（工商管理专业论文）利用世行贷款发展节水灌溉项目管理模式及启示.pdf

摘要 项目管理作为一门新兴学科，是从立项、决策、组织、实施到后评估的 个系统的管理过程，有效的项目管理将是降低成本、提高质量的重要途径。随着 我国改革的不断深化，市场运行体制的不断完善，加速我国项目管理的规范化、 国际化已迫在眉睫。 项目管理是一门来自于实践并在实践中不断发展的学科，本文将以“利用 世行贷款发展节水灌溉项目”为例，分析项目管理理论在实践中的应用，对该项 目的运作方式，包括从启动、计划、实旋、控制、总结到验收的全过程，以及项 目在人力资源管理、监测与评价、采购管理、计划管理、检查与监督和项目运行 管理等方面的作法进行分析，并结合我国的国情和项目管理发展现状得出启示和 提出建议。 本文共分为五个部分。第一部分主要介绍项目与项目管理概念及发展，并 对世界银行的项目管理过程进行分析，第二部分引入一个具体的运行相对规范的 实例“利用世i 王j 鲎发展节水灌溉项目”，并在第三部分与第四部分中分别 从霉堑塑塑鳘婴和婴旦! 笪婴两个角度进行全面剖析，最后，在第五部分从项目管 理的角度深入分析了其成败之处，与大家共享经验与教训。 关键讯芎、硼猡模琴 1 j a b s t r a c t a st h en e wd i s c i p l i n e p r o j e c tm a n a g e m e n ti st h e s y s t e m a t i cm a n a g e m e n t p r o c e s si n c l u d i n gc h o o s i n gp r o j e c t ，m a k i n gd e c i s i o n ，o r g a n i z i n g ，i m p l e m e n t a t i o na n d p o s t 。a s s e s s m e n t t h ee f f e c t i v ep r o j e c tm a n a g e m e n ti sa ni m p o r t a n ta p p r o a c ht o r e d u c ec o s ta n di m p r o v eq u a l i t y w i t ht h ed e e p e n i n go fo u rr e f o r m a t i o na n dt h e i m p r o v e m e n to fm a r k e tm e c h a n i s m ，t h em o s tp r e s s i n gt h i n gi st oe n h a n c et h e s t a n d a r d i z a t i o na n dg l o b a l i z a t i o no f p r o j e c tm a n a g e m e n t p r o j e c tm a n a g e m e n ti sad i s c i p l i n ew h i c hh a sc o m ef r o mp r a c t i c e sa n dm u s tb e i m p r o v e dg r a d u a l l yi np r a c t i c e s i nt h i sp a p e r ，t a k i n gw o r l db a n kf i n a n c e dw a t e r c o n s e r v a n c yp r o j e c t ( w c p ) a se x a m p l e ，t h ea u t h o rt r i e st oa n a l y z et h i sp r o j e c t s r u n n i n gm o d ef r o mt h eb e g i n n i n g ，p l a n n i n g ，i m p l e m e n t i n g ，c o n t r o l l i n gt o f i n a l a c c e p t a n c e ，a s s e s st h em e t h o d si nt h eh u m a nt c s o u r c e sm a n a g e m e n t ，p u r c h a s e m a n a g e m e n t ，m o n i t o r i n g a n de v a l u a t i o n m a n a g e m e n t ，p l a n n i n gm a n a g e m e n t ， s u p e r v i s i n ga n dc o n t r o l l i n g ，a n dp r o j e e tr u n n i n gm a n a g e m e n t ，a n da tl