（工商管理专业论文）H市国家税务局绩效管理系统设计.pdf

摘要 绩效管理是人力资源管理的一个核心内容，它对于提高组织管理 水平，完善激励机制，树立组织价值观，实现战略目标至关重要。税 务组织作为国家的重要执法部门，正在实施建设公共服务型和管理现 代化税务组织的战略，如何加强绩效管理，提升组织和人员绩效，已 经成为税务组织的一个重要课题。 全文共分五个部分，第1 章介绍了本文的选题背景、选题意义、 研究思路及总体结构，概述了国内外绩效管理研究、新公共管理与 当代西方政府绩效管理。第2 章介绍了h 市国家税务局的基本情况， 分析了税务组织的发展战略及所面临的环境与形势，详细分析了h 市国税局现行绩效管理流程，并指出其存在的问题。第3 章介绍了 国内先进税务组织的绩效管理模式，从中借鉴有益的经验。第4 章 提出了h 市国税局绩效管理系统设计的总体框架，运用平衡计分卡 设计了关键绩效指标体系。第5 章设计了h 市国税局绩效管理系统 的具体实施方案，内容包括绩效文化和绩效管理机构的建立、绩效 考核的实施、绩效结果的运用以及绩效沟通和绩效改进等。本文对 税务组织如何运用现代绩效管理理论，设计和完善具有自身特色的 绩效管理模式具有一定的参考价值。 关键词国家税务局，绩效管理，关键绩效指标，平衡计分卡 a b s t r a c t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti st h ec o r ec o n t e n to fh u m a nr e s o l r c e m a n a g e m e n t ，w h i c hi sv i t a lt oi m p r o v eo r g a n i z a t i o n a lm a n a g e m e n t ，t o p e r f e c tt h ei n c e n t i v es y s t e m ，t of o u n do r g a n i z a t i o n a lv a l u e ，a n dt o r e a l i z es t r a t e g i ct a r g e t s a sa ni m p o r t a n tn a t i o n a ll a we n f o r c e m e n t , t a x o r g a n i z a t i o n i s f u l f i l l i n g t h ec o n s t r u c t i o n s t r a t e g i e s o f “p u b l i c s e r v i c e o r i e n t e d a n d “m o d e r nm a n a g e m e n t t a xo r g a n i z a t i o n s h o wt o s t r e n g t h e np e r f o r m a n c em a n a g e m e n t a n d i m p r o v e t h e p e r f o r m a n c eo fo r g a n i z a t i o n so ri n d i v i d u a l sh a sb e c o m ea l li m p o r t a n t t h e s i so f t a x o r g a n i z a t i o n s t h i sp a p e rc a nb ed i v i d e di n t of i v ep a r t s ：t h ef i r s tc h a p t e ri n t r o d u c e d t h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h i st h e s i s ，t h er e s e a r c ht h i n k i n g ，a s w e l la st h eg e n e r a ls t r u c t u r eo ft h ep a p e r ；a n ds u m m a r i z e dt h eb a s i c t h e o r yo fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，n e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t si nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s t h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e dt h eb a s i ci n f o r m a t i o no f n a t i o n a lt a x a t i o n b u r e a ui nhc i t y , a n da n a l y z e dt h e d e v e l o p m e n ts t r a t e g ya n dp r e s e n t c i r c u m s t a n c ea n ds i t u a t i o no ft a xo r g a n i z a t i o n s ，t h ec u r r e n