（社会保障专业论文）我国农民工社会保障问题研究.pdf

摘要 随着我国改革开放的不断深入，农村经济体制改革和产业结构的调整，农村 剩余劳动力转移速度加快，越来越多的农民进城务工，形成了庞大的农民工群体。 农民工的出现，提高了农民收入，促进了农村地区经济的发展，也为城市经济的 发展做出了巨大贡献。但是，由于历史上城乡分割的二元户籍制度，农民工在城 市中处于一种十分尴尬的边缘境地。他们长期游离在城乡之间，承受着比城市居 民更大的个人风险，成为不受保护的“边缘人。农民工的社会保障待遇普遍缺失， 基本享受不到城市政府提供的公共服务，农民工就业和劳动环境存在着严重的问 题，农民工子女不能平等地接受义务教育。农民工的社会保障问题，关系到我国 农村剩余劳动力是否能够顺利转移，关系到我国的城镇化进程，关系到我国和谐 社会建设。因此，对农民工的社会保障问题进行研究，建立和完善农民工的社会 保障制度，意义十分重大。 尽管如今农民工社会保障问题已经引起了社会各界的广泛重视，中央和各地 方对农民工社会保障也有一些规定，但由于农民工问题本身的复杂性和具体操作 环境的影响，这些政策实施效果并不理想，农民工并没有得到真正的切实有效的 社会保障。因此本文对农民工社会保障问题进行了分析，并提出了相应的对策建议。 本文首先对我国农民工社会保障问题的现状及其原因进行了分析，得出农民 工社会保障缺失的主要原因有制度上的、农民工自身的、具体操作上的等几个方 面。然后对国外农民工社会保障情况进行了分析，从中吸取经验教训，可以为我 国农民工的社会保障建设提供一定的借鉴作用。最后在这些分析的基础上，从农 民工群体的特征和可操作的角度出发，提出了完善我国农民工社会保障的一些对 策：首先，应该重新认识土地保障，构筑我国农民工的第一道社会保障线；其次， 要加快推进农民工的工伤保险j 养老保险、医疗保险、最低生活保障以及社会救 助制度的建立；最后，应该深化户籍制度改革，推进平等、规范的就业制度，保 障农民工子女平等接受义务教育的权利，以多种形式、多渠道解决农民工住房问题。 农民工问题是关系社会主义建设的大问题，农民工的安危关系着城乡亿万个家 庭，他们的基本权益应该得到保障，尤其是在建设社会主义新农村和构建和谐社 会的今天，更应如此。采取切实措施解决农民工的社会保障问题，使其权益有保 障，解除他们的后顾之忧，使他们不再游离于城乡边缘。让农民工享受到本该属 于他们的各种保障，让他们在为我国现代化做出贡献的同时，享受到现代化带来 的福利与安康是我们的共同目标。 关键词：农民工社会保障社会保险制度 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e e p e n i n go ft h er e f o r ma n do p e n i n g u pi nc h i n a , t h e r e c o n s t r u c t i n g o tr u r a le c o n o m i cs y s t e ma n di n d u s t r i a l s t r u c t u r ea d j u s t m e n t ，t h et r a n s f e ro fr u r a l s u r p l u sl a b o rf o r c es p e e d i n gu p ，a l li n c r e a s i n gn u m b e ro f m i g r a n tf a r m e r sh a sf o r m e da h u g eg r o u po fm i g r a n tw o r k e r s t h ee m e r g e n c eo fm i g r a n tw o r k e r sn o to n l yi m p r o v e t h ei n c o m eo ft h ef a r m e r s ，p r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ti nr u r a la r e a s ，b u ta l s oh a v e m a d eg r e a tc o n t r i b u t i o n st ou r b a ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t h o w e v e r ，b e c a u s eo ft h e h i s t o r yo ft h ed u a lu r b a n - r u r a ld i v i s i o no ft h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e r n m i g r a n t w o r k e r si nc i t i e sa r ea tt h ee d g eo ft h ee m b a r r a s s i n gs i t u a t i o n t h e ya r ef l e eb e t w e e n u r b a na n dr u r a la r e a si na l o n gt i m e ，s u f f e rm o r ei n d i v i d u a lr i s kt h