（管理科学与工程专业论文）军队预算执行绩效考核方法及应用研究.pdf

国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 摘要 军队预算执行是军队预算管理的重要环节，直接决定着我军后勤财务保障职 能作用的发挥。通过本课题的研究，可以促进预算行为按照编制的预算执行，完 善财务内部监督控制机制，有效地推动军队质量效能建设机制的创新，为实际工 作中军队预算执行绩效的考核提供了方法。 在深入研究军队预算执行绩效考核理论的基础上，对军队预算执行绩效考核 的构建要素进行了分析，对军队预算执行绩效考核的框架进行了探索，构建了军 队预算执行考核指标体系，详细地分析了指标体系中指标权重的确定以及指标数 据的获取。最后，以某仓库2 0 0 x 年的预算执行情况为例，对该单位2 0 0 x 年的预 算执行情况进行了绩效考核，得出了其单位综合考核值，对其预算执行效率低下 的原因进行了分析。 论文的创新点：一是提出了军队预算执行绩效考核的框架，二是构建了军队 预算执行绩效考核指标体系。 主题词：预算执行绩效考核方法应用 第i 页 国防科学技术大学研究生院t 程硕士学位论文 a b s t r a c t t h em i l i t a r yb u d g e te x e c u t i o ni sa ni m p o r t a n ts t e po fm i l i t a r yb u d g e tm a n a g e m e n t ， w h i c hd i r e c t l yd e t e r m i n e st h ee x e r t i o no fl o g i s t i cf i n a n c es u p p o r td u t y t h i sr e s e a r c h ， w i t ht h ea i mo fp r o m o t i n gt h eb e h a v i o ro f b u d g e te x e c u t i o na c c o r d i n gt ot h eb u d g e t i n g p e r f e c t i n gt h ef i n a n c i a li n t e r n a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n di m p e l i n gt h em e c h a n i s m i n n o v a t i o nf o rt h ea r m yq u a l i t yc o n s t r u c t i o n ，p r i v i d e sa p p r o a c h e st o t h ee x a m i n a i t o n o fm i l i t a r yb u d g e te x e c u t i v ep e r f o r m a n c ei np r a c t i c ea tt h es a m et i m e t h et h e s i s ，b a s e do nt h ef a r t h e ra n a l y s i so nt h ee x a m i n a t i o no fm i l i t a r yb u d g e t e x e c u t i v ep e r f o r m a n c e ，a n a l y s e dt h ek e yf a c t o r si nt h ee x a m i n a t i o no fm i l i t a r yb u d g e t p e r f o r m a n c e ，e x p l a i n e d t h ee x a m i n a t i o nf r a m eo f m i l i t a r yb u d g e te x e c u t i o n ， e s t a s b l i s h e dt h ee x a m i n a t i o ni n d e xs y s t e mo fm i l i t a r yb u d g e te x a m i n a t i o n ，f u l l y a n a l y s e dt h ed e t e r m i n a t i o no fi n d e xp e r c e n t a g ei nt h es y s t e ma n dt h ea c q u i s i c i o no ft h e i n d e xd a t a i nt h ee n d ，t a k et h ep e r f o r m a n c eo f b u d g e te x a m i n a t i o ni no n es t o r e h o u s ei n 2 0 0 x ，t h er e s e a r c h ，e x a m i n e dt h ep e r f o r m a n c eo ft h em i l i t a r yb u d g e te x a m i n a t i o na n d a c