（行政管理专业论文）协商民主视角下我国公民参与的实践机制研究.pdf

l_11l 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝姿盘堂或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：! i i i - 字i ii i ：m 矿年月芎日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解逝姿盘堂有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝鎏盘堂 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期：矽f9 年易月弓日 签字日期：b i 。年6 月日 致谢 感谢我的导师苏振华副教授。两年来，苏老师所带给我的不仅是专业学养的提 升，更为我树立了“独立品格、自由精神”之典范，他学为人师、行为人表，身体 力行着一位师长和学者的良心，良知与良能。 该论文是基于作者对政治现实的关注和观察而成。从论文选题、几经修改， 至近日最终定稿，苏老师给予了极大的支持和精心的指导，与老师的数番讨论帮 助我建立了合理的理论视角，完善了全文框架；感谢郭夏娟等多位答辩老师，他 们对论文提出了真知灼见；同时也感谢各位授课老师，让我在学海徜徉中受益良 多；感谢我的研究生同学们，我们在学术的交流与争锋中启发了思考，使观点趋 向成熟。谢谢。 摘要 9 0 年代中后期，协商民主的发展唤起了对代议民主及工具型合法性的反思， 倡导自治、公民参与、公共利益等民主价值的回归，契合了现代公民参与所申张 的治理路径与制度，因此，以协商民主为宏观政治背景，对协商民主自身制度内 蕴进行挖掘，实现其与既有制度的接洽，推动公民参与的制度建构，成为民主政 治发展的可行途径与必然方向。 文章运用文献研究法、比较研究法对民主理论的变迁路径进行了梳理，对我国 公民参与的三个阶段中公民参与呈现出的特点进行了比较分析，归纳了现代公民 参与主体组织化、参与方式制度化、参与范畴逐渐触及决策核心等特点，又以案例 分析法从参与主体、客体、参与方式和制度环境方面对民间组织参与、地方政府 制度创新参与、基层自治参与等实践机制进行了深入分析。 文章认为，我国公民参与的实践机制已渐呈雏形，但鉴于协商民主自身的及 公民参与的制度局限性，参与的广度、深度和效果难以维续和深入，对此，作者 提出了构建公民参与网络的思路，要在各层次的公民参与中嵌入和补充商谈对话 形式，充分发挥现有的民主协商、民主恳谈、民意沟通等方式传达民意的有效性， 建立一个参与主体、参与方式、参与配套制度、参与空间、外部环境相互匹配和 相互作用的参与网络，以拓展公民参与的范畴与深度，真正实现公民与政府对公 共事务的良性共治。 关键词：协商民主；合法性；公民参与；实践机制 a b s t r a c t i nt h em i d - 19 9 0 sa n df r o mt h e no n ，t h ed e v e l o p m e n to fd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y a r o u s e st h ei n t r o s p e c t i o nr e p r e s e n t a t i v ed e m o c r a c ya n di n s t r u m e n t a ll e g i t i m a c y , p r o p o s e st h er e g r e s s i o no fd e m o c r a t i cv a l u e s s u c ha ss e l f - g o v e r n a n c e ，c i t i z e n p a r t i c i p a t i o na n dp u b l i cb e n e f i t s ，e t c ，p r o v i d e sn e wc o n c e p t u a la n ds y s t e m a t i cs u p p o r t f o rt h er e m o d e l i n go fl e g i t i m a c y , a n df i t sw i t ht h eg o v e m a n c ep a t ha n di n s t i t u t i o n st h a t m o d e mp a r t i c i p a t i o na d v o c a t e s t h e r e f o r e ，i tb e c o m e st h ef e a s i b l ew a ya n di n e v i t a b l e d i r e c t i o no fd e v e l o p m e n to fd e m o c r a t i cp o l i t i c st ot a k ed e l i b e r