（工商管理专业论文）构建新型公务员激励与约束机制的思考.pdf

内容摘要 一、研究的目的及意义 政府担负着向公民和社会提供司法、国防、卫生、教育等公共产 品的责任，可以说与每个人的生活息息相关，而这些公共产品的提供， 绝大多数是通过公务员的具体行为来实现的。特别是中国加入w t o 之后，处于内部的现代化浪潮和外部的全球化浪潮冲击下，政府公务 员管理面临着更为严峻的挑战与考验。在现实生活中，人们常对公务 员行为有诸多不满意之处，与其它国家和地区相比差距较大，政府是 否能够通过合理的制度安排和设计，采取更为积极有效的措施，对公 务员进行激励和约束，确保政府目标的实现呢? 目前国内对公务员激 励约束从工资福利、工作纪律、职业道德、队伍作风建设等具体某一 方面问题研究较多，但系统综合的研究则较少见诸文字。 本文选题的目的在于：结合作者自身所处国税部门人事管理工作 实际，从研究当前我国公务员管理的环境及激励约束机制现状出发， 结合与其它国家和地区公务员管理的对比探讨，剖析当前一些社会现 象和社会问题的成因，为今后政府进一步严格公务员管理，推行公务 员制度改革提供有益的思考。 本课题的研究意义在于：在学习借鉴其它国家和地区公务员管理 先进经验基础上，积极为构建新型公务员激励与约束机制献计献策， 解决公务员管理机制中“激励不足，约束偏软”问题，使公务员积极 主动并富有创造性地工作，彻底解决当前广为诟病的政府管理低效 率、不廉洁等问题。 二、基本思路和逻辑结构 本文大体按此思路展开：理论基础探讨( 构建新型公务员激励约 束机制的相关理论、激励机制的要素条件、激励与约束机制的环境) 一分析问题( 当前公务员激励与约束机制的现状及存在的问题) 解决问题( 公务员激励约束机制的原则、构建新型公务员激励约束机 制的五项制度性思考、构建新型公务员激励约束机制具体操作举措的 思考) 。在本文中，笔者针对公务员管理中的一些现象问题，从新公 共管理、委托代理、经济人、政治人等理论出发，结合公务员激励约 束机制的要素、条件和环境分析，指出了公务员激励约束机制存在的 问题，阐明公务员激励约束机制的原则，提出规范完善职位分类、财 产申报、引咎辞职、积薪养廉、绩效考评等五项制度的设想和建议， 并按照理念清晰、力度足够、形式多元、对象分类的标准，提出了加 强公务员激励约束的五项具体举措。 三、结构安排和主要内容 全文共分五章： 第一章：公务员激励约束机制综述。概述公务员激励约束的相关 理论，激励约束机制的三要素和三条件，从经济、政治、文化三方面 对激励约束机制环境进行分析。 第二章：公务员激励约束机制的现状及存在的问题。重点分析了 当前公务员管理中重监督轻激励、收入分配制度不合理导致利益激励 不足、片面强调精神激励、竞争机制激励不足、法律制度不完备带来 约束偏软等五方面的问题。 第三章：公务员激励约束机制的原则。从利益激励、效率优先兼 顾公平、功绩制、同步激励四个方面阐明公务员激励约束的原则。 第四章：构建新型公务员激励约束机制的制度性思考。从完善公 务员职位分类制度、推行公务员财产申报制度、建立公务员引咎辞职 制度、实行公务员“积薪养廉”制度、构建科学合理的公务员绩效考 评体系五个方面提出完善公务员管理制度的一些思考。 第五章：构建新型公务员激励与约束机制具体操作举措的思考。 从物质激励方面实行多元化的价值分配体系、精神激励方面做到公平 和覆盖面广、组建高度权威性的独立化监督机构、形成公开透明便利 的社会监督机制、加强思想教育和增强约束五方面提出具体举措。 四、主要贡献 本文以英国、新加坡、香港等国家地区政府公务员管理和四川省 国税系统公务员能力培训工程为实例，结合组织行为学和管理学理 论，对在新时期如何建立符合社会主义市场经济体制要求的公务员激 励与约束机制进行分析和思考，为我国今后推行完善政府公务员制度 改革1 ，提高公务员管理水平，塑造良好的政府形象提出了自己的看法 和建议。 关键词：构建公务员激励约束机制思考 a b s t r a c t 1 p u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c e t h eg o v e r n m e n tt a k e sr e s p o n s i b i l i t yf o rp r o v i d i n gp u b l i cp r o d u c t st o c i t i z e na n ds o c i e t y , s u c ha sj u s t i c e ，n a t i o n a ld e f e n c e ，h y g i e n e ，e d u c a t i o n ， e t c w h i c ha r ec l o s e l yl i n k e dw i t he v e r y b o d y sl i f e t h ep r o v i s i o no ft h e s e p u b l i cp r o d u c t si sr e a l i z e dm o s t l yb yt h ec o n c r e t eb e h a v i o r so ft h ec i v i l s e r v a n t s u n d e rt h ei m p i n g e m e n to fi n s i d em o d e r n i z a t i o na n do u t s i d e g l o b a l i z a t i o nt i d e s ，t h em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n tc i v i ls e r v a n t sf a c e s m o r es e v e r ec h a l l e n g ea n dt e s t , e s p e c i a l l ya f t e rc h i n a se n t e r i n gi n t o w t o i na c t u a ll i f e ，p e o p l eo f t e nh a v eag r e a td e a lo fd i s s a t i s f a c