（教育学原理专业论文）建国以来代课教师政策内容分析.pdf

r 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作 所取得的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中作了明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位做作者躲盈颦军日菇：一皇包q 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段 保存、汇编本学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 7 日期： 岔硝 电话： 邮编： 1 7 j j j i j 摘要 近几年“两会 期间，代课教师问题成为教育界代表提案的主要内容。这说明了代 课教师已然成为一个社会性的问题，成为社会关注的一个特殊群体。因为代课教师产生 与发展是教师供需与教师政策博弈的结果。因此，梳理建国以来的代课教师政策有助于 政策制定者制定更为完善的教师政策。 本文内容主要分为五大部分。 第一部分主要阐述了代课教师的概念界定及相关理论基础。在比较公办教师、民办 教师及代课教师三者的基础上，界定了本文的核心概念代课教师是指农村中小学中由聘 任主体支付劳动报酬的、长期( 代课一年以上) 从事教学工作的非在编人员。 第二部分主要分析了萌芽时期( 1 9 4 卜1 9 7 6 ) 代课教师政策的发展特点，强调建国 以来代课教师一直存在，且民办教师和代课教师在不同的时期处于混淆的胶着状态。 第三部分主要论述了代课教师膨胀期( 1 9 7 7 2 0 0 0 ) 代课教师政策开始具有相对独 立性，代课教师大量增加等特点。 第四部分主要阐述了收缩期( 2 0 0 1 年至今) 代课教师政策由开始提倡一刀切转向有 区别地对待不同层次的代课教师的特点。 第五部分是结语。本文在分析三个不同阶段代课教师政策的基础上得出了四点结 论。从建国以来代课教师就一直存在；代课教师在教师群体中被边缘化；代课教师政策 不完善；代课教师产生的原因极为复杂，对代课教师问题的解决不能搞“一刀切”。为 了解决代课教师问题，本文在此基础上提出了四个方面的可行的建议。 关键词：代课教师：政策效果；政策特点 i i a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，d u r i n gt h et w os e s s i o n s ，s u b s t i t u t et e a c h e r sb e c o m ei n t ot h em a i n c o n t e n t so f p r o p o s a l so ft h er e p r e s e n t a t i v e so ft h ee d u c a t i o ns e c t o r t h i ss h o w st h a tt h e s u b s t i t u t et e a c h e r sb e c o m eas o c i a lp r o b l e ma n das p e c i a lg r o u po fs o c i a lc o n c e m b e c a u s e t h ep r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fs u b s t i t u t et e a c h e r si st h er e s u l to fg a m eb e t w e e ns u p p l y a n dd e m a n do ft e a c h e r sa n dt h ep o l i c i e so ft e a c h e r s t h u s ，c a r d i n gp o l i c e so fs u b s t i t u t e t e a c h e r ss i n c et h ef o u n d i n gw i l lh e l pp o l i c ym a k e r sd e v e l o p i n gm o r ec o m p r e h e n s i v et e a c h e r p o l i c i e s t h i sc o n t e n ti sd i v i d e di n t of i v ep a r t s 。 