a t i v ed e m o c r a c ya st h e m a c r o p o l i t i c a lc o n t e x t ，c a r r yo u ti n d e p t hr e s e a r c hi n t ot h ei n s t i t u t i o n a li n t r i n s i co f d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yi t s e l f , a c h i e v ei t s c o n v e r g e n c ew i t ht h ee x i s t i n gs y s t e m ，a n d p r o m o t et h ei n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n t h ea r t i c l em a k e sas t u d y o ft h ed e m o c r a t i ct h e o r yw i t hal i t e r a t u r ea p p r o a c h ，c a r r i e so u tac o m p a r a t i v er e s e a r c h o nt h r e e s t a g e so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a n dm o d e r nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni s c h a r a c t e r i z e dw i t ho r g a n i z e dp a r t i c i p a t i v es u b je c t ，i n s t i t u t i o n i z e dp a r t i c i p a t i v e a p p r o a c ha n de x p a n d e dp a r t i c i p a t i v er o o mw h i c hg r a d u a l l yt o u c h e st h ei n n e rp a r to f d e c i s i o n - m a k i n g b e s i d e s ，t a k i n gc l a s s i c a lc a s e sa ss a m p l e s ，t h i sr e s e a r c ha n a l y z e st h e n g op a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m ，l o c a lg o v e r n m e n tp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m ， s e l f - g o v e r n a n c ep a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp a r t i c i p a t i v eo b je c t a n ds u b j e c t ，p a r t i c i p a t i v ea p p r o a c h e sa n ds y s t e m a t i ce n v i r o n m e n t t h es t u d yh o l d st h eo p i n i o nt h a tt h ep r a c t i c a lm e c h a n i s mi ss t i l li nt h ep r o c e s so f m o l d i n g h o w e v e r ，t h eb r e a d t h ，d e p t ha n de f f e c t so fp a r t i c i p a t i o nc a n n o td e v e l o pa n d l a s ti nv i e wo ft h el i m i t a t i o no fd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c ya n dp a r t i c i p a t i o n t h ea u t h o r p u t sf o r w a r dt h ei d e ao fc o n s t r u c t i n gt h en e t w o r ko fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，i n t r o d u c i n g d e l i b e r a t i v e c h a n n e l s ，b r i n g i n g t h ee f f e c t