a nu r b a nr e s i d e n t sa n d b e c o m eu n p r o t e c t e d ”m a r g i n a l p e o p l e ”m i g r a n tw o r k e r sl a c ko fs o c i a ls e c u r i t yb e n e f i t s g e n e r a l l y ：t h e yc a l ln o ta c c e s sb a s i cu r b a ns e r v i c e sp r o v i d e db yt h eg o v e r n m e n t ，t h e i r e m p l o y m e n ta n dl a b o re n v i r o n m e n ti s v e r yb a d ，t h e i rc h i l d r e nc a nn o tr e c e i v e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ne q u a l l y , e t c m i g r a n tw o r k e r s s o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m sa f f e c tt h e t r a n s i t i o no ft h er u r a ll a b o rf o r c e s ，t h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，a n dt h ec o n s t m c t i o no f a h a r m o n i o u ss o c i e t yi nc h i n a t h e r e f o r e ，i th a s w o r k e r ss o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m s ，e s t a b l i s ha n d m i g r a n tw o r k e r s g r e a ts i g n i f i c a n c et or e s e a r c hm i g r a n t i m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o r t o d a y , t h es o c i a ls e c u r i t yo fm i g r a n tw o r k e r sh a sa r o u s e de x t e n s i v ea t t e n t i o nf r o m a l ls e c t o r so fs o c i e t y , t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t sb o t hh a v es e t s o m er e g u l a t i o n sf o rt h es o c i a ls e c u r i t yo fm i g r a n tw o r k e r s ，h o w e v e r ，b e c a u s eo f t h e c o m p l e x i t yo ft h eu r b a nf a r m e r sp r o b l e ma n di m p a c t so ft h e s p e c i f i co p e r a t i o n e n v i r o n m e n t a l ，t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e s ep o l i c i e sh a v en o tb e e nv e r ye f f e c t i v ea n d m i g r a n tw o r k e r sh a v en o tb e e nr e a l l ye f f e c t i v es o c i a ls e c u r i t y s ot h i sa r t i c l ea n a l y z e d t h es o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m so fm i g r a n tw o r k e r s ，a n dt r i e dt om a k es o m e c o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s f i r s to fa l l ，t h i sp a p e ra n a l y z e dm i g r a n tw o r k e r ss o c i a l s e c u r i t yp r o b l e m s t h e n c o n c l u d e dt h em a i nr e a s o n so ft h e s ep r o b l e m sa st h es y s t e m ，t h em i g r a n