（行政管理专业论文）行政问责制：现实困境与破解之策.pdf

内容摘要 “三鹿奶粉事件 的出现，引起我国新一轮的问责风暴，至此，中国的行 政问责已经从2 0 0 3 年的初步开始逐步走向常规。随着一系列行政问责措施的实 施以及地方行政问责法规的出台，我国的行政问责逐步走向制度化的轨道。然 而，在我国当前的国情和行政生态环境下，行政问责制在实施的过程中出现了 许多问题，并且，行政问责在我国依然是一个新生事物，学者们对其的研究还 处于初级阶段，不够深入，有鉴于此，本文以责任政府为理论语境，以我国的 治道变革为现实背景，从政治学、公共管理学、政策科学、伦理学的视角，并 运用文献分析法、比较研究方法和规范研究与实证研究相结合的方法对我国行 政问责制的现实困境和破解之策进行详细阐述。全文共分为五个部分： 第一部分，导论。“三鹿奶粉事件”及其反思引出我国行政问责制的大背景， “问责风暴”的出现体现了我国政府对建立责任政府的决心，但同时也暴露了 许多问题。然后，总结中西方学者对行政问责制的研究，以期获得理论上的启 示。 第二部分，主要阐述政府责任和行政问责制的基本内涵，以及不同政体下 行政问责制的内在逻辑，在此基础上提出行政问责制的发展方向。 第三部分，主要介绍西方发达国家和我国的香港地区在施行行政问责制方 面的现状以及积累的成功的经验，以期对我国行政问责制体系的构建提供一种 启示。 第四部分，主要介绍我国行政问责制的现状以及发展趋势，然后重点对我 国当前施行行政问责制出现的问题进行阐述。 第五部分，在前面论述的基础之上，就解决我国施行行政问责制存在问题 与加强和完善我国行政问责制的路径选择作前瞻性分析。 本文的创新之处在于以“三鹿奶粉事件为切入点，对我国施行行政问责 制存在的问题进行详细的梳理，并提出切实可行的对策。但是，由于行政问责 制研究涉及政治学、公共管理学、法学、管理学等众多学科，再加上自己的学 术水平和学术能力有限，对加强司法机关问责以及加强公众问责研究不够深入， 希望在以后的研究中加强。 关键词：行政问责制；现实困境；破解之策 a b s t r a c t s a n l us c a n d a l e v e n t a p p e a r a n c e c a u s e so u r c o u n t r y n e wt u r n a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys t o m a u n t i lt h e n ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y a l r e a d yi n i t i a l l ys t a r t e df r o m2 0 0 3a n dm o v e st o w a r d st h ec o n v e n t i o ng r a d u a l l y a l o n g 、析mas e r i e so fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ym e a s u r e si m p l e m e n t a t i o na s w e l la sl o c a la d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t yl a w sa n dr e g u l a t i o n sa p p e a r i n g ，o u r c o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ym o v e st o w a r d st h et r a c ko ft h ei n s t i t u t i o n g r a d u a l l y h o w e v e r , i no u rc o u n t r yc u r r e n tn a t i o n a lc o n d i t i o na n du n d e rt h e a d m i n i s t r a t i o ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yh a sm a n y p r o b l e m si nt h ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，m o r e o v e r ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y i no u rc o u n t r ys t i l li san e w l ye m e r g i n gt h i n g ，t h es c h o l a r sa l s oa r ea tt h ei n i t i a ls t a g e t 0i t sr e s e a r c h ，i n s u f f i c i e n t l yt h o r o u g h ，t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l et a k e st h er e s p o n s i b l e g o v e r n m e n ta st h et h e o r yl i n g u i s t i ce n v i r o n m e n t ，u n d e rt h er e a l i s t i cb a c k g r o u n do f o u r c o u n t r yg o v e r n a n c et r a n s f o r m a t i o n ，t a k e sp a r t i n p o l i t i c s ，t h ep u b l i c m a n a g e m e n ts c i e n c e ，t h ep o l i c ys c i e n c e ，e t h i c sa n g l eo fv i e w , a n dt h em e t h o d w h i c hu s i n gt h el i t e r a t u r ea n a l y t i cm e t h o d ，t h ec o m p a r i s o nr e s e a r c ht e c h n i q u ea n d t h es t a n d a r dr e s e a r c ha n dt h er e a l d i a g n o s i sr e s e a r c hu n i f i e s t oo u rc o u n t r y a d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t yr e a l i s t i cp r e d i c a m e n ta n de x p l a i n st h ep l a nt oc a r r yo n t h ed e t a i l e de l a b o r a t i o n t h ef u l lt e x ta l t o g e t h e rd i v i d e si n t of i v ep a r t s ： p a r t o n e ， in t r o d u c t o r yr e m a r k s “s a n l us c a n d a le v e n t a n di t s r e c o n s i d e r i n gd r a wo u to u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t yt h eb i gb a c k g r o u n d a c c o u n t a b i l i t ys t o r m m a n i f e s t e do u rc o u n t r yg o v e r n m e n tt h ed e t e r m i n a t i o nt o e s t a b l i s ht h er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，b u ta l s oh a ds i m u l t a n e o u s l ye x p o s e dm a n y q u e s t i o n s t h e n ，i s u m m a r i z et h ew e s t e r ns c h o l a rt ot h ea d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yr e s e a r c h e s ，1 1 0 p eo b t a i n st h et h e o r e t i c a l l ye n l i g h t e n m e n t p a r t t w o ，m a i n l y e l a b o r a t e dt h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y a n dt h e a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yb a s i cc o n n o t a t i o n ，a sw e l l 硒u n d e rt h ed i f f e r e n tr e g i m e a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y i n t r i n s i c l o g i c ，p r o p o s e s t h ea d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t yd e v e l o p m e n td i r e c t i o ni nt h i sf o u n d a t i o n p a r tt h r e e ，m a i n l yi n t r o d u c e dt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r ya n do u rc o u n t r y 。