i v e n e s so ft h e e x i s t i n g d e m o c r a t i c c o n s u l t a t i o ni n t of u l lp l a y , i no r d e rt oe x p a n dt h es c o p ea n dd e p t ho fp a r t i c i p a t i o n ，a n d r e a l i z ev i r t u o u sc o o p e r a t i o na n di n t e r a c t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dc i t i z e n si np u b l i c a f f a i r s k e yw o r d s ：d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y ；l e g i t i m a c y ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；p r a c t i c a l m e c h a n i s m i i i 目次 致谢i 摘要i i a b s t r a c t i i i 1 弓 言l 1 1 论文选题的背景、目的和意义1 1 2 国内学者对公民参与的研究综述2 1 3 研究思路与写作框架6 1 4 论文的研究方法7 2 民主理论的演进与公民参与的关系8 2 1 古代民主观与直接参与8 2 2 近代民主理论的分化与精英参与：9 2 3 协商民主理论的提出与合法性的重构1 0 2 4 我国政治语境下合法性、协商民主与公民参与的关系1 3 3 传统框架下我国公民参与的沿革与实践历程1 7 3 1 公民参与产生阶段( 1 9 5 4 年- 8 0 年代初) ：新型代议制框架的确立1 7 3 2 公民参与的过渡阶段( 8 0 年代初一9 0 年代末) 1 8 3 3 公民参与的新发展( 9 0 年代末一) ：协商民主框架的雏形1 9 4 协商民主视角下当前我国公民参与的实践机制：案例阐释2 2 4 1 民间组织参与机制2 4 4 2 基层民主自治机制31 4 3 地方政府制度创新机制3 6 4 4 互联网时代的公民参与的新形式：网络参与4 2 4 5 j 、结4 6 5 协商民主视角下公民参与存在的问题与对策4 8 5 1 协商民主的局限性与应对4 8 5 2 公民参与主体的组织化的、独立性和自治性难题与对策5 0 5 3 公民参与的方式的限制与对策5 1 5 4 公民参与空间狭隘与拓展5 2 5 5 公民参与的制度环境缺失与培育5 2 结语一5 4 参考文献一5 5 附录6 0 l v 浙江火学硕士学位论文引言 1 引言 民主是西方政治学研究的核心论题，“民主决定于参与”1 ，科恩认为，民主 的广度和深度受制于参与的普遍性和充分性，后者对于推动民主和民主政治发展 的重要价值引发了较为广泛的关注。 西方公民参与的实践发轫于古雅典城邦，近代以来，随着代议制民主制主导 地位的确立，直接民主和广泛参与被精英范式所排斥；2 0 世纪六七十年代，西方 国家的政治发展和政府管理陷入了满意度低下，公信力不足、回应性欠缺的合法 性危机，为此，西方理论界提出了新公共服务理论、协商理论等，强调真实民主 的回归，政府和行政官员将公民参与纳入到行政体系与政府管理实践中，形成了 一种新型的多中心的治理模式，从而增强了政府对公民诉求的回应性，提升了公 民对公共物品和服务供给的满意度，推动了民主政治的发展。 9 0 年代中后期，新公共服务理论、协商民主理论被引介到我国，引发了学界 以政府与公民的关系作为切入点，为我国的政治、行政体制改革寻找新的突破口 和路径的研究领域，这使公民参与的理论和实践逐渐进入人们的研究视野。 1 1 论文选题的背景，目的和意义 改革初，人民代表大会制度、政治协商制度和民族区域自治等既有制度共同 构成了我国民主政治发展的宏观制度建构；党的十五届五中全会提出要“扩大公 民有序的政治参与”2 ；十七大进一步指出，要“从各个层次、各个领域扩大公民 有序政治参与，最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、能管理 经济和文化事业”3 。公民参与推动政治民主化和行政改革的积极意义也渐受认 同，俞可平先生将公民参与视为“抽动民主陀螺转动起来鞭子”，肯定了公民参与 对推进决策民主化和科学化，发展现代民主、维护公民权利、实现政府监督、培 养公民意识和美德的意义所在。 然而，一方面，从现有制度的蕴意与现实实践来看，当前的公民参与主要还 是一种广义参与，包括了政治参与和行政参与、直接参与和间接参与双维度的探 卡尔科恩著，聂崇信译：论民主，商务印书馆，2 0 0 7 年，p 1 2 。 2 引自：党的十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议文件。 3 引自：党的十七大工作报告。 