t h ef i r s tp a r tm a i n l yd e s c r i b e d st h ec o n c e p td e f i n i t i o no ft h es u b s t i t u t et e a c h e r sa n d r e l a t e dt h e o r i e s o nt h ec o m p a r i s o no fp u b l i ct e a c h e r s ，p r i v a t et e a c h e r sa n ds u b s t i t u t et e a c h e r s ， t h i sa r t i c l ed e f i n e st h ec o r ec o n c e p t s u b s t i t u t et e a c h e r sa r ep a i db yr e m u n e r a t i o ns u b j e c t , t h e y a r en o n - t e a c h i n gp e r m a n e n tp e r s o nw h ow o r kl o n gt e r m ( s u b s t i t u t em o r et h a no n ey e a r ) i n r u r a lp r i m a r ya n ds e c o n d a r ys c h o o l s t h es e c o n d p a r tm a i n l ya n a l i sd e v e l o p m e n t c h a r a c t e r i s t i c so ft h e p o l i c i e s o ft h e s u b s t i t u t et e a c h e r si nt h ee m b r y o n i cp e r i o d ( 1 9 4 9 - 1 9 7 6 ) i te x i s t ss i n c e1 9 4 9 s u b s t i t u t e t e a c h e r sa n dp r i v a t et e a c h e r sa r ei nt h ec o n f u s i o no fs t a l e m a t ea td i f f e r e n tt i m e s t h et h i r dp a r tm a i n l yd e s c r i b e d sp o l i c i e so fs u b s t i t u t et e a c h e r sh a v et h ef e a t u r eo f r e l a t i v ei n d e p e n d e n c e ，s u b s t i t u t et e a c h e r si n c r e a s e sl a r g e l yi ne x p a n s i o np e r i o d ( 19 7 7 - 2 0 0 0 ) t h ef o u r t hp a r tm a i n l ye x p l a i n sp o l i c e so ft h es u b s t i t u t et e a c h e r st r e a td i f f e r e n ts u b s t i t u t e t e a c h e r si nt h es a m ew a yi nt h eb e g i n n i n g ，t r e a td i f f e r e n ts u b s t i t u t et e a c h e r si nt h ed i f f e r e n t w a yi nt h el a t e ri ns y s t o l i cp e r i o d ( 2 0 01 - ) t h ef i f t hp a r ti st h ec o n c l u s i o n t h i sa r t i c l eh a sf o u rc o n c l u s i o n so nt h eb a s i so fa n a l i e s o ft h r e ed i f f e r e n ts t a g e so fp o l i c i e so fs u b s t i t u t et e a c h e r s s u b s t i t u t et e a c h e r se x s rs i n c et h e f o u n d i n g ，p o l i c i e so fs u b s t i t u t et e a c h e r sa r en o tp e r f e c t , t h er e a s o n so fa p p e a r m e n to f s u b s t i t u t et e a c h e r sa r ec o m p l e x ，s ow es h o u l dt r e a td i f f e r e n ts u b s t i t u t et e a c h e r si nd i f f e r e n t w a y t h i sa r t i c l ep r o p o s e sf o u rf e a s i b l ep r o p o s a l s k e y w o r d s ：s u b s t i t u t et e a c h e r s ；p o l i c ye f f e c t s ；p o l i c yf e a t u r e s i i i ? j 一 j n i j ? i p 目录 中文摘要i i 英文摘要i i i 目录i v 引言：1 ( 一) 问题提出1 ( 二) 研究目的及意义2 ( 三) 研究方法。