tp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tf l o wi nn a t i o n a lt a x a t i o nb u r e a ui nhc i t yw a sa n a l y z e di n d e t a i l s ，a n dt h ep r e s e n tp r o b l e m sw e r ea l s os h o w n t h et h i r dc h a p t e r i n t r o d u c e dt h e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t m o d eo fs o m en a t i o n a l a d v a n c e dt a xo r g a n i z a t i o n s ，a n dr e f e r e n c e dp r o f i te x p e r i e n c e sh e r e i n t h e f o u r t h c h a p t e rd e s c r i b e dt h ed e s i g np r i n c i p l e s o ft h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ts y s t e mo f n a t i o n a lt a x a t i o nb u r e a u i nh c i t y , a n dd e s i g n e d t h ek e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o rs y s t e mb ym e a n so fb a l a n c e ds c o r e c a r d t h ef i f t hc h a p t e rd e s i g n e dt h ei m p l e m e n t a t i o np l a no ft h ep e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ts y s t e mo fn a t i o n a l t a x a t i o nb u r e a ui nhc i t y , a n di t s c o n t e n t si n c l u d e dp e r f o r m a n c ec u l t u r ea n dt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t s t r u c t u r ee s t a b l i s h m e n t ，p e r f o r m a n c ei n s p e c t i o n i m p l e m e n t a t i o n , p e r f o r m a n c e r e s u l t u t i l i z a t i o n , p e r f o r m a n c e c o m m u n i c m i o na n d p e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n t t h ep a p e rh a ss o m er e f e r e n c ev a l u et ot a x o r g a n i z a t i o n so nh o w t ou s em o d e mp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt h e o r y a n dh o wt od e s i g na n dp e r f e c tc h a r a c t e r i s t i cp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t m o d e k e yw o r d sn a t i o n a lt a x a t i o n b u r e a u ，p e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t , k e yp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r , b a l a n c e ds c o r e c a r d 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：盟日期：生年型月上日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 舛醐出曲上日 硕士学位论文 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 问题的提出和选题的意义 1 1 1 问题的提出 近年来，在全球化新公共管理思潮的影响下，一些应用于私营部门的管理 工具已逐渐应用到公共部门，目的在于提高公共管理部门的绩效。为了满足公 众对政府公信力和公共服务质量效率效益等的要求，西方国家的各级政府开始 关注并实施绩效管理。