（教育史专业论文）美国公立学校的民营化改革研究.pdf

美国公立学校的民营化改革研究 蔺艳娥 摘要公立学校是美国基础教育的基石，也是美国人g l 以自豪的民主制度的 标志。自1 9 世纪中期公立学校运动以来，公立学校的作用和贡献是不可磨灭的。 但是，随着时代的发展，公立学校的弊端也日渐暴露。美国公立学校由于政府 的垄断，缺乏竞争机制与意识，以科层制为中心的管理体制机械呆板，缺乏机 动性，导致效率低下，机构臃肿，不能有效地促进社会发展。1 9 8 3 年国家处 在危机之中，教育改革势在必行报告出台后，各种报告和调查层出不穷，以 大量的数据和事实指出美国公立学校的质量危机，国人为之震惊，从此掀起了 教育改革的浪潮。此外，2 0 世纪7 0 、8 0 年代，美国政府规模不断扩大，而生产 力却不断下降，政府和公共部门的能力受到人们的质疑。为了改善公共部门的 服务，美国推出民营化改革策略并取褥了一定的成就。在这些潮流的推动下， 2 0 世纪8 0 年代初，美国教育界也沿着民营化道路对公立学校进行了一系列改 革。这些改革的经验和教训对正在改革中的中国教育也具有重要的借鉴意义和 实用价值。 本文共分为四节： 第一节，引言：概念界定。此节主要是对本文涉及到的主要概念进行界定 和理论阐释。民营化、教育民营化、公立学校民营化是本文的中心概念，三者 关系紧密，内涵依次扩大，而外延依次缩小。本文采纳了美国民营化改革大师 萨瓦斯有关民营化概念的核心观点，即民营化就是指更多地依靠民间机构，更 少地依赖政府来满足公众的需求。以民营化概念为基础，推出教育民营化、公 立学校民营化的概念。 第二节，美国公立学校民营化改革的背景。美国公立学校的民营化改革始 于2 0 世纪8 0 年代。改革的兴起受到多方面因素的影响和推动，本文主要从以 下两方面进行论述。首先，美国公立学校民营化改革的理论基础，包括新公共 管理理论、消费者主权理论和新自由主义思想；其次，美国公立学校的现实危 机状况，其危机主要来自政府的财政危机、管理危机以及公立学校的质量危机、 经费危机、管理危机和道德危机。 第三节，美国公立学校民营化改革的模式。美国公立学校民营化的模式多 种多样，本文主要阐释了四种比较突出的模式： 1 、特许学校它产生于2 0 世纪9 0 年代初，是种新型的公立学校，不同 于传统公立学校之处在于它由公共经费支持，而由民间机构经营和管理。它以 自身的特点促进了美国公立学校管理体制的改善，在公立学校内部树立了一个 竞争对手，有利于公立学校质量的提升。 2 、民营教育公司美国民营教育公司是营利性的，它与学区订立合同来接 管传统公立学校，通过其自身的管理方式降低经营管理成本，从中赢得利润。 3 、教育券教育券最早由美国经济学家弗里德曼提出。旨在以学券的形式 改变政府补贴方式，还选择权给家长和学生，实现教育自主，推动教育竞争。 4 、家庭学校家庭学校指学龄儿童不在正规学校接受教育，而在自己家中 接受符合条件的父母或专门教育人员有计划有目的的教育，在家中完成一定阶 段教育的一种形式。它是以最初的民营机构一一家庭为基础的一种新型学校。 第四节，美国公立学校民营化改革的争议及启示。美国公立学校民营化改 革过程中有经验值得借鉴，也有许多弊病应予以纠正。本文通过对美国公立学 校民营化改革的介绍与分析，旨在对我国公立学校民营化实践提出一些建议： 规范政府职能；规范学校行为；重视教育法制建设；辩证地看待我国公立学校 民营化改革中的问题。 关键词：公立学校民营化教育民营化启示 l i r e s e a r c hi n t ot h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r m o ft h ea m e r i c a n p u b l i c s c h o o l s l i ny a n e a b s t r a c tt h ea m e r i c a np u b l i cs c h e e l sr l et h ef o u n d a f i o no fu se l e m e n t a r y e d u c a t i o n ，a n das i g no ft h ed e m o c r a t i cs y s t e mt h a ta m e r i c a n sr e g a r da sa nh o n o r t o o s i n c et h ep u b l i cs c h o o lm o v e m e n ti nm i d d l ep e r i o do ft h e1 9 t hc e n t u r y ，t h e c o n t r i b u t i o n so ft h ep u b l i cs c h o o l sa r ei n d e l i b l e h o w e v e r ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to f t i m e s ，t h ed r a w b a c k so ft h ep u b l i cs c h o o l sa g oe x p o s e dd a yb yd a y t h ea m e r i c a n p u b l i cs c h o o l sl a c kt h ec o m p e t i t i o nm e c h a n i s ma n dc o n