t i o nt o t h ec i v i ls e r v a n t s lb e h a v i o r s t h e r ea l s oe x i s t sab i gg a pb e t w e e no u r c o u n t r ya n do t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n s w h e t h e rt h eg o v e r n m e n tc a r l i n s u r et h er e a l i z a t i o no fi t s g o a l sb yt h ea r r a n g e m e n ta n dd e s i g no f r a t i o n a ls y s t e m ，t h ea d o p t i o no fm o r ep o s i t i v ea n de f f e c t i v em e a s u r e sa n d t h ee n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n to fc i v i ls e r v a n t s b e h a v i o r s ? i no u r c o u n t r y , t h er e s e a r c ho ft h ee n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n to fc i v i ls e r v a n t s m o s t l yf o c u so ns a l a r y , w e l f a r e ，w o r k i n gd i s c i p l i n e ，p r o f e s s i o n a lm o r a l i t y , t h ec o n s t r u c t i o no fw o r k i n g s t y l e ，a n d s oo n ，b u ti ti sl a c ko f c o m p r e h e n s i v ea n ds y s t e m a t i cr e s e a r c h t h ep u r p o s eo ft h i ss u b j e c t ：w i t ht h ep e r s o n n e lm a n a g e m e n ti nt h e d e p a r t m e n t o fn a t i o n a l t a x ，a n dt h r o u g h t h er e s e a r c ho fc u r r e n t e n v i r o n m e n to fc i v i ls e r v a n t sm a n a g e m e n ta sw e l la sm e c h a n i s m so f e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t ，c o m b i n e dt h ea n a l y z i n go ft h er e a s o n so f s o m es o c i a lp h e n o m e n aa n dp r o b l e m sw i t ht h es t u d y i n ga n dc o m p a r i n g w i t ht h em a n a g e m e n to fc i v i ls e r v a n ti no t h e rc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，t h e a u t h o rw o u l dl i k et op r o v i d et h eg o v e m m e n ts o m eh e l p f u lc o n s i d e r a t i o n f o rt h er i g o r o u sm a n a g e m e n to fc i v i ls e r v a n ta n df o rt h er e f o r mo fc i v i l s e r v a n ts y s t e mi nt h ef u t u r e t h es i g n i f i c a n c eo ft h i ss u b j e c t ：b a s e do nt h el e a r n i n ga n du s i n go f t h ea d v a n c e dc i v i ls e r v a n t sm a n a g e m e n te x p e r i e n c ef r o mo t h e rc o u n t r i e s a n dr e g i o n s ，i tw i l la c t i v e l ym a k es u g g e s t i o nf o rt h ec o n s t r u c t i o no fn e w m e c h a n i s m so fc i x r i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t ，a n dw i l ls o l v e t h ep r o b l e mo f “i n s u f f i c i e n te n c o u r a g e m e n t ，g e n t l er e s t r a i n t i nt h e m e c h a n i s m so fc i v i ls e r v a n t sm a n a g e m e n t , a sar e s u l t ，i tw i l lm a k et h e c i v i ls e r v a n t sw o r ka c t i v e l y , v o l u n t a r i l ya n dc r e a t i