据统计，经合组织( o e c d ) 成员国都已开始了绩效管 理改革，最早在上世纪8 0 年代初由澳大利亚和新西兰发起，而后在9 0 年代推 广到英国、瑞典、美国等国家。这些国家为了克服传统管理模式所带来的弊端， 提高行政效率与效能，通过借鉴企业成功的管理经验，普遍推行了以公共责任 和顾客至上为理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的 信任为目的的政府绩效管理措施。这项改革有益于在系统内部的各个部门引入 竞争、效率意识，创建高绩效组织，提高政府的服务质量。 中国在实行计划经济体制时代，从未重视行政效率和行政成本问题。改革 开放以后，我们的改革重心又一直偏向于理顺党政关系、政企关系、机构改革、 建立和完善公务员制度等，以至于我们在加入w t o 后才发现极低的行政效率、 极高的行政成本，既严重阻碍了社会主义市场经济体制的完善和运行，也严重 损害了政府的形象及党群、干群关系，已到了非改不可的地步。正因为如此， 党的十六大报告明确指出：“要提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”对政府实行绩效管理，将不 仅能促使上述目标的实现，而且能为巩固改革成果提供深层次的制度保障。 税务组织经历着职能转型的变革，带来了管理职能、工作方式、组织机构 等方面的诸多变化，目前正朝着建设公共服务型税务和管理现代化税务的目标 而努力。但是，相对于税收精细化管理及税收信息化应用，税务系统的绩效管 理仍然停留在较低的层面，税务组织绩效管理目前仍以完成税收收入计划任务 为主要目标，忽视其他绩效指标的考核，如税收成本、税收收入贡献率、纳税 人满意度等，人力资源管理仍然以传统的岗责考核为基础，激励方式单一，重 事中事后评价而轻事前控制，“疏于管理，淡化责任”的问题仍然没有得到根本 性的解决。因此，建立一套完善的、符合税务组织发展战略的绩效管理体系极 为重要，这既是建设公共服务型税务组织的需要，也是税务管理现代化的需要。 硕士学位论文第l 章绪论 1 1 2 选题的意义 根据中南大学m b a 的系统学习，结合自己的工作实践，笔者试图将源于 企业管理界的现代人力资源管理理论引入到税务组织绩效管理实践中去，形成 一些管理新思路和新方法，希望能够对提升税务组织的绩效有所贡献。 本研究的意义主要体现在两个方面。第一是理论上的意义，本研究将企业 人力资源有关绩效管理理论引入公共部门管理中，探索绩效管理有关理论、方 法应用于公共管理的途径和方法，形成了既兼具关键绩效指标、平衡计分卡和 3 6 0 度绩效评估等管理方法优点，又符合税务组织管理实际的一套管理方法体 系，既是对人力资源绩效管理应用范围扩大的理论实践，又是对政府机关实施 绩效管理的理论探讨。第二是现实意义，本研究针对h 市国家税务局绩效管理 存在的问题，借鉴其他税务组织的经验，提出切合实际的绩效管理系统，如果 经专家论证、完善，领导认可并加以推行的话，对于提高h 市国家税务局乃至 整个税务系统的管理绩效，具有很大的现实意义。 1 2 国内外绩效管理研究概述 1 2 1 绩效管理的涵义 西方国家对绩效管理( p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ) 进行了许多研究，特别是 2 0 世纪8 0 年代后期和9 0 年代，针对绩效管理的含义出现了以下三个主要观点： ( 1 ) 绩效管理是管理组织绩效的系统；( 2 ) 绩效管理是管理员工绩效的系统； ( 3 ) 续效管理是综合管理组织和人员绩效的系统。 1 绩效管理是管理组织业绩的系统 持有此种观点的主要代表是罗杰斯( r o g e r s ) 和布雷德鲁普( b r e d r u p ) 。罗 杰斯认为绩效管理系统是一个具有年度周期性的针对组织整体管理的系统，其 过程包括确定整体目标、政策和方针，制定详细的业绩计划、预算、目标、指 标和标准，定期有组织地对所有业绩( 如分部门和分产品) 进行考查。布雷德 鲁普认为所有的绩效管理都可分为三个主要过程：计划、改进和考查。当然， 这三个过程可适用于对不同对象的不同层次的绩效管理，如对整个组织、对部 门、对某个团队、对个人等等。但是布雷德鲁普则侧重说明了对组织的绩效管 理过程：计划包括系统地阐述组织的预期和战略，以及定义业绩活动；改进包 括商业过程改进、持续过程改进、标准化和全面质量管理等活动；考查主要是 指业绩衡量标准和评估。布雷德鲁普的阐述引起了专家们地普遍关注，其创造 性地将许多2 0 世纪八九十年代的管理思想、观念和实践等结合在一起。 2 硕士学位论文第1 章绪论 2 绩效管理是管理员工业绩的系统 此种观点强调人在组织运作和经营过程中的重要性。认为劳动力要素是实 现组织战略目标的核心要素，因此如果组织战略目标能够有效分解到每个员工， 那么对员工的绩效管理也就是对整个组织的绩效管理。2 0 世纪8 0 年代以艾恩 斯沃思( a i n s w o r t h ) ，史密斯( s m i t h ) 和奎因( q u i n n ) 为代表提出了对员工绩 效管理的“计划、管理和评估”三步过程。海斯勒( h e i s l e r ) 将绩效管理过程总 结为“指导、加强、控制、奖励”四要素，阐明了以员工为核心的绩效管理概念。 3 绩效管理是综合管理组织和员工业绩的系统 “绩效管理的中心目标是挖掘员工的潜力，提高他们的业绩，并通过将雇员 的个人目标与企业战略结合在一起来提高公司业绩。”