s c i o u s n e s sb e c a u s eo ft h e g o v e r n m e n t sm o n o p o l y b u r e a n e r a c ym a k e si t sm a n a g e m e n ts y s t e ms t i f l a c k s m o b i l i t y , a n dc a u s e se f f i c i e n c yt ob el o wa n do v e m t a f f m gi no r g a n i z a t i o n s i n9 8 3 ， ”c o u n t r yi nc r i s i s ，e d u c a t i o nr e f o r m si m p e r a t i v e 。p o i n t e do u tt h eq u a l i t yc r i s i so f a m e r i c a n p u b l i cs c h o o l sw i t h a l a r g en u m b e r o fd a t a sa n df a c t s a f t e rt h er e p o r tw a s i s s u e d ，v a r i o u sk i n d so fr e p o r t sa n di n v e s t i g a t i o n se m e r g ei na ne n d l e s ss t r e a m a m e r i c a n sw e r eg r e a t l ys h o c k e db yi t f r o mt h e no nt h ee d u c a t i o nr e f o r mh a sb e e n r a i s e di nt h eu s i na d d i t i o n ，i nt h e 1 9 7 0 s ，g o v e r n m e n t s s c a l ew a se x p a n d e d c o n s t a n t l yi nt h eu s ，p r o d u c t i v i t yw a sd r o p p i n gc o n s t a n t l y i nr e s u l t ，p e o p l eq u e r i e d t h ea b i h t yo ft h eg o v e r n m e n ta n dp u b l i cd e p a r t m e n t s t h e r e f o r e ，t h ep r i v a t i z a t i o n r e f o r mw a s p u to u tt oi m p r o v e t h es e r v i c eo f 也e p u b l i cd e p a r t m e n t s u n d e rt h ep u s h o ft h e s et r e n d s ，i ut h e1 9 8 0 s ，a m e r i c a ne d u c a f i o n mc i r c l ec a r r i e do nas e r i e so f r e f o r m st ot h ep u b l i cs c h o o l sa l o n gt h ep r i v a f i z a t i o nr o a dt o o t h ee x p e r i e n c ea n d l e s s o no ft h e s er e f o r m sh a v ei m p o r t a n tr e f e r e n c ea n d p r a c t i c a lv a l u et ot h ec h i n e s e e d u c a t i o nr e f o r m t h i st h e s i si sd i v i d e di n t of o u rs e c t i o n s ： s e c t i o no n e ，f o r e w o r d ：t h ec o n c e p t sa r ed e f i n e d t h i sp a r tm a i n l yd e f i n e st h e m a i nc o n c e p t si n v o l v e dt ot h i s t h e s i s ，e x p l a i n i n gw i t ht h et h e o r y p r i v a t i z a t i o n s ， p r i v a t i z a t i o no fe d u c a t i o n 。