（公共管理专业论文）依法行政绩效考核研究——以湖南省考核市州政府依法行政绩效为例.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 摘要 提高政府依法行政的质量和效率，确保法律的严格实施，建设法治政府，是 当前中国法制建设面临的重大课题。政府绩效评估作为推动政府改革和提高行政 效能的有效工具，在西方各国受到普遍重视。借鉴西方国家政府绩效评估的成功 经验，研究建立适合中国实际的依法行政绩效考核模式和评估指标体系，对改善 中国的行政执法，推进依法行政，建设法治政府具有重大意义。 本文首先对开展依法行政绩效考核工作的必要性和重要性进行了论述，从而 引出了建立依法行政绩效考核模式和评估指标体系问题；接着对国内、外政府绩 效评估理论研究与实践情况进行了述评，对依法行政绩效考核的理论问题进行了 探讨；分析了我国6 个省市依法行政考核的现状和存在的问题及原因；然后以湖 南省考核市州政府依法行政绩效为例，对如何建立科学、适用的依法行政绩效考 核模式和设计评估指标体系等问题提出了对策和建议，并建立了内部考核与外部 评议相结合、日常考核与集中考核相结合、定性考核与定量考核相结合的考核模 式，设计构建了由内部考核和外部评议2 个维度，内部考核9 个一级指标、3 7 个 二级指标，外部评议7 个一级指标、2 7 个二级指标组成的省政府考核市州政府依 法行政绩效考核的评估指标体系；最后根据设计的绩效考核模型和评估指标体系， 对2 个市州进行了实验与应用研究，通过实验论证了该模式与评估指标体系的合 理性与适用性，为我国省级政府考核市州政府依法行政绩效工作提供了有效参考。 主题词：依法行政绩效考核考核模式评估指标体系 第i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t i t sa l li m p o r t a n tq u e s t i o nf o rs t u d yi nt h ep r o c e s so fc h i n e s el e g i s l a t i v e e s t a b l i s h m e n tt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n dq u a l i t yo fe v a l u a t i o nt h el a w - b a s e d a d m i n i s t r a t i o n t h ew e s tc o u n t r i e sa t t a c hi m p o r t a n c et ot h ee v a l u a t i o no ft h e g o v e r n m e n t sa c t i o n s ， f o ri tc a na d v a n c et h er e f o r ma n di m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y u p o nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft h ew e s tc o u n t r i e se x e r c i s e ， w et r yt o e s t a b l i s ht h ec h i n e s es y s t e mo ft h ee v a l u a t i o no ft h el a w - b a s e da d m i n i s t r a t i o n u n d e r d e e pr e s e a r c ho ft h ee v a l u a t i o ne x e r c i s e si ns i xp r o v i n c e s ， a n dt a k i n gt h e r e a l i t yo fh u n a np r o v i n c ei n t oc o n s i d e r a t i o n ， w ef o r mt h ee v a l u a t i o ns t a n d a r do f v a l u e ，a n a l y s e st h eb a s i c a l l yc h a r a c t e r i s t i c sa n dt e r m so ft h ee v a l u a t i o nq u o t as y s t e m , d e s i g nt h ei t e m sa n dq u o t as y s t e mo fe v a l u a t i n gt h es t a t eg o v e r n m e n t ， a n dc o m p l e t e t h em o d e lo fe v a l u a t i n gt h el a w b a s e da d m i n i s t r a t i o n i nt h ee n d ，w et e s tt h em o d e li n t w os t a t e s ，s ot oa d v a n c et h ee v a l u a t i o ni nt h ew h o l ep r o v i n c e k e yw o r d s ：l a w - b a s e da d m i n i s