（会计学专业论文）国库集中支付对河北省高速公路事业单位的影响及对策研究.pdf

a dissertation submitted to shijiazhuang university of economics for the academic degree of master of management state treasury centralism payment to hebei province highway institutions influence and countermeasure research candidate：ang jing supervisor：gao lin academic degree applied for：master degree specialty：accounting school/department：accountancy department shijiazhuang university of economics may, 2011 独独 创创 性性 声声 明明 本人郑重声明： 所呈交的论文是我在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得石家庄经济 学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 日期： 关于论文使用授权的说明关于论文使用授权的说明 本人完全了解石家庄经济学院有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 导师签名： 日期： i 摘 要 随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，分散的国库支付管理制度 已经不利于财政的监督和资金的有效使用，通过借鉴国外先进的国库管理经验，建立 以国库集中支付为主要特征的现代国库管理制度，对于加强公共支出管理，提高财政 资金使用效益， 防范腐败具有深远的意义。 我国自2002年实施国库集中支付制度以来， 已经经历了一级国库集中支付、二级国库集中支付两个阶段，收效显著。但是，从高 速公路行业的实践来看，也暴露出资金支付环节增多、流程不畅、支付速度减慢、厅 （局）直属预算单位经费紧张、项目筹资担保能力下降、资金调剂与管理难度加大、 各级财务管理部门工作量加大等问题。这些问题的出现，给国库集中支付制度的有效 实施带来了许多困难。 本文就是针对我国国库管理的现状，通过对国库集中支付制度的理论分析和国外 实施国库集中支付制度的经验借鉴，结合我国财政资金支付管理制度的现状，对国库 集中支付制度进行深入剖析，同时对河北省高速公路事业单位进行细致调查，分析该 行业独特的业务特点和资金管理模式，科学地提出河北省高速公路事业单位如何适应 国库集中支付制度改革的应对措施和实施方案，解决目前存在的“瓶颈”问题，提高 国库资金的使用效率，为运输部门如何实行国库集中支付提供理论和事实依据，为高 速公路事业单位以外的预算单位在国库集中支付体制下的改革提供借鉴。 关键字：关键字：国库集中支付，高速公路事业单位，问题及对策 ii abstract as the socialist market economy and the establishment of the public finance system， decentralized management of the treasury payment system has not conducive to financial supervision and effective use of funds， the treasury by learning advanced management experience， to establish the main features of a centralized treasury payment modern treasury management system，for strengthening public expenditure management， improve the effective use of finances and prevent corruption， has far-reaching significance. since 2002， china implemented a centralized treasury payment system has already gone through a centralized treasury payment， two centralized treasury payment in two stages， the effect is significant. however， the practice of the industry from the highway， but also exposed the funds to pay part of increased flow impeded，slowed down to pay，department (bureau) directly under the budget units of funds，project funding guarantee a reduced ability to increase the difficulty of fund transfers and management large increase in