会中的弱势群体。由于土地征用补偿机制不合理，失地农 民的利益没有得到及时合理的保护。并简单介绍一下失地农民的生存状况。在 这一部分重点介绍失地农民社会保障的现状，失地农民社会保障的缺失。为后 面分析政府责任现状和缺失做好铺垫。 第三章是政府在失地农民社会保障建设中的责任分析。这一部分根据社会 保障理论、政府职能理论、弱势群体理论等理论，重点分析政府介入失地农民 社会保障建设的原因。重点分析目前各地实行的失地农民社会保障模式“土 地换保障 模式、。仿城一模式和“镇保一模式的优劣势所在，并具体分析政府 在各个模式中的责任。 第四章是我国目前失地农民社会保障建设中政府责任缺失及其原因分析。 山东大学硕士学位论文 结合目前政府在失地农民社会保障中责任现状来看，政府的责任缺失主要表现 在：( 一) 中央政府与地方政府责任划分不清，地方政府的责任意识不强；( 二) 政府在法律制定和政策实施层面责任不到位；( 三) 政府财政责任不到位，失地 农民社会保障的建设缺乏资金支持。 第五章是建立健全失地农民社会保障制度是我国政府应尽的责任。根据本 文上述的分析，结合政府的责任和社会保障理论，从政府责任的角度提出建立 健全失地农民社会保障体系的具体思路。作为主要责任的承担者政府，应 从法律、制度、资金投入等方面来解决失地农民社会保障的缺失问题。具体如 下：政府首先应该对现行的土地管理法进行改革，加快失地农民社会保障的立 法工作；其次要完善现行的土地征用制度，积极探索建立失地农民社会保障模 式：再次，政府要加强对失地农民社会保障资金的投入力度，加强对社会保障 资金的管理和监督：最后要完善各项配套措施改革，保证失地农民社会保障制一 度的落实。 第六章是结束语。建立健全失地农民社会保障制度直接体现了政府的责任 所在；体现了政府执政为民的服务本质。我们也相信，随着经济的发展，失地 农民将摆脱。三无一的困境，拥有属于自己的一片天空。 本文的从政府责任的视角来研究分析失地农民社会保障制度的问题旨在 用社会保障理论和政府责任理论，来定位政府在失地农民社会保障建设中的责 任和角色。 2 【关键词】：失地农民；社会保障；政府责任；土地换保障 山东人学硕：l ：学位论文 a b s t r a c t f o ral o n gt i m e ，i no u rr u r a la r e a , t h el a n di st h em a i nm e a n so fp r o d u c t i o no f f a r m e r sa n dt h eb a s i cs u p p o r to fs u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t b u ta l o n gw i t ht h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h eu r b a n i z a t i o nt h ec o u n t r y s i d e ，t h el o a de s p e c i a l l yt h e s u b u r bp a r t sa r et a k eo v e rf o ru s e f o rt h ef a r m e r sw h ol o s tt h el a n d ，o nt h eo n eh a n d t h e yl o s tt h el a n d ；b u to nt h eo t h e rt h e i ri d e n t i t yd i dn o td i s a p p e a r e d ，s ot h e yw e r e c a l l e dl a n d l e s s f a r m e r s l o t so fl a n d l e s s f a r m e r sd r i f ta w a yb e t w e e nt h er u r a la n d c i t y , t h e yb e c a m e ”b o r d e r l i n eg r o u p ”s o l v et h ep r o b l e mo fl a n d l e s s f a r m e r sd i r e c t a f f e c t st h es o c i e t ys t a b l e ，s u s t a i n e da n dc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t s oi fw ew a n tt o s o l v et h i sp r o b l e m ，w em u s tb u i l dt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l e s s f a r m e r s ， b a s eo nt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，s u p p l yt h ed e v e l o