q u i r e dt h ec o m p r e h e n s i v ev a l u eo ft h eu n i t ，e x p l a i n e dt h ec a u s eo fl o we f f i c r e n l yi n t h eb u d g e te x a m i n a t i o n t h ei n n o v a t i v ep o i n t sc o n v e y e di nt h er e s e a r c h ：t h ed e s i g no ft h ee x a m i n a t i o n f r a m eo fm i l i t a r yb u d g e te x e c u t i o np e r f o r m a n c e ；t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ee x a m i n a t i o n i n d e xs y s t e mo fm i l i t a r yb u d g e te x a m i n a t i o n k e yw o r d s ：b u d g e te x e c u t i o n p e r f o r m a n c ee x a m i n a t i o n a p p r o a c h a p p l i c a t i o n 第i i 页 国防科学技术大学研究生院工程硕十学位论文 表目录 表4 1 军队单位预算执行综合绩效考核指标结构表3 0 表4 2 部门分项预算执行绩效考核指标结构表3 4 表4 3 项目经费预算执行绩效考核指标结构表3 6 表4 4 单位预算执行综合考核指标代号表3 7 表4 5 判断矩阵中元素的赋值标准3 8 表4 6 随机一致性检验值4 0 表4 7 定量指标分解表4 1 表4 8 定性指标表4 2 表5 1 定量指标数据获取表4 6 表5 2 定性指标数据获取表4 8 第1 v 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 图目录 图3 1 军队预算( 考核) 分类图。1 9 图3 2 军队预算执行绩效考核分类图。2 0 图3 3 预算执行绩效考核信息反馈机制图2 2 图3 4 。全面预算管理流程图。2 3 图3 5 军队预算执行绩效考核工作流程图2 4 第v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书丽使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：茎丛嚣篡拖题缝熬耋趑友法瑟虞魇熟巍 学位论文作者签名：丝丝日期：矽7 年，二月 龟 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留，使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阋；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：篓丛亟簦拉盈缝夔整趑左洼丞廑缝盈塞 学位论文作者签名：熊坠日期：如叼年，幼占日 作孝指捌币擀：j 弛4 魄岬年堋6 日 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 第一章绪论弟一早殖y 匕 1 1 课题研究背景 军队预算执行问题一直是军事经济领域中一个长期研究和关注的理论，近年 来，军队科研机构和广大学者都尤为重视。虽然，我军在预算执行的考核研究方面 取得了一定的进步，但是在预算执行理论和实践方面还存在以下一些问题： ( 1 ) 现行预算执行绩效考核的理论研究滞后 预算执行绩效考核是一项理论性很强的业务工作，需要深厚的理论研究作底 蕴和指导。然而，由于我军的预算执行工作长期不被重视，其作用被忽略，致使 军队预算执行绩效考核理论的研究和发展非常缓慢，目前还难以对军队预算执行 的绩效考核工作实践给予超前的指导和强有力的支持。主要表现在基础理论研究 不系统，应用理论研究不深入，研究成果还未能在预算编制、执行的过程中被充 分运用。理论研究的滞后已经成为制约我军预算执行考核评估发展的“瓶颈 。 ( 2 ) 研究力量薄弱，没有权威的考核评估组织 预算执行绩效考评工作具有较强的专业技术性，要求从事绩效考评的工作人 员既要熟悉军事财政、预算等法律法规及政策规定，具有较强的综合分析和判断 能力，同时还要掌握预算单位的预算收支核算体系，具备预算执行绩效考评方面 的专业知识，能够充分应用现代经济管理的理论依据和分析方法，因此，要提高 绩效考评质量，降低考核风险，就必须加强工作人员的队伍建设，强化专业知识 培训，培养较强的综合分析能力和职业判断能力。然而，目前我军专门从事预算 绩效考核的人员还比较缺乏，力量比较薄弱，对军队预算执行情况进行绩效考核 及对此问题的理论研究，相关职权部门一般也都各自为政，尚没有一个专门的、 统一的研究机构或组织。研究力量的薄弱和分散，影响了绩效考核的效果和准确 度，使绩效考核工作难以成为军事资源配置的重要依据和执行的有效保障。 ( 3 ) 现行预算执行考核指标尚未形成体系 完整的军队预算执行考核指标体系，既要有反映预算执行整体情况的考核指 标，还要有反映预算执行中重点项目的考核指标。也就是说，预算执行考核指标 既要在覆盖面上有一定的广度，还要在关键点上有一定的深度，面点结合，方能 称之为体系。目前，在军队财务众多考核、评价指标中，关于预算执行的考核指标 还没有形成一个完整的体系，多数的指标反映的还是单位预算执行的整体情况， 用于考核部门分项预算和项目经费预算的指标还不够完善，点与面没有很好地结 合起来，整体性不强，这在一定程度上影响了预算执行考核的质量。在实际的财 务工作中，还具体表现有大多上级财务审计部门对下属单位的检查时，很少就其 第1 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 预算执行情况进行专项检查，而经常只对其预算执行情况进行大概了解，根据需 要对其部分指标进行统计分析。因为现行预算执行考核指标尚未形成体系，所以 与预算执行考核相关的指标经常成为其它财务专项检查中的参考依据，例如，在 今年文单位对下级进行“财经纪律专项整顿”的检查考核中，“预算经费结超情 况 、“家底经费建设情况、“行政消耗性开支等等指标都只是其中的单项 指标，实际上都可以把这些纳入预算执行情况的考核当中，把“预算执行考核” 这个综合指标列入到“财经纪律专项整顿”的考核项目当中。 ( 4 ) 现行预算执行考核指标的反映功能偏弱 预算执行的过程，就是将有限的财力资源转化为部队战斗力的过程。在这个 过程中，需要我们搞好服务保障，还要加强监督管理，切实将科学建军、勤俭建 军的指导思想落到实处，提高经费的保障效能，保证战斗力生成的质量。预算执 行考核指标作为预算执行情况的反映媒介，可以全面地反映出这一过程的转化情 况。而考核指标反映功能的发挥，依赖于合理的指标设计【2 3 1 。目前，我军预算执 行考核指标中既有定量指标，又有定性指标，这两种指标相互依存、互为补充， 在预算执行考核中发挥着各自的作用，体现了我军预算执行考核指标的科学性。 但是在实际考核工作中，由于没有对这两种指标进行统一的量化处理，预算执行 考核的结果往往同时存在定性描述和定量描述，考核的结论比较模糊，可比性不 强，导致各个单位与单位、部门与部门之间预算执行质量的优劣区分不明显，影 响了单位与单位、部门与部门之间对预算执行过程中各种经验、教训的交流。这 在一定程度上弱化了军队预算执行考核的激励、沟通的作用。从预算考核指标的 设置情况来看，反映预算执行保障情况的指标比较完善，而反映预算执行中的经 费管理情况和事业成果的指标还不够健全，这在一定程度上影响了考核指标反映 功能的发挥，不利于及时了解预算编制的科学性，不利于堵塞预算管理中的各种 漏洞和提高经费使用效益。 ( 5 ) 导致军队预算执行效率不高的主要原因 导致当前军队预算执行效率不高的原因是多方面的，有主观的，有客观的； 有人为的，有非人为的。主要有三个方面的原因：一是权力配置机制不科学，与 分级决策和内、外部监督机制一样，军队预算执行也存在权力配置的问题【l6 1 ，主 要表现为不同层级预算主体( 单位或部门) 之间的权力划分，在预算执行权过于 向上集中的体制下，由于信息的不对称，预算执行中容易产生“一刀切”现象， 导致预算决策执行与目标的偏离，而预算执行权过于分散，执行主体则又往往各 自为政、自行其是，甚至脱离整体规划、低效重复建设，导致预算执行偏离预算 目标，整体效果难以保证；二是信息沟通机制不畅顺，军队预算执行是一个信息 的发散和汇集过程【l9 1 ，由于军队预算管理部门分工严密，多级委托代理关系层层 第2 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学何论文 相嵌，不可避免地存在着信息不对称、利益不一致和权力不匹配的状况，预算执 行信息收集、传递、处理、反馈和决策形成、贯彻、实施过程【1 5 】中不可避免地存 在着失真、扭曲、延误与机会主义倾向；三是监控机制不完善，监控是军队预算 管理的重要环节，也是确保预算正确执行的基本手段【l l 】，从理想的预算政策方案 到现实的执行结果之间存在诸多不确定性，监控的主要目的就是减少这些不确定 性，比如，由于军队建设目标体系的多层次性【2 2 】，预算执行效果量化比较困难， 有的单位预算考评倾向于用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论， 评估结果难以作为预算执行的考核依据，预算执行中产生的问题难以认定，有的 单位又重决算、轻预算，过分依赖于调整、追加预算，有的单位借考评作为炫耀 政绩的工具，有的则以评估来掩盖工作中的失误和推卸责任等等，这些都是当前 军队预算执行在监控机制上常有的现象。由此可见，本课题的研究非常必要，要 对本课题展开研究，首先要对国内外相关资料进行分析。 1 2 国内外相关文献综述 1 2 1 国外的研究现状 t 从西方财政管理的理论与实践看，对财政活动绩效的关注大体上开始于2 0 世 纪3 0 年代。在此之前，西方近代财政理论强调财政节俭、财政责任和公共财政活 动的合法性，绩效问题并未受到重视。二战以来，政府支出规模和范围不断扩大， 财政政策在经济生活中扮演重要角色。