t r a t i o n e v a l u a t i o no ft h eg o v e m m e n t s a c t i o ne v a l u a t i o nm o d e lq u o t as y s t e m 第i i i 页 国防科学技术人学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 表目录 表5 1 内部考核评估指标分解表一3 9 表5 2 外部评议指标分解表一4 l 第1 i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 图目录 图1 1 本文研究的结构框架6 图2 1 依法行政绩效的内涵与结构1 3 图4 1 依法行政绩效考核的流程2 8 第页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：二董堡 日期：洲爹年侈月夕日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留，使用学位论文的规定本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：= 壹生二 作者指导教师签名： 日期：洲年俗月夕日 嗍：卅年1 嗍夕日 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 第一章绪论 1 1 问题的提出 党的十一届三中全会以后，邓小平同志认真总结国内外管理国家的正反两个 方面的经验，高瞻远瞩，审时度势，在提出全党工作重心转到以经济建设为中心 的同时，鲜明地提出“法治的问题。虽然未用依法行政的提法，但在多次讲话、 报告中都明确的讲到了法制。在1 9 9 2 年的南巡谈话中，用了很大篇幅讲了要靠法 制维持秩序、调整各种社会关系。江泽民同志继承和发展了邓小平的民主与法制 思想，顺应我国经济体制改革和经济建设对法治有着强烈需求的大趋势，在党的 十五大上把依法治国作为治国方略提了出来，要求“一切政府机关都必须依法行 政 ，十五规划中，又强调：政府行为要法制化。1 9 9 9 年国务院专门召开了全国 依法行政工作会议，并且下发了关于全面推进依法行政的决定，2 0 0 3 年，温 家宝总理在国务院第一次全体会议上，明确把依法行政作为新一届政府工作的三 项基本准则之一，并对全面推进依法行政提出了具体要求。2 0 0 4 年3 月，国务院 颁布了全面推进依法行政实施纲要( 以下简称纲要) 。纲要以邓小 平理论和“三个代表 重要思想为指导，总结近年来推进依法行政的基本经验， 为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，明确提出，要经过十年左 右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。 纲要的出台对我国政府依法行政发挥了巨大的推动和促进作用，近5 年 来我国各级政府依法行政的步伐不断加快，取得了可喜的成绩。随着依法行政进 程的不断深化，对依法行政工作的绩效考核逐步摆上了议事日程。2 0 0 7 年7 月， 国务院在济南召开了全国市县政府依法行政工作会议，国务院秘书长华建敏明确 要求省级政府抓紧研究，科学制定市县政府依法行政考核指标体系，要把是否依 法决策、是否依法管理、是否依法办事作为考核政府各项工作的重要指标，把是 否依法制定发布规章和规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行 政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为单独的考核内容，科学制定考核 指标和分值，一并纳入市县政府及其工作人员的政绩考核指标体系，与奖励惩处、 晋级提拔任用挂钩，促进市县政府及其工作人员切实增强依法行政意识，严格依 法办事。 依法行政是巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会以 及加强政府自身建设和改革的客观要求。开展依法行政绩效考核工作，有利于增 强各级政府的依法行政意识，提高依法行政水平，促进各级政府更好的履行发展 经济、管理社会和提供公共服务的职能，通过绩效考核可以不断发现和解决依法 行政工作中存在的问题，推动依法行政的进程，早日实现建设“法治政府 目标。 研究依法行政绩效考核问题，是即将在全国全面开展依法行政绩效考核工作 第1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的理论和实践的要求；建立科学、合理的依法行政绩效考核模式是有效检验依法 行政绩效的方法论的要求，设计科学、适用的考核评估指标体系是有效衡量依法 行政绩效的标准论的要求。 中国的改革和发展问题研究，一般都是“自下而上”的模式。即先从基层试 点，成熟之后，再上升到国家层面。因此，研究依法行政绩效考核问题，也应当 先从基层入手。市州级政府是国家法律法规和政策在地方的重要实施主体，承担 着管理本行政区域经济社会事务的繁重任务，与广大人民群众的利益密切相关。 把市州政府作为依法绩效考核的研究对象具有典型意义，可以为各级政府的绩效 考核提供“承上启下的参考作用。论文以湖南省考核市州政府依法行政绩效为 例，一是因为湖南省从2 0 0 6 年开始已经开展了省直部门的行政执法考核工作，有 实践基础；二是因为湖南省政府已经决定开展考核市州政府依法行政的绩效工作， 有推行应用的可能性；三是因为本人在湖南省工作，对湖南省的依法行政工作比 较熟悉，有研究的基本条件。 