p m e n tr o o mf o rt h e m f o rt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fl a n d l e s s f a r m e r si n v o l v e si nt h eb r o a da r e a , d i f f e r e n c ef r o mt h ep r e v i o u ss t u d i e sa r t i c l e ，m ya r t i c l es t a r t sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ，a n a l y z i n gt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mb u i l d i n go f l a n d l e s s f a r m e r s f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h er e s p o n s i b i l i t ya st h es t a r t i n gp o i n t ， w i t ht h es t a t u sq u oo fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dp r o b l e m s ，a c c o r d i n gt ot h es o c i a l s e c u r i t yt h e o r ya n dg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , a n a l y z e st h el a c ko fr e a s o nf o rt h e s o c i a l s e c u r i t ys y s t e m a c c o r d i n gt o t h er e a s o na n dt h el e v e lo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，a n a l y z e st h es p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t ya n dg i v e st h es p e c i f i cm e a s u r e t h eb a s i cs t r u c t u r eo ft h ef o l l o w i n gp a p e r s ： t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n i ts i m p l yi n t r o d u c e st h ea r t i c l eo b j e c t i v et o p i c s a n ds i g n i f i c a n c e ，t h ec o r r e l a t i o n sc o n c e p t sa n dt h el i t e r a t u r es u m m a r i z e ，p r o p o s i n g t h ec o n c r e t er e s e a r c hd i r e c t i o na n dt h et e c h n i q u e t h es e c o n dp a r ti st h ea n a l y s i so ft h es t a t u sq u oo fl a n d l e s s - f a r m e r sa n dt h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h ed a t as h o wt h a tm o r ea n dm o r el a n d l e s s - f a r m e r sb e c o m e t h ev u l n e r a b l eg r o u p s b e c a u s eo ft h eu n r e a s o n a b l eo fe x p r o p r i a t i o no fl a n d ，t h e i r i n t e r e s t sh a v en o tb e e nt i m e l ya n dr e a s o n a b l ep r o t e c t i o n a n ds i m p l yi n t r o d u c e st h e l i v i n gc o n d i t i o n so fl a n d l e s s f a r m e r s i nt h i sp a r t ，i th i g h l i g h t st h es t a t u sq u oa n d 山东人学硕 ：学位论文 s h o r