v e l y , a n dw i l ls o l v e t h o r o u g h l yt h ed e n o u n c e dp r o b l e mo fl o wm a n a g e m e n te f f i c i e n c ya n d c o r r u p t n e s s 2 b a s i ct h o u g h ta n d l o g i cs t r u c t u r e t h i sa r t i c l ed e v e l o p sg e n e r a l l yt h ef o l l o w i n gw o r k sa c c o r d i n gt ot h i s i d e a ：p r o b i n gt h et h e o r yf o u n d a t i o n ( i n c l u d i n gt h ec o n c e r n e dt h e o r y , t h e c o n d i t i o na n dt h ee n v i r o n m e n to ft h ec o n s t r u c t i o no fn e w l yc i v i ls e r v a n t s e n c o u r a g e m e n t a n dr e s t r a i n t m e c h a n i s m s ) 1 。_ a n a l y z i n g t h e p r o b l e m s ( t h ec u r r e n ts t a t u sa n de x i s t i n gp r o b l e m si nt h em e c h a n i s m so f c i v i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t ) s o l v i l l gt h ep r o b l e m ( i n c l u d i n gt h ep r i n c i p l e ，t h ef i v es y s t e m sa n dt h eo p e r a t i n gm e a s u r eo ft h e c o n s t r u c t i o no f n e w l y c i v i ls e r v a n t s e n c o u r a g e m e n t a n dr e s t r a i n t m e c h a n i s m s ) i nt h i sa r t i c l e ，w i t ht h ec o n s i d e r a t i o no fs o m ep h e n o m e n a i nt h ec i v i ls e r v a n t s m a n a g e m e n t ，b y t h e t h e o r yo fn e wp u b l i c m a n a g e m e n t ，c o m m i s s i o n i n gd e p u t y , e c o n o m i cp e r s o n n e l ，p o l i t i c a l p e r s o n n e l ，e t c a n dw i t ht h ea n a l y s i so ft h ee l e m e n t ，t h ec o n d i t i o na n dt h e e n v i r o n m e n to ft h ec o n s t r u c t i o no fn e wc i v i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n d r e s t r a i n tm e c h a n i s m s ，t h ea u t h o rp o i n t so u tt h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h e m e c h a n i s m so fc i v i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t ，c l a r i f i e st h e p r i n c i p l eo ft h ec i v i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s ， p u tf o r w a r dt h ec o n s i d e r a t i o na n ds u g g e s t i o na b o u tt h es t a n d a r d i z a t i o no f p o s i t i o nc l a s s i f y i n g ，p r o p e r t yd e c l a r i n g ，t a k i n gt h eb l a m ea n dr e s i g n i n g ， n o u r i s h i n gh o n e s t yb ya c c u m u l a t i n gs a l a r y , p e r f o r m a n c er e v i e w i n g ，a n d 2 s oo n t h ea u t h o ra l s o p u t 岛r w a r df i v em e a s u r e s t or e i n f o r c e c i v i l s e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t m e c h a n i s m s a c c o r d i n g t ot h e s t a n d a r do fc l e a r t h e o r y , e n o u g hp o w e r , m u l t i f o r m ，a n do b j e c t i v e c l a