t w o r k e r so 、) v t l s p e c i f i co p e r a t i o n a la s p e c t s ，a n ds oo n t h e nt h i sp a p e ra n a l y z e dt h es o c i a ls e c u r i t vo f m l g r a n tw o r k e r sa b r o a d ，l e s s o n e df o rt h ee x p e r i e n c eo fs o c i a l s e c u r i t yp r o b l e m so f m i g r a n tw o r k e r si nc h i n aa n dp r o v i d e dar e f e r e n c e f i n a l l y ，b a s e do nt h e s ea n a l y s i s t h i sp a p e rp u tf o r w a r ds o m er e s p o n s e st o i m p r o v eo u rs o c i a l s e c u r i t yo fm i g r a n t w o r k e r sf r o mt h ec h a r a c t e r i s t i c so fm i g r a n tw o r k e r sg r o u pa n dt h eo p e r a t i o n a lp 0 i n t o f v i e w ：f i r s t l v ，i ts h o u l db er e u n d e r s t a n dt h el a n dp r o t e c t i o no fm i g r a n t w o r k e r st ob u i l d t h ef i r s ts o c i a ls e c u r i t yl i n e s e c o n d l y ，i ti sn e c e s s a r yt os p e e du pt h em i g r a n t w o r k e r s i n d u s t r i a li n j u r yi n s u r a n c e ，o l d - a g ei n s u r a n c e ，m e d i c a li n s u r a n c e ，m i n i m u m1 1 v 1 n g a 1 1 d t h es o c i a la s s i s t a n c es y s t e m a tl a s t ，w e s h o u l dd e e p e nt h e r e f o r mo fh o u s e h o l d r e g i s t r a t i o ns y s t e m ，p r o m o t et h ee q u a l i t ya n dr e g u l a t i o no ft h ee m p l o y m e n ts y s t e m ， p r o t e c tt h ee q u a lr i g h t s o ft h em i g r a n tw o r k e r s 。c h i l d r e nt o r e c e i v ec o m p u l s o r y e d u c a t i o n ，a n ds o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m so fm i g r a n tw o r k e r s i nm a n yw a y s t h ep r o b l e mo fm i g r a n tw o r k e r si sam a j o rq u e s t i o no fs o c i a l i s tc o n s t r u c t i o n t h e s a f e t vo fm i g r a n tw o r k e r si sr e l a t e dt oh u n d r e d so f m i l l i o n so fu r b a na n dr u r a lf a m i l i e s a n de s p e c i a l l yi nn o w a d a y sb u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ea n dh a r m o n i o u s s o c i e t y , t h e i rb a s i cr i g h t sa n di n t e r e s t ss h o u l db es a f e g u a r d e db e r e r s ow es h o u l dt a k e 口r a c t i c a lm e a s u r e st o s o l v et h es o c i a ls e c u r i t yp r o b l e m so ft h em i g r a n tw o r k e r st o s e c u r et h er i g h