s h o n g k o n ga r e ai nt h ee x e c u t i o na d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t ya s p e c tp r e s e n t s i t u a t i o na sw e l la st h ea c c u m u l a t i o ns u c c e s s f u le x p e r i e n c e ，h o p e dp r o v i d e so n ek i n d o fe n l i g h t e n m e n tt o0 1 1 1 c o u n t r ya d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o n p a r tf o u r ，m a i n l yi n t r o d u c e do u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o n a c c o u n t a b i l i t yt h e p r e s e n ts i t u a t i o na sw e l la st h et r e n do fd e v e l o p m e n t ，t h e nk e yc u r r e n te x e c u t et h e q u e s t i o nt oo u rc o u n t r yw h i c ht h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ya p p e a r st oc a r r yo n t h ee l a b o r a t i o n p a r tf i v e ，a b o v et h ef o u n d a t i o nw h i c hf r o n te l a b o r a t e s ，s o l v e so u rc o u n t r yt o e x e c u t et h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ye x i s t e n c eq u e s t i o nw i t ht os t r e n g t h e na n d c o n s u m m a t e so u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t yt h ew a yc h o i c et om a k et h e f o r w a r d l o o k i n ga n a l y s i s t h i sa r t i c l e sp l a c eo fi n n o v a t i o nl i e si nt a k i n g s a n l us c a n d a le v e n t a sa b r e a k t h r o u g hp o i n t ，c o m b i n go u rc o u n t r yt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ye x i s t e n c e q u e s t i o ni nd e t a i l ，a n dp r o p o s i n gt h ep r a c t i c a la n df e a s i b l ec o u n t e r m e a s u r e b u t ， b e c a u s et h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yr e s e a r c hi n v o l v e st h ep o l i t i c s ，t h ep o l i c y s c i e n c e ，t h el e g a ls c i e n c e ，t h em a n a g e m e n ts c i e n c ea n ds oo nn u m e r o u sd i s c i p l i n e s ， i na d d i t i o nm ya c a d e m i cl e v e la n dt h ed i s c i p l i n a r yp o w e ra r el i m i t e d ，t os t r e n g t h e n s t h ej u d i c i a lo r g a na c c o u n t a b i l i t ya sw e l la st os t r e