t c o m i n g s o fs o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，f o rt h e l a t t e r r e s p o n s i b i l i t y o ft h e g o v e r n m e n tt op a v et h ew a y t ot h es t a t u sq u oa n ds h o r t c o m i n g s t h et h i r dp a r ti st h ea n a l y s i so fr e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t a c c o r d i n gt o t h es o c i a ls e c u r i t yt h e o r y , t h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n tt h e o r y , t h e o r i e so f v u l n e r a b l e g r o u p s a n ds o o n ，a n a l y s i s o f k e yg o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n l a n d l e s s f a r m sf o rt h es o c i a ls e c u r i t yb u i l d i n g a n a l y s i so ft h ec u r r e n tf o c u so n a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h ei m p l e m e n t a t i o no fv a r i o u sp a r t ss o c i a ls e c u r i t y m o d e l - - - l a n d f o r - s e c u r i t y ”m o d e l 、竹i m i t a t i o nc i t y m o d e la n d t o w n m o d e l ，a n d s p e c i f i ca n a l y s i si nw h i c ht h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t t h ef o r t hp a r ti st h ea n a l y s i so fr e s p o n s i b i l i t ys h o r t c o m i n g so ft h eg o v e r n m e n t a n dr e a s o nf o rt h i s a c c o r d i n gt ot h eg o v e r n m e n to fl a n d l e s s - f a r m si nt h es o c i a l s e c u r i t yr e s p o n s i b i l i t yi nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，p e r f o r m a n c ei nt h ea r e ao ft h e s h o r t c o m i n g so ft h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ：f i r s t ，c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t u n c l e a rd e l i n e a t i o no fr e s p o n s i b i l i t y ，l o c a lg o v e r n m e n td on o th a v eas t r o n gs e n s eo f r e s p o n s i b i l i t y ；t h es e c o n d ，g o v e r n m e n t i nt h e l a w - m a k i n g a n d p o l i c y i m p l e m e n t a t i o nl e v e lr e s p o n s i b i l i t yi sn o ti np l a c e ；t h et h i r d ，g o v e r n m e n tf i s c a l r e s p o n s i b i l i t yi sn o ti np l a c e ，s o c i a ls e c u r i t yo fl a n d l e s s f a r m sl a c kf u n d st os u p p o r t t h ec o n s t r u c t i o n 、 