3 一、代课教师的概念界定及相关理论基础5 ( 一) 代课教师概念界定5 ( 二) 相关理论基础8 二、代课教师的萌芽时期( 1 9 4 9 1 9 7 6 ) 1 0 ( 一) 代课教师萌芽时期的历史背景1 0 ( 二) 萌芽时期代课教师的政策与特点1 3 ( 三) 政策效果及影响1 5 三、代课教师的膨胀时期( 1 9 7 7 - - 2 0 0 0 ) 1 7 ( 一) 代课教师膨胀时期的历史背景1 7 ( - - ) 膨胀时期代课教师的政策与特点1 9 ( 三) 政策效果及影响2 2 四、代课教师的收缩时期( 2 0 0 1 年至今) 2 4 ( 一) 代课教师收缩时期的历史背景2 4 ( 二) 收缩时期代课教师的政策与特点2 5 ( 三) 政策效果及影响2 7 结语3 0 参考文献3 3 后记3 7 i v 1 ： ； j 东北师范大学硕士学位论文 引言 ( 一) 问题提出 ， 1 代课教师问题成为社会关注的焦点 2 0 0 5 年甘肃日报刊登的李迎新文章渭源县代课教师状况调研引起了强烈反响， 代课教师逐渐成为教育界和其它各界普遍关注的问题，2 0 1 0 年在两会期间，代表提交了 一些关于代课教师提案，例如： 全国政协委员王晓龙在提案中认为多年来代课教师问题一直受到社会的普遍关注， 有关政府部门称这部分人为“代课人员一。他们在岗不在编，没有教师的名份，不少长 期的代课教师因学历低、年龄偏大、不具备合格教师资格等原因，不能转为正式教师， 面临随时被辞退的命运，他们的困难处境引发很多同情。为此王晓龙委员提议应该建立 健全的代课教师招录和退出机制，不能简单地一退了之。 2 0 1 0 年3 月2 日民进中央委员会副主席、全国人大常委会委员朱永新向两会递交了 三份与代课教师相关的提案，包括关于制定( 中小学代课教师聘用与管理办法) 的建 议、关于妥善解决己辞退代课教师问题的建议和关于规范解决在岗代课教师问题 的建议。 代课教师问题成为两会代表提案的内容说明了代课教师已然成为社会关注的一个 群体，代课教师问题已然成为一个社会性的问题。为了解决这一社会问题必须分析代课 教师队伍出现的历史原因、代课教师队伍的历史变迁，以及代课教师的现实状态，了解 建国后国家关于代课教师的政策文件，了解这些政策背后深刻的社会原因，是把握代课 教师问题的根本所在。 代课教师的产生、膨胀与收缩是教师供需与教师政策互动的结果。梳理教师供需和 代课教师政策之间的关系，可以从历史的角度把握代课教师问题的传承与变迁，更深刻 地理解我国代课教师的现状和产生这些现状的原因，对现有代课教师问题的解决有一定 的启示作用。 2 代课教师成为农村教育发展的瓶颈 百年大计、教育为本，教育大计、教师为本。要把农村教育搞上去，关键是建立一 支高素质的农村教师队伍。代课教师是继民办教师之后，困扰农村中小学教师队伍发展 的又一大难题。根据教育部网站上的统计数据我们可以看出，2 0 0 8 年代课教师有3 1 万 人，主要集中在中西部、农村、小学，中西部地区2 4 万，占7 7 1 ，农村学校( 不含县 镇) 2 0 6 万，占6 6 。 由教育部网站上的统计数据可以看出，截止到2 0 0 8 年为止，我国还存在大量的代 东北师范大学硕士学位论文 课教师，除了浙江省之外，全国其他省份都不同程度地存在着代课教师。从全国情况看， 代课教师构成复杂，大部分学历层次较低。以西部某县为例，该县有代课教师4 8 6 名， 他们中绝大多数的第一学历是高中，并没有接受正式的师范教育和教师教育，也没有机 会参与培训，较低的学历和长久得不到更新的知识储备，致使他们的专业素质一直处于 较低水平。使用素质相对较低的代课教师制约了中西部、农村、小学教育的发展，严重 影响着农村中小学的教育质量的提高。所以为了农村教育的发展，必须解决代课教师问 题。 。3 全国聘请代课教师状况各异，统筹解决存在困难 由于城乡二元体制的长期影响，东西部发展程度的差异，我国各地代课教师聘请状 况存在很大的差异。2 0 0 1 年国家明文要求不再聘请代课教师，但是地方政府，尤其是中 西部广大基层政府，由于农村教师岗位缺乏吸引力，以及地方财政支付能力的限制和农 村义务教育的快速发展，仍然聘请了大量的代课教师充实到当地教师队伍中去。“以县 为主 的教育管理体制之后，教育管理重心上移，县域内的代课教师工资全部由县财政 负担，出于县域内教育的发展考虑，全国各地的代课教师聘任状况存在差异的。西部地 区由于经济落后，教师岗位缺乏吸引力，不得不聘请代课教师以保证教学任务的完成， 然而在某些中东部地区，由于教师工资须由县财政负担的原则，为了节省开支，部分地 方聘请大量代课教师充实当地教师队伍。