人们对财政活动问题的注意力开始关注财 政活动安排实施绩效考核上，把应用于私人部门的成本效益分析技术与方法用于 公共领域。西方国家已经建立了较为完善的预算绩效考核理论，例如，美国在2 0 世纪5 0 年代开始实施绩效预算，强调对投入产出的测算分析，强调预算方案与成 本应和特定政策目标相联系，强调对政府事务的分类和对财政投入要素的鉴定与 测算分析，以及在方案和项目完成之后对其效率、效益、效果等等结果进行综合 考核【1 1 。 从各国预算绩效考核的发展过程和现状可以看出，他们共同的经验可以总结 为以下几点：一是建立了预算绩效考核的法律体系，确定了绩效考核在政府工作 中的职责定位，包括相应机构的设置和具体的职责等等。如：德国的基本法 和联邦预算法中都对预算绩效的考核目标、任务、机构设置等等内容作了明 确规定【2 1 。二是建立了严密的绩效考核操作系统，特别是确定了一套行之有效的绩 效考核指标和考核标准。如：澳大利亚于2 0 0 0 年推出了政府和部门绩效考核的 工作标准。三是把预算考核与绩效预算管理紧密结合，建立了一个可以把绩效 考核渗入宏观管理环境的制度，保证考核工作能够客观公正地进行，并且，考核 第3 页 国防科学技术大学研究生院 ：程硕十学位论文 结果能够得到重视，被充分利用，以提高政府预算安排的效益【3 】。四是考核工作有 强大的数据信息系统支持，强调实际证据。美国会计总署的考核机构遍布全国， 在华盛顿特区设总部、国内设1 4 个地区办公室，国外设2 个海外办公室。美国 会计总署通过这些机构收集、整理大量数据，建立专门的大型数据库，有时还借 用其他政府部门的数据资料，形成其考核报告【4 】。 自从二十世纪7 0 年代到现在，公共行政出现了许多新的理念，体现在绩效考 核上，主要有两个趋势【3 1 ： ( 1 ) 由效率转向效能，由财政控制转向行为控制，在技术上体现为a b c 系 统的使用和完善。上个世纪8 0 年代晚期发展出新的绩效考核概念- a b c ( 基于行 为的成本核算系统) 。a b c 技术的发展，提高了行政决策的可靠性和政府行为的 可控性，还可以此为基础进行预算和分配。 ( 2 ) 由控制转向合作，由独立考核转向客户参与，在技术上体现为t o p s 的 应用。t o p s ( t o t a lo r g a n i z a t i o n a lp e r f o r m a n c es y s t e m ) 就是针对绩效考核系统“无 法在各个独立的项目和组织之间时进行绩效比较而发展的新的评估系统，它以 全面质量管理为基础，重视参与、沟通，重视来自员工和客户的反馈，完善现有 的效率测量技术，为实现不同的测量比较提供数据分析机制。 1 1 ：2 2 我国的研究现状 预算绩效考核的实践是随着公共财政理论的发展而发展的，我国历史上尚没 有建立一套现代意义上完整的绩效考核制度，但在不同的历史时期，从不同的侧 重点也对预算绩效考核展开过一些探索和尝试，可以分以下几个阶段： ( 1 ) 财政收支平衡考核。在计划经济的背景下，人们几乎不关心经济效益问 题，财政本身的收支是否平衡是考核预算安排结果的主要指标。 ( 2 ) 财政投资项目后考核。改革开放后，我国着手开展了国家重点投资项目 的后评工作，分析总结政府投资项目的决策、实施和运营情况。 ( 3 ) 行政事业单位财务分析。从1 9 9 0 年开始，财政部从对行政事业单位财 务分析入手，来加强事业单位的财政管理。 ( 4 ) 财政支出绩效试点工作。自1 9 9 8 年我国提出建立社会主义公共财政体 系以来，绩效评价与绩效预算问题开始引起理论界与财政部门的广泛关注，各级 财政部门开始尝试绩效预算的编制工作【5 j 。从2 0 0 1 年开始，财政部明确提出了财 政支出绩效的概念，并着手在我国部分地方开始了绩效考核试点工作。 在中国国民经济和社会发展第十一个五年规划就提出“加强预算执行审计， 提高预算执行的严肃性。建立财政预算绩效考核体系，提高财政资金使用效率。 从2 0 0 1 年开始，财政部着手在我国部分地方开始了绩效考核试点工作。通过试点， 第4 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 初步建立了一套考核工作组织体系，摸索出了一套可行的工作流程，提出了一套 财政支出绩效考核指标体系。但我国传统“预算绩效考核 依然存在以下问题： ( 1 ) 以对财政支出的国家审计为主要表现形式。侧重于财政支出的合规性审 查，对其合理性和效率性没有涉及，尚属于被动、消极的控制行为。 ( 2 ) 缺乏系统、科学的预算绩效考核制度体系。 ，( 3 ) 没有达到预期的目标。绩效考核基本等同于财政监督，但监督的效果并 不理想。因为缺少全面、准确的信息来有效监控财政资金的流向和流量，导致监 督考核的依据不足，对财政资金的管理也缺乏明确的责任制度和强有力的监督措 施。 ( 4 ) 涉及的范围比较小，具有一定的局限性。较多的关注具体的公共项目和 某一类财政支出，较少涉及整个区域、整个公共部门、整个预算单位。对于宏观 预算绩效的考核不够全面，不够深入。 1 2 3 国内外绩效考核的方法 国内外学术界关于绩效考核的工具方法比较多，在方法选择上都是依据考核 对象的特点具体选用不同的考核方法。