t h ef i f t hp a r ti st oe s t a b l i s ht h es o u n dl a n d l e s s - f a r m ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i nc h i n ai st h eb o u n d e nd u t yo ft h eg o v e r n m e n t a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i so ft h i s a r t i c l e ，w i t ht h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yt h e o r y ，f r o mt h e p e r s p e c t i v eo ft h er e s p o n s i b i l i t yo f l a n d l e s s - f a r m sp r o p o s e dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e s o u n ds o c i a l s e c u r i t ys y s t e m i n s p e c i f i cw a y s g o v e r n m e n t ，a s t h e m a j o r c o m m i t m e n tt or e s p o n s i b i l i t y , s h o u l df r o mt h el e g a l ，i n s t i t u t i o n a l ，f i n a n c i a la n do t h e r a s p e c t so fi n p u t st os o l v et h es o c i a ls e c u r i t yo f l a n d l e s s - f a r m s a sf o l l o w s ：t h ef i r s t ， t h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e f o r mt h ec u r r e n tl a n dm a n a g e m e n tl a w , a n da c c e l e r a t e l a n d l e s s - f a r m ss o c i a ls e c u r i t yl e g i s l a t i o n ；s e c o n d l y , s h o u l di m p r o v et h ee x i s t i n g l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，a c t i v e l ye x p l o r et h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t yo f l a n d l e s s f a r m s m o d e ；t h et h i r d ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l d s t r e n g t h e n t h e l a n d l e s s - f a r m so ft h ei n v e s t m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s ，s t e pu ps o c i a ls e c u r i t y 4 山东人学硕士学位论文 f u n d sm a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o n ；t h el a s tm e a s u r e si st oi m p r o v ev a r i o u sr e f o r m s t oe n s u r et h a tl a n d l e s s - f a r m ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi m p l e m e n t a t i o n t h es i x t hp a r ti sc l o s i n gr e m a r k s l a n d l e s s - f a r m se s t a b l i s has o u n ds o c i a l s e c u r i t ys y s t e md i r e c t l y r e f l e c t st h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ；r e f l e c t s t h e g o v e r n m e n tg o v e