n g t h e nt h ep u b l i ca c c o u n t a b i l i t y r e s e a r c hi sn o tv e r yt h o r o u g h ih o p es t r e n g t h e ni ti nt h el a t e rr e s e a r c h k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y ；r e a l i s t i cp r e d i c a m e n t ；s o l u t i o n c o u n t e r m e a s u r e 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体己经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) ( ：琵磊 扣乒妇角 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年 月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“ 或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 参尹 弋a e l 一、导论 一、导论 ( 一) 问题的提出 2 0 0 8 年3 月起，随着婴儿病痛的啼哭声，“三鹿奶粉事件 浮出水面。由 于企业的利欲熏心而良心泯灭、道德丧失，在婴幼儿配方奶粉中加入一种叫做 “三聚氰胺”的化学物质，导致刚到人世间的鲜活生命蒙上了病痛的阴影。截 至9 月1 7 日8 时，中国各地共报告临床诊断患儿6 2 4 4 例。其中4 9 17 例患儿症 状轻微，生命体征稳定，正在进行院外随访治疗或已治愈。现仍留院观察治疗 患儿有1 3 2 7 人，死亡3 例。同时，在国家的实施专项监督检查中，除了三鹿 奶粉中查出了超量的三聚氰胺，蒙牛、伊利、光明等大品牌也查出了“问题液 态奶”。一时间，牛奶如洪水猛兽，人们都避之而恐不及。新爸爸妈妈还没来得 及体验为人父母的快乐，带给他们的是看着自己爱的结晶饱受病痛的折磨。 事件发生以后，党中央和国务院高度重视事态的发展，由国务院启动了国 家重大食品安全事故i 级响应，成立了三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大安全事故应 急处置领导小组，由卫生部牵头，国家质检总局、工商总局、农业部、公安部、 食品药品监管局等部门和河北省人民政府参加。根据国家处理奶粉事件领导小 组事故调查组调查，三鹿牌婴幼儿奶粉事件是一起重大食品安全事件。三鹿集 团原董事长、总经理田文华被刑事拘留，党中央、国务院依据国务院关于特 大安全事故行政责任追究的规定党政领导干部辞职暂行规定等有关规定， 对有关责任人做出严肃处理，免去石家庄市委书记、石家庄市市长、石家庄市 分管农业生产的副市长、石家庄市畜牧水产局局长、石家庄市食品药品监督管 理局局长、石家庄市质量技术监督局局长等，同意国家质检总局局长李长江引 咎辞职的请求。至此，“三鹿奶粉事件”在表面上告一段落，但其影响会在很 长一段时间内引起反响。 三鹿奶粉事件的发生，与不法企业主为追求高额利润而道德丧失、良心泯 灭有直接的关系，但从一个侧面也反映了当地食品监管部门、卫生执法部门责 任的缺失。作为戴着“中国名牌 “质量免检产品 以及多种荣耀光环的三鹿奶 。小老兵三鹿奶粉事件大事记h t t p ：b l o g s i n a c o m c n s b l o g _ 4 8 e 4 4 1 9 9 0 1 0 0 c 它v 1 h t m l 2 0 0 8 - 0 9 1 8 。同上 1 行政问责制：现实困境0 破解之策 粉竟然出现这种令人发指的事情，不能不说对我国现有的食品安全法则的一种 讽刺。如果当地的食品监管部门、卫生执法部门能够及时的发现并处理这一问 题，就不会出现轰动全国乃至世界的事件。事件发生以后，党中央国务院迅速 成立事故调查小组，并依法对相关责任人进行引咎辞职或免职的处理，使那些 受害者父母得到心灵的些许安慰。但是，新一轮的“问责风暴”显然是不能够 改变当前我国现有行政问责制度缺陷的现状。这种一出现事件就“亡羊补牢 式的补救，这种一出现重大事故就大小官员“全盘端 的责任追究模式，以及 只就行政责任问责而对其他责任不予追究的问责方式，显然是不能够使官员在 心理上感到责任的存在，当然就不用提情为民所系、权为民所用、利为民所谋 了。 行政问责制始于2 0 0 3 年的“非典事件 过后的问责风暴，中央新一届领导 集体把责任政府建设摆在了一个十分突出的地位。2 0 0 4 年党政领导干部辞职 暂行规定的实施，将“问责”上升为国家工作的一项重要制度。2 0 0 4 年3 月 5 日温家宝在政府工作报告中对全国人民做出的庄严承诺：“有权必有责、 用权受监督、侵权要赔偿，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”，2 0 0 6 年3 月5 日，温家宝在十届全国人大四次会议上所做的政府工作报告中又 指出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力 。