workload at all levels of financial management issues. these problems，a centralized treasury payment system brought many difficulties in effective implementation. this is the view of the status of treasury management，through a centralized treasury payment system analysis and implementation of a centralized treasury payment system foreign experiences，combined with our financial status of funds to pay management system for centralized treasury payment system in-depth analysis，while hebei expressway and institutions a careful survey of the industrys unique business characteristics and financial management，scientific institutions proposed expressway in hebei province on how to adapt to a centralized treasury payment system reform and implementation of response programs to address the existing bottleneck problems and improve efficiency in the use treasury funds for the transport sector on how to implement a centralized treasury payment，provide theoretical and factual basis，but also for other than highway transportation system in the budget units under a centralized treasury payment system reform for reference. keywords：treasury centralized payment，highways and institutions，problems and solutions i 目 录 摘 要 i abstract ii 第一章 绪 论 01 1.1研究背 景 01 1.2研究的意义和创新 点 02 1.3研究方法及技术路 线 03 1.3.1 研究的主要方 法 03 1.3.2 技术路 线 03 1.4国内外研究现 状 04 1.4.1 国 外 对 国 库 集 中 支 付 制 度 的 研 究 现 状 及 评 价 04 1.4.2 国 内 对 国 库 集 中 支 付 制 度 的 研 究 现 状 及 评 价 05 第二章 国库集中支付制度的理论分 析 09 2.1国库集中收付制度的基本涵 ii 义 09 2.2国库集中收付制度的理论基 础 09 2.2.1 公共财政理 论 09 2.2.2 公共选择理 论 10 2.2.3 委托代理理 论 11 2.2.4 制度创新理 论 13 第三章 国库管理制度的运作模 式 15 3.1国外国库管理制度模 式 15 3.1.1 法国国库管理模 式 15 3.1.2 美国国库管理模 式 16 3.1.3 日本国库管理模 式 16 3.1.4 巴西国库管理模 式 16 3.2我国国库集中支付制度的运作模 式 19 3.2.1 国库单一账户的概念及账户设 置 19 3.2.2 国库集中支付的运作程 序 20 3.2.3 国库职能的定 位 20 3.2.4 国库的监控系 统 21 iii 3.3国 外 国 库 管 理 制 度 模 式 及 经 验 对 我 国 的 启 示 和 借 鉴 21 3.3.1 完 善 相 应 法 律 法 规 ， 赋 予 我 国 国 库 财 政 管 理 的 职 能 21 3.3.2 科学地进行预算收支管 理 21 3.3.3 坚持财政资金的所有权、 使用权和监督权三权分离的原则 22 3.3.4 建立完备的电子信息网络和国库支付系 统 22 第四章 河北省高速公路事业单位国库集中支付制度实施的现状及问题分析 23 4.1河北省国库集中支付制度的实施情 况 23 4.2 河北省高速公路事业单位实施国库集中支付前后资金流程变化及特点 24 4.2.1 河北省高速公路事业单位实施国库集中支付前的资金支付流程 24 4.2.2 河北省高速公路事业单位实施国库集中支付后的资金支付流程 26 4.3河 北 省 高 速 公 路 事 业 单 位 国 库 制 度 改 革 存 在 问 题 29 4.3.1 项目的审批时间长，资金不能及时到 位 29 4.3.2 不利于交通部门内部的资金调 度 30 4.3.3 增加了银行贷款的难 度 30 4.3.4 加大了财务部门的工作 量 31 4.3.5 国库管理制度法规还不完 善 31 4.3.6 预算资金财务监管不到 位 32 4.3.7 预算单位失去了节约意 识 32 4.4 河 北 省 高 速 公 路 事 业 单 位 国 库 集 