r n sf o rt h ep e o p l ee s s e n c eo ft h es e r v i c e s w ea l s ob e l i e v et h a t ， a l o n gw i t he c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，l a n d l e s s f a r m sw i l lb ef r e e df r o mt h e ”t h r e e n o n e ，一t h ep l i g h to f h a v et h e i ro w ns k y k e y w o r d s ：l a n d l e s s f a r m s ；s o c i a ls e c u r i t y ；t h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n t ； l a n d f o r - s e c u r i t y 5 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：袅) 垫丛 e t 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：量煎型；导师签名： 山东大学硕：l ：学位论文 一、选题的目的和意义 第一章：导言 中国是一个传统的农业大国，土地是农民的命根子，是农民基本的生产资 料和生活保障，土地在很长的一段历史时期内承担了农村社会保障的功能。然 而随着城市化进程的加快，征地规模的不断扩大，土地的保障功能日趋弱化， 农民与土地的矛盾日益突显并且呈现愈演愈烈的状态。农民被迫离开土地，从 而出现了一个规模庞大的弱势群体失地农民，并且数量急剧膨胀。他们是 当前城市与农村二元体制下的边缘性群体，在社会生活的各方面都受到不公平 的待遇，成为这个社会中名副其实的弱势群体。对于大部分的失地农民来说， 在他们失去了基本的土地保障，而新的保障制度又没有及时建立起来的情况下， 建立健全失地农民的社会保障制度，妥善解决好他们的保障问题已经成为政府 义不容辞的责任。 ( 一) 解决好失地农民问题，建立健全失地农民社会保障制度具有一定的 现实意义 1 、失地农民问题的解决，直接关系到社会的稳定和经济的发展 随着城市化进程的加快，土地征用的规模越来越大，失地农民的数量急剧 增加。目前中国被征地农民有4 0 0 0 多万人，今后每年还会有2 0 0 多万的农民失 去土地。据预测，到2 0 3 0 年中国还会有7 0 0 0 - 8 0 0 0 万的失地农民。失地农民 数量的迅速增长使得他们已经成为中国社会各阶层中一个不容忽视的群体。由 于征用补偿机制不合理，经常会出现集体上访现象。近年来，失地农民上访案 件每年都在万件以上。国土资源部提供的数据表明，2 0 0 2 年上半年群众反映征 地纠纷、违法占地等问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ，其中4 0 上访人诉 说的是征地纠纷问题，在这之中又有8 7 反映的是征地补偿安置问题。圆如果这 些问题得不到合理解决，就会严重影响社会的安定团结，造成不稳定的局面。 同时由于征地补偿制度的不合理，征地矛盾得不到及时合理的解决，导致失地 o j l ：政，祝- j ：苓：失地农民社会保障状况的调盎。j 分析，世界农业，2 0 0 6 年第3 期。 。楼培敏：中国城市化：农民，士地与城市发展 北京：中国经济出版社，2 0 0 4 年第1 9 3 页 山东大学硕士学位论文 农民对征用土地行为产生抵制情绪，从而影响土地的利用效率，成为阻碍经济 发展的不利因素，进而影响城市化、工业化建设的进程。 2 、解决好失地农民问题，建立失地农民的社会保障制度是统筹城乡发展， 建设社会主义新农村的重点，也是难点 在党的“十一五规划 中提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中 的重大历史任务。由于长期的二元经济体制，较之城市的发展，农村在各方面 都处于劣势，“剪刀差 的出现更使农村的发展处于落后状态。正是在这一大背 景下，我国政府从全局出发提出了统筹城乡发展，建设社会主义新农村的发展 战略。建设社会主义新农村，就是要发展农村经济，增加农民收入，建立农村 的社会保障制度。统筹城乡发展，建设社会主义新农村必须要认识到一点：土 地是农民最基本的生产和生活资料，是农民的基本生活保障，土地在很长的历 史时期内承担了农村韵社会保障功能。然而随着城市化进程的加快，土地征用 规模不断扩大，失地农民的数量急剧增加，土地的保障功能日趋弱化，在这种 背景下，解决好失地农民问题成为统筹城乡发展的重点。因此建设社会主义新 农村，首先要完善土地家庭联产承包责任制，建立健全土地流转机制和征地补 偿机制，积极探索失地农民的社会保障模式，妥善解决好失地农民安置和补偿 工作。当然由于长期的二元经济机制的影响，解决失地农民问题，建立失地农 民的社会保障制度是一个长期而又艰巨的任务，因此是实现城乡统筹发展，建 设社会主义新农村的难点所在。 