p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs c h o o l sa r et h ec e n t r a lc o n c e p t so f t h i st h e s i s t h er e l a t i o nb e t w e e nt h e mi sc l o s e t h i st h e s i sh a sa d o p t e da m e r i c a n p r i v a t i z a t i o n r e f o r mm a s t e r s a v a s k e y v i e wa b o u t p r i v a t i z a t i o n ，n a m e l y p r i v a t i z a t i o np o i n t st od e p e n do nt h ef o l ko r g a n i z a t i o n sm o r e ，r e l yo ng o v e r n m e n t s f u n c t i o nl e s st om e e tt h ep u b l i cd e m a n d s b a s e do nt h ep r i v a t i z a t i o nc o n c e p t ，t h e w r i t e rp u t so u tt h ec o n c e p t so fp r i v a t i z a t i o no fe d u c a t i o na n dp r i v a t i z a t i o no ft h e p u b l i cs c h o o l s m s e c t i o nt w o ，t h eb a c k g r o u n d so ft h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h ea m e r i c a np u b l i c s c h o o l s t h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h ea m e r i c a np u b l i cs c h o o l ss t a r t e di nt h e e i g h t i e so ft h e2 0 t hc e n t u r y t h er e f o r mi s i n f l u e n c e db yf a c t o r si nm a n ya s p e c t s t h i st h e s i sd e s c d b e sf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t sm a i n l y ：f i r s to fa u t h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o no ft h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h ea m e r i c a np u b l i cs c h o o l s ，i n c l u d i n g ： n e w p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , c o n s u m e r st h e o r yw i t hs o v e r e i g nr i g h ta n dn e w l i b e r a l i s mt h o u g h t ；s e c o n d l y , t h er e a l i s t i cc r i s e so ft h ea m e r i c a np u b l i cs c h o o l s p r o m o t e t h ep u b l i cs c h o o l st oc a r r yo nt h er e f o r m t h e i rc d s e s m a i n l y c o m ef r o mt h e g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lc r i s i s ，m a n a g e m e n tc r i s i sa n dq u a l i t yc r i s i so ft h ep u b l i c s c h o o l s ，c r i s i so ff u n d s ，m a n a g e m e n tc r i s i sa n d m o r a l sc r i s i s s e c t i o nt h r e e ，t h em o d e so ft h ep d v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h ea m e r i c a np u b l i c s c h o o l s t h em o d e so fp r i v a t i z a t i o no fa m e r i c a np u b l i cs c h o o l sa r ev a r i e d t h i s t h e s i sh a s e x p l a i n e d f o u rk i n d so fm o r e o u t s t a n d i n g m o d e s m a i n l y ： 1 ，c h a r t e rs c h o o l s i te m e r g e d a tt h eb e g i n n i n go f1 9 9 0 s i ti san e w t y p ep u b l i c s c h o o l ，d i s t i n g u i s h e df r o m t r a d i t i o n a lp u b l i cs c h o o l s s i n c ei ti ss u p p o r t e db y p u b l i c f u n d s ，a n dm a n a g e db y t h ef o l ko r g a n i z a t i o n s i th a sp r o m o t e dt h ei m p r o v e m e n to f t h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h ea m e r i c a np u b l i cs c h o o l sw i t hi t so w n c h a r a c t e r i s t i c s 2 ，t h ep r i v a t e e d u c a t i o n a l c o m p a n y a m e r i c a n e d u c a t i o n a l c o m p a n y i s p r o f i t a b l e i tm a k c sac o n t r a c tw i t ht h es c h o o ld i s t r i c t st ot a k eo v e rt h et r a d i t i o n a l p u b l i cs c h o o l s 。i tr e d u c e s t h em a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o nc o s t st h r o u g hi t so w n m a n a g e m e n ts t y l e ，a n dg a i n sp r o f i t sf r o m i t 3 ，e d u c a t i o nv o u c h e r e d u c a t i o nv o u c h e rt h o u g h tw a sm o s te a r l yp r o p o s e db y a m e r i c a ne c o n o m i s tf r i e d m a n i ta i m sa tc h a n g i n gt h ew a yo fr e p l e n i s h i n go ft h e g o v e r n m e n t i nt h ef o r mo fe d u c a t i o nv o u c h e r ，r e t u r n i n gt h ef i g h tt oc h o o s es c h o o l s t op a r e n t sa n ds t u d e n t st op r o m o t et h ee d u c a t i o n a lc o m p e t i t i o n 4 ，h o m es c h o o l i n g i tr e f e r st h a ts c h o o l - a g e r sd on o ta c c e p tt h ee d u c a t i o ni nt h e r e g u l a rs c h o o l ，a n da c c e p tt h ee d u c a t i o nf r o me l i g i b l ep a r e n t so rs p e c i a l l ye d u c a t i o n p e r s o n n e l a tt h e i ro w n h o m e f i n a l l y , t h e ym u s t f i n i s hac e r t a i np h a s e de d u c a t i o na t t h eh o m e i ti sak i n do fn e w - t y p es c h o o lb a s e do nt h ef a m i l y t h ei n i t i a lp r i v a t e o r g a n i z a t i o n s e c t i o nf o u r , t h ed i s p u t e sa n d e n l i g h t e n m e n t so f t h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h e a m e r i c a n p u b l i cs c h o o l s t h e r ea r ea l o to f d i s a d v a n t a g e st h a ts h o u l db ec o r r e c t e di n t h ea m e r i c a nr e f o r mc o u r s e 。