对于这种多样化的代课教师聘请方式，统筹解 决是不现实的。这也构成了代课教师迟迟难以解决的一个很重要的原因。 4 代课教师的生存状况堪忧引人同情 李迎新的代课教师：被忽视的弱势群体一渭源县代课教师状况调研中提到的 那些代课教师的痛苦和尴尬、辛酸和执着让人忍不住感动和流泪。代课教师待遇极低让 人心酸。大专以上学历中学教师每月8 0 元，大专以上学历及中师学历的小学教师每月 工资分别为4 5 元和4 0 元，仅仅是公办教师工资的零头，连基本的生活都保障不了，没 法养家糊口。代课教师的奉献精神让人敬佩，他们一直忍耐着清贫、孤独和无助，默默 坚持了很多年，一些人工作时间长达2 0 多年。口1 代课教师不仅在物质获得上与公办教师 不能相提并论，在精神上代课教师更是备受煎熬，他们需要受到社会、家庭和学校的多 种压力和歧视，长期处于压抑状态，对他们的教学工作也产生了不利影响。研究代课教 师尤其是西部农村代课教师问题，常常为之寒酸的生活动容，为之坚持的品格致敬，也 为之不公的遭遇悲愤。对于代课教师的心酸及敬佩之情促使我思考建国以来国家制定的 一系列的代课教师政策，为什么还是没有从根本上解决代课教师面临的各种问题，为什 么他们的生存状况仍然堪忧。 ( 二) 研究目的及意义 1 研究目的 2 东北师范大学硕士学位论文 本文以建国以来代课教师政策为研究对象，希望达到以下三个目的： ( 1 ) 梳理新中国成立以来的代课教师政策，厘清代课教师政策的发展变化。代课 教师政策的发展变化可以反映出国家对代课教师的关注度及态度。因此了解建国以来国 家制定的相关法律法规及决定，我们可以弄清代课教师政策的变化的同时，分析出代课 教师出台的背景，为代课教师问题的解决提供背景支持。 。 ( 2 ) 研究国家及各地方代课教师政策执行效果及对教师队伍建设的影响，为解决 代课教师问题提供政策参考。 ( 3 ) 总结代课教师政策发展变化呈现出的特点及这些特点说明的问题。如代课教 师政策时断时续说明什么，为什么代课教师政策一直被包含在民办教师政策在中，这又 说明什么，直到目前国家仍没有出台专门的代课教师政策说明了什么。这些问题的解答， 有助于为国家制定合理的代课教师政策提供借鉴的资料。 2 研究意义 ： ? ( 1 ) 理论意义 本研究是以国家和地方有关代课教师的政策材料为基础，分析代课教师政策历史演 变及每个阶段政策的背景与影响。有利于梳理国家的代课教师政策和地方代课教师政 策，为代课教师政策历史研究提供较为系统的实证材料；有利于从中发现国家代课教师 政策与各地区代课教师政策的不同，各地代课教师政策的侧重点，为代课教师政策的有 效性研究提供一些资料。 ( 2 ) 现实意义 本研究以新中国成立以来的教育统计资料及各地相关资料为基础，分析代课教师政 策效果，有助于各个层面的代课教师政策实施主体总结相关的政策制定或推行经验教 训，提高自身的政策制定和实施水平。此外，对于大多数人来说，不是政策制定者，但 却是政策的监督者。了解代课教师政策的内容及实施结果，就有可能结合自身的经验， 提出有益的建议，为政策制定者提供思路。对于从事教育事业的人来说，了解代课教师 政策有利于进一步提高自身的政治素养及政治的敏感度，有利于教师管理法制化建设。 ( 三) 研究方法 1 文献法 文献研究法是对文献进行查阅、分析、整理并力图找寻事物本质属性的一种研究方 法。它是对已发生过的事件的分析与归纳，可以突破时间和空间的限制。通过文献资料 我们了解可以前人的生活、思想和活动以及重要社会事件，所以为了了解建国以来的代 课教师发展阶段及国家的代课教师政策，本文必须查阅各种文献资料。本文查阅的文献 资料包括报纸期刊、回忆录、地方志、教育类年鉴及其它工具书。 2 政策分析法2 3 教育政策内容指的是，教育政策文本中为解决教育政策问题而设定的政策规范。教 3 东北师范大学硕士学位论文 育政策内容的分析，就是运用一定的步骤和标准，对教育政策文本中的政策规范进行分 析。教育政策内容分析一般来说，有三个步骤。第一步是要对教育政策的文本中的政策 规范进行考察；第二步是确立并论证教育政策内容分析的标准；第三步是用这一标准对 教育政策文本中的政策规范进行分析。 第一步，对教育政策文本中的政策规范进行考察又分两步。首先对教育政策文本的 收集整理和分类，分析者要做到全面系统和准确。全面系统是指在收集教育政策文本中 不能遗漏相关内容，并按时间或主题的方式对文本进行整理分类。准确是指应严格区分 教育政策文本与非政策文本。国家及地方各级政府发布的法律、法规等文件属于教育政 策文本，政府官员或教育人士的个人观点属于非教育政策文本。教育政策文本如果达不 到全面系统及准确的要求，就不能客观地反映教育政策文本中的教育政策规范的，不利 于客观地分析教育政策文本中的政策规范。 其次对教育政策文本中的政策规范的概括，分析者要做到全面、准确和清晰。全面 是指分析者应概括并分析教育政策文本的全部政策规范，而不是其中一部分。准确是指 分析者概括的教育政策规范必须是与写作主题密切相关的内容，而不是相关性不高或无 关的内容；必须是教育政策文本中的确存在的规范，而不是自己捏造或推断的内容。