3 、妥善解决好失地农民问题，建立失地农民的社会保障制度，是政府应尽 的责任和义务 社会保障的最终责任主体是国家，政府作为国家职能的执行机构，在建立 和执行社会保障制度时具有不可推卸的责任和义务。尤其是在失地农民社会保 障制度的制定和实施过程中，政府更应该及时的制定各种政策法规，保障失地 农民的合法权益。在二元经济体制的影响下，随着经济的快速发展，城市的发 展实现了质的飞越，建立了相对完善的社会保障制度。而农村的发展则相对缓 慢，并且在很长一段历史时期内，农村没有实质意义上的社会保障体制，土地 承担了农村的主要甚至是全部的保障功能。但是随着城市化进程的加快，土地 征用的规模越来越大，失地农民的数量急剧增加。一旦农民不得不离丌赖以生 存的土地走向社会时，他们就成了社会中的弱势群体。这个特殊群体的出现， 2 山东犬学硕士学位论文 不仅考验我们的社会保障体系，也考验着我们的政府和相关部门的工作。失地 农民失去了基本的土地保障，而新的社会保障体系又没有及时建立起来，面对 全新的生活方式，这个游离在农民与城市人之间的边缘社会群体在希望与彷徨 中寻找着新的生活起点，如何帮助他们、正确引导他们重新找到生活的重心是 政府、社会应尽的责任和义务。如果缺乏必要的引导和扶持，那么这个群体不 仅将来处境艰难，而且对整个社会结构的合理性都将会产生冲击。由于现存的 社会保障制度不健全等各种各样的原因，如何妥善地解决好失地农民生活、就 业等问题不是一朝一夕的事情，但是政府以及相关部门应该尽可能地为失地农 民提供必要的教育培训和就业机会，并尽快建立相对完善的社会保障体系，让 他们感觉不会被这个社会抛弃。 ( 二) 解决好失地农民问题，建立健全失地农民社会保障制度，一直是理 论界研究的重点 现实的需求总是与理论界的研究遥相呼应。相关的学者专家和政府一方都 认识到失地农民问题的解决和失地农民社会保障制度的建立都已经是箭在弦上 不得不发，但是由于各地的征地情况和经济的发展水平不同，因此具体制度的 建立和具体的操作实施就仁者见仁智者见智了。目前理论界大部分的学者专家 认为失地农民之所以成为社会中的弱势群体，主要是因为征地补偿机制的不合 理所带来的一系列的社会问题，更深层次的原因则是土地产权不明晰和长期的 二元经济体制所导致的失地农民利益的受损，从而使得失地农民成为社会中的 “三无人员 。 在解决失地农民问题上，理论界的研究主要集中在如何建立失地农民社会 保障制度上。结合各地的实际情况不同出现了“土地换保障的模式，“仿城 的模式以及上海的“镇保制度等不同的社会保障制度。而从全国的发展来看， “土地换保障一模式的建立和推广适用成为理论界研究的重点，因为后两种模 式受经济发展水平的制约比较大，不适合在全国的普及。因此不少的专家学者 主张通过。土地换保障 的模式来弥补目前失地农民社会保障制度的缺失。 从目前中国的国情来看，无论是哪种模式，政府在失地农民社会保障制度 建立中的责任是不容忽视的，这也是理论界的共识所在。政府作为法律的制订 者和制度的提供者，在失地农民社会保障制度的建立过程中必须承担起主要的 责任，完善土地的征用补偿机制，改革城乡二元体制，为失地农民社会保障制 3 山东大学硕+ j ：学位论文 度的建立消除制度方面的障碍；同时提供财政方面的支持，保障社会保障资金 的来源问题，建立健全失地农民的社会保障体系。 二、基本概念界定 1 、农民、失地农民 农民，在经济学大辞典的解释是：直接从事农业生产的劳动者，在这 里区分农民的标准是是否从事农业生产。而在英国学者r 希尔顿提出的判定农 民的七条标准中，则有是否占有土地，包括土地的所有者和使用者，是否从事 农业生产的标准。结合上述的评判标准，在社会主义社会中，农民就是与城市 中的居民相对应的概念，他们是指拥有农村户口和土地的使用权，并从事农业 生产的社会主义事业的建设者和劳动者。 失地农民，是指在一段时间内失去了全部或部分土地的承包经营权，不再 从事农业生产但是仍然拥有农村户口的那部分农民，是城市化进程中出现的一 个特殊群体。与传统的农民概念相比，失去土地的那这部分农民虽然不再是传 统意义上的农民，但是由于其仍是农村的户口，加上我国目前的特殊国情，失 地农民是在他们没有获得城市居民的户口身份之前一个特殊称呼。由于其身份 的特殊性，失地农民成为社会主义现代化建设中的边缘性群体。由于他们部分 或全部失去了土地，不同于传统意义上的农民，脱离了农民的身份，从理论上 讲应该成为城市的居民，但现实是失地农民在失去其土地的权利以后并没有得 到城市的认可，享受市民的待遇。失地农民成为游走于城市与农村之间的边缘 人，成为社会中的弱势群体。 2 、失地农民的社会保障 郑功成教授认为社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障 系统的统称。社会保障是社会发展的“安全网一、“减震器 ，构建社会主义和 谐社会，离不开健全、完备的社会保障制度。中华人民共和国宪法明确规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社 会获得物质帮助的权利。享受社会保障是失地农民的基本权利。