al o to f a d v a n t a g e s a r ew o r t h s t u d y i n g ，t o o t h i st h e s i s i v i n t r o d u c e sa n da n a l y s e st h ep r i v a t i z a t i o nr e f o r mo ft h ea m e r i c a np u b l i cs c h o o l s ， a i m i n ga tp r o p o s i n gs o m es u g g e s t i o n so nt h ep r a c t i c e o fp r i v a t i z a t i o no fp u b l i c s c h o o lo fo u r c o u n t r y ：s t a n d a r d i z eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n ；s t a n d a r d i z et h eb e h a v i o r s o ft h es c h o o l ；v a l u et h ee d u c a t i o nl e g a lc o n s t r u c t i o n ；t r e a tt h eq u e s t i o ni nt h e p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs c h o o l o fo u i c o u n t r yd i a l e c t i c a l l y k e yw o r d s ：p u b l i c s c h o o l s p r i v a t i z a t i o no f e d u c a t i o n v p r i v a t i z a t l o n e n l i g h t e n m e n t s 学位论文独创性声明 本人声明所里交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知除文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人已经 h 发表或撰写过的研究成果也不包含为获得陕西师范大学或其它教育机构的学位 或证书面使用过的材料对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 作了明确说明并表示谢意 学位论文使用授权声明 本人同意研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属陕西师范大 学本 保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕西师 范大学学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利置的的少量复制并允许论文进入学校 圈书馆、院系资料室被查阅：有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索； 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 作者签名； 薄糨姬 课题综述 1 、研究目的 美国是当今世界头号强国，美国的教育也是相当发达的。作为外国教育的 学习者，研究美国教育的改革与发展，对我们大有裨益。首先，从比较教育的 角度说，学习外国教育，最基本的目的就是要认识和了解别国的教育概况，开 阔眼界，以便进行学习和国际交流。我们要走向世界，当然要了解外国的教育 情况，美国的教育状况当然必不可少。其次，美国公立学校的民营化改革是当 前美国教育改革的热点问题之一。以它作为我们研究的课题，可以使我们对当 前美国公立教育的改革与发展态势有个明确的把握。再次，它山之石，可以攻 玉。在研究美国公立学校改革动态的同时，我们也可以从中总结经验教训，以 帮助我们对我国教育改革提出建设性对策。 2 、研究方法， 作为文科研究者，在论文的研究当中需要大量的材料作后盾，只有材料充实， 论证才会有说服力，因此，文献法是本文采用的主要研究方法。本文以美国公 立学校作为研究的对象，通过对美国公立学校民营化改革的研究和分析，试图 总结经验，以便为我国教育实践提出建议。比较法自然之必不可少的。通过纵 向比较我们可以理清美国公立学校民营化改革的历史脉络，通过横向比较，对 比中美两国的教育现状，对我国教育提出建议。 3 、研究意义 公立学校系统是世界各国教育体系的重要组成部分。在美国公立学校是国 民教育的基石，在我国，基础教育阶段公立学校基本是教育体系的全部内容。 公立学校的成败关系着基础教育质量的高低，甚至关系着整个国民教育的成败 以及国力的强盛与否。民营化作为2 0 世纪8 0 年代以来美国公立学校改革的重 要策略之一，其改革走向指导着今后美国公立学校发展的方向。研究美国公立 学校的民营化改革，对我们了解美国当今的改革趋势以及世界教育改革潮流有 重要意义。透过对美国公立学校的民营化改革的研究，对比当前我国公立学校 民营化改革的现状，对我们更好地把握改革方向，理解改革策略都极具理论和 现实价值。 4 、本文结构 本文共分为四节： 第一节，引言：概念界定。此节主要是对本文涉及到的主要概念进行界定 和理论阐释。民营化、教育民营化、公立学校民营化是本文的中心概念，三者 关系紧密，内涵依次扩大，而外延依次缩小。本文采纳了美国民营化改革大师 萨瓦斯有关民营化概念的核心观点，即民营化就是指更多地依靠民间机构，更 少地依赖政府来满足公众的需求。以民营化概念为基础，推出教育民营化、公 立学校民营化的概念。 