a s tc o m e su p w i t hs o m es u g g e s t i o n sf o rp r e s e n ta r o j e c tm a n a g e m e n ti nc h i n a t h ep a p e ri n c l u d e sf i v es e c t i o n s a tt h eb e g i n n i n g ，i tg i v e sad e f i n i t i o nt ot h e p r o j e c ta n dp r o j e c tm a n a g e m e n ta n dg i v e sab r i e fi n t r o d u c t i o no f t h ec h a r a c t e r i s t i c so f w o r l db a n kf i n a n c e dp r o j e e ta n di t sm a n a g e m e n tm o d e l d u r i n gt h es e c o n d ，t h i r da n d f o u r t hs e c t i o n ，a u t h o rd e s c r i b e sa n da n a l y z e sd e t a i l e d l yt h ew h o l em a n a g e m e n t p r o c e s so fas p e c i f i ce x a m p l e - - w c p , ap r o j e e tr u n n i n ga c c o r d i n gt ot h ei n t e r n a t i o n a l t r a d i t i o n s ，f r o mt w oa s p e c t s - - r u n n i n gc i r c l ea n df u n c t i o n f i n a l l y , t h ea u t h o rl i s t s t h ea d v a n t a g e sa n dp r o b l e m se x i s t i n gi nt h i sp r o j e c tm a n a g e m e n ti no r d e rt os h a r e t h e mw i t ht h o s ew h oa r ed e d i c a t e dt ot h ed e v e l o p m e n to f o u rp r o j e c tm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：w o r l db a n kp r o j e c tm a n a g e m e n t m o d er e v e l a t i o n 3 绪言 今天，几乎在所有的领域，将工作细化为一个个相对独立“项目”的趋势n 益明显，而每个项目的成功与否也将关系到整个组织的发展。尽管不同项目涉及 的领域不同，但由于各项目在运行上都有着一定共性，项目管理也因此作为一门 学科从各个领域中独立并发展起来。 国际上，在实践中已形成一个相对规范的知识体系，项目经理也成为种热 点职业。在我国，尽管发展时间短，但在市场经济的要求下，项目管理也闩益得 到重视，我们在引进国外的知识体系和注重培养高质素项目管理队伍的同时，也 在与中国实践结合、与国际接轨中不断探索。但我们必须承认，由于在法制、经 济环境、人员素质上的不完善以及文化和政策上差异，要建立一种与中国国情相 适应的规范化、正规化、高效率的项目管理模式还尚需努力。 1 9 8 4 年建设由世界银行贷款的鲁布革水电站项目中，首先按照国际惯例采用 项目国际招标，实行项目管理，缩短了工期，降低了成本，保证了质量，取得了 明显的经济效益和社会效益。为引入资金和先进的技术与管理，1 9 9 7 由水利部、 财政部牵头，开始筹划了“利用世行贷款发展节水灌溉项目”，该项目经过战略 选择、可行性研究、实施计划编制于2 0 0 0 年通过世行严格的项目评估，并从2 0 0 l 丌始实施。项目管理是一种从实践中总结出的学科，也必将在实践和应用中不断 的完善，在三年的项目准备和两年的实施中，作为项目组的一员，笔者对世行项 目管理机制有了一定的了解，在此以本项目为例，对其在实旌管理中的优点与不 足进行分析，希望能为我国项目管理走向国际化、正规化提供一些启示。 本文在撰写过程中，得到了张杰教授的精心指导，在此表示衷，t b 的感谢! 由 于本文写作时间仓促，加之笔者水平有限，文中可能出现一些缺陷和不足，敬请 读者批评指正。 一、项目和项目管理 ( 一) 项目管理的概念 随着社会的发展，有组织的活动逐步分化为两种类型：连续不断、周而复始 的活动，称之为“运作”( o p e r a t i o n ) ；另一类是临时性的、一次性的活动，称之 为项目( p r o j e c t ) 1 。