对此劳动和社 会保障部和国土资源部联合颁发了关于切实做好被征地农民社会保障工作有关 问题的通知，高度重视被征地农民的社会保障问题，建立涵盖最低生活保障、 4 山东大学硕十学位论文 养老、医疗、就业、子女教育等方面的失地农民社会保障制度。本文认为，考虑 到我国的基本国情，建立失地农民社会保障制度旨在保障失地农民的基本生活需 要和再就业的需要，因此在本文中主要就失地农民的最低生活保障、养老、医疗 和就业培训制度进行论述。 3 、社会保障中的政府责任 张成福认为，政府责任，从广义上看，是指政府能够积极地对社会公民的需 求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭 义的角度看，政府责任意味着政府及其公务人员违反法律规定的义务、违法行使 职权时，所应该承担的否定性的法律后果。政府责任来源于社会保障制度对政府 的需求。从社会保障的运作机制来说，无非是政府通过税( 费) 等各种手段聚集 全社会的力量来帮助部分的遭受风险的人群。 失地农民的社会保障就是政府为保 障失地农民的合法权益而建立的制度。失地农民由于其身份的特殊性，成为社会 中的弱势群体，因此解决失地农民问题需要政府的介入。政府是建立失地农民社 会保障制度的责任主体。本文主要讨论在现实中政府如何强化这种责任意识，以 及在失地农民社会保障体系的建立过程中政府发挥的具体责任。 三、文献综述 随着经济的发展，城市化进程的加快，必然出现大批的失地农民。但是由 于社会保障机制的缺失，关键的改革措施不到位，再加上失地农民数量的庞大， 使得他们成为这个社会中的弱势群体。如何解决失地农民问题受到社会各界的 广泛关注，其中理论界在对其进行实证调查研究的基础上，对失地农民问题进 行了全面的研究，从而为解决失地农民问题提供了理论依据。 ( 一) 目前国内对失地农民问题论述比较全面的应该是廖小军的中国失 地农民研究 一书 这本书比较全面的概括了失地农民的方方面面，从历史与现实角度全面分 析了不同时期农民与土地的关系，就目前失地农民问题的现状、产生失地农民 问题的原因、失地农民问题对经济和社会发展的影响以及国内外的实际经验和 教训进行了论述，理论和实践结合，在农村土地制度改革、土地征用补偿机制 。张成福：政府责任论，中国人民火学学报 2 0 0 0 年第2 期。 曲何金颖：社会保障中的政府责任一兼评中国的政府责任问题) 南都学坛 2 0 0 3 年第l l 期 5 山东人学硕士学位论文 改革和失地农民社会保障体系方面都提出了创新性的独到见解。在这本专著中 作者提出了解决失地农民问题的制度选择：深化土地制度改革是解决失地农民 问题的前提；完善土地征用补偿机制是解决失地农民问题的关键；建立健全失 地农民社会保障体系是解决失地农民问题的基础。总体来说，这本专著比较系 统的阐述了如何解决失地农民问题，并且最终提出了政策性的框架。 ( 二) 在如何解决失地农民问题，保护失地农民权益的制度创新研究上，主 要集中于土地制度的改革和土地征用补偿机制的改革和完善 当然不同的学者对此各抒己见尤其是关于土地所有制制度改革的论述。归纳 起来大体有三点：第一种是彻底改革现有的土地集体所有制，把土地还给农民， 实行土地私有制，同时实行一些配套的改革措施。持这一观点代表是文贯中教授 的解决三农问题不能回避农地私有化，史啸虎的土地制度改革与构建和谐社 会，党国英博士的我国农村土地制度改革的现状与问题等；第二种是考虑到 农村社会保障的现状，继续维持现有的土地制度不变，企图在此基础上进行一些 诸如把使用权物化、制订征地程序、加大征地补偿和尊重土地使用者权益之类的 次生改革，以达到缓解因土地问题引发的社会矛盾和冲突的目的，这方面的论述 主要有张红宇的对当前农地制度创新的几点看法，李建的 ，社会科学文献版礼，2 0 0 5 年。第1 7 3 页。 。廖小军：中国失地农民研究) ，社会科学文献出版社，2 0 0 5 年，第1 7 1 页 1 山东人学硕士学位论文 资金。其次，由于失地农民的经济收入比较低，因此失地农民在加入社会保障体 系时，社会保障的资金一般有政府、征地单位和个人共同承担。政府和征地单位 负担资金的大部分，个人只要缴纳其中的- d , 部分就可以了，这种缴费比例考虑 到了失地农民的现实情况，从而促使失地农民社会保障体系的覆盖面进一步扩大。 失地农民群体由于其政治上的脆弱和经济上的贫困，已经成为我国经济和社 会生活中的弱势群体，要解决好这一群体，建立健全失地农民的社会保障制度是 基础性工程。虽然在经济发达的地区先后建立了失地农民社会保障，但是从总体 来看，失地农民仍然无法享受与城市居民同样社会保障待遇。甚至在一些已经建 立社会保障的地区，出现了失地农民退保的现象。2 0 0 7 年5 月2 4 日的新华日报报道 了在扬州的一些乡镇，失地农民退保的现象已经相当普遍。退保并不是说明失地 农民不需要社会保障，反而充分暴露了现行的社会保障体系的弊端。由于失地农 民实际发放的社会保障基金比较少，失地农民的经济收入又比较低，农民对社会 保障的预期比较高，而现行的制度在某些方面又存在弊端，从而导致了失地农民 退保的现象。 