地方政府部门也 制定了许多关于“行政问责的规章制度，行政问责在全国范围内铺开。但是， 由于行政问责在我国开始的时间比较短，在很多方面还处于一种摸索阶段，出 现很多问题是在所难免的，鉴于此，本文在整理行政问责制研究文献的基础上， 对我国行政问责制出现的问题作一梳理，同时借鉴外国在这一方面的经验，提 出针对性的建议，以期对我国行政问责制度的建设和实施提供绵薄之力。 ( 二) 行政问责制的文献综述 1 我国行政问责制的研究现状 当前学界对有关行政问责制的问题进行了积极研究，已经取得非常丰富的 研究成果。这些对于进一步推动“行政问责制”问题的研究，建立适合我国国 情的行政问责制，并切实推动行政体制改革和政治体制改革的进程，建立社会 主义民主政治制度下的责任政府等，都具有重要的理论价值。学者们的研究主 要体现在以下几个方面： 2 一、导论 ( 1 ) 行政问责制的理论基础 黄健荣、梁莹提出了问责制的三大理论基石：主权在民，委托代理和制度 主义。他们认为，主权在民和平等主义是构建行政问责制政府的根源性学理和 法理依据；委托代理关系能够较好的揭示主权在民的本质；制度主义能够从源 头上防止政府官员滥用权力及其失职失责行为的发生。除此之外，官员问责还 是公共行政基本原理的具体要求，问责的目的就是重新规范权利与责任的关系。 实现权利与责任的平衡。 张贤民则较为细致地从政治逻辑层面上论证了官员问责的必然性。在他看 来，主权在民的思想确立了授权与被授权、代表与被代表的关系，意味着公民 代表在获得公民授权的同时，也承担起对公民应尽的责任。除此之外，官员问 责还是公共行政基本原理的具体要求，是权责一致原则的具体要求，问责的目 的就是重新规范权力与责任的关系，实现权力与责任的平衡。 阮爱莺从委托代理理论的角度阐释了问责制的内在必要性，在她看来，问 责制就是理性的委托人试图控制理性的代理人从而使代理人遵从委托人的意愿 和期望的一种外部性约束机制。 周亚越进一步拓宽了行政问责制的理论基石，除了主权在民和委托代理理 论以外，还从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论中审视了行政问责制 产生的内在根源。她认为，交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本 的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。 从以上学者的文章中，我们可以总结出行政问责制的理论基础有：人民主 权理论、委托代理理论、社会契约理论、博弈理论、社会资本理论，交易成本 理论、善治理论等。虽然理论的选择侧重点不同，但是都强调行政问责是规范 政府行为，保障人民权利的必要措施。 ( 2 ) 行政问责制的体系 在问责的主体上，主要划分为同体问责和异体问责，行政系统内部的问责 。对于行政问责制这一提法，国内学者有不同的见解，如“问责制”“官员问责制”“政府问责制”等等， 在此，鉴于本文研究的重点和角度，对这些概念不做区分。 o 黄健荣，梁莹构建问责制政府：我国政府创新必由之路m 社会科学，2 0 0 4 ，( 9 ) ：2 8 3 7 国张贤民官员问责的政治逻辑、制度构建与路径选择m 学习与探索，2 0 0 5 ，( 2 ) ：3 0 3 5 回阮爱莺从公共职责理论看我国官员问责制的优化【j 】广东行政学院学报，2 0 0 6 ，( 1 ) ：1 0 1 3 o 周亚越行政问责制研究【m 1 北京：中国检察出版社2 0 0 6 ：4 8 8 0 行政问责制：现实困境与破解之策 被归为同体问责，人大、民主党派、新闻媒体、公民的问责等被归为异体问责。 中国共产党的各级组织的问责属于同体问责还是异体问责，不同的学者有着不 同的看法。李传军认为执政党对政府及其官员的问责，在性质上仍然属于同体 问责。而周亚越认为中国共产党的问责属于异体问责。 在承担行政责任的类型上，不同的研究观点有一些分歧，张成福提出了政 府的责任有道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任 。阮爱 莺将官员问责分为三类：第一类是行政问责，即审察官员是否履行了遵从上级 的期望和指令的行政责任；第二类是政治问责，即审察官员是否对公众( 选民) 、 特定政党履行了政治责任；第三类是法律问责，即审察官员是否遵守法律规定， 是否要承担民事或刑事上的责任。李传军提出了从控制的来源和程度两个维度 出发，可以将公共行政问责制划分为四种类型：官僚型问责、法律型问责、专业 型问责和政治型问责 。从一般意义上来讲，更多的观点认为行政官员要承担的 责任主要有政治责任、法律责任、行政责任、道德责任。 ( 3 ) 行政问责制面临的困境 对于行政问责所面临的困境，现有的研究论述的较为全面，主要有缺乏统 一的问责法律体系、党政领导在问责中承担责任的划分不清晰、人大问责缺位、 公民问责的缺失等。 