制 度 改 革 存 在 问 题 的 原 因 33 iv 4.4.1 预 算 单 位 执 行 工 作 中 思 想 观 念 的 转 变 还 不 到 位 33 4.4.2 代理银行方面的原 因 33 4.4.3 财政方面的原 因 33 4.4.4 缺乏国库改革相关的配套措 施 33 第 五 章 完 善 河 北 省 高 速 公 路 事 业 单 位 国 库 集 中 支 付 制 度 的 建 议 35 5.1统 一 思 想 ， 加 大 宣 传 和 培 训 的 力 度 ， 提 高 认 识 35 5.2完善国库集中支付制度的预算管理体 制 35 5.3简化用款计划审批程 序 36 5.4申请设立交通应急专 户 36 5.5推行工程保理业 务 37 5.6建立完善监督检查制约机 制 37 5.7加快国库管理信息化网络建 设 38 第六章 结 语 39 参考文 献 41 致 谢 43 第一章 绪论 1 第一章 绪论 1.1 研究背景 国外对国库体制的研究起源较早，在大多数西方国家，国库集中支付制度是随着 现代政府预算制度的建立而同步产生，其历史几乎同政府预算制度的历史一样长，并 且被视为政府预算制度中不可或缺的组成部分。20 世纪 80 年代以来，独联体及东欧 国家，也陆续进行了建立国库单一账户体制的改革，到 20 世纪末，国库单一账户体 系基本上趋于完善。 我国自改革开放以来，按照建立社会主义市场经济体制的总体要求，财税、金融 体制在许多方面都进行了重大变革。相比之下，作为财政、金融管理重要内容的国库 管理体制改革严重滞后。近年来，针对有关部门滥设过渡账户、随意截留、挪用财政 资金等问题，财政部及国务院相继出台国库与财政、征收机关对账办法、关于 清理过渡账户的通知及中央预算单位银行账户管理暂行办法等若干政策制度， 虽然取得一定的成效，但未能从根本上解决问题。在这种背景下，1995 年，财政部、 中国人民银行与国际货币基金组织、世界银行、联合国计划开发署联合召开国库改革 国际研讨会，会议在借鉴国外国库管理先进经验的基础上，明确我国进行国库管理制 度改革的方向和进程。此后的几年间，又多次召开研讨会，对我国国库管理制度改革 进行深入探讨和研究，有关国内外专家学者对此提许多颇有价值的决策建议。在此基 础上， 1999 年 2 月， 由财政部、 中国人民银行和国家税务总局组成国库改革工作小组， 通过对实行国库单一账户制度改革的可行性及面临的困难进行调查研究，并于 2000 年开始进行改革试点，到 2007 年底，中央及其所属 9300 多个基层预算部门，超过 23 万个基层预算单位都已经实施国库集中支付制度改革，改革的资金涵盖了一般预算资 金、专项转移支付资金、政府性基金等各类财政资金。财政部还表示，2012 年底要将 所有预算单位及其财政性资金都纳入国库进行集中管理。 交通运输系统方面，自 2001 年开始将车购税资金纳入财政直拨范围，并在全国 的 6 个省市进行改革试点，从 2004 年开始，又将试点范围扩大到 17 个省市。2003 年部分科研单位的科技三项经费项目资金划入财政直拨。从 2005 年 1 月 1 日起，除 了港口建设费和客运、水运附加费等政府性基金，船舶港务费、船舶检验费、长江航 养费、代办外国签证费、交通部自有资金等预算外资金及试点前预算单位拥有的其他 资金暂时维持原支付方式以外，其他资金均纳入国库进行集中支付。到 2007 年 10 月 石家庄经济学院硕士学位论文 2 底，交通部所有的下属事业单位都在试行以直接支付为主的国库管理制度改革。 可以看到，我国自2002年10月开始实施国库集中支付制度以来，已经收到良好的 效果。但是，任何一项制度都有一个逐渐成熟的过程。从河北省交通运输系统国库集 中支付的实践看， 这项新制度也暴露出资金支付环节增多、 流程不畅、 支付速度减慢、 厅（局）直属预算单位经费紧张、与交通运输系统具体情况不吻合、项目筹资担保能 力下降、资金调剂与管理难度加大、各级财务管理部门工作量加大等问题。这些问题 的出现，给国库集中支付制度的有效实施带来了许多困难。 1.2 研究的意义和创新点 我国实行国库管理制度改革是适应社会主义市场经济体制要求的产物，这项改革 能从根本上有效避免传统财政资金拨付方式的种种弊端，提高了资金的运行效率，减 少了违规违纪行为的发生，具体来讲体现在四个方面，一是提高资金的使用效益和效 率；二是提高资金使用的透明度，防止违法乱纪行为的发生；三是便于国家对财政资 金的合理调控；四是促进预算单位财务管理的意识和水平。可见实行以国库集中支付 为主要形式的财政国库管理制度改革势在必行。但是，按照政府的职能分工，高速公 路系统又具有其特殊性，若在现阶段完全以发达国家的国库管理模式进行财政管理制 度改革，可能会有较大困难。目前，关于对我国财政国库管理制度改革探讨的文章很 多，但大都侧重于对国库制度本身的解释，很少涉及其理论基础，为此，有必要在充 分理论研究的基础上，探讨反映国库管理制度改革后规范高速公路事业单位财务管理 的方法。希望通过本文对这方面的研究，能为高速公路事业单位如何实行国库集中支 付提供理论帮助，能为高速公路事业单位以外的预算单位提供经验借鉴。 本文的创新之处在于选题。目前关于国库集中支付的研究，大多着眼于国库制度 管理、财政体制管理的探讨，而高速公路事业单位具有其特殊性，很少有关于它的研 究，本文在充分调研的基础上，将公共财政、公共选择、委托代理、制度创新等方面 的内容集中用于阐明国库集中支付制度，构建它的理论基础，并通过分析国内外国库 管理制度的先进做法，结合我国财政资金支付管理制度的现状，研究高速公路事业单 位实施国库集中支付制度前后的资金支付流程变化，分析高速公路运营单位在国库集 中制度的运行中产生不适应的原因的，并在此基础上，首次提出利用“工程保理”的 方式解决基建项目资金不能及时到位等“瓶颈”问题，提高了国库资金的使用效率。 