浙江大学硕士学位论文 引言 讨，而鉴于既有制度的约束，公民参与的实践主要表现为间接性的政治参与，公 民对公共事务的参与还往往依托于个体性的接触以及代表代议代言，这种缺乏直 接性、协商性的公民参与在能够在何种程度上影响公共决策，使公共事务与决定 反映民意和公利诉求尚待考证，而其对于推动政治民主化、推进政府与民众的合 作共治的作用也有相当的局限性，厦门化工厂项目事件、圆明园湖底清淤事件的 发生在一定程度上与政府信息公开度不足公民参与不足、民意表达渠道不畅有 着关联，因此，推动直接性参与、行政参与的发展进程，打开公民直接介入公共 事务的通路，在当前的政治语境下有着相当的现实意义。从另一方面来讲，尽管 近年来，经典公民参与实践有了一定的进展，但由于体制内缺乏相应的正式制度 予以接洽，参与主体、参与方式、范围和相应的配套制度等制度要件不完善，公 民参与缺乏实践空间，所以，对公民参与的实践机制进行研究和探索，能够有效 推进制度化参与，使参与行动与效果落到实地。 从理论上讲，协商民主自上世纪9 0 年代中后期传入我国，深刻地影响了民 主理论的演进与民主政治的发展进程，不仅是我国推进公民参与的宏观政治背景， 更与公民参与在价值理念、制度建构方面存在相通之处，因此，对公民参与的系 统研究也是对协商民主理论本身的探究和发展，也为理论问的相互勾连打通了关 节，因此，对协商民主语境下公民参与的系统研究有着极大的理论和现实意义。 1 2 国内学者对公民参与的研究综述 公民参与脱胎于西方民主理论的演进，因此，国外学者对公民参与的研究主 要以民主理论为依托，对不同民主话语环境下参与的基本内涵、影响因素，实现 途径和实践意义等进行系统探讨。国内学者对公民参与问题的研究主要从四条路 径展开：第一，公民参与的理论研究，包括公民参与的内涵界定，公民参与的方 式与范围、我国公民参与实践的历史沿革等，主要代表学人有李图强、王锡锌、 褚松燕、王国维、魏星河、陈振明、周庆刚等；第二，政府与公民关系、公民社 会的研究路径，主要学者有俞可平、何增科、郁建兴等；第三，地方治理和地方 政府制度改革的研究路径，代表学者包括何增科、孙柏瑛、俞可平、陈剩勇等； 第四，实证研究路径，主要以近年来村民直选、村民自治和行业治理实践为典型 个案，进行经验性研究，代表学者有何包钢、王春光、李凡等。 1 2 1 公民参与的要素和理论研究 2 浙江大学硕_ ：学位论文引言 国内学界对公民参与的界定未达成一致性的观点，且在我国特殊的政治话语 体系下，公民参与和政治参与两个概念在某种程度上是混同的。魏娜( 2 0 0 3 ) 对 两个概念进行了很好的区分，她指出，政治参与是代议制下的参与形式，仅局限 于对民意代表、政治和行政人员的选拔与监督方面，而公民参与是公共行政范畴 内的概念4 。褚松燕( 2 0 0 7 ) 将泛化的参与分为与政权相关的参与和与社会事务相 关的参与，前者具体表现为公民对政治选举和政治领导人任命过程中的参与，或 者与政权及政府权力主体构成没有直接联系，是与公共事务管理相关的参与。 在公民参与的理论和现实实践中，公共政策与决策、公共预算与财政、政府 绩效评估、公共服务的供给和群体性公共事件都是公民参与的可及范围，国内对 公民参与的研究也围绕这几个领域展开。 公民参与公共政策是公民参与最普遍的形式。当前我国学者对公民参与问题 的研究也多从公共政策的制定和执行入手，探讨公民参与公共政策过程的必要性 与价值、现有的参与路径、困境与对策等。周庆刚( 2 0 0 8 ) 将社会政策制定过程 中的公民参与进行了多角度的类型划分5 ，并对公众参与实效性的进行了开启性研 究，郑准镐( 2 0 0 4 ) 以主体性、制度性、合法性和方式的联合型对政策参与方式 进行了类别划分6 ，朱洁如等( 2 0 0 8 ) 以环保n g o 参与公共工程决策的个案为例， 提炼出借助媒体、构建组织网络、引入专家、体制内表达和国际合作等非政府组 织参与渠道7 ，魏娜、袁博( 2 0 0 9 ) 提出了公共政策中网络参与的新途径，他们以 实证调查描述了网络参与的现状，以及主要参与主体的状况，针对网络参与中的 问题提出了相应的改进策略。 目前国内政府预算和公共财政中的公民参与理论和实践研究基本上集中于地 方层面，浙江温岭泽国的参与式公共基建项目预算，新河镇以民主恳谈与人民代 表大会制度相结合所进行的参与式预算的探索，箬横镇的参与式参政预算，都是 地方层面公共预算参与的实践典型，代表学者有马克( 2 0 0 2 ) 、朱中原( 2 0 0 7 ) 、 张延平( 2 0 0 8 ) 、江讯( 2 0 0 9 ) 等。 4 魏娜：“公民参与下的民主行政”，国家行政学院学报，2 0 0 3 ，( 0 3 ) 。 5 注：根据公民参与的时间延伸性分为伞程参与和阶段参与，据公民参与的实效性将之分为形式参与和实质 参与，据公众参与的态度，将其分为主动参与和被动参与，这三种类别划分角度，切合了我国公民参与的现 实情况，有利于在既有的政治架构和环境下拓展公民参与的方式和范畴。 6 注：他将公民参与划分为直接参与与间接参与、制度化参与与非制度化参与、主动性参与与委托性参与、 单独参与、联合参与以及与政府的合作等类别。 