顾名思义，此种观点认为 绩效管理是由对组织的绩效管理和对员工的绩效管理构成的，并使二者有机的 结合在一起。在这种观点中核心问题是将绩效目标有效分解，区分组织绩效和 员工绩效，从而使组织目标更好的实现。 本文作者倾向于最后一种观点。认为绩效管理是通过识别、衡量和传达有 关员工工作绩效水平的信息，从而使组织的目标得以实现的一种逐步定位的方 法。由于组织与员工在实现既定目标的前提下本来就是一个不可分割的有机体， 因此，绩效管理系统只有在针对组织进行定位的前提下才能够对作为组织成员 的个人行为进行定位。为了实现更好的绩效管理，组织高层必须能够准确、清 晰、明确地表达组织的目标与战略，从而在绩效管理系统中向员工准确地传达 信息，以保证绩效管理的目标得以实现。绩效管理系统的任何一个环节都与组 织的目标相联系，如何体现出这种联系正是绩效管理系统设计中的关键。 1 2 2 绩效考核与绩效管理 盛运华，赵宏中( 2 0 0 2 ) 研究了绩效考核和绩效管理的区别以及它们之间 的关系：绩效管理是依据员工和他们的直接主管之间达成的协议( 绩效契约) 来 实施一个双向互动的沟通过程。该协议对员工的工作职责、工作绩效如何衡量、 员工和主管之间应如何共同努力以维持、完善和提高员工的工作绩效、员工的 工作对组织目标实现的影响，绩效反馈与改进等问题做出明确的要求和规定。 绩效考核，是在工作一段时间或工作完成之后，依据员工和他们的直接主管之 间达成的协议，按照一定的标准，采用科学的方法，检查和评定员工对职务所 规定的职责的履行程度，员工个人的发展情况，对员工的工作结果进行评价， 并将评定结果反馈给员工的过程：判断他们是否称职，并以此作为人力资源管理 的基本依据，切实保证员工的报酬、晋升、调动、职业技能开发、激励、辞退 等项工作的科学性。 3 硕士学位论文第l 章绪论 张建国，徐伟( 2 0 0 3 ) 认为，绩效管理是管理者和员工就如何达成目标所形 成的绩效契约。包括计划( 设立目标) 、辅导( 教练) 、考核( 检查) ，回报( 反 馈) 四个阶段。 绩效考核是绩效管理的一个必然环节，绩效管理更强调全过程管理，是事 前计划、事中管理、事后考核，而绩效考核是事后考核工作的结果。 1 2 3 关键绩效指标 关键绩效指标( k e yp e r f o r m a n c ei n d i e a t o r , 简称k e l ) 是用于衡量组织或工作人 员绩效表现的量化指标，是绩效计划的重要组成部分，它来自于对组织总体战 略目标的分解，是对绩效构成中可控部分的衡量指标，主要对重点活动进行监 控，k p i 的获取一定是组织中上下级之间达成共识的指标。建立在k p i 基础上的 绩效管理是以目标为导向的，通过把战略目标层层分解并形成可操作性的战术 目标，从而使部门主管明确部门的主要责任，并以此为基础来明确部门人员的 业绩衡量指标，由此达到管理绩效的目的。 刘旭涛( 2 0 0 3 ) 认为关键绩效指标是评估绩效的必要工具，为求得正确测 量绩效，可以把关键绩效指标分为数量指标和行为指标，管理者都希望能获得 量化指标体系，但是实际测量中，有时常通过人们对行为强度的判断来获得绩 效结果。 也有学者把绩效指标分为三种类型( c a r t e r e ta 1 1 9 9 2 ) ：( 1 ) 数量型绩效指标； ( 2 ) 描述性绩效指标；( 3 ) 警示性绩效指标。这三种绩效指标，可以在实际应用时， 选择单一或混合使用。 1 2 4 绩效管理系统的涵义 绩效管理是一个完整的系统。绩效管理系统应该与组织的战略和目标相联 系，有助于组织总体战略和目标的实现。绩效管理的主要目标是提高组织整体 绩效。组织必须意识到绩效管理是一个系统，并不单纯地是为每年一次的评估 和为来年制定目标，绩效管理系统能为组织完成许多任务：衡量绩效、帮助制定 工资、提升等决定、帮助员工发展、培训、环境塑造、设备更新、选拔和评估 等。 英国理查德威廉姆斯( 2 0 0 2 ) 将绩效管理系统分成四个部分：第一阶段：指导、 计划。即为员工确定绩效目标和评价绩效的标准：第二阶段：管理、支持。即对员 工的绩效迸行监督和管理，提供反馈和支持，帮助他们排除阻碍绩效目标完成 的障碍；第三阶段：考查、评估。即对员工的绩效进行考核和评估；第四阶段：发展、 奖励，即针对考核结果，给员工进行相应的奖励、培训和安置。 我国学者付亚和、许玉林( 2 0 0 3 ) 认为绩效管理是一个循环的动态系统，绩效 4 硕士学位论文第1 章绪论 管理系统所包括的几个环节紧密联系、环环相扣。绩效管理过程是一个完整的、 封闭的环。 ( 1 ) 制定目标和绩效计划。这一部分主要是把组织的整体战略与部门和员 工个人的工作目标相联系，确定员工个人具体的标准和行为，为绩效考核提供 依据，同时获得员工对目标的承诺。 ( 2 ) 持续的绩效沟通。这是员工执行任务的过程。组织在这个过程中，应 该对员工的绩效进行反馈、监督和指导。 ( 3 ) 实施考核。这本身也是一个动态的持续的过程。组织定期对员工的续 效进行考核。这一阶段的任务是组织怎样尽可能客观真实地对员工的绩效做出 评价，同时又尽可能让员工感到满意。绩效考核的起点是前面双方制定的绩效 合同或称绩效协议。 ( 4 ) 绩效考核和绩效改进。这绝不仅仅是一个奖罚手段，更重要的是它能 为组织提供一个促进工作改进和业绩提高的信号。 1 2 5 几种主要的绩效管理系统 绩效管理系统随着管理学的发展，特别是组织行为学的发展而出现很多流 行的绩效管理工具。