第一章 绪论 3 1.3 研究方法及技术路线 1.3.1 研究的主要方法 本文中可能涉及到的规范性研究方法有以下几种： 系统分析法，国库集中支付改革研究是一个复杂的系统，其改革过程出现的问题 涉及财政部门的收入、支出的各个方面。通过系统分析的方法能够全面阐述和分析为 什么要进行国库集中支付改革研究，如何进行国库集中支付制度改革以及如何解决改 革过程中出现的问题等。 文献研究法，本课题通过查阅大量的公共财政、公共选择、委托代理、制度创新 等理论，以及国库集中收付制度改革、预算管理、集中核算管理的有关知识来获得资 料，从而全面、正确地了解掌握国库集中支付制度的应用状况。 案例案研究法，将河北省高速公路事业单位作为特定对象，加以调查分析，弄清 其行业独特的业务特点和资金管理模式，分析其在实施国库集中支付制度中存在问题 的原因。 比较研究法，我国的国库集中收付制度改革起步较晚，所以本文比较和借鉴了其 他国家国库集中收付制度改革的成熟理论和成功经验，在此基础上提出对我国河北省 高速公路事业单位国库集中收付改革的建议。 1.3.2 技术路线 本文首先对国库集中支付制度在我国的实施背景以及国内外研究现状进行了理 论综述，并从公共财政理论，委托代理理论，制度创新理论等角度阐述国库集中支付 制度改革的理论基础，以便为本文后面的研究奠定基础。其次，研究和借鉴国外国库 在财政资金支付管理方面的主要做法，为建立我国国库集中支付制度提供重要的经验 依据。然后是对高速公路事业单位实施国库集中支付的研究，将河北省高速公路事业 单位作为特定对象，加以调查分析，弄清其行业的业务特点和资金管理模式，分析其 实施国库集中支付改革过程中取得的成效及存在的问题，最后提出相关的政策建议， 进一步完善国库集中支付制度改革。本文的技术路线如下： 石家庄经济学院硕士学位论文 4 图 1-1 技术路线 1.4 国内外研究现状 1.4.1 国外对国库集中支付制度的研究现状及评价 国库是随着国家的产生而产生，随着财政职能的逐步加强而发展的。财政国库集 中支付制度，是当今世界各国财政资金规范化管理的基本做法。很多国家的学者早在 20 世纪 40 年代就以本国既定的政治体制框架为基础研究了国库集中支付制度。下面 简要说明一下国外学者的各种观点。 allan，w 早在 1994 年就说明了转轨国家管理公共支出时所面临的问题，并提出 了转轨国家管理公共支出的战略选择，分析建立强有力的中央银行对管理预算的作 用，以及国库管理的两个关键性前提条件：完善的预算管理信息制度及严格的管理控 制对预算的执行。allan，w 在转轨国家管理公共支出的突出贡献，成为许多转轨国家 国库管理的代表之一。 美国的 hashim 和 allan 于 1994 年提出财政管理制度的核心框架， 其中包括法律、 组织结构和职能，有效管理财政的实绩，现金和债务管理等，并总结几个国家在制定 和实施国库制度方面的经验，包括欧洲及中亚地区处于经济转型期的国家。 新西兰的 campos 和 pradhan 于 1996 年先后提出财政国库管理绩效评价的概念， 即财政国库系统是在现金和债务管理中的效率及在提供全面、及时和可行的财政报告 论文研究目的 国库集中支付制度基本理论分析 我国国库集中支付制度运行模式 国外国库管理制度的经验借鉴 河北省高速公路事业单位国库集中支付现状及问题分析 结论建议 文献综述 国内外比较分析 账户设置和支付流程 系统分析 文献研究 案例研究 比较研究 第一章 绪论 5 中的效率。 ter-minassian 和 p.martinez 于 1996 年对转轨国家在国库管理制度改革中要做 好的工作进行了说明：一是解决组织机构方面的障碍；二是高层次的承诺和决心至关 重要；三是应检查其它的战略措施；四是试点是改革成功的重要保证。 美国的 dennismueller 在公共选择理论中沿用经济人示范，说明参与的人 越多，利益集体越多、管理越混乱，且成本高、效益低、高度的集权能提高资金使用 效率。此外，还有阿特金森和斯蒂格里茨、布朗和杰克逊以及迈利斯等在公共经济学 方面的文献，都说明国库制度的最终目的是为了提高财政资金的使用效率，为社会提 供高效的公共产品。 由于社会的变革， 传统的国库管理制度模式己经失灵， 以罗纳德 科斯、 奥利弗 威 廉姆森和道格拉斯诺斯姆等人为代表的新制度经济学家，将包括制度在内的所有重 要经济变量全部纳入经济学分析体系，诺斯认为，对经济增长起决定性作用的是制度 性因素而非技术性因素，有效的经济组织才是经济增长的关键。 1.4.2 国内对国库集中支付制度的研究现状及评价 早在上世纪 90 年代初，我国学者就提出了改革国库管理制度，构建国库单一账 户体系的设想。首先是在税收制度方面进行了重大改革，但是改革运行的状况并不尽 如人意，新的收入制度与传统的支出制度之间发生了矛盾。在这种情况下，我国政府 的有关人员和相关学者组成改革研究小组，在借鉴国外国库管理模式的基础上，提出 预算体制的改革，其中国库集中支付制度的改革是重点。现将诸多学者和财政有关人 员的主要观点剖析如下： 1.4.2.1 对国外国库管理制度研究 赵鹏华在 2001 年编著的国库管理制度改革国际经验与借鉴一书中，披露 国际货币基金组织事务部技术援助考察团对中国预算和国库管理体制考察报告，并报 告中国人民银行国库对德国、日本、澳大利亚、美国等 oecd 国家的考察情况。 同年，袁星侯在中西国库单一账户比较研究中指出，当前我国财政改革的重 点己转