7 参见：贾西津主编：中国公民参与：案例与模式，社会科学文献出版社，2 0 0 8 年。 引言 在政府绩效评估中的公民参与方面，周志忍( 2 0 0 8 ) 把我国公民参与政府绩 效评估的实践归定为政府主导下的公民无参与阶段以及当前的公民有限阶段，并 提出了扩大公民参与范围与广度、多样化公民参与的方式、实现全程化的公民高 度参与的理想模式。在实践中，杭州公民导向的政府绩效评估模式、福建综合性 效能评估模式、甘肃的第三方评价政府模式都体现了公民的参与和评估的公民导 向。 对公共服务供给中的公民参与研究主要从两个方面展开，一方面是以公共服 务供给主体的差异，分为公共服务供给的市场化和公共服务的非政府组织供给， 这都属于政府服务外包、政府购买的范畴，实践典型有江西扶贫项目中的政府招 标( 韩俊魁，2 0 0 8 ) 、宁波海曙的政府购买养老服务( 王诗宗，2 0 0 7 ) ；另一方面， 公共服务供给参与的另一种常见形式是“多中心”的参与服务供给的方式，陈敬 德( 2 0 0 8 ) 以乡村公共物品的供给为例，提出要通过提升乡村社会组织的自组织 能力，构建“多中心”的供给机制。 1 2 2 公民社会与公民参与 近年来，国内学者在该领域的研究视角已经从宏观的现状描述和空洞的意义 探讨转向了个案的分析和量化考察，李图强( 2 0 0 4 ) 以北京七个社区为考察对象， 对社区认同感与参与意识的影响因素和相关关系作了实证研究。贾西津( 2 0 0 9 ) 以“公民社会指数”为依据，找出了公民社会的四个核心要素，即公民社会组织、 公民参与、公民社会的支持性结构、公民社会的环境，这四个要素都与治理、民 主参与等有着相当的关联性，她由此提出了公民社会参与事务的初级性、参与深 度欠缺，公民对自身利益诉求的负面评价等现实的制约性因素。郁建兴( 2 0 0 8 ) 通过对温岭商会的长期研究，分析了我国公民社会与民主参与、民主治理间的作 用关系，温州商会通过与地方政府的互动、对政府管理的参与获得了组织的发展， 而反过来讲，商会的壮大又推动了其对公共政策执行、调整中的介入。 1 2 3 地方政府的制度改革与公民参与 该层面的公民参与研究主要关注于：地方政府在从“管理”到“治理”的转 变过程中，如何通过自身的制度变迁和制度创新，将“公民参与”“、民主参与” 这些基本要素纳入政府治理架构和机制中，孙柏瑛( 2 0 0 4 ) 在地方治理中公民参 与方式的研究中汲取了高斯和托马斯等人的相关研究成果，对不同类型、程度的 参与渠道进行了详析。陈剩勇、钟冬生、吴兴智( 2 0 0 8 ) 着眼于浙江政治发展和 4 浙江大学硕士学位论文 引言 治理变革的特有经验，试图从体制内为公民与政府的互动、公民参与地方治理打 通制度化的管道，而这种制度化的管道也能够实现政权和治权的平衡，此外还从 技术层面讨论了听证会制度、民众建议征集制度、政府网站和城市公民论坛等参 与方式存在的缺陷及改进对策。何增科( 2 0 0 7 ) 将地方政府的制度变革视为是对 政绩合法性转向政治合法性回溯，以实证的研究方法分析了6 3 个政治改革类、公 共服务类和行政改革类的地方政府创新项目对推动政治合法性的直接和间接作 用。 1 2 4 公民参与的实证研究一乡村自治 关于公民参与的实证研究，国内学者的关注点聚焦于对乡村自治的理论与实 践探索。党国英( 2 0 0 6 ) 曾提出村委选举的技术性改进、农村基层权力的调整与 平衡和乡村自治这三种农村民主政治发展路径8 。根特- 舒伯特、陈雪莲( 2 0 0 7 ) 通过对梨树五次村委会选举投票率的调查，以及村民对选举程序的认知能力、政 治效能感等方面的访谈结果，论证了梨树两县的直接选举实践有助于政治合法性 建设。周红云( 20 0 7 ) 对江西两个村村民委员会的直接选举制度的调查与访谈， 她的研究表明，直接选举制度没有对村民的政治知识、政治效能感和参与带来实 质影响，也未触及农村党支部和两委的权力格局9 。唐晓腾( 2 0 0 7 ) 对我国东部某 市10 个村民委员会的换届选举作了深入调查，找出了社会流动方式与结构、农民 的组织化、非体制精英的影响力等东部地区农村直选的特有影响要素，提出，要 推动农村政治精英的流动性，避免“利益集团”的封闭化，从而促进农村民众的 制度化参与。何包钢、王春光( 2 0 0 7 ) 在中国乡村协商民主的个案研究中，对温 岭泽国扁屿村的民主恳谈进行了详细的制度安排和程序设计，使有限协商民主在 我国乡村成为可能。 1 2 5 小结 近几年来，更是有学者立足协商民主的话语环境，或从理论中探寻推进公民 参与的实践机制，或从协商实践中概括出一些公民参与的既有方式、机制等，并 进一步论证其实效性和推广的可行性。陈剩勇、杜洁文( 2 0 0 5 ) 立基于协商民主 实践，提出了互联网公共论坛这种突破时空限制的新型参与方式，使民众自由无 障碍的表达意愿，与政府及行政人员进行直接沟通和互动。邹军( 2 0 0 7 ) 以公众 8 尹冬华：从管理到治理，中央编译 l j 版社，2 0 0 6 年，p 1 0 4 。 