t sa n di n t e r e s t s ，l i f tt h e i rw o r r i e sa n dm a k e t h e mn ol o n g e rd r i f t i n ga w a y 仔o mt h ee d g eo fu r b a na n dr u r a la r e a s i ti so u rc o m m o ng o a lt h a tt h em i g r a n t w o r k e r s c a i le n j o yt h ev a r i e t i e so fs e c u r i t ya n db e n e f i t sw h i c hb e l o n gt ot h e mw h e nt h e yh a v e d c i n ec o n t r i b u t i o nt ot h em o d e m i z a t i o no f o u rc o u n t r ya tt h es a m et i m e k e yw o r d s ：m i g r a n t w o r k e r ss o c i a ls e c u r i t y s o c i a li n s u r a n c es y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：爱盟茳导师签名：塑 1 导言 1 岛言 i 寸口 1 1 研究的背景 2 0 世纪8 0 年代以来，中国大量农村富余劳动力从土地上解放出来，涌入城市， 一浪高过一浪的“民工潮”对城市生活形成了强劲的冲击。农民工是我国改革开 放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要 从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农、流动性强，有的长期在城 市就业，成为产业工人的重要组成部分。根据国务院研究室课题组( 2 0 0 5 ) 的估 算，2 0 0 4 年进城务工的农民工数量为1 2 亿，加上在乡镇企业就业的农民工，全 国农民工总数大约为2 亿多人，成为仅次于农民而多于城市工人的第二大劳动力 群体。 农民工为城市创造了财富，为农村增加了收入，为国家做出了贡献，为改变 城乡二元结构、解决“三农 问题走出了一条新路。但是由于历史上传统的二元 社会制度，农民工缺乏必要的社会保障制度，在社会转型期他们形成了一个新的 边缘群体、弱势群体。由于缺乏必要的合理的社会保障，使农民工不仅要面临市 场风险，还要应对各种社会风险。他们中绝大多数的社会保障仍处于真空状态， 拥有养老保险的不超过3 0 0 0 万人，拥有工伤、医疗保险的更是微乎其微。他们对 流入地城市的经济和社会繁荣做出了巨大贡献，却没有得到对等的待遇而生活在 城市边缘。农民工作为一个公民应当享有的合法权益在现实中屡受侵害，挫伤了 他们的劳动积极性，同时也使得许多地方出现农民工短缺的现象，“民工荒 反 过来又会影响到当地的经济建设。如此庞大群体社会保障的缺失会引发许多的社 会、经济和治安方面的问题，不利于和谐社会的构建。 农民工作为一个特殊的社会群体，扮演着多种角色。首先，他们是城市“边 缘人 。学者们一致把城市农民工称作城市“边缘人”，是城市社会生活中居于边 缘地位的特殊群体。造成城市农民工边缘社会地位的制度性因素主要有户籍制度、 产权制度、现行的城市管理体制等。非制度性因素主要包括；在城市里农民工缺 乏可靠的、能为自己提供帮助的亲属邻里关系和其它社会关系网络；受教育的程 度低；面对陌生的城市生活，心理准备不足；城市人的歧视：城管人员态度粗暴 等。有学者称城市农民工为“双重边缘人 ，即除了城市“边缘人 外，新生代城 市农民工对家乡农村和农业的依恋在减退，不愿或无法回归农村社会，只能在农 村和城市之间作“候鸟型的循环流动，呈现一种“钟摆”状态。其次，农民工 缺乏相应的安全保障。农民工多集中于劳动密集型工业企业、建筑业、批发及餐 饮服务等行业。其工作特点是工作量大，工作强度高，工作环境艰苦，甚至很多 我国农民工社会保障问题研究 存在着安全隐患。缺乏相应的安全保障使他们易遭遇各种意外风险以及陷入生活 困境等。因此，这一群体同样面临着养老、医疗、工伤等风险问题。最后，他们 是城市中的弱势群体。2 0 0 2 年3 月，朱镕基总理在全国第九次人大五次会议上所 作的政府工作报告中，第一次郑重使用了“弱势群体”这个敏感的词语，“对 弱势群体给予特殊的就业援助”，短短十四个字引起了社会各界的强烈反响。劳动 和社会保障部社会保险研究所所长何平认为，弱势群体主要包括四部分人：首先 是下岗职工或已经出了再就业服务中心、但仍然没有找到工作的人，其次是“体 制外 的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的 人，以及残疾人和孤寡老人，第三是较早退休的“体制内 人员，第四是进城的 农民工。由此可见，农民工是城市中弱势群体的一部分，也需要受到保护。 因此，如何解决和完善数以亿计的农民工的社会保障问题是我国当前面临的 一个重大的理论和实践课题。