包括3 6 0 度绩效评估( 3 6 0 - d e g r e e a p p r a i s a l ) 系统、目标管理 ( m a n a g e m e n tb yo b j e c t s , 简称m b o ) 系统、平衡记分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ，简称 b s c ) 。三种绩效管理系统的主要区别就在于使用的内核不同，3 6 0 度绩效考核的 特色是考核方法上的特色，目标管理是在目标的分解、实施、监控上具有自己 的特色，平衡记分卡主要是将绩效管理作为落实战略的工具，同时对考核指标 进行了合乎经营逻辑的分类。 1 2 5 13 6 0 度绩效评估系统 3 6 0 度绩效评估系统最早于2 0 世纪8 0 年代由英特尔公司提出，并在组织内部 使用，很快推广成为全球企业界绩效管理的主要方法。该方法是指通过对员工 自己、上司、同事、下属及顾客等不同主体的综合评价来了解其绩效信息，也 是绩效管理中率先追求系统化考核的工具。它是一种多源的评估方法，评估结 果以相关考评主体的多源评价来合成岗位绩效结果。其目的是形成员工参与的 管理氛围，在一定程度上增加员工的工作自主性，提升员工的考评积极性与满 意度。 1 2 5 2 目标管理系统 “目标管理”概念是管理大师彼得德鲁克1 9 5 4 年在其名著管理实践中最 先提出的，德鲁克认为，并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能 确定每个人的工作。所以“企业的使命和任务，必须转化为目标。”目标绩效管理 5 硕士学位论文第1 章绪论 的内含是指组织的最高层领导根据组织面临的形势和社会需要，制定出一定时 期内组织经营活动所要达到的总目标，然后层层落实，要求下属各部门主管人 员以至每个员工根据上级制订的目标和保证措施，形成一个目标体系，并把目 标完成情况作为考核的依据。 1 2 5 3 平衡计分卡 由于财务指标衡量绩效的滞后性与局限性，非财务指标的研究在绩效管理 领域成为热点。平衡记分卡是一种综合绩效管理体系，其概念是由哈佛商学院教 授罗伯特s 卡普兰( r o b e r ts k a p l a n ) 和美国复兴方案公司总裁戴维p 诺顿( d a v i d p n o r t o n ) 于1 9 9 0 年首次在哈佛商业评论上提出的。它将组织经营任务的决 策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部业务流程、学习和创新，将组织 战略分解为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标， 多种指标组成了相互联系的一个系列的指标体系，这些目标和指标既保持一致 又相互加强，构成了一个有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短 期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。 1 3 新公共管理与西方政府绩效管理改革 1 3 1 新公共管理 新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 是2 0 世纪7 0 年代末期以来，西方发 达国家掀起的一股大规模的行政改革浪潮，是近年来西方公共行政改革的主体 指导思想之一。与传统公共行政模式不同，新公共管理主要倡导以下几点： ( 1 ) 新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对 政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的 官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则 是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府 服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。 ( 2 ) 与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理反对传统公共 行政不注重绩效测定和评估的做法，重视政府活动的产出和结果，即重视提供 公共服务的效率和质量，主张放松严格的行政管制( 即主要通过法规、制度控 制) ，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效 目标对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的“3 e ”，即经济 ( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效果( e f f e c t i v e n e s s ) 等三大变量。 ( 3 ) 与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广 6 硕士学位论文第l 章绪论 泛采用私营部门成功的管理方法和手段( 如成本效益分析、全面质量管理、 目标管理等) 和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。 1 3 2 西方政府绩效管理改革 在全球化新公共管理思潮的影响下，西方国家掀起了一场挑战百年传统行 政模式的改革浪潮。