s s i f i c a t i o n 3 5 t r u c t r u r ea n dm a i nc o n t e n t s t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ： c h a p t e ro n e ：t h ec o m p r e h e n s i v ed e s c r i p t i o no fc i v i is e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s s u m m a r i z et h er e l a t i v et h e o r y , t h e t h r e ee l e m e n ta n dc o n d i t i o no fc i v i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n d r e s t r a i n t m e c h a n i s m s ，a n a l y s e s t h ee n v i r o n m e n to fc i v i ls e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dc e s t r a i n tm e c h a n i s m sf r o mt h ev i e wo fe c o n o m i c s ， p o l i t i c sa n dc u l t u r e c h a p t e rt w o ：t h ec u r r e n ts t a t u sa n dp r o b l e mo fc i v i ls e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s a n a l y s e se s p e c i a l l yt h ef i v e p r o b l e m sa b o u ts t r e s s i n go ns u p e r v i s ei n s t e a do fe n c o u r a g e m e n t ，t h e u n r e a s o n a b l ei n c o m ed i s t r i b u t i o ns y s t e mc a u s i n gi n s u f f i c i e n te n c o u r a g e ， e m p h a s i z i n gu n d t i l y o nt h e s p i r i te n c o u r a g e m e n t ，t h e i n s u f f i c i e n t e n c o u r a g e m e n t o f c o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ，i n c o m p l e t el a ws y s t e m b r i n g i n gg e n t l er e s t r a i n t 。 c h a p t e rt h r e e ：t h ep r i n c i p l eo fc i v i ls e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n d r e s t r a i n tm e c h a n i s m s c l a r i f i e st h e p r i n c i p l e o fc i v i ls e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t m e c h a n i s m sf r o mt h e a s p e c t o fp r o f i t e n c o u r a g e m e n t ，e f f i c i e n c yf i r s t ，a c h i e v e m e n ts y s t e ma n ds y n c h r o n y e n c o u r a g e m e n t c h a p t e rf o u r ：t h es y s t e m a t i cc o n s i d e r a t i o no ft h ec o n s t r u c t i o no f n e w l yc i v i l s e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s p u t f o r w a r dt h ec o n s i d e r a t i o na n ds u g g e s t i o na b o u tt h ep e r f e c t i n go fc i v i l s e r v a n t sp o s k i o nc l a s s i f y i n g ，p u s h i n ga h e a dt h es y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s p r o p e r t yd e c l a r i n g ，s e t t i n gu pt h es y s t e mo fc i v i ls e r v a n t st a k i n gt h e 3 b l 跏ea n dr e s l g m n g ，p u t t i n gi n t op r a c t i c eo ft h es y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s n o u f i s m n gh o n e s t yb ya c c u m u l a t i n gs a l a r y , s c i e n t i f i c a l l ya n dr a f t o n a l l v c o n s t r u c t i n gt h es y s t e mo fc i v i ls e r v a n t sp e r f o r m a n c e r e v i e w i n g c h a p t e rf i v e ：t h et h o u g h ta b o u tt h e o p e r a t i n gm e a s u r eo ft h e c o n s t m c t i o no f n e w l y c i v i l s e r v a n t s e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t i _ a i n t m e 。