这些方法都是综合评估方法，它们的主要 原理是在多项指标指数计算的基础上，根据一定的权数和计算方法，计算出综合 指数，将各单项指标进行综合，从而考核总体的绩效水平。不同的方法其适用情 况和优缺点各有不同。具体的评估方法主要有： ( 1 ) 层次分析法 层次分析法【2 0 j 是美国著名运筹学家f l s a n t y 于2 0 世纪7 0 年代提出的( t h e a n a l ) t i eh i e r a r e h yp r o c e s s ，简称a h p ) ，a h p 法体现了人们决策思维的基本特征： 分解，判断，综合。a h p 的基本思想是把复杂的问题分解为各个组成元素，将这 些元素按支配关系分组形成有序的梯阶结构，根据一定的比率标度，通过两两比 较将判断定量化，形成比较判断矩阵并计算确定层次各元素的相对重要性。在目 前所有确定指标权数的方法中，a i - i p 因是一种较为科学合理、简单易行的方法而 被广泛使用。 ( 2 ) 包络分析法 数据包络分析( d a t ae n v e l o p m e n ta n a l y s i s ) 简称d e a 7 1 ，由美国著名运筹学 家查恩斯( a c h a m e s ) 、库柏( w w c o o p e r ) 及罗兹( e r h o d e s ) 等人于1 9 7 8 年创建并命名。d e a 的原型可以追溯到1 9 5 7 年，经济学家费诺( f a r r e l l ) 教授在 对英国农业生产力进行分析提出的包络思想。此后，在运用和发展运筹学理论与 实践的基础上，逐渐形成了主要依赖线性规划技术并常常用于经济定量分析的非 参数方法。数据包络分析将数学、经济学、管理学的概念与方法相结合，对多指 第5 页 国防科学技术大学研究生院t 程硕十学位论文 标投入和多指标产出的相同类型的部门进行相对有效性综合评价。应用d e a 方法 的步骤为： ( 1 ) 确定评估目的；( 2 ) 选择决策单元；( 3 ) 建立指标体系； ( 4 ) 选择d e a 模型；( 5 ) 进行d e a 分析；( 6 ) 得出综合评估结论。如果效果不满 意，则需调整指标体系，再次选择d e a 模型，进行d e a 分析，反复进行此过程， 直到满意，而后给出综合评估结论。 这种方法的优势在于可以避免指标权重确定不合理等弊端和各种主观因素的 干扰。其不足之处在于：c c r 模型中对于d e a 有效的决策单元不能排序；宏观评 估不容易发现细节问题；评估过程比较抽象，在评估实践中不易操作。 ( 3 ) 人工神经网络方法及b p 模型 人工神经网络( a r t i f i c i a ln e u r a ln e t w o r k ，简称a n n ) 【7 】系统诞生于二十世纪四 十年代，在信息处理、模式识别、智能控制以及系统建模等领域得到了越来越广 泛的应用。尤其是基于误差反向传播( b a c kp r o p a g a t i o n ) 算法的多层前馈网络( 简 称b p 网络) ，可以以任意精度逼近任意连续函数，所以广泛应用于非线性建模、 函数逼近和模式分类等方面。b p 神经网络是人工神经网络的一个典型模型，全称 是反向传播模型，是一种多层感知器结构，由若干层神经元组成，网络不仅有输 入层节点，输出层节点，而且还可以有一层或多层隐含层节点。b p 神经网络对于 输入的信号，要先向i ； f 传播到隐节点，经过作用函数后，再把隐节点的输出信息 传播到输出层节点，最后输出结果。 这种方法的优点在于：计算误差小，人工神经网络模型对参与评价的样本不 断学习，能使系统误差达到任何精度要求，且有收敛性；动态评价性好，随着参 评样本的增加和时间的演进，能够进行进一步的样本学习并实行动态跟踪评价。 其应用中的主要不足在于难以一次得到足够多的理想样本，这需要在使用过程中 逐步积累学习经验和有效样本，使评价模型更加完善。 ( 4 ) 灰色评估法 灰色原理：将研究对象看作一个系统，无论从其内部结构和机理还是外部现 象均为未知或非确知，即均为“黑”，这样的系统就是黑色系统【_ 7 1 。相反地，研究 对象的内部外部各种信息完全明确，这样的系统就是白色系统。由大量灰色单元 构成的信息部分明确、部分不明确的系统称为灰色系统。 灰色评估法的评价程序为：( 1 ) 建立评估指标体系；( 2 ) 确定各评估指标 的权重，各指标的权重通过层次分析法确定；( 3 ) 组织评估者评分并建立评估样 本矩阵i ( 4 ) 确定评估灰类；( 5 ) 计算灰色评估系数；( 6 ) 计算灰色评估权向 量及权矩阵；( 7 ) 对上层指标进行综合；( 8 ) 对受评组织进行综合评估，给出 综合评估值。 这种评估方法与包络分析法类似，通过研究输入信息与输出信息的关系，从 第6 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 外部得到评估对象发展变化的规律。 ( 5 ) 模糊综合评估法 模糊数学理论是近些年来发展起来的- 1 7 新的数学理论，亦是一项新的数学 工具，模糊集的概念首先是由美国控制论专家查德在1 9 6 5 年提出的。在现实生活 中，除了确定性现象外，还存在着模糊现象。所谓模糊现象，其实是指其“边界” 的不清楚性。模糊性所描述的现象或概念本身是模糊的。