第二节，美国公立学校民营化改革的背景。美国公立学校的民营化改革始 于2 0 世纪8 0 年代。改革的兴起受到多方面因素的影响和推动。本文主要从以 下几方面进行论述：首先，美国公立学校民营化改革的理论基础，包括：新公 共管理理论、消费者主权理论和新自由主义思想；其次，美国公立学校的现实 危机状况推动公立学校不得不进行改革，其危机主要来自政府的财政危机、管 理危机以及公立学校的质量危机、经费危机、管理危机和道德危机。 第三节，美国公立学校民营化改革的模式。美国公立学校民营化的模式多 种多样，本文主要阐释了四种比较突出的模式： ( 1 ) 特许学校所谓特许学校( c h a r t e rs c h 0 0 1 ) 主要指由公共经费支持， 由教师团体、社区组织、学生家长、企业团体或个人开办并管理，在相当程度 上独立于学区的领导和管理的学校。它产生于2 0 世纪9 0 年代初。这是一种新 型的公立学校，不同于传统公立学校之处在于它由公共经费支持，而由民间机 构经营和管理。它以自身的特点促进了美国公立学校管理体制的改善，在公立 学校内部树立了一个竞争对手，有利于公立学校质量的提升。 ( 2 ) 民营教育公司美国民营教育公司是营利性的，它与学区订立合同来 接管传统公立学校，通过其自身的管理方式降低经营管理成本，从中赢得利润。 它既增加了教育投入，提高了社会对教育的关注程度，又注重了教育效率的提 高，推动了教育改革，促进教育创新：同时它还增加了教育供给，满足了人们 教育选择的需要。 ( 3 ) 教育券教育券最早由美国经济学家弗里德曼提出。旨在以学券的形 式改变政府补贴方式，还选择权给家长和学生，实现教育自主，推动教育竞争。 目前，美国正在推行教育券计划，但是，人们对教育券的评价也不尽相同。支 持者认为，教育券思想将教育经营权与所有权分离，将教育主权归还给家长， 有助于实现教育自主；教育券对弱势群体择校提供了经费补助，有利于实现教 育机会的平等和教育公正；教育券为贫穷的少数民族学生提供了最快捷、最直 接逃离劣质公立学校的途径。反对者则认为，教育券违反了美国宪法中关于“政 教分离”的原则，造成了更大的不公正，并加剧了种族隔离。 ( 4 ) 家庭学校家庭学校指学龄儿童不在正规学校接受教育，而在自己家 2 中接受符合条件的父母或专门教育人员有计划有目的的教育，在家中完成一定 阶段教育的一种形式。它是以最初的民营机构一一家庭为基础的一种新型学校。 家庭学校的产生主要是由于公立学校质量下降，暴力事件不断，家长对其不信 任。另外，还有宗教原因。家庭学校有优势也有问题，优势在于其学生成绩优 于公立学校，学生的个性和品德的培养上也比公立学校更胜一筹。家庭学校虽 突出的问题就是在家上学的孩子社会化不够。 第四节，美国公立学校民营化改革的争议及启示。美国公立学校民营化改 革过程中有经验值得借鉴，也有许多弊病应予以纠正。本文通过对美国公立学 校民营化改革模式的介绍与分析，旨在对我国公立学校民营化实践提出一些建 议：规范政府职能；规范学校行为；重视教育法制建设；辩证地看待我国公立 学校民营化中的问题。 5 、概念界定 ( 1 ) 民营化 本文采纳了美国民营化改革大师萨瓦斯有关民营化概念的核心观点，即民 营化就是指更多地依靠民间机构，更少地依赖政府作用来满足公众的需求。 ( 2 ) 教育民营化 所谓教育民营化就是指打破政府对教育服务的垄断，在教育领域内引入市 场竞争机制，允许公共部门之间，私营部门之间以及公共部门与私营部门之间 展开竞争，以便节省政府资金，提高教育质量，满足公众对教育的选择和多样 化的需求。具体来说，教育民营化不仅包括传统的私立学校，也包括非政府单 位对公立学校的管理；不仅包括公私双方合作办教育。也包括公立教育机构利 用市场原则和机制进行自我管理；不仅包括政府直接资助私立教育，也包括非 政府方面参与公立教育的运营等。 ( 3 ) 公立学校 公立学校尽管是一个极其普遍而又基础的概念，但是一直以来学术界对它 的理解和定义也众说纷纭。传统观点认为，公立学校是由政府创办并管理的、 公共经费支撑的学校，它是与私立学校相对的。具有以下几种特征： 平等性反对贫富隔离，要求实现一种对全体公民都平等的教育权利。 公共性受教育不仅可以提高个人素质，而且能够对社区及整个社会产 生积极影响。美国公立学校运动时期，把公立学校当作是预防罪恶，建立良好 社会秩序的工具。 共同性一一公立学校可以传播共同的社会道德、价值观念、政治观念等， 母的是消灭社会纷争，维护社会安定和国家统一。 国家性一一公立学校是政府垄断性质的、国家主权的学校。 随着社会的发展，人们对公立学校的定义开始重新界定。现在更强调目的 与最终的责任，在这种定义方法下，任何学校只要服务于公共利益并对公共机 构承担最终的责任，便可贴上“公立”的标签。这种观点在2 0 年前就有哈佛大 学教授和尼克松的“经济机会办公室”的领导杰克斯提出过。”本文的公立学校 指的是传统观点所认可的公立学校。 ( 4 ) 公立学校民营化 公立学校民营化是教育民营化的一个组成部分，指在保证学校公共性的前 提下，废除教育行政部门对公立学校经营和管理等方面的垄断权，通市场竞争 来吸引社会各界参与公立学校的经营和管理，阻达到教育资源的优化配置，提 高教育质量，满足公众的多样化需求。但是美国公立学校民营化与中国公立学 校民营化有一定的区别。由于国情的不同，美国民营化过程中对公立学校仍提 供经费，而中国则主张自筹经费。 季苹，美国公立学校的发展研究，高等教育出版社，2 0 0 2 ，7 ，2 3 6 4 一、引言：概念界定 概念是反映客观事物本质特征的思维形式。