h a n i s m s p u ti n t op r a c t i c em u l t i d i s t r i b u t i o nv a l u es y s t e mf r o mm e a s p e c 【o fs u b s t a n c ee n c o u r a g e m e n t ，s p i r i te n c o u r a g e m e n tw i t hi u s t i c ea n d w l d e b e s t ! w ，c o n s t r u c t i o no f i n d e p e n d e n ta u t h o r i t y s u p e r v i s i n g o r g a m z a t l o mf o r m i n go fo p e n l ys o c i e t ys u p e r v i s i n gs y s t e m r e i n f o r c i n g o ft h o u g h te d u c a t i o na n dr e s t r a i n tb u i l d i n g u 口 4 m a i nc o n t r i b u t i o n t h i sa r t i c l eg i v e sa ne x a m p l eo fc i v i ls e r v a n tm a n a g e m e n t i nb f i t a i n ， s i n g a p o r e ，h o n gk o n g ，e t c a n do ft h ec i v i ls e r v a n tt m i i l i n 卫i 1 1t h e d e p a r t m e n to fn a t i o n a lt a xi ns i c h u a np r o v i n c e ，w i t ht h e t h e o r yo f b e n a v l o u r i s t i c sa n dm a n a g e m e n t ，t h ea u t h o r a n a l y s e sh o wt oc o n s t m c t c 1 v 1 l8 e r v a n t se n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n tm e c h a n i s m s i nt h en e wt i m e s w h i c hw i l lc o n f o r mt h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y , a n d p u tf o m ，a r dm s o w no p l m o na n ds u g g e s t i o nf o rr e f o r m i n go fg o v e r n m e n tc i v i ls e r v a n t s s y s t 8 m ，f o r e n h a n c i n gl e v e lo ft h ec i v i ls e r v a n tm a n a g e m e n t a n df o r m o d e t i n g g o v e r n m e n ti m a g ew e l l k e yw o r d ：c o n s t r u c t i o n ，c i v i l s e r v a n t s ，t h em e c h a l l i s m so f e n c o u r a g e m e n ta n dr e s t r a i n t ，c o n s i d e r a t i o n d 引言 随着中国加人w t o ，无论是企业还是政府职能部门，处于内部 的现代化浪潮和外部的全球化浪潮冲击下，都面临着更为严峻的挑战 与考验，政府的角色定位如何由“部门行政”到“公共行政”转换， 按照w t o 规则和市场经济规律转变政府职能，从微观经济管理向宏 观经济调控转变，从市场参与者向市场秩序维护者转变，以规则导向 取代权力导向的政府职能实现方式，以“服务式”替代“命令式”的 权力作用方式。 当前国家之间和各经济组织之间的竞争，越来越取决于创新能力 的竞争，更直接充分表现在人才的争夺上，如何吸引选拔优秀的人才 进入政府，使公务员真正作到廉洁、勤政、务实、高效，是政府历来 高度重视的一个问题。1 9 9 3 年1 0 月1 日，我国国家公务员暂行条 例正式施行，标志着国家公务员制度在我国的建立，随着公务员考 试录用制度的推行，基本实现了“起点平等”：近年来通过加强公务 员考评和监督方面力度，一定程度提高了公务员办事效率，促进了廉 政建设。但是长期计划经济带来公务员思想观念的桎锆，如何根除“大 锅饭”、“官本位”、“铁饭碗”、“能进不能出”、“能上不能下”、“论资 排辈”、“暗箱操作”等旧的传统观；含，扭转当前公务员普遍存在的缺 乏敬业精神、办事效率低、服务态度差、乱用职权、工作责任性不强 等现象，预防打击以权谋私的腐败行为，这就迫切需要政府按照社会 主义市场经济体制要求，建立起一套适应新时代公务员需求的激励与 约束机制，引导约束其行为，充分发挥其巨大潜力，促使其积极主动 并富有创造性的工作，实现政府目标。 