清 晰是指分析者应理清各种教育政策规范的逻辑关系，尤其是同一政策体现在不同政策文 本的情况下，分析者更应该注意。 第二步是，确立并论证教育政策内容分析的标准。标准包括完整性、科学性和创新 性。完整性是指，教育政策文本要能囊括教育政策范围内的全部问题，教育政策的组成 部分要完整。科学性是指教育政策文本各组成部分的关系应明确，逻辑应清晰。创新性 是指教育政策文本应不固化于传统的观念，能根据形势的发展进行政策理论创新。 第三步是，运用确立的教育政策内容分析的标准，对教育政策文本中的政策规范进 行分析，看其是否符合完整性、科学性和创新性三个标准。 4 l j l 东北师范大学硕士学位论文 一、代课教师的概念界定及相关理论基础 ( 一) 代课教师概念界定 1 代课教师的概念 ( 1 ) 国外对代课教师的界定 除中国外，世界其他一些国家也存在代课教师制度，如英国、美国等，并且这部分 教师也是其所在国家师资队伍的重要补充。不过，不同的国家对“代课教师”的说法也 不尽相同，例如美国和加拿大比较常用s u b s t i t u t et e a c h e r ，英国和爱尔兰通常用s u p p l y t e a c h e r 来表示，澳大利亚和新西兰则更倾向于用r e l i e f t e a c h e r 。 英国德朗特里主编的西方教育词典中解释为：“s u p p l yt e a c h e r ，代课教师通常 是按日计算工作的英国学校教师，由地方教育当局( 1 0 c a le d u c a t i o na u t h o r i t y ) 雇用，临 时在学校填补空缺。例如教师缺席或教师尚未上任”。d 1 在美国，代课教师是指在全职教师缺席的短期时间( 几小时或者几天) 内保证学校 教育工作顺利进行的一类人。由于授课时间较短，代课教师一般会尽量避免负责一些实 质性的内容，而是限制在专家规定的选题和范围内。关于代课教师任职资格的规定美国 各州差别较大。代课教师一般有三种类型：一是拥有教师资格，但尚未找到聘用学校而”。暨 待业者；二是已退休而愿回到工作岗位的老教师；三是正在争取考教师执任职资格，将 代课作为实习者。h ， 国外代课教师的特点包括：一是具有临时性；二是必须具备教师资格；三是报酬多 。 按日计算。 ( 2 ) 国内对代课教师的界定 关于我国的代课教师的界定一般以2 0 0 0 年为分界点。从建国后至2 0 0 0 年，我国代 课教师的概念一直与民办教师混杂在一起。2 0 0 0 年以后，我国宣布结束民办教师历史， 代课教师一词使用频率更高，但是代课教师仍然没有明晰的界定。因而国内对代课教师 的解释较为复杂，主要有以下四类： 临时教师 张焕庭主编的教育辞典中的解释为：“中小学教师因事或因病一时不能上课， 与学校主管部门商得同意请人代为上课，以免耽误学生的学习，代课的人称为代课教 师。州5 3 庞丽娟，韩小雨( 2 0 0 7 ) 认为代课教师是指在学校中没有事业编制的临时教师。邛1 丁克贤，王嘉毅( 2 0 0 8 ) 认为代课教师指的是当前中小学中除公办教师之外学校雇 佣的临时人员。 7 3 靳希斌，劳凯声认为：“代课教师是由于公办教师数量不足，根据事业发展的需要 招聘的临时顶岗教学人员。”阳1 5 东北师范大学硕士学位论文 临时和长期 梁忠义、车文博主编的实用教育辞典中的解释为：“临时聘请代理正式教师工 作的教师。一般是教师临时因事、因病请假，由学校请代课教师，代行其职务。有的学 校因教员缺额，请人长时间代课，受聘者被称为长期代课教师。代课教师虽属非正式教 师，在代课期间的要求与正式教师相同，要对学生全面负责，教书育人，完成教师工作 任务。州9 1 王焕勋主编的实用教育大词典中的解释为：“学校专职教师缺编或因病、因事 请假，学校征得上级教育行政部门的同意，请具有相应文化知识和专业知识并热爱工作 的人代替缺编或因病、因事不能上课的专职教师上课。代课教师分为顶编代课和短期代 课( 即为休病假、事假、产假的专职教师代课) 。“加1 ，计划外民办教师 代课教师主要是指在各省、自治区、直辖市停止吸收民办教师之后，有些县、乡、 村( 主要乡村) 因教师缺编或专任教师因产、病假造成的教师暂时短缺，而聘请代课的 教师，有的地方也叫计划外民办教师。h 妇 朱永新认为代课教师是指在中小学尤其是农村中小学中没有事业编制的临时教师。 1 9 8 4 年底以前他们被称为民办教师，在此前从教的民办教师基本被转正或清退。从1 9 8 5 年开始，教育部为提高基础教育的师资质量，在全国实行“一刀切 ，不允许再出现民 办教师。但不少农村因贫困招不到公办教师或公办教师不愿去，所以仍在大量使用民办 教师，只不过将他们称之为“代课教师”。n 幻 王献玲认为代课教师已经由“临时性 变成了长期性，就他们在实际中发挥的作用 来看，他们就是原来意义上的民办教师。人们通常又将代课教师和民办教师称为“计划 外民办教师 和“计划内民办教师 。n 们 雷万鹏、陈贵宝认为代课教师也称计划外民办教师，它指在乡村学校中没有事业编 制的临时教师。 