其中一个重要的改革领域就是在新公共管理”理论的引导 下，以经济学和私营部门管理理念为理论基础，把绩效管理理论与制度融入行 政改革中，适时提出了政府绩效管理的政府管理新理念，并把绩效管理方法和 工具引入政府管理及更广泛的公共管理领域。美国政府以敏捷的政府绩效管理 行动引领了这一运动，从美国政府1 9 7 3 年颁布的“联邦政府生产率测定方案”， 至1 j 1 9 7 4 年国家绩效评鉴小组的成立，再到1 9 9 3 年克林顿政府“国家绩效评鉴报 告”的提出，最终到“政府绩效和结果法”的立法通过，表明了美国政府对政府绩 效评估的高度重视。这样的政府绩效管理理念和制度安排已经在英国、澳大利 亚、新西兰、加拿大、丹麦、芬兰、挪威等国得到广泛应用，以致于西方学者 称“绩效评估国”正在取代传统的“行政国家”。可以说，公共部门绩效管理就是当 今信息时代民主化、市场化和全球化发展趋势的产物。合理而科学的使用绩效 管理手段可以提高公共部门的工作效率，改善政府的公共责任机制，防止官僚 主义和形式主义的泛滥。 1 4 研究思路与论文结构 本文的研究思路是通过研究绩效管理基本理论及主要绩效管理系统，介绍 绩效管理理论在国外公共部门的应用，揭示传统考核和现代绩效管理在理念和 方法上的根本差异，通过对h 市国家税务局现行绩效管理流程进行诊断，借鉴 国内绩效管理做得较好的税务组织的成功经验，结合h 市国家税务局实际情况， 坚持理论联系实际的方法，设计出符合该局发展要求的绩效管理系统，以期提 高组织绩效，促进国税事业持续、健康发展。 本文的主要内容包括五章： 第l 章绪论。介绍了本文的选题背景、选题意义、研究思路与总体结构， 并对国内外关于绩效管理的研究概况，新公共管理与西方政府绩效管理改革概 况进行了简要介绍。 第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题。介绍了h 市国税局的基本 情况、税务组织的职能及发展战略的转变，并对税务组织所面临的环境与形势 进行了分析。重点对h 市国税局现行绩效管理流程进行评价和诊断。 硕士学位论文 第1 章绪论 第3 章国内税务组织绩效管理模式借鉴。介绍了深圳市国税局、烟台市国 税局的绩效管理模式，分析两模式的特点，并对h 市国税局的绩效管理提供几 点有益启示。 第4 章h 市国家税务局绩效管理系统的设计框架与k p i 体系的设计。提出 了绩效管理系统设计的预期目标、基本思路以及主要流程，同时，融合平衡计 分卡对h 市国税局的关键绩效指标体系进行了设计。 第5 章h 市国家税务局绩效管理系统实施方案的设计。设计了绩效管理系统 的具体实施方案，内容包括绩效文化和绩效管理机构的建立、绩效考核的实施、 绩效结果的运用以及绩效沟通和绩效改进等。第4 章和第5 章是本文的重点。 8 硕士学位论文第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 2 1h 市国家税务局简介 1 9 9 4 年，我国实行“分税制”财政体制改革，省以下税务局分设成立国家、 地方两个税务局，在此背景下，h 市国家税务局于1 9 9 4 年1 0 月成立。该局现 有干部职工2 3 6 3 人，其中，在职1 6 9 0 人，大专以上学历1 4 5 7 人，占8 6 2 。 内设办公室、政策法规科、流转税科、所得税科、国际税务科、进出口税收管 理科、征收管理科、计划统计科、财务管理科、人事教育科、监察室1 1 个科室， 信息中心、机关服务中心2 个事业单位，1 个直属机构稽查局，并按照行政 区划下设1 3 个县( 市、区) 国税局( 如图2 1 ) 。近年来，全市国税系统大力组 织税收收入，切实推进依法治税，不断强化税收征管，全面加强队伍建设，逐 步规范内部管理，各项工作取得了较好的成绩。2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年连续5 年超额完 成税收计划，累计组织各项收入5 6 亿元，年均增长2 5 8 ；累计办理出口退税 4 5 亿元。全市国税宏观税负由2 0 0 1 年的1 8 5 提高到2 0 0 5 年的3 0 4 ，平均 每年提高o 3 个百分点。其中，2 0 0 5 年国税收入达到1 7 9 5 亿元，比上年增长 3 5 4 0 ，增收4 6 9 亿元。2 0 0 5 年底共征管纳税户2 1 3 1 6 户，其中，企业4 7 5 5 户，增值税一般纳税人2 3 1 0 户。2 0 0 6 年税收计划为1 9 9 6 亿元。 2 1 1 税务组织基本职能及发展战略 税收是国家为满足社会公共需要，凭借政治权力，按法定标准强制无偿地 参与国民收入分配，取得财政收入的形式。税务组织是国家机构重要的组成部 分，代表国家行使税收管理职能，税务机关的基本职责可以表述为：“执行国家 税法，依法实施有效征管，组织税收收入，促进经济和社会发展。”为履行其基 本职责，税务组织必须围绕两大基本目标开展工作：一是财政目标，即组织收 入的目标；二是调节经济的目标，即实现宏观调控，促进经济稳定和发展的目 标。 受公共管理新思维的影响，税务组织对自身的职能的认识也在进行深刻的 转变，税务组织不再被认为是单纯的组织收入的部门，而被认为是提供公共产 品和公共服务的部门，其“产品”即是税收，其“顾客”即是纳税人、政府以及全 社会。相应地，税务组织的战略也随之进行了较大的调整，由原来的“组织收入， 完成任务”的“收入型”战略调整为“公共服务型”战略。