第一章公务员激励约束机制综述 激励是通过高水平的努力实现组织目标的意愿，而这种努力以能 够满足个体的某些需要为条件。约束是一种反向激励，权力缺乏约束， 就易被滥用。正如法国思想家盂德斯鸠说过：“一切有权力的人都容 易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到 遇有界限的地方才休止。要防止滥用权力，就必须以权力约束权 力。”激励和约束是一对既对立又统一的有机体，激励离不开约束， 没有约束的激励就好像没有监督的权力，必然引发代理人对其个人利 益的极度追求而损害委托人的利益，而约束亦离不开激励，离开了 激励的约束就会缺乏动力，其直接结果就是效率的丧失，可以说，激 励是胡萝卜，而约束就是大棒。激励问题是当前“以人为本”管理思 想中最重要的问题之一，已形成了一套较成熟的理论体系，如马斯洛 的需要层次论、赫茨伯格的双因素论等。但根据管理的权变理论和情 景理论，不同的组织、不同的历史时期，其激励的动因及相应的机制 会有很大的不同。 国家公务员激励与约束机制，是指政府随客观环境的变化，通过 行政资源分配或监督惩戒，引导国家公务员的行为方式和价值观念， 以实现共同的行政目标的制度；办法和措施的总称。它的功能在于规 范引导公务员行为方式和价值观念，充分调动公务员的积极性，使之 符合政府所规定和倡导的行为方式和价值观念，达到提高行政效率的 目的。政府行为方式的规范性和范例作用是政府有序运行、依法行政， 树立良好的政府形象和公仆形象以及政风的有力保证，是政府廉洁自 律、公平行政的必要条件。 第一节构建新型公务员激励与约束机制的相关理论 一、新公共管理理论 自2 0 世纪3 0 年代大危机以来，西方国家长期奉行凯恩斯的国家 干预政策，政府经济职能和社会职能扩张，加上石油危机的影响，进 人7 0 年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任 危机。近二十年来，特别是二十世纪九十年代以来，人类社会正进入 后工业社会和信息时代，经济全球化日益发展，要求各国的行政体制 与国际规则接轨，提高行政效能和经济竞争力，促使学习他国的行政 改革经验；同时公众对政府期望值日益增高，私营部门革新成就对政 府产生了压力和示范效应，成为改革的主要动因。英、美、澳大利亚 等国政府在国内外环境的急剧变化和新兴的理论指导下，引发了一轮 大范围的行政改革。 新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政，传统公共行政的 理论基础是以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层 制理论为基础的官僚制行政管理理论，而新公共管理以现代经济学和 私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，这里的经济学主要 是指5 0 6 0 年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论( 包括交易 费用理论、委托代理理论等) 。 “新公共管理”是以经济、效率和效能为基本价值的管理理论， 主要由2 0 世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强 调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。它的特 点是尊崇市场力量、市场作用和市场机制，旨在克服政府面临的危机、 提高政府的效能和合法性。以布坎南为代表的公共选择学派认为，公 务员不是公共人，而是经济人、自利人；公务员追求预算最大化，介 入权力寻租，导致官僚机构和公共政策的低效率。所以，应压缩政府 机构，打破垄断局面，引入竞争机制，加强对政府及其公务员的监督 制约。 该理论的核心思想是提高政府的经济效益，主张将政府视为企 业，将部门领导称为经理，将公务员视为聘任的雇员，将行政相对人 视为客户或者业主，将工商管理的效率法则应用到公共行政中来，将 公共行政组织提供的服务视为公共产品进行归类分解，实行成本产出 核算，对公共行政组织实行目标( 功绩制) 控制，但同时下放权力， 加大下级机构的权力和责任。 具体来讲，有以下几方面内容：( 1 ) 政府的管理职能应是掌舵而 不是划桨，政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政 策，这样做盼好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。( 2 ) 政府服务应以顾客需求或市场为导向，给公民以更多的选择权，这将 使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管 理人员让公民选择服务提供者，有利于满足多样化的社会需求并促进 政府的服务质量的提高。( 3 ) 政府应广泛采用授权或分权的方式进行 管理。授权或分权与集权相比，有更多的灵活性，对于新情况和顾客 需求的变化能迅速作出反应；更有效率；更具创新精神；能够产生更 高的土气，更强的责任感，更高的生产率等等。( 4 ) 政府应广泛采用 私营部门成功的管理手段和经验。特别是主张对高级雇员的雇用实施 有限任期的契约，而不是传统的职位保障制，重视人力资源管理，强 调成本一效率分析，开展全面质量管理，优化服务等。( 5 ) 政府应在 公共管理中引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私 营部门参与公共服务的供给，通过这种方式提高服务的质量和效率。 ( 6 ) 政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。政府管理的资 源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来，在管理和付酬上强调 按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。( 7 ) 公务 员不必保持中立。