1 4 3 非公非民办教师 马文菊，颉俊祥( 2 0 0 8 ) 把代课教师描述为：“不具备公办教师和民办教师身份，不 享受国家给予公办教师和民办教师的政治待遇与经济待遇的中小学教师群体或临时教 师。 1 5 3 焦瑶光( 2 0 0 5 ) 认为“自1 9 8 6 年底全国统一封堵新增民办教师的口子，对民办教 师队伍实行关、转、招、辞、退五字方针以来，在农村中小学出现的一个新的教师 群体。州1 6 3 在查阅并收集资料的过程中笔者发现，事实上，代课教师从建国以来就一直存在， 而以上诸位学者对代课教师的界定是多元的，即代课教师的内涵和外延是不同的，因此 在以往的文献研究中出现了民办教师与代课教师时分时合的现象，在民办教师存在的阶 段代课教师问题在一定程度上被掩盖。鉴于此，本文研究的代课教师是指农村中小学中 由聘任主体支付劳动报酬的、长期( 代课一年以上) 从事教学工作的非在编人员。 6 东北师范大学硕士学位论文 2 代课教师与公办教师、民办教师的区别 公办教师是相对于民办教师而言的，公办教师一词的运用十分广泛，并且经常作为 政策性用语出现在政府的相关文件中，但各类文件中没有明确地提及公办教师的概念。 虽然如此，但大家对公办教师的理解没有本质的分歧。在词典或文章中有人给公办教师 作出了明确的界定。例如： 袁运开主编的简明中小学教育词典中的解释为：“指由政府支付工资，承担法 定义务和享受法定权利的教师。舭1 7 ， ， 在我国由于2 0 0 0 年以前存在着民办教师队伍，民办教师和代课教师有某种相似特 征，因此，在相关的文件中民办教师和代课教师被认为是相同的。特别是2 0 0 0 年我国 民办教师历史结束后，面对大量非在编教师的存在，许多人依然认为代课教师是变相的 民办教师。事实上两者是不同的，代课教师是有别于民办教师的独立群体。为更明晰代 课教师的概念，有必要对代课教师的身份进行分析，以与民办教师区别开来。 首先，在国家的一些政策文件中，民办教师与代课教师是并列提及的，因此，它们 两个词不可能是表达同一意思，否则不会并列提及。例如：1 9 8 0 年7 月8 日，教育部发 出关于民办教师工龄计算问题的答复意见，指出中小学民办教师、长期顶替代课教 师，已按上述两个文件规定转( 包括直接招收、录用、顶替) 为公办教师的，可以按照 上述两个文件中计算工龄的规定执行。1 9 8 1 年1 1 月3 0 日，教育部发出关于调整中小 学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见指出，1 9 8 1 年1 月1 日以后，由民办教 师、中小学代课教师、大中专毕业生等，经过分配、招收、转正为国家固定教职工，其 参加工作时间虽属于1 9 7 8 年底以前的，但不属于这次调整工资的对象；还指出，民办 教师、中小学长期代课教师、复原退伍军人和精简职工等经过招收、转正为国家固定职 工的，其工龄计算按教育部和有关部门的文件规定执行。 其次，代课教师与民办教师有不同本质特征。代课教师是学校的非在编教师，而民 办教师是兼具有教师和农民两种身份。因为民办教师除了领取工资外，还可以承担部分 其他劳动获得生活的补贴。除了本质特征有区别外，代课教师和民办教师在其它方面也 有不同。1 所在学校类型不同。代课教师出现在各种类型及层次的集体办或公办学校中， 而民办教师一般在民办或公办民助的农村学校中，初中数量较少，大量分布在农村小学。 2 工资待遇支付方式不同。代课教师一般是谁聘谁付工资。民办教师是集体支付，国家 补助。3 资格条件不同。代课教师的资格条件因学校要求不同而有明显的差异，民办教 师则必须持有县级以上教育行政部门发放的“民办教师任用证 。 表l 代课教师与公办教师，民办教师的区别 代课教师公办教师 民办教师 编制无编制国家事业单位编制民办教师编制 劳动报酬 谁聘任谁支付国家财政支付 国家补助，集体支付工 支付主体资 福利待遇无福利待遇享受国家规定的事业单部分地区建立民办教 7 东北师范大学硕士学位论文 位工作人员相应的工资师福利基金 福利待遇 依照关于被评为全国 依照教师法、教学教育系统劳动模范的 奖励评优无奖励评优成果奖励条例等相关民办教师奖励升级问 法律法规进行奖励评优题的意见进行奖励评 优 依照各省、直辖市制定依照各省、直辖市制定 职称评定无职称评定的教师职称评定标准进的教师职称评定标准 行评定进行评定 依照不同历史阶段制定依照教师法教师资依照不同历史阶段制 入职资格的考核标准进行入职评格条例等法律法规进定的考核标准进行入 定行入职评定职评定 表格从六个不同的方面比较代课教师、公办教师及民办教师的区别，可以看出代课 教师的根本特征有两个：一是非在编，二是劳动报酬由聘任主体支付。 ( 二) 相关理论基础 1 公平理论 公平理论又称社会比较理论，由美国心理学家约翰斯塔希亚当斯( j o h ns t a c e y a d a m s ) 于1 9 6 5 年提出。公平理论认为，员工的激励程度来源于对自己和参照对象的报 酬和投入的比例的主观比较感觉。人能否受到激励，不但受到他们得到了什么而定，还 要受到他们所得与别人所得是否公平而定。 公平理论基于两个假设。