9 何增科、托马斯海贝勒等主编：城乡公民参与和政治合法性，中央编译出版社，2 0 0 7 年，p 9 5 。 浙江大学硕士学位论文引言 假期争论中的网络协商为范本，对网络民意和真实民意进行了对比，提出理想的 网络协商参与还有待于从制度法律建设、公共意识和参与知识的教育培养等方面 予以配套性实施。陈文、黄卫平( 2 0 0 7 ) 通过对深圳地区出现的政治参与案例的 事实描述，着重从公民参与动机方面分析了当前民众参与的特点与现实的挑战， 归纳了公权力机关吸纳公民参与意愿的三种途径，即立法吸纳、组织吸纳和行政 吸纳，从而实现将公民政治参与的冲动纳入现有体制内予以释放的合法性目标。 1 3 研究思路与写作框架 本文旨在从协商民主的话语环境切入，借助于政治合法性的价值和制度诉 求，具体来讲：首先，协商民主强调民主价值和公共利益的回归，这为合法性重 塑提供了理念和制度内核，而哈贝马斯提出的“重塑的政治合法性”概念也契合 了协商民主对商谈程序和民主实质的要求；其次，一方面，协商民主理论从宏观 的社会政治层面为公民参与公共事务提供了理论上可行的现实制度安排，使公民 参与的理想得以可行，另一方面，随着社会转型、及民众公民意识的觉醒，合法 性问题和民主制度认同危机逐渐凸现出来，政治合法性成为我国民主政治建设和 公民参与的重要追求和基本目标，对合法性的内在意蕴与获取机制的研究成为民 主政治道路探索的重要议题和实践方向，而制度化的公民参与增进了政治合法性 和政治民主化进程，因此，文章将在协商民主和政治合法性相关联的特定话语环 境下对公民参与的基本要素、我国公民参与的现实实践机制进行探讨；最后，协 商民主无论在理论上还是实践中存在着诸多局限性，限制了现有体制对公民参与 创新机制的吸纳，因此，从对协商民主的分析与反思中探寻公民参与的不足和改 进路径，将协商民主的理论纳入当前的政治框架中加以吸收，使体制外创新和体 制内结构、机制有效契合，与现行的选举制度共同构成我国现实政治的制度化模 式，这对推进我国政治民主化和增进政治合法性意义深远。 本论文的创新之处在于，第一，文章从民主理论的演进入手，分析了不同的 民主话语环境下，政治合法性的的内涵差异，并从政治合法性的变迁中倒逼出对 民主理论演进和公民参与实践的要求，在协商民主这一特定话语环境中对公民参 与的理论和实践进行深入探讨，是本文的一大创新。第二，论文在对我国公民参 与的历史沿革( 制度环境、参与要素) 进行系统的梳理的基础上，概括了若干公 民参与的实践机制，为此后推进理论与实践的发展提供了入口和方向。本文的重 6 浙江大学硕上学位论文引言 点主要在于，一方面，论文要清晰地反映出民主理论与合法性变迁的关系和相互 作用，从理论的演进和完善中为公民参与实践的发展提供新的思路；另一方面， 论文要以现有的公民参与案例范本，深入剖析公民参与实践机制的作用机理。 1 4 论文的研究方法 文章运用的研究方法有以下几种：( 1 ) 文献研究法：本论文回顾了西方民主理 论的演进，对相关文献进行了分析；( 2 ) 比较研究法：本文通过对各不同公民参与 发展阶段的实践机制的对比，归纳了公民参与的新进展；( 3 ) 案例分析法：在对公 民参与实践机制的探讨中，笔者结合了相关的经典个案，从参与主体、客体、参 与方式和制度环境方面做出了深入分析；( 4 ) 规范分析法：在对公民参与方式发展 过程的研究中，笔者引入了政治合法性的探讨，对单纯关注经济绩效的合法性内 涵进行了价值重构。 文民主理论的演进与公民参与的关系 2 民主理论的演进与公民参与的关系 民主政治是西方政治理论和实践的重要论题，而民主理论的研究与民主政治 实践的维系离不开对作为民主有效性与风险衡量的合法性概念的探讨，即民主合 法性。民主政治自其最初在古希腊雅典的直接民主实践起而至今，已经发展出了 直接民主、间接民主、代议民主、参与式民主、协商民主等不同的话语表达方式 与实践模式，在不同的民主观视野与特定民主模式下，民主政治的合法性有着不同 的内在意蕴、来源，维系手段和制度设计。 2 1 古代民主观与直接参与 古希腊雅典城邦的民主制是可追溯的民主实践的最早形式。亚里士多德根据 执政的宗旨及执政者的多寡划分了六种政体形式1 ：作为好政体的君主制、贵族制 和有节制的民主制以及作为坏政体的僭主制、寡头制和极端民主制，但这六种形 式在古雅典政治现实中没有严格的体制界分，往往表现为民主制和寡头制的混合 结构，即共和制。这种共和制强调直接民主的制度安排，倡导公民在公共领域内对 公共事务的直接参与。希腊共和制的基石在于贡斯当所谓的古代人的自由，倡导 集体主义和社群主义，“把公民自由的最佳表达看作是参与集体决策的权利”2 。 雅典的民主制体现了最初的主权在民思想，形塑了现代直接民主的雏形，并 使民众参政的权利不断扩大，但这种民主制也有其内在的局限性，其一，希腊民 主有着绝对化的风险，从而使中庸的共和制化衍为极端民主制，公民和公民大会 凌驾于法律之上，以多数同意压制少数意志，这种对公民权利的非理性运用和不 加限制往往造成多数暴政与集权专制；其二，雅典民主并非每个人的民主，在这 种模式下的公民概念有着资格限制，即具有公民权的成年男子，这意味着雅典的 民主制还没有真正触及近代共和主义民主的平等主张；其三，雅典民主的理论家 或者宣扬国家与社会合二为一，或者将国家与其他社会团体分离开来，将个人家 庭纳入国家的整体范畴中，使得以公共理性和公共利益维特征的公共领域难以在 国家、社会的衔接地带生长出来，公民参- 9 也由此缺乏得以存在的场域；其四，雅 典直接民主的公民参- 9 实践有赖于小国寡民的城邦格局，在广土众民的复杂政治 1 乔治霍兰萨拜因：政治学说史，商务印书馆，1 9 8 6 年，p 1 3 3 。 