按照美国项目管理协会( p m i ) 中，项目定义为：为完成某一 独特的产品或服务做的一次性努力2 。同时我们可以将那些具有以下特征的工作 称为项目：一次性完成的任务：在一定组织机构内，利用有限资源在规定时f 白j 内 完成；任务要满足一定性能、质量、数量、技术指标等3 。 从7 0 年代丌- 始项目管理作为管理科学的重要分支，对项目的实施提供了一 种有力的组织形式，改善了对各种人力和资源利用的计划、组织、执行和控制方 法，从而引起广泛重视，并对管理实践做出了重要贡献。它属于管理的大范畴中， 项目管理就以项目为对象的系统管理方面，通过一个临时性的专门的柔性组织， 对项目进行高效率的计划、组织、指导和控制，以实现项目全过程的动态管理和 项目目标的综合协调与优化。 项目管理的基本职能是：计划、组织、评价与控制。 项目管理的内容：从项目生命周期阶段的角度分析包括：概念阶段、丌发阶 段、实施阶段、收尾阶段；从项目管理的基本过程看，包括：启动过程、计划过 程、执行过程、控制过程、结束过程；从项目管理的职能领域看，包括：范围管 理、时阳j 管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、风险管理、沟通管理、采 购管理、综合管理4 。 ( 二) 国内、外项目管理发展及主要理论或体系 虽然项目管理作为一门科学来进行分析研究，其历史并不长，经过3 0 多年 的努力，目前国际专业人士对项目管理的重要性及其基本概念已有了初步共识， 各种专业性组织如学会、培训教育机构、咨询服务机构和研究与开发机构等，如 雨后春笋，竞相成长，发展势头非常迅速。 项目管理在发展过程中经历了三个阶段：一是古代经验项目管理阶段，在这 个阶段项目实施的目标是完成任务，如埃及金字塔、古罗马的供水渠、长城等； 二是近代科学项目管理阶段，在这个阶段着重强调项目的管理技术，实现项目的 三二大目标( 时间、成本、质量) ，例如利用关键路线法( c p m ) 和计划评审技术 ( p e r r ) 对阿波罗登月计划成功管理；三是现代项目管理阶段，也是项目发展的成 熟阶段，项目管理除了实现三大目标 的思想及柔性管理，注重顾客的需求 也要强调面向市场和竞争，采用人本管理 达到项目所有风险参与者的满意。 国际项目管理协会( i n t e r n a t i o n a lp r o j e c tm a n a g e m e n ta s s o c i a t i o n 简 称l p j a ) 于1 9 6 5 年在瑞士成立，致力在全球推广国际项目管理专业，制定了国 际项目管理专业资质摹准( i p m ac o m p e t e n c eb a s e l i n e 简称i c b ) ，主要内容 涉及项目管理知识与经验的4 2 个要素，包括项目丌发与评估、项目时间进度、 项目质量、项目风险、项目合同等，它偏重于对项目经理的实践经验的评估；成 立于1 9 6 9 美国项目管理协会( p r o j e c tm a n a g e m e n ti n s t it u t e 简称p m i ) ，于 1 9 8 4 年制定项目管理知识体系指南p m b o k ( ag u i d et ot h ep r o j e c tm a n a g e m e n t b o d yo fk n o w l e d g e ) ，其内容涉及九大知识体系：范围管理、时间管理、成本 管理、质量管理、人力资源管理、风险管理、沟通管理、采购管理、以及集成管 理，基于p m b o k 的文件已被世界项目管理界认为是一个全球标准，国际标准组织 i s o 以该文件为框架，制定了i s 0 1 0 0 0 6 标准。p m i 推行美国标准的p m p 认证，它 主要偏重知识能力的考察，考试方式为笔试，要通过2 0 0 个问题考核。i p m p 认 证体系是由i p m a 推广的4 级国际项目管理专业资质认证5 。 中国项目管理研究委员会( p m r c ) 成立于1 9 9 1 年6 月，是我国唯一跨行业 的非盈利的全国性项目管理专业学术组织，并加入了国际项目管理协会，成为 i p m a 的成员组织。为推动我国项目管理学科基础的建设，2 0 0 1 年5 月推出了中 国项目管理知识体系与国际项目管理专业资质论证标准( c - - p m b o k & c n c b ) 。 ( 三) 世行贷款项目 世界银行集团( 简称世界银行) 由国际复兴开发银行国际开发协会及国际金 融公司组成。它除向会员国提供贷款外，还向接受货款的会员国提供技术援助。 世界银行多年来从发放项目贷款中逐步总结出一套比较完整的管理制度和发放 程序，以保证其贷款的绝大多数项目能达到预期的效果，这种制度也在实践中不 断优化，对于我国项目管理，特别是基础建设投资项目管理有一定的参考价值。 