毛寿龙认为行政问责实施中存在行政问责的制度化和程序化不强的问题， 并将当前问责制的特征归纳为“行政性问责”，即问责的依据是行政性，主要取 决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于十分消极 被动的地位 。 王学军将行政问责制实施的困境主要归纳为六个方面：政府职权划分的模 糊性、问责主体间的权利冲突、政府信息公开的有限性、政府绩效评估机制的 缺失性、公民参与政府问责的自发性以及公共行政文化的滞后性。 周亚越具体从法律层面上探讨了我国行政问责存在法律缺失的问题，她认 回李传军关于行政问责制的探讨明湖北行政学院学报，2 0 0 7 ，( 3 ) ：3 2 3 6 o 周亚越论我国行政问责制的法律缺失及其重构行政法学研究，2 0 0 5 ，( 2 ) ：8 5 9 1 回张威福责任政府论f j l 中国人民大学学报，2 0 0 0 ，( 2 ) ：7 5 8 2 劬阮爱莺官员问责制：离长效机制有多远忉中共福建省委党校学报。2 0 0 5 ，( 9 ) ：6 8 7 3 囝李传军关于行政问责制的探讨明湖北行政学院学报，2 0 0 7 ，( 3 ) ：3 2 3 6 钞毛寿龙引咎辞职、问责制与治道变革【j 】浙江学刊，2 0 0 5 ，( 1 ) ：4 5 5 0 毋王学军论我国行政阔责制之现实困境以及出路f j l 理论与改革，2 0 0 5 ，( 1 ) ：6 3 - 6 6 4 一、 导论 为，我国行政问责的法律缺失主要表现在三个方面：从全国范围看，行政问责 制只是中央政策而不是法律；从法的形式看，行政问责只是地方性的政府规章 而不是全国性的法律；从内容上看，已有的行政问责规定存在明显的缺陷。在 她看来，我国当前实施的行政问责制在很大程度上还只是一种紧急状态下的临 时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化和法律化。 刘军宁丛实践层面上描述了行政问责制存在的三个主要误区，分别是把问 责制简单的等同于引咎辞职；把问责制理解为上问下责；把问责制看成是上级 对下级某个已知具体过程的惩罚。圆 ( 4 ) 完善行政问责制的对策思考 毛寿龙认为要想解决行政问责制实施中存在的各种问题，有必要推动行政 问责制从“行政性问责 转变为“程序性问责”。在他看来，相对于“行政性问 责”而言，“程序性问责 是依据法律进行的，每一个官员的责任都非常具体明 确，有着充分的法律依据，而不是简单的行政性文件或临时性的行政决定。 张创新，赵蕾认为，我国行政问责制要想从“新制”走向“良制 ，需要加 强三个方面的制度设计。首先是行政责任的确定；其次是行政责任的追究，它 是行政问责制度价值实现的运行保障和践行归宿。在行政责任的追究中，要具 体的把握好对引咎辞职者责任追究的“度”，既不能“一棍子打死 ，也不能将 引咎辞职当“挡箭牌 ；最后要考虑行政问责的救济问题。在行政问责中，除了 追究责任者的相关责任以外，防止因责任追究失误而导致的对政府官员正当权 益的侵犯以及被问责官员的生活保障等问题也应纳入行政问责制的制度设计范 围之列。 顾杰认为，完善认为，完善我国行政问责制可以从三个方面着手。第一， 要转变观念，构建新的政治文化，树立“民为本 、“无为即是过 、“当官有风 险”以及“有权必有责 的观念。第二，健全法律制度，通过制度的健全实现 问责制的刚性化、细化和可操作性，落实责任准追究制度。第三，推行与行政 问责制实施相关的配套体制改革，完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举 范围等。第四，要借鉴经验，保证公众的知情权，赋予公民启动问责程序的权 国周亚越论我国行政问责制的法律缺失及其重构【j 】行政法学研究，2 0 0 5 ，( 2 ) ：8 5 9 1 。刘军宁中国如何走向真正的问责制【j 1 新闻周刊，2 0 0 4 ，( 1 7 ) ：2 0 2 3 毛寿龙行政性问责与程序性问责【j 】决策咨询，2 0 0 4 ，( 8 ) ：4 5 张创新，赵蕾从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化【j 】中国人民大学学报，2 0 0 5 ，( 1 ) ：1 1 2 1 1 7 行政问责制：现实困境与破解之策 利等。 丁先存、夏淑梅从健全行政问责制体系、完善民主问责制度和正当程序的 角度分析了完善我国行政问责的制度体系，防止以行政责任追究代替法律责任 的追究。在问责过程中，要突出异体问责的重要性，排除同体问责产生的人为 干扰现象。应该通过完善行政问责的程序，将问责纳入法治化轨道，赋予和保 障公民的知情权和参与权。 在更具体的对策上，学者们还提出：培育行政问责的政治文化，尽量克服 “官本位思想的影响；健全行政问责的统一的法律体系，完善行政问责的程 序；强化异体问责，加强人大的问责力度，推进问责主体的多元化；加强政府 信息公开，提高政府工作的透明度等。 2 国外行政问责制的研究现状 在西方国家学术界，问责同样是一个长期引起关注的话题。美国学者邓恩 ( d e l m e r d d u n n ) 曾对涉及问责研究文献作了大致的分类，认为在学术上对 问责的研究文献可以分为两类，“一类是从民主理论的研究视角研究问责；另一 类是从公共行政的视角研究问责”。 