概念明确，是正确思维的必要 条件。反之，概念不明确，则会导致不正确的思维。民营化，教育民营化与公 立学校民营化是一组联系非常紧密的概念。民营化相对于后两者是上位概念， 其内涵小而外延大，只有弄清楚什么是民营化，才能了解所谓教育民营化和公 立学校民营化。 r 一1 民营化( p r i v a t i z a t i o n ) 2 0 世纪最后的2 0 余年，为迎接全球化、信息化和知识经济的来临以及摆脱 财政困境，提高国际竞争力和政府办事效率，西方各国相继掀起了政府改革或 政府再造的热潮。美国公共行政学会前会长马克霍哲曾对当代政府行政改革 的主线作了如下的评论：我们的社会正处在了关键的交叉路口。公民社会对政 府的生产力低下正失去耐心。有两条变革的路径可供选择：一是高举民营化 ( p r i v a t i z a t i o n ) 大旗，利用民间部门高效率、低成本的优势提供必需的公共服 务；二是公共部门提出一系列创新方案，改革公共服务质量重新获得公众的信 任。此后，民营化作为行政改革的策略被西方国家广泛采纳。1 9 7 9 年玛格丽 特撒切尔当选英国首相和1 9 8 0 年罗纳德- 里根就任美国总统，揭开了民营化 运动的序幕。 萨瓦斯被誉为美国民营化改革的大师，其1 9 8 7 年出版的著作民营化： 改善政府的要径被用1 3 种语言出版。民营化与公私部门的伙伴关系是其 研究民营化理论更加系统、深入、透彻的结晶。在此书中，萨瓦斯多次提到民 营化的定义。 1 “广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足 公众的需求。它是在产品，服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会 其他机构的作用的行动。”o 2 “民营化是一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的 安排转化为私人生产者唱主角的安排。其反面就是国有化、政府化或非民 营化。” 3 “民营化意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入 美 es 萨瓦斯著，周志忍等译，民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出版社，2 0 0 2 年6 月 译者前言2 问t 4 同上，1 0 3 的另一种制度安排的转变”。 有不少学者从不同角度对民营化的定义提出了自己的见解。有人从所有制 角度认为，民营化从表面意思理解，是指把归公共部门所有的资产归还给私营 部门，通常是通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部 门。也有人从具体事实出发，将民营化的定义为一系列行为：出售公共资产、 放松管制；开放国家垄断企业，引入更多的竞争；合同转包方式：由私营部门 提供公共服务：联合使用公共部门和私营经费的资本计划；减少补贴和引入使 用者付费机制等等。 以上所述。从所有制角度提出的民营化概念，有些片面。仅从所有权的角 度解释了民营化并未涵盖民营化所具有的丰富内容。从具体行为出发给民营化 下定义，也不具有概括性，没有表征出事物的一般特征和本质属性。萨瓦斯民 营化概念的核心观点是更多地依靠民间机构( 政府部门以外的营利和非营利机 构) ，更少地依赖政府来满足公众的需求，其内涵更丰富，包含了前面两种定义 的实际内容。民营化的实质不是公营对私营，而是垄断对竞争。它意味着在公 共产品或服务的提供上打破政府垄断，引入市场竞争机制，提供多样化的供给 机制，给公众创造更多自由选择的机会，改善政府绩效，节约资金，改善对纳 税人的服务，从而提高公众的生活质量。民营化意味着政府从“划桨”( 具体生 产、执行) 到“掌舵”( 决策、监督) 职能的转移。在我国学术界多数学者倾向 于这种观点。 当前，民营化己成为行政改革中一股不可逆转的潮流，不论是资本主义国 家还是社会主义国家，不论是发达国家还是发展中国家，已有1 0 0 多个国家推 行民营化。从西方民营化的实践来看，民营化主要包括以下三方面的内容：。 1 国有企业的民营化 即转化国有企业的所有权，通过出售、清算、兼并等方式将由国家控制、 经营的企业转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引入竞争的方式， 在原本国有企业垄断经营的领域促迸企业问的竞争，从而减轻政府财政负担， 提高企业的效益和产品质量。英国被认为是展早实行国有企业民营化改革的国 家。撒切尔上台后就大张旗鼓地推行民营化改革，其内容涉及到宇航、航空、 能源等领域，并且在电信、电力、供水等领域打破行业垄断，鼓励其他所有制 企业进入。 2 公共服务民营化 美 e s 萨瓦斯著。周志忍等译，民营化与公私部门的伙伴关系，中国人民大学出舨社，2 0 0 2 年- 6 月，1 0 7 张西勇，放松管制，促进公共企业改革，行政与法，2 0 0 4 ，1 参见定煌，定明捷，西方国家民营化改革及其对我国的启示，国际技术经济研究，2 0 0 3 ，3 6 公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表 现形式。传统的理论认为公共物品具有非排他性和非竞争性，所以提供公共物 品是政府的一项不可推卸的责任。