1 2 国内外研究现状与发展趋势 1 2 1 西方国家政府绩效评估的理论概述 政府绩效评估源于企业的绩效测量。在工商企业管理中，绩效管理制度可以 追索到2 0 世纪初期泰勒( f r e d e r i e k w t a y l o r ) 科学管理原理中的时间研究、 动作研究与差异工资制。法约尔( h e n r i f a y 0 1 ) 工业管理与一般管理把这种绩 效管理从工商企业推广到各种人类组织。一般认为，学术界对于政府绩效评估的 研究始于二战期间【i l 。绩效评估与绩效管理真正运用到政府管理的实践中来，则是 始于2 0 世纪5 0 年代，7 0 年以来绩效评估在西方国家政府管理中得到了广泛应用 【2 1 。西方学者对政府绩效评估的理论研究是伴随着大规模的绩效评估实践的开展而 逐渐兴起的。西方学者对政府绩效评估的研究主要集中在绩效评估的基本性质、 政府绩效测量、政府绩效评估的应用及其治理等方面。 关于绩效评估的基本性质。理查德海克斯【3 】认为，组织绩效既是一个多维概 念，也是一个动态概念，它随着时间和主体的变化而变化。组织的成功不仅取决 于财政和经济因素，也取决于组织如何适应外部环境。夏夫里兹和拉塞尔1 4 贝l j 认为： 绩效评估是组织中领导者的首要职责，它是对组织为达成目标所做努力的系统性 整合。 关于政府绩效测量。哈佛大学肯尼迪政府学院实施“美国政府创新项目以 推动识别和培育创新性和绩效政府的工作。锡拉丘兹大学麦斯威尔学院、乔治梅 森大学等对特定政府作了系统研究，同时进行了评估，公布了结果，引起了相当 影响并提出了绩效管理的g p p 模型f 5 1 。 关于政府绩效评估的应用。戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克【6 】对通过确定 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕+ ( m p a ) 学位论文 方向、明确目标，即实施核心战略以提高绩效的途径做了详细的论述。迈克尔麦 金尼斯伽【_ 7 】就提倡一种混合的制度安排，对不同的公共服务领域或者同一服务的不 同阶段和部分采取不同的制度设计，以达到公共服务的高效率。夸姆鲁阿兰和 约翰派秋则以实证研究的方法研究了维多利亚州地方政府采取强制性竞争投标 制度对政府结构和绩效的影响，认为目前全球都在将私营部门管理实践引入公共 部门，采取招投标制度能够提高效率，减少运作成本，明确运作目标，更好地回 应“顾客 需求以及提高公共产品和服务的质量。 1 2 2 西方国家政府绩效评估的实践概述 从2 0 世纪5 0 年代起，美国开始推行绩效预算制度。1 9 7 3 年，尼克松政府颁 布了“联邦政府生产率测定方案”。1 9 9 3 年，美国联邦政府成立国家绩效评估委 员会( n p r ) ，美国国会通过政府绩效与成果法( g p r a ) ，构成了美国联邦政 府绩效评估的法制基础。美国政府的绩效评估主要集中在三个层次：一是项目绩 效评估；二是部门绩效评估；三是跨部门绩效评估。2 0 世纪6 0 年代，美国会计 总署率先建立了以经济性( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 为主体的“3 e ”评估方法【8 】。后又加上公平( e q u i t y ) ，成为“4 e 。在此基础 上，标杆管理法、平衡计分卡等方法也被运用于政府绩效评估。 英国政府自2 0 世纪6 0 年代开始对公共部门试行生产率测定。8 0 年代以来， 持续性地贯彻“新公共管理改革模式，其绩效评估大体上有四个相互重迭的阶 段，即：雷纳评审、持续性改革、下一步改革和公民宪章运动，公共部门绩效评 估逐渐走上了普遍化、规范化、系统化和科学化的道路。 除美国和英国外，8 0 年代以来，新西兰、澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰、丹麦等 国家都借鉴并实施了政府绩效评估，德、法等国也已经建立了科学完整的目标体 系。从9 0 年代开始，亚洲日本、韩国等国家也先后引入了类似政府绩效评估的“行 政评估、“制度评估。 综上所述，政府绩效评估已成为当代公共行政改革和发展的热点之一，它作 为一种基本的行政管理模式，贯穿于政府管理的各个方面，影响各国行政改革的 方向。从西方国家的实践情况看，当代西方国家政府绩效评估整体上已呈现出由 机关内部评审到由社会进行评估，评估内容由效率转向顾客服务和质量、突出公 民和服务导向，评估主体引入外部市场和公众评估主体，评估结果公开化并直接 向公民和服务对象负责，评估方法和技术不断成熟，科学化、法制化、规范化程 度不断提高的趋势。政府绩效评估已经成为一种世界性的潮流。 1 2 3 国内对政府绩效评估的理论研究情况 在新公共管理理论和西方各国政府改革实践的影响下，我国公共管理学者从 2 0 世纪9 0 年代开始关注西方政府绩效评估的理论研究和应用情况，在将这一管 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 理工具介绍到我国的同时，也结合我国的国情进行了大量的研究，取得了很多重 要的理论成果。北京大学公共管理学院周志忍教授在中国政府形象战略( 1 9 9 8 ) 撰写的“政府绩效与政府形象 一章中，较详尽地论述了政府绩效评估理论问题。 