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的 各种矛盾和问题的出现，农民工问题已经受到了社会各界的广泛关注，成了学术 界关注和研究的热点，但与此同时，对于农民工的社会保障权益还正视不足，对 于农民工的社会保障问题还关注不够。 为了解决农民工问题，政府在近几年陆续出台了一系列的文件规定、方针政 策，设立了维护农民工权益和改善农民工生存状况的组织和机构，加强了对农民 工问题的治理。2 0 0 6 年3 月国务院又出台了国务院关于解决农民工问题的若干 意见，这是国务院首份关于农民工问题的综合性文件。2 0 0 7 年，党的十七大报 告提出的建立覆盖全面的社会保障体系，从整体上指出了建设农民工社会保障的 重大意义。2 0 0 8 年1 月1 日起实施的新劳动法对农民工也同样适用，进一步 保护了农民工的权益。2 0 0 8 年中央一号文件也指出，要全面加强农民工权益保障。 2 0 0 8 年政府工作报告提出的在子女教育、工资保障、社会保障、住房等领域的政 策措施将惠及2 亿多农民工。 2 0 0 8 年中国农民工最新生存状况研究调查表明，当前农民工的状况得到有效 的改善，特别是工资收入有了明显的提高，拖欠问题有所缓解，政府给农民工提 供的服务有所加强，但是农民工收入低、处境困难等基本问题还没有得到根本改 变，尤其是农民工比较强烈的市民化愿望也远远没有实现，所以必须在进一步落 实各项解决农民工问题的政策的同时，进行制度创新，加大相关投入，逐步消除 农民工市民化的制度障碍和资金困难，从根本上解决农民工问题。因此，对农民 工的社会保障问题进行研究，逐步建立行之有效、运转协调、可持续的农民工社 会保障制度，意义十分重大。 1 导言 1 2国内外研究文献综述 1 2 1国外相关研究 发达资本主义国家的农村劳动力大规模流动，都是因为工业革命从根本上改 变了这些国家的社会经济结构，尤其是农村的经济结构。在这些国家农村劳动力 转移的过程中由于管理混乱出现了诸如贫困等问题，特别当资本主义经济危机到 来的时候，大批工厂倒闭，从农村来到城市的劳动力成为最大的受害者，他们一 旦失业，只能靠救济为生。对此，资本主义政府采取了一些对策。如为了处理贫 民窟问题和保障特定危险行业工人的利益，英国1 8 6 8 年和1 8 9 7 年分别颁布了工 人住房法和工人赔偿法；德国为了解决由于周期性经济危机爆发引起的大 量工人失业这一社会问题，城市中出现了自发援助和照料穷人的活动，以使穷人 得到最低生活保障，并于1 8 5 5 年、1 8 8 3 年和1 9 0 3 年分别通过了穷人权利法规、 疾病保险法和童工法，这些全国性的社会保障制度正是在解决农村劳动 力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。 随着国外学者对中国社会保障问题研究的日益深入，近年来他们也开始关注 中国农民工的社会保障问题。l i e b e r t h a l ( 1 9 9 5 ) 指出中国建立多层次的社会保 障制度将对企业的改革、社会稳定的维护和社会主义市场经济的建立发挥重要作 用，中国应该制定统一的社会保障政策来对社会保障实施规范化的管理，社会保 障水平应该适合社会生产力的发展，同时社会应该鼓励互助，商业保险应发展成 为社会保障的有力补充。e a s ta s i aa n a l y t i c a lu n i t ( 1 9 9 7 ) 指出中国有大量的 农民脱离农业涌入城市寻找工作，形成了规模巨大的流动人口。w h i t e ( 1 9 9 8 ) 指 出由于中国城乡分割，政府只对城镇居民提供社会保障，而对农民几乎没有提供 保障，农民的保障主要依赖于他们的家庭、亲戚和社区来提供。h u s s a i n ( 2 0 0 0 ) 指出中国自1 9 7 8 年到1 9 9 8 年，从事农业的农民从原先的7 1 下降到5 0 ，共计下降 了2 1 。p e t e r s h a n g ( 2 0 0 1 ) 认为中国的户籍制度导致和加剧了城乡分割，从 而严重阻碍了城乡之间人口的流动，中国社会保障制度的目的是通过社会控制来 维持社会和政治的稳定。 1 2 2 国内研究现状 农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户 口，却在城镇务工的劳动者。目前，农民工已成为我国产业工人的主体，使工人 队伍结构发生了历史性的变化。农民工的社会保障是社会主义和谐社会建设过程 中不可忽视的重要方面，它不仅涉及农民工的切身利益，而且直接影响社会的稳 定。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议( 2 0 0 5 我国农民工社会保障问题研究 年1 0 月) 明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题 ； 国务院关于进 一步加强就业再就业工作的通知( 2 0 0 5 年1 1 月) 指出要“积极创造条件为进城 务工农村劳动者提供必要的社会保障 ；国务院关于解决农民工问题的若干意 见( 2 0 0 6 年1 月) 强调要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法将农民 工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养 老保险办法”；2 0 0 6 年3 月5 日，温家宝总理在政府工作报告中明确指出要“研 究适合农民工特点的社会保障办法”。