随着社会的发展，人们逐渐认识到公共物品 可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品具有非排他性和非竞争性，应由 政府来提供。而准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间，不同时具有非 他性和非竞争性，这就说明私营部门和其他社会主体可以参与公共物品的提供。 公共物品( 服务) 民营化实质就是重新安排政府、私营部门、第三部门( 或 非营利组织) 三者的角色，使它们功能互补，政府主要是制定政策，提供制度 保障等，私营部门则在生产、竞争等方面具有优势，第三部门则在提供无利可 图或有微利可图的服务、需要同情心和对个人关心尊重等方面具有优势。公共 服务民营化以政府为主导，以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打 破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门、第三部门相互合作的公共 服务体系，以提高公共服务的水平和质量。教育作为公共服务中的一个部分， 越来越受到世人的关注。 3 公共政策民营化 制定公共政策，解决公共问题原本是政府的责任。但是在信息爆炸的时代， 随着科技的迅猛发展，仅凭政府的力量无法解决社会中出现的各种问题。因此， 民营化领域中的一个新趋向就是政府把制定公共政策过程中的资料收集、政策 分析评估甚至政策制定等工作外包给私营部门和第三部门。 f 二) 教育民营化( p r i v a l i z a t i o n o fe d u c a l i o n ) 教育作为一项公益性事业，以往人们认为它理所当然应由政府来提供。但 是近年来，随民营化运动的发展，入门对教育这种公共产品进行重新界定。教 育的属性被定位为准公共产品。按照这种理解，就意味着教育的提供主体可以 多元化、多样化，可由多个主体共同提供，即教育提供主体可以是公共机构， 也可以是私人机构；还可以是公共机构和私人机构的合作；既可以是公民个人， 也可能是集体；既可以是营利机构，也可是非营利机构。 尽管目前，对教育民营化的概念众说纷纭，并未取得一致的意见。但从各 种各样对教育民营化特征的描述中，我们可以发现其主旨，即更少地依赖政府， 更多地依靠民间机构。所谓教育民营化就是指打破政府对教育服务的垄断，在 教育领域内引入市场竞争机制，允许公共部门之间，私营部门之间以及公共部 门与私营部门之间展开竞争，以便节省政府资金，提高教育质量，满足公众对 教育的选择和多样化的需求。具体来说，教育民营化不仅包括传统的私立学校， 也包括非政府单位对公立学校的管理；不仅包括公私双方合作办教育，也包括 公立教育机构利用市场原则和机制进行自我管理；不仅包括政府直接资助私立 教育，也包括非政府方面参与公立教育的运营等。 实际上，对教育领域的这场改革，专家学者对它的称谓并非只有“教育民 营化”一种。有的人将其称为“教育私营化”，有的人称为“教育私有化”，还 有的人称为“教育市场化”等等。也有人在使用过程中，将这几者共同使用。 在我国学术界，北京师范大学的曲恒昌教授倡导的是教育私营化观点。他 认为，“私营”即非政府经营，是与“公营”即政府经营相对立的。教育私营化 是与教育公营化相对立的。这种观点是从经营的角度进行概括的。事实上，这 场改革的目的是打破政府对教育服务的垄断，是在教育服务中引入市场竞争机 制，其实质不是公营对私营，而是在垄断对竞争。改革过程中，仍然存在着“公 营”，只是政府的作用相对缩小而已。 教育私有化是从所有权的角度对这一现象进行的概括。私有化就是指产品 或服务所有权发生了转移，从公共部门转移到了私营部门。但民营化的内涵远 远超载了所有权的范围，它还涉及到了使用权、支配权和收益权等。教育民营 化或许是所有权发生转移，或许是使用权、支配权和收益权发生变化。比如非 政府单位参与到公立学校的管理中，所有权仍然是公共所有，只是支配权、收 益权由非政府单位来控制。故而教育私有化与教育民营化并不能同日而语。 教育市场化( m a r k e t i z a t i o n o fe d u c a t i o n ) 与教育民营化也有所区别。二者的 共同之处是倡导教育领域内部引入市场竞争机制，并且政府对教育进行管理和 监督。但教育市场化认为教育的生产、提供、消费应完全通过市场交易进行， 政府对学校和学生不提供财政资助，完全依靠民间资本的供给。圆这与教育民营 化的内容有所背离。教育民营化过程中政府仍然提供资金，但同时也吸收了更 多的民间资本。 ( 三1 公立学校民营化 公立学校民营化是教育民营化的一个组成部分，指在保证学校公共性的前 提下，废除教育行政部门对公立学校经营和管理等方面的垄断权，通市场竞争 来吸引社会各界参与公立学校的经营和管理，以达到教育资源的优化配置，提 高教育质量，满足公众的多样化需求。 公立学校民营化是在保证公立学校所有权不变的情况下，对其运行机制进 行的改革与调整。它打破了公共教育领域政府垄断的局面，在公共领域中引入 了市场机制，为公立学校系统注入了活力，有利于矫正公立学校系统的弊端， 充分发挥民间机构的作用，减轻了政府的负担( 财政、经营、管理) ，重构了公 益恒晶，当今世界教育私营化特点探析，比较教育研究，2 0 0 1 ，1 郭凯，教育民营化的凸显及对我国民办教育的政策建议，湖南帅范大学教育科学学报，2 0 0 4 ，3 8 共教育结构，调整了政府、教育、市场三者的关系。 二、美国公立学校民营化改革的背