2 0 0 2 年，厦门大学与厦门市思明区共同开发了“公共部门绩效评估系统 9 1 。2 0 0 3 年，中国行政管理学会联合课题组完成了关于政府机关工作效率标准的研究报 告。2 0 0 4 年6 月，中国行政管理学会、中国行政管理杂志社与厦门市思明 区政府联合举办了“公共部门绩效管理学术研讨会 。2 0 0 4 年，中国人事部课题 组完成了中国政府绩效评估研究课题的研究，在总结国内外相关指标体系设 计思想和方法技术的基础上，提出了对我国地方政府的绩效评估指标体系。该体 系共分为三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，1 1 个二级指标 以及3 3 个三级指标构成。目前，国内对依法行政绩效考核的系统性研究正处于起 步阶段，对依法行政绩效的研究有：江苏省扬卅i 市工商行政管理局局长何月林的 全面推行依法行政考核评估体系，贵州省教育厅制定了依法行政考核评估办 法，南京市法制办的依法行政考核实践中的问题分析与对策研究，云南省的 依法行政绩效考核评估指标体系研究咨询报告。以上理论研究主要从推行依 法行政考核的重要意义、考核原则、考核内容、考核对象、考核主体、考核方法、 考核分值和存在的问题与对策等方面进行了有益探索，有重要的借鉴和参考价值。 本文将借鉴和参考这些理论研究成果。 我国政府绩效评估研究起步较晚，总体上对政府绩效评估的研究相当薄弱， 尚处于起步阶段。研究力量多以高校教师为主，政府部门参与甚少。目前理论研 究基本以介绍西方国家政府绩效评估的理论与实践，开展政府绩效评估的意义， 以及如何学习借鉴其成功经验为主，立足于我国实际，对如何建立我国的政府绩 效评估体系，特别是具体针对某个特定行业、某个部门如何开展绩效评估进行系 统化研究，提出可操作、可实施的方案不够，理论与实践脱节的现象严重。 1 2 4 国内开展政府绩效评估实践的述评 改革开放以来，我国高度重视政府的行政效率问题。为建立“办事高效、运 转协调、行为规范的行政管理体系一，加强了对政府部门的考核，落实责任，努 力提高政府效能，积极探索开展政府绩效管理。中国行政管理学会联合课题纠o 】 在关于政府机关工作效率标准的研究报告中将我国的政府绩效评估分为三种 类型：一种是普适性的政府机关绩效评估，包括目标责任制、社会服务承诺制、 效能监察、效能建设、行风评议等等。第二种是具体行业的组织绩效评估，如教 育部门为各级各类学校设立的评估体系等。第三种是专项绩效评估，如珠海市、 南京市的“万人评议政府 活动、深圳市的“企业评政府 、山西省运城市的“办 公室机关工作效率标准 等等。从实践来看，我国政府绩效评估的方式主要有四 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- 士( m p a ) 学位论文 种类型，即党政领导干部经济责任审计、目标责任考核、公民评议政府绩效和公 共部门绩效评估。近年来，一些地方政府大胆借鉴国外政府绩效评估的成功经验， 开始探索进行政府绩效评估的试点。如2 0 0 1 年以来，厦门市思明区政府与厦门大 学公共事务学院卓越教授领导的项目小组合作，共同进行地方政府公共部门绩效 评估课题的研究，开发了“公共部门绩效评估管理系统 并在厦门市思明区进行 了试点和推广。在行政执法方面，为规范和监督行政执法，各地普遍探索建立了 行政执法责任制，在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任的基础上，开 展评议考核，落实行政执法责任。2 0 0 5 年来，浙江、安徽、甘肃、吉林4 省和南 京、成都2 个副省级城市已经正式实施依法行政工作的考核，云南、北京处于课 题的研究论证阶段，湖南省已确定2 0 0 8 年将开展依法行政工作的考核。南京市政 府出台了南京市区县依法行政考核实施细则( 试行) ，并建立了与之配套的 考核指标体系和评分标准，于2 0 0 7 年1 0 月1 日起实施。 我国政府绩效评估这些年来虽然开始受到重视，但总体而言，还处在分散试 验、起步探索阶段，侧重点还主要在落实工作责任制，解决突出问题，更带有工 作检查和考评的性质。如果根据西方国家政府绩效评估的概念与模式来分析和判 断我国的实践，严格地说，我国一些地方和部门的实践还称不上是真正意义上的 政府绩效评估，无论是评估的内容、方法、程序还是效果都存在许多不足。正如 学者胡宁生所指出的：“中国公共部门的绩效管理至今在很大程度上还停留在大 学的课堂中，盘旋在专家学者的脑海里，或偶尔挂在某些政府部门领导者的口头 卜，i n l lo 1 3 论文的主要内容及创新 1 3 1 论文研究的主要内容 论文首先提出了研究政府依法行政绩效考核( 特别是市州政府) 问题的必要性 和重要意义，对国内外政府绩效研究的现状和发展趋势进行了简要概述，研究了 依法行政绩效理论问题，对我国依法行政考核的现状和存在的问题及原因进行了 分析，然后以湖南省考核市州政府依法行政绩效为例，探讨了依法行政绩效考核 的模式与考核评估指标体系，并根据建立的模式与体系进行了应用性研究，并通 过实验分析论证了该模式与评估指标体系的合理性与适用性，为湖南省考核市州 政府依法行政绩效工作提供了有效参考。本文研究的结构框架如下图： 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 绪论 1 r 国外政府绩效评估理论 理论与实践述评国内政府绩效评估理 1r 依法行政绩效理论概述 1r 1i 现状 国内依法行政 存在问题及原因 考核宴践概诔 l j 。