1 5 山东人学硕1 ：学位论文 第三章：政府在失地农民社会保障建设中的责任分析 所谓社会保障政府责任，既包括国家有责任建立完善的社会保障制度，以保 障公民享受社会保障的权利，也包括国家必须承担必要的财政支出，以及通过行 政手段具体实现劳动者社会保障权利的义务。因此建立健全失地农民社会保障制 度政府应尽的责任和义务。社会主义现代化建设的实践证明建立健全完善的社会 保障制度单靠市场是无法解决的，需要政府的介入。尤其是对于失地农民这个比 较特殊的社会群体来说，更需要政府在政策和制度方面加以引导，并为其社会保 障提供定的资金支持，更需要政府的强力介入。 一、政府责任的理论分析 1 、政府职能 职能，又称职责，是一切人员和组织所拥有的职责和功能。政府职能就是指 政府具有的功能和职责。圆它本质上反映国家的阶级属性，同时又履行社会管理的 职能。政府的职能分为政治统治职能和经济和社会管理职能，人类历史的发展规 律证明，随着经济的发展和人类文明的进步，政治统治的职能逐步弱化，经济和 社会管理的职能日益强化。从传统的计划经济体制到现在的市场经济体制，我国 政府经历了从全能型政府到有限性政府的转变，实现了政府职能的转变，强化了 政府的经济和社会管理职能，成功驾驭了社会主义市场经济的发展。随着市场经 济的进一步发展，市场的缺陷逐步凸现出来，市场失灵的出现再度引发了人们对 政府职能的关注。本文所涉及的政府职能，主要是政府的社会管理职能。市场经 济的进一步发展需要完善的社会保障制度作为后盾来弥补市场的失灵，而建立完 善的社会保障制度则是政府的经济和社会管理职能的重要方面。实践证明市场经 济的快速健康的发展需要政府的介入，需要在一定程度上强化政府的经济和社会 管理的职能，尤其是政府在提供社会保障方面的功能。随着经济发展，为了防止 李永杰，游炳俊：论社会保障的政府责任华南师范大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年第一期， 第3 0 负。 售金太军，赵晖，商红，张方华：政府职能梳理与重构，广东人民i i i 版社2 0 0 2 年，第1 页。 1 6 山东大学硕士学位论文 收入分配不公和贫富两极分化，解决社会中由于市场失灵导致的失业、贫困、弱 势群体等等一系列的问题，政府必须出台相应的政策，建立社会保障制度，进而 维护社会的稳定和经济的持续发展。 失地农民社会群体的出现是城市化扩张和工业化进程中出现的必然现象。然 而由于受长期城乡二元体制的影响，以及长期以来政府在提供社会保障方面的缺 陷，导致失地农民成为社会中的弱势群体。因此要想从根本上解决失地农民问题， 必须打破原有的城乡二元体制。从我国的国情和目前城乡经济社会发展的现状来 看，将失地农民纳入城市社会保障体系尚未成熟，因此政府的职能是积极探索适 合失地农民的社会保障形式，根据各地的实际情况建立一套专门符合失地农民的 社会保障制度，弥补失地农民社会保障的空白。 2 、公共产品理论 公共产品理论是从公共产品、私人产品以及混合产品的分类，来区分政府和 市场各自的职能范围。根据产品是否具有效用可分性、竞争性和排他性，可将包 括自然资源和人类创造的产品与服务在内的所有产品分为两大类：公共产品、私 人产品和混合产品。公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的 非排他性：私人产品则具有效用的可分割性、消费的竞争性和收益的排他性。而 介于这两者之间的就称之为混合产品。公共产品由于其性质，由市场提供远远无 法满足社会的需求，甚至出现市场失灵的现象，在解决失地农民社会保障的问题 上就表现出市场资源配置的不公，而解决这一问题的关键就是引入政府。尤其是 在由于失地农民这个群体的特殊性，更需要政府的责任，需要政府起主导作用来 解决失地农民的社会保障问题。 3 、社会保障理论 社会保障作为人类社会的福利制度，关系到经济的健康发展，关系到人民的 切身利益。虽然国内理论界对于社会保障概念的界定各有千秋，本文在此仅介绍 一下史柏年教授的观点。他认为社会保障是为保障民生以及促进社会进步，由国 家和社会以立法为依据出面举办，由政府机关和社会团体组织实施，对因各种经 济和社会风险事故而陷入困境的人群以及有物质和精神需求的全体公民提供的福 利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称。由此可知社会保障的依据是国 家立法，社会保障的最终责任主体是政府，因此政府有责任和义务为全体公民提 。史柏年t 社会保障概论 ，高等教育出版社，2 0 0 5 年，第5 页 1 7 山东人学硕二f ：学位论文 供社会保障制度。 。 社会保障是社会的“稳定剂”，是社会的“安全阀 。因此要从根本上解决失 地农民问题首先要解决失地农民的基本生活保障问题，建立健全失地农民社会保 障制度，解决失地农民的后顾之忧，本文所涉及的失地农民社会保障指的是政府 为解决失地农民的基本生活、养老、就业和医疗等问题而专门建立的失地农民社 会保障制度。 4 、弱势群体理论 弱势群体在任何社会都存在，只是在不同的背景下程度和表现形式不同而已。 弱势群体是2 0 0 2 年朱铬基总理在政府工作报告中首次正式使用的，这说明政府已 经将解决好弱势群体问题提上政府的工作日