一个具体对象是否符合 一个模糊概念是不能明确规定的。模糊综合评估是模糊系统分析的基本方法之一， 它是在模糊环境下，考虑多种因素的影响，为了某个目的，对某一事物做出综合 决策的方法。 1 3 研究军队预算绩效考核的意义 研究军队预算执行绩效考核，是因为该课题的研究具有十分重要的意义，其 主要体现在以下几个方面： 1 3 1 预算执行绩效考核能促进经费使用按照编制的预算执行 预算执行作为军队预算管理的关键环节，是一项基础性工作，也是军队预算 理论的重要组成部分。这两年，军队预算编制制度的改革，对加强军费宏观调控、 优化经费投向投量、完善监督约束机制、提高预算编审质量起到了积极的促进作 用。但许多单位编制完预算后，在实际的预算执行过程中，常常难以“对号入座 ， 以实际情况为由，不按预算办事，随意调整，擅自突破计划。一些人认为编制预 算和执行预算是两回事，上报时一套，执行时又是一套，使预算失去它固有的严 肃性，造成经费开支随意，单位家底经费出现超支、滑坡等严重现象，直接影响 了军队各项建设任务的完成。实行预算执行绩效考核，可以促进部队单位严格按 照预算从事各项经济活动，提高经费的使用效益。 1 3 2 预算执行绩效考核可以完善财务内控监督机制 目前，军队财务内部控制监督制度尚不健全，存在一些漏洞与缺陷，主要有： 一是业务分工不明晰，内部制约机制遭到破坏；二是监督考核工作多表现为突击 性、短期性，弱化了财务内部控制的经常作用；三是内控制度不够深入、广泛， 存在监督不到的空白“地带，直接影响财务监督的工作质量，削弱了监控的效 力。要保证财务监督的科学有效，必须有相应的法规制度和配套措施作保障。预 算执行绩效考核作为财务监督的一项重要配套措施，通过其结构严密、体系完整 的绩效考核指标体系，可以科学地反映预算执行情况，提高预算执行的质量和效 第7 页 国防科学技术大学研究生院1 二稗硕士学位论文 果，对促进财务内部控制与监督质量的提高是相当必要的【1 引。 1 3 3 预算执行绩效考核推动了军队质量效能建设机制的创新 实行军队预算执行绩效考核能够客观准确的衡量预算执行的成绩与效果，改 变以往只注重部门的政绩，而不注重花了多少钱才能实现这个政绩，这个政绩质 量效果怎么样，通过预算执行绩效考核来检验是否达到预期目标，对导致预期目 标未能实现或者超标实现的原因进行分析、研究。在进行军队预算编制、预算执 行、考核预算执行效果过程中，必然会收集各种绩效方面的信息，并加以分析甄 别，剔除无用信息，对绩效目标核实修订，确保绩效目标真实可靠。绩效观念的 渗入使预算的拨款与绩效挂钩，着眼产出评估，通过绩效评估，可以发现一些低 效能的机构或一些无绩效的人员编制，在顺应新军事变革的前提下，为合理削减 某些军费开支和精简某些机构提供了依据【l2 1 。因此它能创新军队质量效能建设机 制，加快军队由数量规模型向质量效能型【l3 j 转变的过程。通过绩效考核，反馈信 息，打破了传统的军队预算在资源配置上没有提出绩效标准，纠正预算执行过程 中的误差，提高军事资源配置的灵活性和使用效益。 1 4 本文研究的主要内容及论文结构 本文在研究中，主要是以层次分析法为平台，综合运用系统工程方法、项目 管理方法、定性定量分析方法和实证分析法等方法理论，构建军队预算执行考核 指标体系，系统探讨军队预算执行的绩效考核问题。文章从预算执行机制方面分 析了当前执行效率不高的原因，提出了具体的解决问题的措施。全文基本思路如 下： 第一部分，绪论。主要是描述当前国内、外和我军关于预算执行考核的现状 分析，指出现行军队预算执行考核存在的问题，提出研究军队预算绩效考核的必 要性。 第二部分，军队预算执行绩效考核的理论研究。主要是对军队预算执行绩效 考核的概念界定、理论基础、主要内容【3 4 1 ，指出目前军队预算执行的工作要求， 提出了预算执行绩效考核工作的组织方式和度量方法。 第三部分，军队预算执行绩效考核的框架探索。首先对军队预算执行的绩效 考核进行分类，分为单位综合绩效考核、单位部门绩效考核和项目经费绩效考核， 从预算执行绩效考核的指导思想、考核分类、机制要求、工作流程等角度出发， 确定军队预算执行绩效考核的框架设计，为建立军队预算执行考核指标体系作铺 垫。 第四部分，军队预算执行考核指标体系的构建。这部分是文章的重点，也是 第8 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 文章的难点。本部分以层次分析法为依托，从构建军队预算执行考核指标体系应 遵循的原则出发，对指标体系中指标权重的确定、指标数据值的获取进行了全面 的分析。 第五部分，军队单位预算执行绩效考核实例。本部分以某仓库为实例，运用 上文构建的军队预算执行考核指标体系，对其单位预算执行综合绩效进行了考核， 同时对该单位的考核结果进行具体分析。 最后，研究结论与展望。 第9 页 国防科学技术大学研究生院 程硕十学1 1 i ) = 论文 第二章军队预算执行绩效考核的理论基础 2 1军队预算执行绩效考核的概念界定 2 1 1 军队预算 军队预算，是指按法定程序编制、审核、批准的军队经费收支计划，是国家 预算和军事财务计划管理的组成部分；是组织与实施经费保障的重要工具【3 2 1 。通 常由一定格式的报表和文字说明组成。