这些都标志着农民工社会保障建设已正式 纳入到了政府工作日程并引起了中央政府的高度关注。 与此同时，国内学术界也对农民工的社会保障问题进行了较深入的研究，取 得了一些富有价值的研究成果。在对农民工问题的分析研究上，熊自权( 1 9 9 7 ) 对农民工流动原因、农民工特点、农民工遭遇等方面进行了描述性分析；刘应杰 ( 2 0 0 0 ) 从历史和现实对中国农民工的产生、流动进行了细致分析；李培林( 2 0 0 3 ) 就农民工问题的很多方面进行了分析探讨；朱镜德( 1 9 9 9 ) 提出了关于中国乡一 一城迁移两阶段的战略构想：第一阶段战略重点应该是增强城市经济吸纳农民工 的能力，而不是提高农民工的福利待遇，否则将会削弱城市经济吸纳农民工的能 力；第二阶段，重点应考虑消除农民工与城市居民的差别待遇，切断流出人口与 农村的土地联系，实现农民工向城市居民身份的完全转变。 在建立农民工社会保障必要性的研究上，早期经济学家对农民工的研究从人 口迁移问题入手，以劳动力合理流动为核心，提出了包括取消户籍制度在内的一 系列促进劳动力合理流动的对策措施，农民工社会保障制度作为取消劳动力市场 歧视的对策之一也有所涉及。但是，陈平( 2 0 0 2 ) 认为农民工仍然有土地保障， 为农民工提供社会保障将损害中国企业的竞争力，没有必要为农民工提供社会保 障；政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了，因而 对农民工的社会保障已无力承担。并且，中国政府以往并未承诺过解决农民的社 会保障问题，农民工仍然是农民身份因而同样可以不被纳入城市社会保障体系之 中。而以郑功成( 2 0 0 2 ) 为代表的肯定派学者界定了国家在农民工社会保障制度 建设中负有不可推卸的责任，提出应该为农民工提供社会保障。李郁芳( 2 0 0 1 ) 认为，土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真 正意义上的社会保障，因而是不稳定的，随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力 非农化就业的发展，应逐步向社会保障制度过渡。赵锡斌( 2 0 0 3 ) 等人认为，在 城市，为推进和健全社会保障体系，养老保险基金收支余额的不足部分和城市最 低生活保障支出的不足部分由政府财政和国有资产变现收入来弥补，国有资产属 于全民所有，农民工应有分享其变现所得的平等权利。 在对农民工现状的研究方面，卢海元( 2 0 0 4 ) 认为城市农民工目前实际上处 4 1 导言 于社会保障的空白地带；陈锡文( 2 0 0 4 ) 认为农民工虽然进城创造了财富，但大 量农民工都没有社会保障；宫晓霞( 2 0 0 5 ) 指出农民工的正当权益屡遭忽视，社 会保险不容乐观；王文韬等( 2 0 0 4 ) 通过调研后指出，面对农民工社会保障的缺 位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参 保办法，但问题是效果难如人意。 关于农民工社会保障滞后的原因，有以下观点：王玉玫( 2 0 0 3 ) 认为农民工 社会保障滞后的主要原因是用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任， 农民工缺乏自我保护意识，维权能力差，有些农民工自己不想或不敢要求参加社 会保险；白凤峥( 2 0 0 4 ) 认为城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本 原因，虽然根据宪法农民工应该享有社会保障权，但是缺乏具体的可操作的法规； 周亦乔( 2 0 0 4 ) 认为社会保障管理不能适应农民工参保的需要，缺少一个确保社 会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制；华迎放( 2 0 0 4 ) 认为地 方政府和招商引资部门纵容企业不为农民工参加社会保险，甚至把不参加社会保 险作为吸引投资的优惠政策；赵立航( 2 0 0 5 ) 认为农民工社会保障问题背后隐藏 着短工龄与长保障、工资低收入与社保高消费、高流动与小统筹、保障不足与保 障“多余 以及即期收入与长远保障这五大矛盾，制约着农民工社会保障建设； 彭宅文( 2 0 0 6 ) 认为农民工群体的社会边缘性不利于其表达利益诉求，影响农民 工社会保障政策迅速、合理地制定。 目前，在农民工社会保障制度模式选择的研究方面，主要有以下四种观点： 第一种观点认为应当把农民工社会保障纳入到现有的城镇社会保障体系。如 李强的当前我国城市化和流动人口的几个理论问题，孙树菡、张思圆的都市 边缘群体及其社会保障权益，张启春的谈谈进城务工人员的社会保障问题等 文章都提出农民工的社会保障应纳入到城镇社会保障体系中，他们认为，单独建 立进城农民工的社会保障制度的构想，缺乏可操作性。张启春( 2 0 0 3 ) 指出，。