一是个体会评估他在付出或投资时是否能获得期望的某种 回报。个体进行付出和投入，期望获得一定成绩，希望自己所付出的时间和精力能够得 到自己想要的结果。二是个体会评估是否公平，他并不是无中生有地评估，而是把自己 的境况与他人进行比较，以此来判断自己的状况是否公平。 在实际工作中，员工会以相对付出和相对报酬全面衡量自己的得失。如果得失比例 和他人相比大致相当时，就会心理平静，认为自己的付出得到合理回报；比别人较高时， 就会兴奋，认为自己的多付出得到多汇报；比别人过高时，就可能心虚，认为自己容易 成为别人攻击的对象；比别人低时，就会有不安全感，心理不平静，甚至满腹怨气，工 作不努力、消极怠工，认为自己的付出没有得到相应的回报。 2 0 0 9 年1 0 月2 9 日中国青年网发表评论指出，虽然劳动法规定，“工资分配应 当遵循按劳分配原则，实行同工同酬 。但由于劳动法规定比较笼统，并没有规定用人 单位“同工不同酬”的具体惩罚办法，用人单位违法成本太低。这种现象导致在很多用 人单位，“同工同酬”成了不少劳动者的奢望。曾有报道说，同一个单位，干同样的活 儿，聘用工和正式工、派遣工与合同工、农民工和城镇工、编制外和编制内，收入甚至 8 东北师范大学硕士学位论文 会差出1 0 倍。这种情况在国有企事业单位尤为明显。m 1 2 教育均衡发展理论 教育均衡包括教育外部均衡和教育内部均衡，从某种程度上说，教育均衡发展这一 理论是促进教育公平、推进教育民主化的重要途径。n 叼实现教育均衡发展，物质条件是 基础，但有了必要的物质条件，没有人力资源的充分开发和调动，并不一定就能办出高 质量的教育；就办学条件相同的学校而言，如果人力资源的作用发挥程度不同，其质量 也会有很大差距，最终也不能实现真正意义上的义务教育均衡发展。教师是教育事业发 展的根本，教师资源配置的不均衡必然影响教育事业的发展。啪1 目前从全国总体来看，教育系统内部资源分配不均，代课教师队伍整体素质不高， 地区差异明显。由于代课教师的物质待遇较低，教学任务更重，教学压力大，代课教师 从教的热情受到影响。代课教师的这些情况，使教育教学的质量不能保证，不利于教育 质量的提高。均衡发展的本质在于缩小教育差距，通过普遍提高办学条件和师资水平， 为实现平等对待每一个学生，让他们都享有同等机会和同样优质教育的目标创造条件。 r 2 1 1 3 劳动力市场歧视理论 劳动力市场歧视理论是指那些具有相同能力、教育、培训和经历并最终表现出相同 的劳动生产率的劳动者，由于一些非经济的特征引起的在就业、职业选择、晋升、工资 水平、接受培训等方面受到不公平待遇。对于劳动力市场来说，个人在劳动力市场取得 的价值应当取决于影响其边际生产率的所有供求因素，而不取决于与劳动生产率无关的 因素。如果个人在劳动力市场的价值受到劳动生产率无关因素的影响，就会出现个人在 劳动力市场受到歧视的现象。 当然，经济上的不平等并不必然意味着歧视的存在，收入的变化反映着边际生产力 和工作时数的变化，而教育程度、工作技能和工作经验等因素都会造成这种变化。排除 了这些因素的余项才是劳动力市场的歧视。无论是对个人来说还是对社会来说，其实都 是要付出代价的，由于歧视的存在，个人福利有得有失，但很难说谁得谁失。有时候不 仅被歧视者遭到损失，而且歧视者自身可能遭到福利损失。但是可以肯定，歧视会使整 个社会遭到损失，主要表现形式就是社会整体效率降低。暾1 9 东北师范大学硕士学位论文 二、代课教师的萌芽时期( 19 4 9 19 7 6 ) ( 一) 代课教师萌芽时期的历史背景 1 经济发展对教育发展及教师的需求不断增加 建国后经济的恢复和发展需要大量的人才，因此需要国家发展教育事业，关注教师 队伍的稳定和教师教育教学水平的提高。随着经济改善，国家投入教育事业的能力提高， 国家逐渐关注教师的收入状况。 1 9 4 9 年我国刚从半殖民地、半封建的社会中解放出来，国家百业待兴，整个经济基 本处于瘫痪状态。工业整体上处于手工作业的状况，没有形成工业体系，农业还处于手 工耕作和靠天吃饭的水平。市场上的商品严重短缺，物价又高，大多数人的温饱问题还 没有解决。为了改变这种一穷二白的落后经济面貌，国家急需恢复经济。经济恢复所需 各种人才除了已有的1 日社会的人才外，还需要教育事业培养新的适合我国经济建设的人 才。为此国家为满足经济发展对人才的需求制订了一系列的措施吸引合格的人从事教育 工作，吸引现有的教师安心从教。 经过短暂的三年，国民经济得到迅速的恢复和发展，经济秩序初步建立。1 9 5 2 年与 1 9 4 9 年相比工业生产总值增长1 4 5 倍，农业总产值增长4 8 5 ，主要工农业产品产量 超过了解放前的最高年产量。 2 3 3 随着一五计划的实施和社会主义改造的完成，国民经济 在稳定协调的基础上取得更大成就。1 9 5 3 1 9 5 7 年间，国内生产总值平均每年增长9 2 。 协3 在这样的情况下，国家投入教育事业经费的能力增强，国家有能力改善某些地区或 教师群体的低收入状况。 2 教育扩张引起师资缺乏，代课教师出现 全国解放后，农民群众迫切要求送子女上学，但由于国家财力不足，现有公办学校 不能普遍满足广大群众的需求，在国家鼓励群众办学的方针下，出现了许多民办学校， 教师的需求量增大。