、一，、只 。7 。 。 l 1r 1r 1r 依法行政绩效考核模式研究依法行政绩效考核评估指标体系研究 1p 应用研究与建议 图1 1 本文研究的结构框架 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 1 3 2 论文的主要工作与创新 论文主要从以下五个方面进行了研究： 一、将政治学、行政学、公共管理学、定量分析方法和绩效管理的基本原理， 利用到了依法行政绩效考核的基本原理和实践上，对政府绩效评估的理论和实践 进行了深化与延伸； 二、通过对我国有关省市已经开展依法行政考核的现状和存在问题及原因的 分析，将工作检查性质的依法行政的考核提升到了依法行政绩效考核的层次，侧 重了目标与绩效的关系； 三、以湖南省政府考核市州政府依法行政绩效为例，建立了依法行政绩效考 核的基本模式，设计了评估指标体系； 四、本文建立的依法行政绩效考核模式中，在考核主体的确定、考核方法的 选择等方面不同于国内其他省市的做法，有一定的创新和独特点； 五、根据建立的考核模式和评估指标体系，进行了实验和应用研究，通过实 证分析得出了结论并提出了建议。 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章依法行政绩效考核理论概述 2 1 依法行政理论概述 2 1 1 依法行政的来源 管理国家和社会事务的方式，如果按照其所需要的权威来分类，可以分为“人 治”和法治两种。在社会生产力和经济文化落后的社会条件下，“人治”是人类社会 必然要经历的阶段。随着社会的发展，生产力有了较大提高，文化科技有了较快 进步的时候，人们发现，把解决某些具体问题的做法和经验加以概括，抽象为共 同的行为准则，以此去规范被管理者和管理者的行为，既能增加管理力度，提高 行政效率，又能降低管理成本。于是，从十八世纪开始，先是在欧洲进而在世界 上其它一些国家也都搞起了法治。英国的宪政学家戴雪更是具体的提出依法行政 这个概念。相对于君主专制，依法行政是个巨大的进步，它是经济社会发展到一 定阶段的产物，同样带有历史的必然性。 我国封建社会的历史较长，“人治”的思想根深蒂固。新中国成立后，特别是 十一届三中全会以来，随着改革开放的扩大、经济主体多元化和经济运行方式和 分配方式的多样化，使调节经济社会关系的难度加大，邓小平同志认真总结国内 外管理国家的正反两个方面的经验，高瞻远瞩，审时度势，在提出全党工作重心 转到以经济建设为中心的同时，鲜明地提出法治的问题。虽然未用依法行政的提 法，但在多次讲话、报告中都明确的讲到了法制。在1 9 9 2 年的南巡谈话中，更是 用了很大篇幅讲了要靠法制维持秩序、调整各种社会关系。特别是近十多年来， 江泽民总书记继承和发展了邓小平的民主与法制思想，顺应我国经济体制改革和 经济建设对法治有着强烈需求的大趋势，在党的十五大上把依法治国作为治国方 略提了出来，要求“一切政府机关都必须依法行政”，十五规划中又强调：政府行为 要法制化。党的十五大以来，国家的行政立法进程明显加快，行政管理的主要领 域都有了行为规范，1 9 9 9 年国务院专门召开了全国依法行政工作会议，并且下 发了关于全面推进依法行政的决定。 2 1 2 依法行政的概念 一般的理解，依法行政就是指政府依法行使政事，区别于立法和司法的法律 行为。季正发在依法行政的由来、概念和理论内涵 1 2 】一文中认为：依法行政 就是行政主体在宪法、法律和法规赋予的权限内，依据法律和法规的规定，管理 国家政治、经济、社会事务和文化教育事业的活动。具体包括三个方面：一是行政 权的来源必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的、自封的，是来源于人民， 通过人民代表大会及其常委会制定法律赋予的；- - 是行政权的行使必须遵守法律， 严格依法履行管理职责，既不越权又不渎职：三是行政机关违法行政，必须承担法 第9 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 律责任，体现权力、责任和义务的统一。这三个方面，构成了依法行政理论的有 机整体。在对依法行政内涵的理解上，有这样三点应该明确：第一点，依法行政的 主体是行政机关，是对行政机关和法律、法规授权的组织以及规章委托的组织的 要求，而不是对各级党委、审判和检察机关、社会团体、各类企业讲的，更不是 针对普通群众讲的。第二点，依法行政所依之“法”，是指全国人大及常委会制定 的法律、国务院制定的行政法规、省和省会市、较大市人大常委会制定的地方性 法规、国务院部委制定的部委规章、省和省会市及较大市人民政府制定的政府规 章，以及少数民族自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例。这 些都是“法”的组成部分，是依照法律的规定、按照立法权限和立法程序制定的。 第三点，依法行政中的“行政”，主要是指外部行政行为。行政机关的行政行为， 有外部行政行为和内部行政行为之分。外部行政行为是对社会实施的公共管理， 体现国家意志，其管理行为与行政相对人的关系联系紧密，通常能引起行政相对 人某种权利或义务的得失与变更。内部行政行为是上级政府对下级政府、政府对 所属部门的工作要求、部署，行政机关内部事务的协调，公务员和机关财务的管 理等。这两类行政行为都应坚持依法行政，但两者在性质上是不一样的。依法行 政，重点是外部行政行为要纳入法治化、规范化的轨道，以最大限度的保护人民 群众的合法权益。