为 了建立统一的劳动力市场，推进工业化、城市化的进一步发展，减轻城镇社保的 压力，促进城乡社会保障体系的有机衔接，应吸纳进城农民工进入城镇社会保障 网络；林毓铭( 2 0 0 3 ) 指出，依据城乡社会保障资源配置及现实可行性，率先将 农民工纳入城镇养老保险体系，待条件成熟后再推进其他社会保险制度，是一种 较为理性的制度抉择；周毕芬、阚春萍( 2 0 0 4 ) 认为将农民工纳入城市社会保障 系统是建立全国统一劳动力市场，打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进 农村经济发展的需要。 第二种观点认为应对农民工实行相对独立的社会保障制度。李迎生( 2 0 0 1 ) 指出现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三 元社会保障模式”；罗遐( 2 0 0 3 ) 认为农民工身份的过渡性要求必须建立有利于 我国农民工社会保障问题研究 城乡衔接的农民工社会保障制度( 目前，像现在的上海、成都等地为农民工建立 的就是这种相对独立的综合社会保险制度) ；华迎放( 2 0 0 5 ) 认为农民工社会保 障制度模式选择应适应不同就业状况的亚群体的情况。 第三种观点认为应当分层分类解决农民工的社会保障。郑功成建议对农民工 应实行分层分类保障，首先应建立农民工的工伤保险制度，其次建立农民工的大 病或疾病住院保障机制，最后再考虑农民工的社会救援制度；唐新民( 2 0 0 5 ) 指 出当前城市农民工社会保障制度建设的迫切任务，是以农民工最迫切的需要和为 农民工谋取实际利益为出发点，制定符合农民工及我国制度环境实际并切实可行 的过渡性方案，以健全并实施工伤保险和面向农民工的最低生活保障两项社会保 障制度为重点，逐步建立有限制、有选择、自愿性的医疗保险、失业保险和养老 保险；姜丽美( 2 0 0 6 ) 指出目前我国已有许多城市实施农民工社会保障制度，在 缴费门槛、缴费方式、缴费标准等方面因人而异，因地制宜，而且帐户可随农民 工流动时转移。 第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。杨立雄( 2 0 0 4 ) 提出 应将农民工纳入到农村社会保障体系，他认为把农民工纳入城镇统一的社会保障 体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度，这两种模式无论在 理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应 把农民工纳入到农村社会保障之中，加快改革和完善的农村社会保障制度，最终 向城乡一体的社会保障体制过渡；胭俊忠( 2 0 0 4 ) 提出如果将农民工等非农群体 纳入城镇社会保障体系，就会导致农村人口不断减少、农村社会养老保险参保率 和续保率不断降低，就会导致农村实际供养比不断下降，同时也会使城镇企业职 工养老保险资金缺口越来越大，政府财政负担越来越重，结果将是城镇农村“两 败俱伤 ，所以说将农民工等非农群体纳入农村社会保障体系是最佳选择。 综观国内外关于农民工社会保障问题研究的已有成果，一方面，该问题已日 益受到理论界与实务界的关注和重视，认识也逐渐由感性走向理性，这必将为农 民工社会保障制度的建立和农民工社会保障问题的解决提供富有价值的参考；另 一方面，现有研究中还存在许多不足之处，如研究内容比较肤浅、定量研究有待 加强、解决方案的系统性和实践性不强等，亟待今后进行深入的探讨研究。 1 3 研究的方法 1 3 1文献调研法 本研究调研的文献资料主要有以下几个方面：( 1 ) 我国相关学者及机构对农 民 ：社会保障问题的研究，这方面有着丰富的文献资料；( 2 ) 国外学者对农民工 6 1 导言 社会保障问题的研究，这方面的资料相对较少；( 3 ) 我国中央及各地政府机关对 农民工社会保障问题的相关政策及其效果。 本文涉及的数据资料主要来源于国务院研究室课题组以及相关学者机构和本 人的实地调查。 1 3 2 实地调查与个别访问 春节长假期间，利用在假期农民工回家较多的机会对家乡外出的农民工进行 了实地调查和访问，获得了农民工的一些真实想法以及他们对自身社会保障认识 与要求的第一手资料。 1 3 3 历史分析方法 对我国城市农民工问题的形成及社会保障缺失的体制原因进行了深入的历史 根源分析和探讨。 1 4 研究的难点与创新点 1 4 1 研究的难点与不足 第一，文献资料的缺乏。由于农民工问题是具有中国特色的问题，国外对于 这方面的相关研究甚少，文献资料相对缺乏，所以很难开展国内外的比较研究。 第二，国内关于农民工方面的统计资料较少且不完整。因此，本文所采用的 统计资料只有通过比较不同研究者在不同时期得到的数据来得到，而在研究过程 中不能采取时间序列进行纵向的剖析。 1 4 2 研究的创新点 本文通过对中国农民工社会保障问题的研究分析，力求在以下两个方面有所 创新： 第一，通过对其他国家解决农民工社会保障问题做法的分析思考，从中吸取 经验教训，借鉴其可取之处； 第二，本文着眼于把握最新的时代方向，将研究与建设和谐社会理论相联系， 分析解决农民工社会保障问题。 我国农民工社会保障问题研究 农民工社会保障理论分析 现代意义上的社会保障制度最初是在西方随着工业化的发展而建立、发展起 来的，而农民工问题又是中国社会的独特现象，因此农民工社会保障问题必须以 马克思关于社会保障的理论为指导，同时也可以从西方其他的一些社会经济理论 中找到理论依据，下面分别对西方国家一些学者和马克思主义者关于社会保障的 理论来做介绍。 2 1 福利经济学 2 0 世纪初，英国费边主义代表人物韦伯夫妇曾设计出一幅关于“福利国家 的蓝图。