1 、世行项目的管理 由于世行对会员国提供的贷款中有9 0 以上是项目贷款，因而对项目的管理 成为世界银行发放贷款过程中的主要工作。世界银行对项目贷款的管理贯串于从 项目的选定、准备、评估、谈判到项目的执行和后评估的整个周期中。 项目的选定：首先经非正式协商双方认为贷款合适后进入选定工作。世行 为了保证贷款确实有助于借款国的经济发展并能如期收回，有必要比较全面地了 解申请借款国的经济结构和发展前景。收集准确与完善的数据是项目选定的必要 前提，也是项目计划工作的个重要方面，但大多数发展中国家，往往不重视自 然资源、人力资源和社会经济等数据的收集与调查，使这部分工作格外艰难。但 是，世界银行的贷款条件十分严格，申请借款国在选定项目时，必须收集必要的 数据，从经济上、技术上进行综合分析，编制成文件送交世界银行备查。 项目准备：项目准备工作是由借款国在世界银行的合作下进行的，一般需 要1 2 年。本阶段的主要工作是进行可行性研究，准备好初步设计，提出技术方 面和组织方面可供选择的方案，比较它们的成本和效益，保证项目在技术上是可 行的，在经济上是有利可图的，并且具有在一定期限内偿还贷款的能力。可研从 五个方面进行：技术上可行性( 多方案的比较) 、组织体制的可行性、财务可行 性( 从项目直接受益者的角度、从整个项目的角度考虑、从政府角度考虑) 、经 济可行性( 从宏观出发，整个国民经济角度衡量项目投资的经济价值) 、社会可 行性( 考虑国家的政治体制、政策法令、经济结构、宗教文化等是会影响到项目 的实施) 。 项目的评估：一个项目在经过选定、准备阶段和进行必要的可行性研究以 后，申请借款国编制投资项目报告，包括：项目工作计划的初步打算，提出项目 执行的时阳j 和办法。世行专家和工作人员全面、系统地审查项目报告并实地考察， 对项目经济、技术、财务、组织四方面进行评估。 谈判：经过讨论取得一致意见，一般问题都在评估中解决了，谈判只是为 了形成协议。贷款谈判结束后，由世行行长提出报告连同贷款协议书和附件一并 送交执行董事会审议，批准后双方代表正式签署，进入执行期。 项日的执行：项目的执行除按协议规定执行外，须制定项目执行计划和时 f 白j 安排方案。项目执行时间从决定开始到投产为止，各项内容和时间安排可用线 条图和网络图表示。尽管项目的执行人是借款国，世行有监督权利和义务，以确 保贷款按照贷款协议进行。监督内容包括对采购的过程的监督和对年度项目执行 报告的审查。 后评估：一般在项目贷款全部发放完毕后一年左右提交项目完成报告，根 据实际资料的分析，确定在项目评估阶段所做出的预测和判断是否正确，并总结 项目贷款中的经验教训，不断改进项目管理程序。 2 、世行所支持项目的特点 银行贷款只对会员国，9 0 以上用于批准的特定项目，在考虑到申请国不能 以合理条件获得的其他资金来源且是有偿还能力后，可以有条件得到贷款。 项目重点资助基础结构方面的项目和那些对提高生产率从而提高城乡最贫 穷地区生活水平方面的项目，包括：农业和农村发展、能源、教育、人口计划、 旅游等。 二、利用世行贷款发展节水灌溉项目( w c p ) 的介绍及特点 ( 一) 项目介绍 l 、项目背景 中国北方地区水资源紧缺且时空分布不均已成为经济发展的主要制约。作为 一个农业大国，增加农业灌溉面积，提高用水效率是改善农民生活条件，保护水 资源和水环境的重要手段。从国家总体规划角度，到2 0 1 0 年国家节水农业的目 标为：提高灌溉水利用率从0 4 到o 5 ；节水灌溉面积从2 3 发展到5 亿亩；在 灌溉用水量不增加的条件下，灌溉面积由现在的8 亿亩发展到8 5 亿亩。 我国目前发展节水型农业中存在的问题：节水灌溉工程规划和灌水技术的选 择具有盲目性；节水措施与农业措旆脱节；节水灌溉设备品种和质量不能满足发 民需要；工程管理水平低：节水灌溉政策不完善。 基于以上形势和问题，1 9 9 7 年我国开始筹划从世界银行引入资金，解决地 方资会不足的问题，同时引进和利用国外的先进管理方法和手段，推动我国节水 灌溉管理水平的提高。利用世行贷款发展节水灌溉项目( w c p ) 正是在这个大环 境下产生的。 2 、项目的介绍 该项目由水利部、农业部、财政部牵头，经过三年的可行性研究、计划编制 及合同谈判，终于在2 0 0 1 年签订了贷款协定与项目协定使这个项目进 入汇式实施阶段。 浚项目以实现“真正的节水”为概念，将提高水资源的有效利用、农业生产 能力和农民收入作为目标，通过建立节水灌溉工程，实施农业节水措施，建立管 理机制( 如水费收缴制度，农业用水商品化，供水管理组织等) ，丌展科研与环 境监测等来实现项目的目标。项目贷款7 4 0 0 万美元，加上国内配套资会项目总 投资约为1 5 6 0 0 0 万元。宽限期5 年，项目竣工年数2 0 年，承诺费0 7 5 ，每个 利息期的利率等于l m 0 r 基准率加上l i b o r 总价差。 