从民主理论的视角进行研究的一般是民主 问责( d e m o c r a t i ca c c o u n t a bjl i t y ) 。但是，在许多文献中，民主问责往往 习惯以政治问责( p o l i t i c a la c c o u n t a b i l i t y ) 的概念出现， 其关注的是选任 官和公众之间问责关系的界定及其对政府构成的影响：“按照权威的民主理论界 定，问责被视为是所有依据宪法程序获得授权的政府官员向公众应尽的职责 。 公共行政与政策国际百科全书中认为，“问责是指委托方与代理方之间的 一种关系，即获得授权的代理方( 个人或机构) 有责任就其所涉及的工作绩效 向委托方做出回答 。 o 顾杰论我国行政问责制的现状与完善阴理论月刊，2 0 0 6 ，( 1 ) ：7 8 - 8 5 o 丁先存、夏淑梅完善我国行政问责制的几点思考中国行政管理，2 0 0 6 ( 3 ) ：1 1 3 - 1 1 8 英国学者安玛丽哥兹( a n n e m a r i e g o e t z ) 和罗勃詹金斯( r o bj e n k i n s ) 在其2 0 0 5 年出版的专 论问责制的著作中即试用了这一概念，“在通常意义上，“问责”直接与民主问责联系在一起，是指政府通 过有效的治理向公众和法律体制进行责任回应。”参见a n n e m a r i e g o e t z ，r o bj e n k i n s ，r e i n v e n t i n g a c c o u n t a b i l i t y m a k i n gd e m o c r a c yw o r kf o rh u m a nd e v e l o p m e n t m n e wy o r k ：p a l g r a v em a c m i l i a n 2 0 0 5 ii 在一些文献中行政问责也常以公共部门问责( p u b l i c s e c t o ra c c o u n t a b i l i t y ) 的表述出现，或者以政府问 责( g o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t y ) 的表述方式出现，见世界银行对问责的解释，见h a p w w w 4 w o r l d b a n k o r g l e g a l l e g l r j u d i c i a lr e f o 哪a h m l l 2 0 0 2 0 2 15 j o ym a r i em o n c r i e f f e r e c o n c e p t u a l i z i n gp o l i t i c a la c c o u n t a b i l i t y 【j 】i n t e r n a t i o n a ls c i e n c e r e v i e w , 19 9 8 ，( 4 ) ：3 8 6 - 3 9 4 b a n f i e l de c c o r r u p t i o na saf e a t u r eo f g o v e r n m e n t a lo r g 明i 盈t i o 砸f j 】j o u r n a lo fl a wa n d e c o n o m i c s ，1 9 7 6 ，( 1 8 ) ：5 8 - 6 7 oj a ym s h a f r i t z i n m r n a t i o n a le n c y c l o p e d i a o f p u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o ni m i c o l o r a d o ：w e s t - v i e w p r e s s ，1 9 9 8 ：6 6 一、导论 从公共行政视角研究的一般是行政问责( a d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t y ) 。行政问责所关注的是政务员、事务员和公众三者之间问责关 系的界定及其对行政治理的影响。在类分的基础上，邓恩进一步认为，无论是 从民主理论视角，还是从公共行政视角，学术界对问责的研究，“其核心是在寻 求如何界定选任官( e l e c t e do f f i c i a l s ) 、非选任官( n o n e l e c t e do f f i c i a l s ) 和公众这三者之间的合适关系 。 在问责机制方面，有学者以政府内部和外部为维度，对行政问责类型作了 深入的剖析( 见表1 和表2 ) 表l ：公共行政的正式与非正式问责类型及内容 问责类型问责内容 外部正式问责 立法机制( 立法委员会和议会质询) ，居于公共部门之上 的政治领导管制方法、司法或准司法程序( 行政法庭和 检察官) 外部非正式问责公众听证、利益团体、民意调查、媒体监督 内部正式问责正式制度、规章、行政等级、绩效评估 资料来源：m 。