治税理念也发生了巨大变 化：从“收好税，带好队”，到“依法治税，从严治队”，再到“科技加管理”的治 9 硕士学位论文第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 税理念的出台，从最初更多的强调税务人员的权利，到把倮障纳税人的权益” 写进新征管法，到目前“以为纳税人服务为中心”的理念的产生，从“基本上不相 信纳税人能够依法纳税”的传统的征管工作观念到“基本上相信纳税人能够依法 图2 - 1h 市国家税务局机构设王图 自觉履行纳税义务”的新的征管工作观念等等，无不折射出税务战略转变的轨 1 0 硕士学位论文第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 迹，从而使税收征管由“监督打击”型向“管理服务”型转化。国家税务总局( 2 0 0 2 年2 0 0 6 年中国税收征收管理战略规划纲要明确指出：“中国税收工作的价值 观念是：公平，公正、公开地服务于社会主义市场经济发展和现代化建设，服 务于纳税人，服务于全社会。”从而把建立公共服务型税务组织的目标当成是税 务部门的核心战略，要求税务机关把纳税服务作为行政执法的有机组成部分， 为纳税人提供优质、高效服务，使纳税人满意。 时代的发展日新月异，尤其是进入信息化社会以后，社会公众对政府机关 提供服务的范围、方式、速度、效益等提出了更高的要求。与建立公共服务型 税务组织的目标相适应，管理现代化是新时期税务战略的另一目标，目的是提 高税务组织运行的质量和效率。国家税务总局局长谢旭人在2 0 0 4 年全国税收征 管工作会议上提出：“要加强科学化、精细化管理，提高税收征管的质量和效率。” 为新时期税收征管工作指明了方向。其核心管理理念即为“科技加管理”。在这 种管理理念的指导下，着力提高税收征管的科技含量包含引进先进的管理科学， 重点是加速税收征管信息化进程，提高税收征管能力，降低税收成本，防范征 ，管风险。在税收征管信息化方面，在全国成功实施“金税工程”，建立全国统一 的综合征管软件一中国税收征管信息系统c t a i s ( c h i n at a x a t i o na d m i n i s t r a t i o n i n f o r m a t i o ns y s t e m ) ，实现省一级数据集中处理和全国征管系统联网。在提高税收 征管能力方面，着力优化税收征管流程，建立科学的征管质量评价体系，强化 税源监管能力，提高税收征收水平。在降低税收成本方面，逐步树立税收成本 的理念，将成本管理作为税收战略的重要组成部分，注重绩效管理，提高税收 征管效率。在防范税收风险方面，引进风险意识，强化税收宣传，提高税收遵 从度，加大打击偷、逃、骗、抗税力度，规范税收执法行为，建立廉洁的税务 队伍，防范和规避经济波动带来的税收征管风险。 2 1 2 税务组织的外部环境 ( 1 ) 政治环境。所有的公共组织和行为都在不同程度上接受政治环境的影 响，公共组织的行为必须依据政治环境所确定的规则来实施。政治环境的基本 要素包括政治体制、国家结构、政府机构、公共政策等方面。例如在政府行政 改革方面，改革开放以来，我国先后四次实旅政府机构改革，逐步向“转变政府 职能、精简政府架构”方向发展。党的十六大报告明确指出：“要提高行政效率， 降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体 制。”税务组织在这种大的行政改革环境下，必然也要适应其趋势，向高效、规 范、廉洁的方向发展。最近，国家税务总局按照国务院的部署，启动了税务行 政审批制度改革，这即是受政府行政改革影响的一个表现。 硕士学位论文第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 ( 2 ) 经济环境。公共管理的经济环境是指政府体系所处的经济背景，即一 个国家经济状况和经济体系之和。对税务管理影响更为深刻的经济环境主要是 经济总量的快速增长及经济结构的变化。从经济总量来看，2 0 0 0 - 2 0 0 5 年我国 g d p 由9 9 2 1 5 亿元增长到1 8 2 3 2 1 亿元，年均增长1 2 9 ( 按现价计算) ，经济总 量的增长必然导致税收收入的快速增长，2 0 0 0 2 0 0 5 年我国税收收入总额由 1 3 0 7 2 亿元增长到2 9 4 9 5 亿元，年均增长1 7 蝴，税收收入占g d p 的比重由2 0 0 0 年的1 3 2 上升至2 0 0 5 年的1 6 2 。从经济结构来看，随着我国经济发展水平 的不断提高和产业结构调整步伐的加快，第二、三产业的比重里现上升趋势。 2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年第一产业、第二产业和第三产业税收负担率( 该产业提供的税收 收入占该产业增加值比重) 平均为4 3 、1 8 2 和1 5 o ，第二产业、第三产业 税收负担率明显高于第一产业。随着产业结构的升级，即第一，二、三产业比 重的变动，我国税收收入占国内生产总值比重必然随之变化。总之，经济的快 速增长，经济结构的变动以及纳税人经济成分的复杂化状况使征税环境产生了 极其深刻的变化，从而对税务管理带来深刻的影响。 ( 3 ) 技术环境。技术是组织变革的直接动力源。