军队预算是军队财务的主导环节，是军费 分配的基本形式。它体现着国家的军事战略方针、政策，反映和调控军队建设的 规模、结构、重点和发展方向，也体现着一定条件下的再分配关系。 2 1 2 军队预算执行 军队预算执行，是按照军队预算计划，组织与实施经费保障，以实现预算目 标的工作。军队预算目标的实现，预算任务的完成，都是以预算执行的方式来实 现的【9 1 。因此，军队预算执行质量的优劣，不仅反映了单位和部门财务管理水平， 也直接影响到部队战斗力的生成。 2 1 3 军队预算执行绩效考核 研究军队预算执行绩效考核，首先要对军队预算执行绩效考核的概念进行界 定。因为概念是为分析研究服务的，是分析研究的基本前提。 所谓绩效，是效益、效率和效果的统称，包括行为过程和行为结果两令方面。 绩效是衡量人类一切活动的客观标准，其本质是从资源投入与产出关系的角度描 述资源配置所处的特定状态。 所谓考核，是指为了达到一定目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的 方法，对事物发展结果所处的状态或水平进行分析做出全面判断的计量或表达的 过程。 军队预算执行绩效考核，就是通过建立科学、规范的绩效考核指标体系，对 军事资源配置分配后的运用情况及使用效益进行分析、考核和评价，发现实际执 行情况与预算目标之间存在的差距，分析产生原因，寻找解决途径，从而达到军 事财政监管目标的过程i l9 。 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院工程硕士学位论文 2 2 目前军队预算执行的工作要求 预算管理的目标、任务是通过预算执行来实现的，执行预算的过程，也就是 执行党委首长决心的过程。如何实施有效的经费保障和管理，确保年度预算顺利 执行是一项经常、细致、复杂的重要工作。这里从四个方面重点介绍： 2 2 1 严格按预算保障 年度预算一经批准下达，必须严格执行，不得擅自变更。凡是列入预算项目 的开支，财务部门要根据事业任务的需要，按照计划和事业进度，及时、适量地 组织经费供应，预算拨款必须控制在年度预算和季度用款计划范围内，不能办理 无预算、无计划、超计划、超预算拨款。因抢险救灾、应付突发事件等特殊情况 需要超预算拨款时，按照急事急办、特事特办的要求，依据军事命令、批示等可 先予以拨付，但事后必须办理追加支出预算手续。对于预算以外的不合理开支， 要坚决制止，做到事前不拨款，事后不报销，使预算真正起到把关守口的作用。 2 2 - 2 切实按预算收支 在执行预算过程中，要按规定及时组织各项预算收入，确保预算收入的圆满 实现。标准经费收入要根据实际供应实力和全军统一规定，及时、准确编报各种 标准经费决算，审核无误后上报，并在上级核销后及时确认收入；项目经费收入， 要及时依据上级财务部门下达的项目经费指标确认收入；留用经费弥补收入，要， 根据预算确定的弥补数额办理转帐，从“历年结余经费”科目，及时转入预算科 目；上年结转收入，及时根据上年实际结转数据进行调整确认【3 l 】。在预算支出方 面，为进一步加强计划管理，使经费供应与事业任务和进度吻合，事业部门要根 据批准的年度分项预算，按月或季度编制经费开支计划，以明确本计划期内经费 开支的具体项目、时间、内容和数额，并报部门领导审批后送财务部门审核，作 为经费借款、开支监督依据。 2 2 3 做好年度预算调整 由于认识的局限性和情况的变化，年度预算执行可能会出现一些变化，这就 需要对预算进行调整。预算调整一般有两种情况，即全部调整和局部调整，全部 调整只有在发生战争等重大军事行动或单位出现精简调整变化时发生，这种情况， 可以说就是预算要重新编，一般不会发生。对于正常情况来讲，主要是局部调整， 是经常发生的，如经费标准调整、事业任务变化、发生突发事件或单位确需解决 特殊问题等。按照规定，因特殊情况确需调整预算的，必须在当年9 月底前一次 第11 页 国防科学技术大学研究生院t 程硕士学位论文 性调整，并按照预算审批权限和程序报批，其整个运作过程基本上与年度预算编 制相同。 2 2 4 写出预算执行情况报告 i 这方面，目前部队大部分单位是比较欠缺的，有的不报，有的不懂怎么报， 有的报了也和没报差不多，没有什么情况，只是一张简单的汇总表。预算执行情 况报告是反映单位或部门年度执行情况的基本形式，按报告时限和内容，可分为 年度执行情况报告、期间执行情况报告或专项任务报告三种。各级财务部门应根 据财务制度要求和单位党委首长指示，定期或不定期将年度预算执行情况报告单 位党委和上级财务部门，最基本的要求是每年年终单位预算执行情况必须向单位 党委和上级财务部门报告。 2 3 军队预算执行绩效考核的主要内容 2 3 1 预算执行的规范性 当f j 对于预算执行的规范性，主要考评以下六个方面：一是预算支出是否符合 国家和军队法律法规的相关规定，有无超指标、超计划或自行扩大开支范围、提 高支出标准以及截留转移资金等问题；二是项目资金是否专款专用，有无转移、 挪用等问题；三是预算( 外) 收入是否符合军队政策规定，行政性收费和罚没收 入是否坚持“收支两条线”的核算原则，及时足额收缴，有无截留、坐支或转移 帐外等问题；四是银行账户开户和使用是否合规，资金来源和运用是否正当合法， 有无账外“小金库”等问题。