同一时期，英国经济学家和改良主义者霍布森也主张以“社会福利 作 为经济研究的中心问题。2 0 世纪2 0 年代随着资本主义的发展和资本主义劳资关系 的发展，在资本主义国家产生了福利经济学，在资本主义国家产生了很大影响， 该学派的代表人物是英国的经济学家庇古，其代表作是福利经济学。该学派认 为经济发展与社会福利是同向发展的。而促进经济增长关键是要合理地配置经济 资源，在所有的经济资源中最重要的是劳动力资源，为了使劳动力这一经济资源 合理配置，必须给劳动者提供合理的社会福利，使他们在生、老、病、死、残、 失业的时候，能维持他们的劳动力继续发挥作用。但是该学派并不否定资本主义 的分配制度，而是认为可以通过国民收入的再分配过程来实现这一目标。从边际 效用递减规律出发，庇古认为，在国民收入总量一定的前提下，社会可以通过税 收经济杠杆把财富从富人那里转移给相对贫穷的人，以体现资本主义的社会公平。 福利经济学的理论主张首次提出了社会保障制度的公平与效率一致的原则，是西 方国家发展社会福利的理论基础。 2 2 二元经济结构理论 经济学家刘易斯以其二元经济结构理论为依据，其中概括了前殖民地和半殖 民地的国家和地区如何从贫穷落后的农业国转变为富裕的工业国的共同基本历 程。所谓二元经济，是指在本国落后历史传统和西方发达国家市场经济现实共同 影响下，发展中国家在原有的以农业为主体的市场经济和小商品经济的传统生产 部门基础上，逐步发展起一个日益强大的以工业为主体的市场经济化的现代生产 部门。按照二元经济结构理论，发展中国家普遍存在截然不同的两个部门：传统 的农业部门与现代工业部门，即“二元结构”。前者缺乏资本，劳动生产率低下， 2 农民工社会保障理论分析 但拥有大量的剩余劳动力；后者主要集中于城市，集合了大量资本，以现代化方 法进行生产，具有较高的劳动生产率。经济发展的过程就是剩余劳动力被不断增 加的资本吸收的过程。同时，刘易斯还强调，农业对发展中国家关系重大，工业 化应建立在坚实的农业基础上，从农业国向工业国过渡，要依靠健康的、增长的 和廉价的劳动力基础，并在经济增长中逐步消除贫困，这些观点恰恰符合我国当 前的形势。 2 3 马克思主义的社会保障理论 马克思、恩格斯、列宁在深入剖析资本主义社会的过程中，对社会保障理论 也有过许多科学论述，总的来说可概括为以下几个方面： 揭示了社会保障制度建立的必要性。马克思在论述社会保障制度建立的必要 性的时候，是从分析资本主义的分配制度中得出结论的。在分析资本主义社会中 各种收入及源泉时，马克思指出：“这个不变资本在再生产过程中，从物质方面来 看，总是处在各种会使它遭到损失的意外和危险中，因此，利润的一部 分，即剩余价值的一部分，从而已体现所追加劳动的剩余产品( 从价值方面来看) 的一部分，必须充当保险基金，甚至在资本主义生产方式消灭之后，也必须 存在的唯一部分。 就是说，社会总产品不可能是公平地被不折不扣地分配掉， 必须留出一部分用于社会保障事业。 列宁在十月革命前后，发展了马克思的社会保障理论。他指出：“国家对失去 劳动能力的老年工人发付抚恤金”、“最好的工人保险形式是国家保险”。列宁系统 地论述了国家保险的概念和内容，并提出了国家保险包括伤残保险、疾病保险、 养老保险、生育保险、遗嘱保险、失业保险等内容的完整的社会保障体系，还指 出了社会保障的原则和统一管理的特性。 邓小平在建设有中国特色社会主义理论中提出，社会保障是政府调节经济、 消除两极分化、实现共同富裕的重要手段。大力举办社会保障事业，能够在很大 程度上缩小社会成员间的收入和生活水平的差距，协调彼此的关系，弥补市场机 制和按劳分配的缺陷。现行的社会保障制度正是基于“公有制为主体、多种所有 制经济共同发展 这一基本经济制度建立起来的。江泽民同志提出的“三个代表 理论为我国社会保障制度改革提供了基本的指导思想，他关于社会保障改革的一 系列论述也为今后如何完善社会保障体系指明了方向。 社会保障的基本原则是自助者公助，是政府对微观经济的初次分配加以调节、 促进社会公平的重要政策工具。公平与效率，都是社会保障所要追求的目标。公 吴波建立农民工社会保障：理论基点、实践难点及政策切入点【j 】乡镇经济，2 0 0 8 ( 4 ) ：8 0 8 6 圆马克思资本论( 第三卷) 【m 】北京，人民出版社，1 9 7 5 ：9 5 8 9 我国农民工社会保障问题研究 平与效率的关系错综复杂，这体现在二者并不是直接相关，而是间接通过经济发 展相联系。要实现公平就要集中一部分国民收入再分配给低收入者，而这部分收 入或资源是可以用在其他部门并产生效率的，这样就带来了机会成本。但同时， 这部分国民收入在分配中能扩大需求，并由于给予低收入者或无收入者以帮助， 稳定社会，因而也能产生收益，这有利于效率。如果机会成本大于收益，则公平 与效率处于矛盾的状态；反之，如果机会成本小于收益，则公平与效率相互补充。 社会保障制度安排，首先应做到机会均等，制度安排本身要清楚、明确、合理， 能最大限度地使个人努力和个人收益具有正相关性。同时，公平必须以效率为基 本前提，没有效率的公平是无意义的。当前，我国还有大量的弱势群体没有得到 公平的待遇，他们的合法权益并未得到相应的保障。因此，就现状而言，我国在 社会保障制度的发展中更应该强调公平。不过，以追求公平为目标的社会保障制 度本身必须是有效率的，同时，在具体政策的制定当中，也必须注意