2 刘军宁：共和、民主、宪政一自由主义思想研究，上海三联书店，1 9 9 8 年，p 2 2 2 。 8 浙江大学硕士学位论文民主理论的演进与公民参与的关系 结构和社会体制下难以实现。 2 2 近代民主理论的分化与精英参与 自由主义民主与共和主义民主的扬此抑彼是近代西方国家民主理论发展的基 调。前者在制度上依托于公民通过投票选举出政治代理人来负责立法和公共事务 管理，其价值核心在于个人自由至上，即鼓励个人权利的张扬而对国家权力进行 制约，该模式下的公民政治参与是一种典型的精英参与和间接参与；共和民主理 论在实践中的制度安排围绕着权力的运用以及合法性展开，强调“人民主权对于 公共权力合法性的至上意义”3 ，倡导奠基于集体权利与意志的直接参与和全民参 与。 代议制民主是近现代西方民主的主流模式，近代自由主义民主思想家霍布斯、 洛克、孟德斯鸠、贡斯当、托克维尔等分别从不同的角度释义了该种民主模式。 他们所坚持的一个基本论断是，“个人的自我利益是明确而紧迫的，而公共利益 和社会利益是微薄的和非本质的”4 ，这一观点折射出代议制民主的核心特征；贡 斯当以现代人的自由来表达代议制民主模式下的自由观，即关注个体的权利和独 立，目的在于“享受有保障的私人快乐，对这种私人快乐的制度保障称作自由”5 ； 托克维尔通过对美国民主实践的观察，归纳了代议制民主在地方自治、权力制衡、 公民权利与公共精神等方面的制度和价值表征；熊彼特的精英民主理论将民主视 为民主方法，而“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排 中，某些人通过竞争人民的选票来得到作出决定的权力”6 ，因而，作为一种政治 决策方式的政治选举成为民主制的制度核心，从而使民主越来越拒斥民众的广泛 参与和直接行动。概括而言，代议制民主认为，自由是优于民主的价值追求，而民主 的程序性优先于其实质性，它反对无节制的民主，追求能保障个人自由的民主，其 民主合法性的获得源于工具层面的制度安排，换言之，据以韦伯为代表的工具性合 法性理论所述，合法性的获得和维系来源于统治者的“治理绩效”，即统治者通过 可操作的技术性手段获得的管理成果，实质在于通过权利的让渡和代理实现个体 利益与权利的维护，从而摒弃了公民对自身事务的真实介入，试图以低价值成本 3 许纪霖：，两种民主观：自由主义与共和主义”，中国选举与治理网站，2 0 0 6 年1 2 月1 日。 4 乔治霍兰萨拜因：政治学说史，商务印书馆，1 9 8 6 年，p 6 1 8 。 5 邦雅曼贡斯当著，阎克文、刘满贵译：古代人的自由与现代人的自由，商务印书馆，1 9 9 9 年。 6 熊彼特著：资本主义、社会主义与民主主义，商务印书馆，1 9 7 9 年。 9 厂一 浙江大学硕上学位论文 民主理论的演进与公民参与的关系 换取高工具绩效。 共和主义民主下的价值排序恰恰相反，整体主义的人民民主先于个人自由，民 主的实质正义先于民主的程序正义的存在，但这种实质的正义概念缺乏对整体利 益中个体的异质性利益的探讨，是以整体利益对个人利益的替代为基础的，从某 种程度上讲是一种理论上的臆想而并无程序上的可行性，这种模式下的公共权力 和民主的合法性来源于卢梭所谓的公益，“公益不能理解为公民多数人的意志，而 应理解为公共利益的体现”，“公意作为人民意志的体现则只能是一致的，因此它 也就总是正确的”7 ，公意以公共利益为归依，而公共利益的最优实现途径在于公 民对公共事务的直接介入，但这种意义上的直接参与在缺乏程序设计的情况下难 以实现。 总得来说，代议制民主是一种弱势民主，其公共权力与合法性的弱势不可欲 却可得，而就自由观而言，其强调现代人的自由、消极的自由；但共和主义民主 是所谓的强势民主，核心在于古代人的自由、积极自由，但其合法性的强势可欲 却不可得。 2 3 协商民主理论的提出与合法性的重构 2 3 1 2 0 世纪后期民主理论与实践的新进展：协商民主的批判与超越 2 0 世纪7 0 年代起，代议民主制在理论和实践中都遭遇了极大的挫折，该模式 下的选举民主被帕特曼等参与理论家视为“最低限度的民主，其所强调的精英参 与的合法性也越来越受到人们的质疑。 阿伦娜对主流的代议制民主带来的参与性退化进行了批判，她从亚里士多德 的“人为政治动物”的论断出发，认为人出于本能应当自发的参与政治行动，而 共和制度切合了这一需要，协议制度表现为共和制下的具体制度设计，该制度鼓 励民众运用公共权力参与政治决策；巴伯将民主的价值与公共利益、参与和公共 美的等共同体相关的概念联系起来，而关注个体自由和权利的代议制民主是一种 弱势民主，这一民主模式具有无政府主义、现实主义和最小政府论的倾向，其对 政治参与行动和公共利益的漠视导致了社会的碎片化和去政治化，以及压制冲突 所致的重重危机，巴伯进而提出了强势民主模式以回应代议民主的局限，强势民 主即“参与模式的政治”，其对代议制民主的替代从强调个体自由到公共利益，从 7 卢梭著，何兆武译：社会契约论，商务印书馆，1 9 9 6 年，p 3 9 。 