s h a m s u lh a q u a s i g n i f i c a n c eo fa c c o u n t a b i l i t yu n d e rt h en e wa p p r o a c ht op u b l i cg o v e r n a n c e 【j 】i n t e r n a t i o n a lr e v i e wo f a d m i n i s t r a t i v es c i e n c e s ，2 0 0 2 ，( 6 6 ) ：6 0 6 表2 ：官僚问责制的形式 内部控制外部监督 部长指令立法机关和司法机关 正式规则 专职检察官 部门间竞争 利益集团和大众媒体 专业水准 资料来源：p o l i d a n o 。c 。h u l m ew h yb u r e a u c r a t sc a n t ta l w a y sd ow h a tm i n i s t e r sw a n t ：m u l t i p l e a c c o u n t a b i l i t i e si nw e s t - m i n i s t e r d e m o c r a c i e s 们p o l i d a n o 。c h u l mp u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n ， 19 9 8 ，( 13 ) ：3 5 - 5 0 ；a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nt h e “w e s t - m i n i s t e r d e m o c r a c i e s ：t o w a r d san e wc o n c e p t u a l f r a m e w o r k 【j 】，g o v e r n a n c e ，19 9 5 ，( 8 ) ：5 0 5 - 5 2 6 事实上，在西方国家，鉴于传统的民主问责体系建设已经趋于稳定和成熟， 目前其研究的重点集中于现代问责制中利益集团和公民参与在行政问责中的影 响作用。 d e l m e r - d d u r m a c c o u n t a b i l i t y ，d e m o c r a t i ct h e o r y ，a n dh i g h e re d u c a t i o n 【j 】e d u c a t i o n p o l i c y , 2 0 0 0 ，( 1 7 ) ：3 5 4 3 7 行政问责制：现实困境与破解之策 ( 三) 本文的研究方法 1 文献分析法。由于关于行政问责制的研究还相对比较散乱，以及我国有 关的法律法规有待制定和完善，因此本课题的研究将会广泛搜索国内外有关论 文和法规、政策、文件等资料，通过归纳、整理这些文献资料，从中发现有益 之处加以利用并对不足之处进行完善。 2 比较研究法。本论文的出发点和归宿是探讨中国政治体制改革中的行政 问责制建设。但是，毋庸讳言，域外一些制度和做法走在了中国的前面。行政 问责制也是一个有共性和个性的命题。通过中国和域外行政问责制的比较，参 酌发达国家和地区行政问责制的基本模式，从中找寻差距，吸收其精华部分。 3 规范研究与实证研究相结合的方法。本论文运用规范分析的方法对行政 问责的基本理论、基本范畴，包括行政问责主客体，行政问责的理论依据等进 行规范性探讨。同时，对中国行政问责制实施的现状、发展困境等分析又必须 是实证的，从而才可得出可资借鉴的完善行政问责制的现实路径。 8 二、理论之基：政府责任与行政问责制 二、理论之基：政府责任与行政问责制 ( 一) 政府责任与行政问责制的基本内涵 对责任及政府责任的基本内涵及存在形态的理论认知，是促成政府责任从 观念向制度的现实转变，并最终内化为政府属性的逻辑前提。对行政问责制内 涵的界定，将从制度层面分析实现政府责任履行的机制，对责任政府的构建具 有重大理论和现实意义。 1 政府责任的内涵 尽管公共行政学界对政府责任的关注由来已久，但如同其他大多数政治理 念一样，关于责任及政府责任的概念从来没有定于一宗。其中，比较有代表性 的有以下几种观点： 我国学者张贤明指出：责任意味着份内应做之事与为做好份内之事所应受 的谴责和制裁两方面的涵义。而这两个层次之间还有一个中间环节责任主 体，对二者进行评价。因此，责任包括三个有机组成部分：第一，责任主体的 份内之事；第二，责任主体没有做好份内之事时应受的谴责和制裁；第三，对 责任主体行为的评价。 美国学者斯塔林认为，行政责任的内涵主要包括如下要素：( 1 ) 回应。即 政府不仅应该快速了解和接纳民众先前表达的需求，而且应该以“前瞻”的“主 动行为 研究问题和解决问题。( 2 ) 公正。即在政策形成和执行中，政府不能 忽略不同群体、不同地域或对政策目标的情景差异。( 3 ) 效率。即政策的制定 和执行必须要受到恰当的、认可的目标标准的指引，政府的行为应该是理性的、 有效率( 效能) 的、( 4 ) 法定程序。政府的行为应该受到法律制度的约束：而 非意志的支配，即必须依法而不是恣意而治。( 5 ) 承担主体。政府必须对其行