罗伯钧在依法行政知识读本【1 3 】中，认为：“依法行政，就 是行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须有法律的授权并且依据法律，并 对行政行为的后果承担相应的责任。 应该说以上关于依法行政的概念的论述是比较全面和准确的。但是随着现代 管理理念的不断发展，尤其是公共管理理论在我国的推广和深入，依法行政的内 涵和外延都有了新的内容，我认为依法行政的概念是不是可以这样认为：依法行 政就是行政主体依照宪法、法律和法规进行公共管理和提供公共服务的活动，并 依法承担行政行为的法律责任。政府既有公共管理的职能，还有提供公共服务的 职能【1 4 l ，这样确定依法行政的概念，不仅将依法管理政治、经济、社会和文化教 育事务的活动统一为依法进行公共管理活动，而且把提供公共服务的活动也纳入 了依法的基础上，明确了行政行为还包括了提供公共服务的法律义务，行政主体 不仅要有合法的资格和行政的法律依据，还应对行使的行政权力承担相应的法律 责任。 2 2 依法行政绩效考核概述 2 2 1 依法行政绩效的涵义 牛津现代高级英汉词典对绩效的原词“p e r f o r m a n c e ”的释义是：执行、 履行、表现、成绩，这样的一种界定很模糊不清，正如b a t e s 和h o l t o n ( 1 9 9 5 ) 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- t ( m p a ) 学位论文 指出的那样，绩效是一个多维建构，观察和测量的角度不同，其结果也会不同。 绩效用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，西方国家又称“公共生产 力 、“国家生产力、“公共组织绩效 、“政府业绩”、“政府作为 等， 指的是政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府 在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。依法行政绩效是对行政主 体的行政行为的法律角度的绩效评估和衡量，即行政主体执行法律法规、依法履 行职责、依法行使职权的表现和取得的成效。在我国，依法行政的绩效具体是指 行政主体在行政决策、行政公开、行政指导、行政执法、行政调解、行政裁决、 行政应急、行政监督、行政赔偿等方面遵守和执行国家的法律法规的表现和成效。 依法行政绩效是政府绩效的子项目，因此，依法行政绩效从属于政府绩效。 2 2 2 依法行政绩效考核的内容分析 依法行政绩效管理就是通过建立依法行政绩效评估指标体系，对行政行为的 主体、法律依据、法定程序、行为结果和产生的效益的考核评估，目的是为了达 到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，建 设法治政府。在我国，按照国务院全面推进依法行政实施纲要中的要求，依 法行政绩效考核的内容，可以概括为六个主要的方面，即：行政决策、制度建设、 行政执法、行政监督、行政管理方式创新、依法行政的观念与能力( 依法行政绩效 的内容与结构详见图2 1 ) 。 1 、行政决策。纲要规定：“科学、合理界定各级政府、政府各部门的行 政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相 结合的行政决策机制。 因此，这方面的绩效考核应当从健全行政决策机制、完 善行政决策程序、建立决策责任追究制度等方面进行考评。实行依法决策、科学 决策、民主决策。依法决策、科学决策、民主决策，三者对决策的无误提供了方 法论依据。民主决策是基础，科学决策是关键，依法决策是保障。民主决策体现 在决策过程中，能够使各种不同意见和利益得到最充分和客观的表达，使整个决 策过程畅通、规范，增强决策的可接受度和可执行力：科学决策体现在决策过程 中，能够广泛应用先进的科学思想、理论和技术，使决策更加符合事物发展的客 观规律；依法决策体现在决策过程中，能够严格遵守法律的制约和规范，坚持法 律保留和法律优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律范围 内进行。三者相辅相成，缺一不可。 2 、制度建设。制度建设，是纲要的重要内容，是依法行政的必要前提。 提高制度建设质量，是制度建设的基本要求，是依法行政的基础保障。这项内容 的绩效考核应从起草地方性法规、制定政府规章和规范性文件等方面进行考评。 我国社会主义法制的基本要求是做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。 这也是我国全面推进依法行政的基本要求。其中，要做到有法可依，就必须加强 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 制度建设。因此，制度建设就是依法行政的必要前提，也是依法治幽的必要前提。 没有制度建设，依法行政就会缺乏基础。 3 、行政执法。纲要规定：“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规 范行政执法行为。这项内容的绩效考核应当从行政执法体制改革、依法实施行 政行为、依照法定程序行使权力、履行职责、规范行政执法行为等方面进行考评。 