l o 浙江大学硕士学位论文 民主理论的演进与公民参与的关系 关注私人领域到政治共同体，力求“将公共争议和利益冲突置于一个无穷无尽的 审议、决策和行动的过程来解决它们”8 ；参与民主理论家帕特曼从卢梭、密尔、 科尔对参与的理论阐述中概括出了一种参与民主理论，该理论认为，真正的民主 是全体公民直接充分参与公共事务的民主；参与具有教育的功能，人们通过参与， 能够增进对民主的理解，有效消除个人远民主的倾向，使参与得以延续，形成良性 的循环。强势民主理论及参与民主理论的发展都为应对代议民主的远政治缺陷作 出了思考，但两者仅限于政治理想的层面，进行制度建构的空间过于狭小，其目 的也仅仅在于公共德性和公民精神的培育。 “共和主义与自由主义分庭抗礼是近现代西方政治思想的主要论述”9 ，因此 对自由民主和共和民主孰是孰非的争论始终存在，传统的应对思路往往是非此即 彼的对立选择，而事实上，早在十九世纪，理论家就试图对分立的自由主义和共 和主义政治传统进行弥合，康士坦也把古代人的政治的自由和现代人的市民的自 由看作互斥互补的两种观念；密尔兼顾自由原则和功效原则，试图从法律和道德 的平行轨道来规避两大原则间的冲突；贡斯当以古代人的自由和现代人的自由来 界分自由主义和共和主义两种传统，前者的特点在于“以集体的方式直接行使完 整主权的若干部分”1 0 ，而后者将社会中的个人视为独立的存在，在公共事务中行 使有限的权力，出于时间的限制，公民会委托其选举产生的代理人代行公共权力， 他提出并非要完全抛弃两种自由，而是将两者结合起来，贡斯当以此为基础，从 制度层面对增进两种自由的融合进行了思考；斯金纳和佩迪特等思想家提出了消 极自由和积极自由之外的“第三种自由”，参与民主理论的前驱密尔还强调扩大公 民参与，他认为，民众应该积极主动地参与，使少数者的声音得以抒发，“一个政治 体制的良善与否，不仅系于该社会人民的素质，更重要的还在于该体制是否能够经 由各种制度安排、规划让公民得以亲身参与，并由此逐渐培养、陶冶一种人我一体 的公共情操”1 1 ，但是密尔倡导的亲身参与只占公共事务的少数，他仍主张要重视 精英在政治决策中的作用，并提出了比例代表制和复票制等决策方法，而且在其后 的参与民主理论所宣导的参与性社会中，自由民主的核心制度，如竞争性政党、政 8 本杰明巴伯著，彭斌、吴润洲译：强势民主，吉林人民出版社，2 0 0 6 年，p 1 8 1 。 9 这足波考克和昆廷斯金纳德论断转引自：刘训练：”当代共和主义复兴”，载公共性与公民观，凤凰 出版传媒集团、江苏人民 l j 版社，2 0 0 6 年。 1 0 邦雅曼贡斯当著，陷j 克文、刘满贵译：古代人的自由与现代人的自由，商务印书馆，1 9 9 9 年。 1 1 张福建：”参与和公民精神的养成”，载公共性与公民观，风凰出版传媒集团、江苏人民出版社，2 0 0 6 年。 浙江大学硕士学位论文民主理论的演进与公民参与的关系 治代表和定期选举都是不可或缺的组成因素1 2 。 概括来讲，对代议制民主模式的弊病有三种反应，一是倡导对多数原则和制 度本身的扩展性发展；二是宣扬共和主义复兴及其对代议制的全面替代；三是从 政治的符号性和程序性转向实质性和真实性，即接受协商民主理论的基本观点和 制度安排，这种中间式的化解思路越来越成为现代社会的民主实践模式的选择。 “协商民主是这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。作为对 民主的规范描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想。简而 言之，它呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想”1 3 ，同时协商民主模 式也是一种主张沟通过程的制度设计，商谈和沟通过程的有效性是基于偏好“反 思性”的理论假设，即参与主体的偏好是变动的，这种偏好的变动来源于不同参与 主体在沟通过程中既有充分表达的行为能力与机会，又具备基于公共利益作出行 动的取向，具体而言，一方面，在商谈过程中，个体具有表达意愿的平等机会， 能够基于公共利益的话语体系表达个体偏好，并阐释偏好排序的缘由，这使得一 致意见达成之前，个体间有讨论、游说与被游说、反思和再表达、说服与说服的 机会与可能性；另一方面，协商民主所持的多维博弈的价值假设有别于社会选择 理论的理性自利人假定，协商民主认为，个人有表达各体利益的自利动机，但也能 够为公共利益而达成个体利益间的退让与妥协。而在代议制模式下，政治互动中 的个人偏好是恒定的，因而可以通过投票计票机制聚合民意，形成多数意志，社会 选择理论对这一逻辑理论尤其是民意聚合机制进行了批判，即个人基于理性的偏 好和