信息社会的核心是信息技 术，行政信息技术的发展使行政管理处于一种网络化状态，使得以前金字塔型 的垂直管理模式向扁平化发展，并且，政策制定者能够更好地与普通民众沟通。 据统计，全世界有2 3 的行政功能与信息管理是相连的。行政信息技术的普遍 应用，一方面减少了人的手工劳动，降低了成本；另一方面带来了一系列新的 行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率，并影响到政策制定者 和执行者之间的关系，增加了行政管理的经济效益。全社会的信息化进程，特 别是电子政府工程的突飞猛进，要求税务机关信息化进程必须加速，各级政府 几乎都已认识到建立全面、及时、准确的税收征管信息系统的必要性。金税工 程、中国税收征管信息系统( c t a i s 系统) 、办公自动化等信息技术的运用，是 税务管理在信息社会发展的必然结果，极大程度地提高了税务管理的效率。 ( 4 ) 知识环境。制度变迁受制于一个社会的知识存量，如果知识存量增长 了，制度变迁则会提前；如果知识存量减少或停止增长，制度变迁则会延迟。 税务管理作为一种有目的、有意识的管理活动，必然受制于征纳双方的知识水 平。这种知识水平，既包含缴纳税收是公民的应尽义务的价值观认识，也包括 对如何缴纳税收的技术方法的掌握。我国人民平均文化水平不高，对税法的了 解很少或很肤浅，公民对纳税的义务和权力认识不太清楚；税务人员的平均素 质也不高，对税制、经济理论、会计、金融、计算机和外语等方面都精通的人 才还很缺乏。这两方面均制约着税务管理的效率。 硕士学位论文第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 ( 5 ) 法制环境。税务管理的一个最重要的基本准则，就是必须依法治税， 这是关系到税务管理效率的重要前提。如果国家的法律法规健全，执法严格， 真正做到法律面前人人平等，就会形成一个良好的税收执法环境，不仅税务人 员自觉依法行使行政权力，而且纳税人自觉依法履行纳税义务。否则，如果税 务机关执法不严、以权谋私、索贿受贿、权钱交易等腐败现象普遍存在，就会 干扰纳税人依法纳税。目前，由于我国还没有一部税收基本法典，大部分税收 实体法尚未完成立法程序，税收程序法只有中华人民共和国税收征收管理法 部。这种税收法律体系不健全的状况也制约着税务管理的发展。 2 2h 市国家税务局绩效管理流程 近年来我国税务机关的绩效评价大致经历了平均主义思想下的赏罚调剂、 主观评价、德能勤绩评价、量化考核与目标考核四个阶段，主要体现在对人员 的考核和评价方面，考核指标主要为税收任务的完成情况。2 0 0 3 年4 月国家税 务总局下发税收征管质量考核办法，其中规定了考核税收征管质量的六率” 指标，首次把税收征管质量纳入各地工作业绩考核，改交了以税收收入任务完 成情况作为考核业绩的传统做法，在一定程度上促进了税收征管质量的提高， 但仍未起到对税务机关绩效全面评价的作用。 h 市国家税务局目前尚未建立全面的、规范的绩效管理系统，其对绩效的 管理侧重于绩效考核，主要有两个层面，一是对基层县、市、区局的年度目标 考核，建立了领导班子四大目标考核办法，主要对税收收入、征管质量、执 法质量以及党风廉政建设四大块进行考核，作为衡量县级局年度工作业绩的主 要依据。二是对税务人员个人的考核办法，该局在全省国税系统率先推行全员 岗责考核，建立了全员岗责考核办法，明确岗位职责和工作规范，按月对干 部个人进行考核和奖罚，年底，按照公务员管理办法对干部进行考评，重点是 对领导干部进行民主评议，并以此确定干部全年工作的考核级次。 年度目标考核 考核内容分为四大项，( 一) 税收收入组织管理工作，主要对收入完成情况、 欠税控制、征收纪律、税源监控、数据质量、税收预测等方面进行考核；( 二) 税收征管质量工作，主要按照国家税务总局税收征管质量考核办法，对税收 征管质量的“六率”指标中的“四率”申报率、入库率、处罚率、登记率进行考核； ( 三) 税收执法质量工作，主要对税务登记和税种登记管理、增值税一般纳税 人认定和金税工程、申报征收管理、税务行政许可和税务行政审批、执行税收 硕士学位论文第2 章h 市国家税务局绩效管理现状与问题 政策、税务稽查、税务行政处罚、行政复议和行政诉讼等方面进行考核；( 四) 党风廉政建设工作，主要对完善党风廉政建设工作机制、制定完善和贯彻执行 “两权”监督各项具体制度规定、执行税务干部廉洁自律规定、查处违法违纪案 件、纠正部门不正之风、开展执法监察等方面进行考核。 年度目标考核对象为各基层局，考核办法实行百分制，考核等次依据“四项 考核”综合得分情况确定。考核结果分为一、二、三等奖三个档次，“四项考核” 综合考核得分6 0 分( 含) 以上、由市局考核领导小组从高分到低分取前6 名投 票产生4 名为一等奖( 投票比例按市局领导占4 0 ，其他成员占6 0 计算分值) ； 5 至l o 名为二等奖；1 1 至1 3 名为三等奖。 对干部个人的考核 近年来，随着综合征管软件的上线，机构人事制度的推进，征管业务流程 的不断整合优化，该局领导意识到，迫切需要建立一套对干部个人的考核办法， 做好职务描述，明确各岗位职责，对干部个人进行量化考核，以解决长期以来 在税务管理中存在的“疏于管理，淡化责任”的问题。2 0 0 2 年、2 0 0 5 年，该局先 后两次耗费大量人力物力，编写并修订了全员岗责考核办法，提出“以事定 岗、以岗定责、权责统一、全员统考”的管理思路，力图通过管人来实现管事， 通过阿责来规范履职。该考核办法包括