行政执法行为是最常见的行政行为，由于行政执法行为是行政执法主体为了实现 行政管理的目的、维护公共利益所为的行为，行政执法行为的双方当事人地位是 不平等的，行政执法主体是享有决定权的一方。因此，要深化行政管理体制改革， 建立健全行政执法主体资格制度，推行公开、公平、公正的评议考核制和执法过 错或者错案责任追究制。对于提高行政执法水平，监督和规范行政执法活动、促 进行政管理体制改革、转变政府职能、推进依法行政、建设法治政府、加强政治 文明建设、实现依法治国方略都有重要的意义。 4 、行政监督。纲要规定：“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为 的监督。 该项内容的绩效考核应当从行政复议、行政赔偿、行政补偿和接受人 大、政协的民主监督、接受社会监督、接受人民法院的监督等方面进行考评。行 政机关负责对大部分法律、法规、规章的实施，行使比较广泛的行政权力。这些 权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。因此，对行政权的制约和监督是依 法治国的核心内容，加强行政监督是依法行政的必然要求。建设法治政府，就是 为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官 、依法治“权 ， 防止行政权力的缺失和滥用【l5 1 。当前，我国正处于经济和社会转型期，各类社会 矛盾增多，纠纷复杂多变，有的问题与是否依法行政有关。只有加强行政监督， 对违法行使职权，侵犯群众合法权益的案件进行查处或督办，才能保证行政机关、 法定授权组织真正依法行政，切实维护群众切身利益，及时化解矛盾，妥善处理 纠纷，维护社会稳定。行政机关要依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要 由法律、法规赋予其相应的执法手段，要依法做到执法有保障、有权必有责、用 权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。 5 、行政管理方式创新。纲要规定：“转变政府职能，深化行政管理体制 改革。 因此，该内容的绩效考核应当从改革行政管理体制、行政管理方式、财 政保障机制等方面进行考评。改革开放以来，我国坚持市场化的改革取向，社会 主义市场经济体制不断建立和完善，政府职能也在不断地向着适应社会主义市场 经济体制的方向转变【1 6 】。传统的行政理念、行政管理体制滞后，导致政府管了许 多不该管、管不了的事，而该管的事又没有切实管好，阻碍着市场经济的发展【1 7 】。 因此，要按照市场经济的要求，以新的理念对待转变政府职能，充分认识转变政 府职能的必要性，坚定转变政府职能的信心和决心，增强改革的风险意识和责任 意识，提高心理承受能力。同时，全面理解转变政府职能的长期性和艰巨性，充 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕t ( m p a ) 学位论文 分估计转变政府职能过程中可能出现的问题，从实际出发，牢牢把握时代特征和 社会主义本质，大胆吸收和借鉴国外成功经验【1 8 】，坚持精干、统一、效能的原则， 在充分调查研究的基础上，进行大量、深入的理论论证，做到整体推进和重点突 破相结合。 6 、依法行政的观念与能力。纲要规定：“提高领导干部依法行政的能力 和水平，增强行政机关工作人员的法律意识，明确责任，切实加强对推进依法行 政工作的领导，积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境 。 因此，该 项内容的绩效考核应从领导干部和执法人员学法意识、依法意识、依法行政的能 力与水平，政府普法和法制宣传等方面进行考评。政府及行政机关工作人员应当 从执政为民的高度，从全面推进依法行政必要性和紧迫性的角度，深刻总结依法 行政的经验，不断深化依法行政的认识，牢固树立依法行政的观念，真正将依法 行政工作落实在实处。全面推进依法行政，必然带来深刻的观念更新，新的观念 带来新的判断、新的变化，依法行政要求行政机关工作人员特别是领导干部应当 增强依法行政的观念和强化依法行政的意识，带头学习和掌握宪法、法律和法规 的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平。 图2 1 依法行政绩效的内容与结构 第1 3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- 1 7 ( m p a ) 学位论文 第三章国内依法行政考核现状与问题分析 3 1 国内依法行政考核现状 2 0 0 4 年3 月国务颁布全面推进依法行政实施纲要后，我国各级政府依法 行政的步伐不断加快，个别省市和部门或系统内部为加强全面推进依法行政实 施纲要的贯彻力度，推进依法行政进程，开始进行依法行政的考核工作。 在省级政府中，浙江省、安徽省等省在2 0 0 5 年就出台了依法行政工作考核办 法( 试行) ，2 0 0 6 年起开始试行对省直机关和市政府进行依法行政工作考核，在 听取情况汇报的基础上进行全方位的评分考核。河北、河南等省正式指定了依法 行政考核办法，并将依法行政考核的制度落实到省辖各市。黑龙江、四川、江西 等省级政府将依法行政考核与行政执法评议工作紧密结合，或将行政执法评议工 作纳入依法行政考核内容，或在行政执法评议考核办法的基础上增加依法行政考 核的内容，结合实际取得了成效。