1 9 5 1 年3 月1 9 日教育部长马叙伦在第一次全国中等教育会议上提 到：“在师范教育方面，土地改革完成的地区，小学逐渐发展，需要大量师资，而目前 的小学教师，不只质量不高，并且数量也不够，再加上工农教育方面师资的需要，遂使 培养师资成为当前的急务。“2 钉1 9 5 1 年1 0 月1 3 日，稳定和发展小学教育，培养百万人 民教师：今后教育工作中最严重的问题是各级学校的师资不足。估计在1 9 5 7 年前全国 缺少小学教师约1 0 0 万人，工农业与学校缺少专任教师约2 0 万人，中等学校缺少师资 约1 3 万人，高等学校缺少师资1 万余人，幼儿园的教养员最少要几万人。这百万余师 资从哪里来? 如下图1 、2 所示，这一时期小学生人数和小学数量大量增加。1 9 4 9 年小学生2 4 3 9 1 万人，在短短十年内增长到9 1 1 7 9 万人，而师范学校培养的教师数量远远不能满足学 1 0 东北! j 币范大学硕士学位论文 校教育的需求。 图11 9 4 9 1 9 7 6 年小学生数变化图 图21 9 4 9 - 1 9 7 6 年小学数量变化图 在文革十年，农村基层大力发展教育，教师被层层拔高使用，也致使小学教师大量 缺额。由于基础教育的快速发展，以及高等教育的精英化取向，广大学校尤其是农村学 校教师普遍不足，难以完成既定的教学任务。为了完成教学任务，农村学校不得不聘请 代课教师充实到教师队伍中去。教育扩张引起的教师不足，导致代课教师的大量出现。 3 国家出台重视知识分子的政策 教师的命运与国家对待知识分子的态度密切相连。为了贯彻国家的知识分子政策， 教育部门根据国家知识分子问题会议和广州会议的精神，积极采取措施提高教师的地位 和待遇。在1 9 5 6 年1 月的知识分子问题会议上，周恩来总理在关于知识分子问题的 报告中强调了重视知识分子是充分发展科学和利用科学知识的需要。为了调动知识分 子的积极性，总理在报告中重申了知识分子的地位，认为他们已经成为国家工作人员， 已经在为社会主义服务，已经是工人阶级的一部分。总理在报告中还提到如何对待知识 分子，共有三点内容。一是应该改善对于他们的使用和安排，使他们能够发挥对于国家 有益的专长，二是应该对知识分子有充分的了解，给他们以应得的信任和支持，使他们 能够积极地进行工作，三是应该给知识分子必需的工作条件和适当的待遇。啪1 国本论文中图l 和图2 是根据1 9 7 9 年9 月中华人民共和国教育部编印的三十年全国教育统计资料整理所得。 l l 东北师范大学硕士学位论文 1 9 6 2 年3 月广州会议上，周恩来总理和陈毅再次强调了知识分子是脑力劳动者，是 人们的劳动者。周恩来总理则在论知识分子问题的讲话中详细论述了知识分子的定 义和地位，以及知识分子的发展过程，我们应该如何对待知识分子等。 为了贯彻国家的知识分子政策，教育部门根据国家知识分子问题会议和广州会议的 精神，积极采取措施提高教师的地位和待遇。这些措施中包括解决代课教师的物质待遇 问题。例如，1 9 6 2 年9 月为解决中小学民办教师和代课教师的副食品和生活日用品供应 问题，国家三个部门联合下发了通知，提出新的代课教师副食品和生活日用品供应的标 准。 ”“ 4 小学教师工资待遇低，社会地位不高 这一时期，小学教师中代课教师占有一定比例，所以小学教师的状况在一定程度上 也反映了代课教师的艰难处境。因此本文以小学教师待遇低和社会地位不高的现象说明 代课教师面临的问题。 小学教师尤其是乡村教师待遇不高，维持家庭开支存在困难。1 9 5 1 年2 月2 1 日人 民日报刊登了山东潍坊、山西介休、河北三河等地关于乡村小学教师待遇问题的三封 来信。这三封来信都提到物质待遇不足以维持日常生活开支，小学教师生活存在困难。 同时编者还提到了其它地方的一些情况。如在平原、苏北、河北、山西、山东等地，乡 村小学教员工资最低。在薪米代酬劳的地方，教师往往得不到足量的米等实物。这样的 状况下小学教师无法保障自己的最低生活，这对于小学教师情绪的稳定极为不利。 小学教师的社会地位不高。虽然比起解放以前小学教师地位有了很大提高，但是有 许多地方对于知识分子的态度仍有偏差。1 9 5 6 年的多篇报纸资料中都反映了由于小学教 师地位低，小学教师物质待遇方面不尽如人意。如： 1 9 5 6 年1 0 月5 日的人民日报发表了不许歧视小学教师的社论，文中提到： “最近我们收到一些读者来信，说有许多地方对于知识分子仍有歧视，具体表现爱对待 小学教师的态度十分无理。有些干部，尤其是有些农村的区、乡干部，轻视小学教师的 劳动对待小学教师粗暴无理，有时挖苦嘲笑，甚至随便乱扣大帽子，侮辱小学教师的人 格，侵犯小学教师的人身自由。在种种影响下，有的地方发生了非常奇怪的现象，在供 应粮食、蔬菜、肉类等生活资料的时候，也对小学教师减少供应，甚至故意供应一些次 等的东西给小学教师。， 2 7 ， 1 9 5 6 年1 0 月4 日，吴研因在文汇报上发表专论，文中提到：“有些地方，教师 福利费是