五是会计基础工作是否健全，预算编报的基础数据 和资料是否完整、准确，会计机构设置和会计人员配备是否符合要求，凭证、报 表的编制和归档是否合规，会计人员是否持证上岗等。 2 3 2 预算执行的安全性 对预算执行安全性的考核【l4 1 ，主要是以下四个方面：一是制度管理，主要看预 算财务管理制度的建立健全情况，制度的制定是否合法、齐全、规范，制度的执 行是否落实到位；二是内部控制，只要看内部会计监督职能是否落实，财务核算 是否集中管理和审批，重大财务事项是否集体研究决策；三是监督机制，主要看 财务核算是否公开透明，有无暗箱操作；四是资金运作，主要看资金管理是否合 规，有无挪用、随意借用、大额现金支付等问题，有无因决策失误，造成资金损 失等。 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院t 程硕士学位论文 2 4 3 预算执行的有效性 对于预算执行的有效性，主要从“两度一率 进行绩效考核，即：预算执行 刚性度、预算执行失真度和预算执行有效率。预算执行刚性度是指，对预算编制 与执行结果的吻合程度进行对比考核，分析预算执行中出现偏离的主要原因，评 价预算编审的合理性和预算执行的严肃性。预算执行的失真度是指，对财务决算 反映预算执行结果的真实程度进行考核，发现决算与预算执行结果之间存在的差 异，分析失真原因，评价决算编报的真实性和完整性。预算执行有效率是指，从 经费数量、经费结构以及合规性的角度，对预算执行结果进行综合性考核，分析 预算保障力度和经费结构的科学性、合理性，评价预算执行的实际效益。 预算执行绩效考核的内容决定了我们在对预算执行主体进行考核时所采取的 形式和方法。如绩效考评与决算审核相结合，从绩效考核的角度分析问题；绩效 考评与纵横比较相结合，客观分析，综合评判；采取设置绩效考评指标等方法， 这些方法都是以绩效考评的内容为中心展开的。因此，总体上讲，军队预算执行 绩效考核的组成内容决定了对预算执行主体进行绩效考核的形式及方法。 2 4 预算执行绩效考核工作的组织方式 2 4 1 绩效考评与决算审核相结合 将预算执行的绩效考评与决算审核紧密结合起来，主要是要从预算执行的规 范性、安全性和有效性来看问题，从绩效考核的角度来分析问题。如：在决算审 核过程中，针对需要分析考核的重点项目。经过认真考虑和反复讨论。设计了决 算审核意见表、预决算对比分析表、经费结构分析表、人员结构分析表、工资结 构表、人员经费统计表以及制度落实情况统计表等一系列统计分析表格，将数据 审核与数据分析有机结合。从涉及规范性的预算收支、财务核算等方面；从涉及 安全性的制度建立及落实、内部控制等方面；从涉及有效性的预算执行钢性度、 预算执行失真度和预算执行有效率等方面，多角度、多层次的分析决算审核情况， 考核预算执行的效益性。 2 4 2 绩效考评与纵横比较相结合 在对军队预算执行情况进行绩效考评时，为了能够客观和全面的反映绩效情 况，正确评判预算执行绩效，需要将预算执行情况进行横向比较，分析差异，寻 找原因，探讨对策；同时，将军队预算执行情况与预算部门的预算标准进行纵向 比较，客观分析，综合评判，充分、全面地反映军队预算执行的绩效情况。 第1 3 页 国防科学技术大学研究生院t 程硕十学位论文 2 4 3 事前考核与事中事后考核相结合 事f j i 考核是考核的关键环节，事中、事后的分析考核主要起着反应与监督作 用，对预算执行情况好的项目、部门、单位进行总结，将其好的经验予以推广， 对于执行情况不好的单位、部门、项目进行全面剖析，分析其原因，并提出整改 意见【l o 】。 2 4 4 定期考核与经常性考核相结合 定期考核是出于对绩效考核的阶段性考虑，以便对预算执行的进展情况分时 段逐一了解，对预算执行的阶段性效果做出权衡。而经常性考核则主要是注重时 效性，以便随时发现问题，随时纠正，从而确保预算制度的正常执行。 2 4 5 定性考核与定量考核相结合 要客观、准确地评价预算执行绩效，必须依靠一套科学完整的绩效考核指标 体系来进行分析判断。定量考核是以统计数据为基础，把统计数据作为主要考 核信息，按照考核指标体系建立数学模型，以数学手段和电子计算机求得结果， 并以数量表示出来。这种方法，使绩效考核摆脱了个人经验和主观意识的束缚， 有较大的科学性与可靠性。但从当前我军预算单位的实际情况来看，由于军事成 果表现形式的特殊性，部分非物质性成果的存在，难以用数字来量化，绩效考核 不仅要有定量考核，还要有定性性。在具体的考核中，要坚持定性分析和定量分 析相结合【6 】。所以，定量指标主要反映预算执行的规范性和有效性，定性指标主要 是反映预算执行的安全性，具体指标值的获取方法和研究过程我们将在第五章考 核指标体系的构建中详细探讨。 2 5 预算执行绩效考核指标的度量方法 对投入和产出以及由投入引起收益和产出引起的成本进行比较，是预算绩效 评价的核心方法，但由于考核的对象和评价的目的也不相同，因此对成本和收益 的比较也有多种度量方法，军队预算执行绩效考核的方法也多种多样： 2 5 1 成本一效益综合分析法 这种方法通过比较不同地区、不同部门、不同项目等评价对象各自的预期或 实际综合收益、成本，以“本益比”来考核绩效。这种方法适用面比较广泛，对 于成本和收益都可以货币计量的一些项目支出尤为适合使用，但对于军队经济效 第1