与传统公共行政明显不同，在看待公务员与政务官 员关系的问题上，新公共管理认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色 彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。正视行政机构 和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使 他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功 能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公务员参与的价值取向。 二、委托代理理论 委托代理理论是过去几十年中制度经济学的最重要发展之一，被 广泛地用于企业分析，但其应用逐渐地拓展到各种社会科学领域中探 讨的问题。委托代理理论是随以所有权和经营权分离为基本特征的现 代企业制度的建立而产生的理论，它把企业看作是委托人和代理人之 间围绕着风险分配所作的一种契约安排。由于委托代理双方之间存在 着信息不对称、契约不完备、目标不一致等原因，从而产生代理人不 以委托人利益最大化为目标的道德风险和逆向选择问题，带来代理成 本，代理成本等于经营者是所有者的情况下的业绩与经营者不是所有 者的情况下的业绩之差。委托代理理论有两个主要结论：一是在任何 满足代理人参与约束及激励相容( 指双方的收益与风险是均衡) 的约 束，而使委托人预期效用最大化的激励合约中，代理人都必须承受部 分风险；二是如果代理人是一个风险中性者，可以通过使代理人承受 完全风险( 即让他成为惟一的剩余权益者) 来达到最优激励效果。 西方社会在最近2 0 年在代理理论上有了很大的突破，认为委托 人要控制代理成本，必须建立激励、监督和制约机制，对代理人进行 激励和约束，使代理人的行为符合其利益要求，尽可能降低代理成本， 以达到自身利益最大化。随着将动态博弈理论引入委托代理关系的研 究之中，在多次重复的代理关系情况下，竞争、声誉等隐性激励约束 机制能够发挥企业家人力资本激励约束作用，表明企业家人力资本激 励约束机制的设计不但要强调物质( 报酬) 激励，而且还要注重企业 家人力资本的精神需求( 声誉) 激励。 从现代经济学角度，无论是政府，还是具体的公务员，其掌握与 运作的公共权力都不是他们自己所拥有的，而是全体人民所拥有的， 与上述企业的委托代理关系完全类似。在隐含的契约条件下，议会( 人 民代表大会) 或议员( 人民代表) 接受广大人民的委托，选举行使公 共权力的人组成政府，形成了第一层的委托代理关系。而政府在实际 生活中不过是观念化的象征物，其真正的职能又需要通过具体的公务 员来负责执行，因而公共权力被多层委托代理给具体的公务员行使， 从而在人民( 初始委托者) 与官员( 终极代理者) 之间形成多层委托 代理链，使广大人民与政府之间的初始委托代理关系进一步复杂化。 如张维迎所说：“一个完备的契约指的是这样一种契约，这种契 约准确地描述了与交易有关的所有未来可能出现的状态，以及每种状 况下契约各方的权力和责任对比之下，如果一个契约不能准确地 描述与交易有关的所有未来可能出现的状态以及每种状态下契约各 方的责任，这个契约就是不完备契约”。显然，社会公众与政府或 公务员的这种隐含的契约远未达到完备契约的标准。根据经济学家的 观点，因为契约的不完备性，未来世界的不确定性，当实际状态出现 时，必须有人决定如何填补契约中存在的“漏洞”。同时由于政府或 公务员在行政上的权威性而处于一种独立、超然的地位，作为代理人 掌握的信息不被作为委托人的社会公众所知，明显存在信息不对称。 这种契约的不完备与信息的不对称，导致人民与公务员之间的公 共权力多层委托代理关系中，委托人对执行者的选拔任命很难在充分 了解公务员全面情况的基础上作出，导致“逆向选择”在问题，而且执 行公务的人可能有选择官僚主义或滥用权力的动机，其行为选择的公 正及努力的程度也是难以真正了解的，“道德风险”问题也不可避免地 存在。社会公众作为委托人，关键在于如何行使监督权、如何设计良 好的可行的机制激励约束作为代理人的政府更好地为公众服务，整合 公务员个人利益目标与公共利益目标，减少或避免道德风险( 如腐败 即是一种道德风险) 的发生，以最大限度增进公共利益。 三、经济人理论 经济人假设源于亚当斯密的思想。亚当斯密认为，人的行为动 机根源于经济诱因，人都要争取最大的经济利益，工作就是为了取得 经济报酬；并认为，在自由经济制度中，经济活动的主题是体现人类 利己主义本性的个人，人会根据对个人利益的算计来决定行为模式。 麦格雷戈归纳的x 理论中概括地说明了“经济人”假设的基本观 点。它的核心内容是：( 1 ) 人的本性是不喜欢工作，只要有可能， 就会逃避工作；( 2 ) 对于大多数人来说，只有强迫、控制、指挥才 能迫使他们工作；，( 3 ) 一般人愿受人指挥。希望减轻责任，要求安 全；( 4 ) 人本质上不能自律，易受他人影响；( 5 ) 一般为了满足生 理、安全需要而参加工作，只有金钱和物质才对他们有激励作用。 人性假设是组织分析和行为分析的起点，不同的人性假设必然有 与其相适应的激励理论和激励模式，政府倡导的主流人性观是公务员 激励的理论前提。同时公务员激励与约束机制作为对公务员行为的目 的选择起制约作用的一种制度安排，是一种外因，必然通过所针对的 行为主体内因即人性起作用。构建公务员激励与约束机制，必须首先 应考虑的一个问题：公务员激励与约束机制是建立在公务员大公无私 的假定基础上，还是建立在公务员也是有个人利益需要考虑的假定基 础之上? “经济人”假设是市场经济的前提人性假设，按照新公共管理理 论，公务员制度是市场经济的必然产物，因此，它必然反映市场经济 的核心精神和基本价值。布坎南的公共选择理论，其基础就是将“经 济人”假设引入“非市场决策”的政治领域，即将参与政治过程的政 治家、官僚和选民，都视为追求自身利益最大化者，用以揭示政府失 灵的机制，否则现实中一些政府公务员的谋私行为和腐败现象也无法 得到合理的解释。人就是人，“经济人”行为的存在并不因人们的好 恶而改变，公务员并不因为拥有议员的身份、法官的头衔或处身于行 政长官的位置就会改变其“经济人”本性，都是以自身效用最大化为 自身行为原则的，在大多数情况下，公务员面对多种备选