2 0 0 7 年后，随着依法行政进程的不断推进，依 法行政绩效考核工作逐步推开，省级政府考核市级政府依法行政绩效的省市的数 量有所增加，甘肃、吉林、广西、广东等省相继在本行政区域开始实施依法行政 考核工作，云南省、北京市开始对开展依法行政考核工作进行研究论证，计划在 近期开始实施。其中比较有特色的是湖南省，湖南省2 0 0 6 年底，邀请了中央驻湖 南省以及湖南省本地共1 7 家新闻媒体对湖南省4 1 个省直部门进行考核，分别从 执法效果、执法内容、执法程序、执法风纪四大块给行政执法部门打分。这是湖 南省首次在政府部门年度考核中引入新闻媒体担当考官。评议考核由内部考核和 外部评议两部分组成，新闻单位代表集体评分是外部评议的一项重要内容，考核 结果向社会公布。湖南省这一新举措的意义在于让新闻媒体对行政执法部门拥有 话语权，充分行使舆论监督的权力，同时推动政府职能部门转变观念，适应社会 评议。舆论认为，湖南省在政府部门年度考核中引入新闻媒体担当考官，对促进 依法行政产生了一定的社会反响。湖南省政府决定在2 0 0 9 年开始对市州政府进行 依法行政绩效考核工作。 在各大城市开展依法行政考核工作的情况来看，青岛市以社会评议为主促进 行政执法评议公正公开。该市2 0 0 6 年度的评议考核从6 个方面确定了3 2 项行政 执法重点考核目标和评分标准。其中将行政执法依据梳理工作、规范性文件备案 审查工作确定为重点考核项目，赋予较高的分权值；同时将日常考核工作与年终 集中评议考核相结合。年终评议考核分为评议和集中考核两个阶段，实行百分制， 其中评议占2 0 分，考核占8 0 分。评议主要通过社会评议的方式进行，由各被评 议单位在l o 月底前分别向市政府法制办提供一定数量的在当年发生过行政管理 行为的企业或组织，再由市政府法制办随机抽取确定一定数量的测评人。被评议 单位在1 1 月底前按规定向市政府法制办提交本年度行政执法情况报告后，由市政 第1 5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m v a ) 学位论文 府法制办将该报告和行政执法测评表通过邮件或直接送达等方式发送给测评人及 政府聘请的5 0 名行政执法社会监督员，采取无记名方式对被评议单位进行测评。 评价意见按等次分为优秀、良好、一般、较差，再按2 0 分、1 6 分、1 2 、1 0 分折 算成综合分值，汇总后计算出总的评议分数。在评议过程中，坚持了评议方式的 民主性、评议方法的科学性和评议结果的客观性。集中考核主要体现为时间的集 中、空间的集中和分组的集中。每年年末由市政府法制办将六十多个被考核单位 区分单位性质和执法活动特点的不同，适度集中划分为五个组别，并相应组成五 个考核组分别集中时间和地点通过听汇报、查台帐、审案卷等方式完成对被考核 单位行政执法情况的考查打分，并即时交给在场的被考核单位主要负责人签字确 认。考核过程中，被考核单位派员全程参与进行监督，确保了考核过程公开透明。 评议考核结束后，市政府法制办以通报的形式将考评结果向所有被考评机关公布， 并从2 0 0 4 年起，报市绩效考核办纳入市委市政府年度目标绩效考核体系，并逐年 加大分值权重。市政府按照评议考核综合得分对排名靠前的有关单位给予表彰， 对排名靠后的单位予以通报批评。对在行政执法评议考核中未达标的单位，取消 本年度的评优资格；连续两年未达标的，按规定程序对行政主要负责人及分管负 责人给予诫勉。 江苏省各省辖市从2 0 0 5 年开始，陆续进行依法行政考核办法的研究，部分城 市已经出台相关办法。南京市2 0 0 5 年正式出台了依法行政考核办法，并于当年首 次将依法行政考核纳入全市机关作风建设评议体系，是省内最早出台实施依法行 政考核办法的城市。2 0 0 6 年以来，南京市进一步研究完善南京市依法行政考核 试行办法，在2 0 0 5 年依法行政考核工作的基础上，积极调研完善依法行政考核 指标体系，将依法行政的监督考核更明确地规范和量化，尽可能细化全市依法行 政评议考核的刚性指标。完善每个细项具体的得分、扣分和加分标准，突出考 核的准确性、系统性与重要性，将依法行政的各项任务抓实抓好。同时积极加强 有关部门的配合，在依法行政考核的数据获取和各部门协作上探索新的工作方式， 使依法行政考核工作更加准确、务实；将依法行政的考核指标纳入行政机关综合 考评体系，并积极探索将行政机关综合考评体系中与依法行政有关的考核指标合 并考核打分的新机制。在此基础上，南京市政府法制办组织人员对依法行政考核 指标体系的构建、依法行政考核工作推进的程序、依法行政考核主体的拓展等诸 多重要内容进行研究，此后每年的依法行政考核工作都将在市政府的统一领导下， 由法制、监察、人事局、编办、作风办等相关部门共同协作，逐步健全考核机构 体系，主动与被考核机关联系，及时掌握情况，做好常规考核和专项考核，不断 听取人大、政协、法院和新闻界的意见，从严执行考评纪律，将依法行政考评工 作系统化、常规化，以此推进全市依法行政工作。南京市依法行政考核办法在实 施过程中不断得以改进和完善，取得了积极成效：一是结合年度重点工作制定的 第1 6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 依法行政考核评估标准和指标体系，有针对性地推进了依法行政重点任务的落实 进度。2 0 0 5 、2 0 0 6 年两年，南京市推进依法行政的重点任务集中在全面推行行政 执法责任制，构建权力阳光运行机制工作。由于重点工作列入考核的重点内容， 市级各行政执法单位都能够高度重视，按时按