3 、项目目标及建设内容 本项目的目标：( a ) 提高产量和降低无效水损失，增加单位耗水的农业产 值； ( b ) 在项目实体的灌区建立水资源可持续利用与管理机制来协助借款人提 高项目区的水资源有效利用、农业生产能力和农民收入。 为达到上述目标，本项目在设计上采取了综合的节水措施，包括：灌溉节水 工程措施( 渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌和改进地面灌溉) 、农业节水措施 ( 平整土地、深松土壤、秸杆还田、地膜覆盖等) 、管理节水措施( 建立经济自 立灌区s i d d 、成立用水者协会、农民参与用管理、科学协定水价、推广实用量 水技术等) 。具体内容如下： 内容a ：投资 ( i ) 灌溉和排水。通过以下措施实现灌排系统的改进：( a ) 对选定渠道和 支渠衬砌；( b ) 埋设低压管道、压力管道和喷灌系统或埋设压力管道和微灌系统， 用其代替现有渠道和支渠；( c ) 安装和修复机井、小水源工程、小水库和排水工程； ( d ) 在关键引水点安装闸门、辅助结构和量水设施；( e ) 实施地下水回补；( f ) 建设 灌溉系统运行和维护所需的农村道路；( g ) 为水泵用电安装输电线路和变压器。 ( 2 ) 农业支持与服务。通过下述措施增加农业产量：( a ) 土地平整和深耕； ( b ) 施用农家肥和秸杆还田以改善土壤肥力，塑料薄膜覆盖，调整种植结构，种 子改良和引进开发新的抗旱剂品种；( c ) 发展种子农场；( d ) 提供农业机械、化肥、 保水剂和塑料薄膜。 ( 3 ) 林业和环境监测。( a ) 提高植被覆盖率：( i ) 建立林木苗圃；( i i ) 种植罔 问防风林和经济林；( c ) 提供树木种植和维护的机械设备。( b ) 建立监测系统，提 供设备监测项目对土壤和水份造成的环境影响。 内容b ：机构建设 ( 1 ) 为确保灌溉农业的可持续性和经济自立，改善灌溉系统运行状况， 有效分散灌溉服务，成本回收和农民参与，在每个项目区实施经济自立灌排区发 展计划，特别是包括供水组织和用水者协会。 ( 2 ) 在各项目区制定地下水开发管理计划，并在项目区选定的地点实施 该计划，包括取水许可和水使用控制，对新增地下水开发的限制和采取综合措施 实现节水。 ( 3 ) 在各项目区通过配备流动专家组和其它支持服务，发展并实施向农 民和技术人员提供有关灌溉技术、农业和管理方面咨询服务和培训的计划。 ( 4 ) 完成强化中央项目办、省( 市) 项目办和县( 市、区) 项目办能力的计划， 监测和评价项目实施，包括管理信息系统的开发和运行。 建设内容与投资表 内容部门费用所占比例世行资助所占比例 ( 百力i 美元) ( ) ( 百万美元) ( ) 灌排工程和灌排 1 3 1 6 17 0 94 7 0 86 3 6 罔f 日j 系统 农业支持和 农业推广2 2 0 71 1 9 1 4 6 7 1 9 8 服务 林业和环境 林业 1 8 9 1 6 2 8 23 8 检测 机构发展 机构发展 1 4 4 67 88 6 91 1 7 项目总费用 1 7 3 0 39 3 2 7 3 2 69 9 0 建设期利息 1 1 8 86 4 0 o o0 0 初始费用 0 7 40 4 0 7 41 o 所需总资金 1 8 5 6 5l o o 0 7 4 0 01 0 0 0 ( 二) 本项目特点 1 、涉及面广，子项目独立性强，项目干系人多。 项目按地域划分为若干项目区，项目区下分为子项目区并分层设立管理机 构。共涉及四个省市( 北京、青岛、河北、辽宁) ，2 7 个区县。 2 、具有公益性投资的特点 节水及环境属公益的范畴，在实施中涉及了农民增产、增收的利益，使在财 务、经济、风险分析及指标监控体系更为繁杂。 3 、管理的规范性及繁杂性 国内许多基建项目管理尽管在概念上与国际上相差不大，但在实施方面却存 有偏差。出于项目管理人员的素质，政策法规、环境及与项目管理相配套的规范 化管理流程还有待完善，使我们在做的一些基建项目中尽管理也按照程序做了， 但多为形式。 世行项目在长期以来形成它的一套完整的运行体系，在很多环节上都形成自 已的标准化文件和模式，如采购及招投标办法，财务、经济、敏感性分析，计划 贷款模式等都是值得借鉴。 4 、注重长期和综合效益。 项目提出“实现真正的节水”的概念是一个内涵比较大的概念，也表明了它 注重综合效益的一个特点。在项目中除了7 0 的投资用于真丁f 的工程建设以外， 有3 0 的资金投在科研、机制改革和环境保护上( 如建设内容与投资表) ，以保 证工程设旌发挥出良好的效益，并形成良性的投资、运行机制。 三、w c p 项目管理模式 ( 一) 运行管理模式( 流程图) 利用世行贷款发展节水灌溉项目运行模式流程图 ( 二) 形成概念，确定问题和使命 任何一个项目都是为了达到一个目的、解决一个问题，满足一定需要而实施 的，如果不能清晰理解项目的需要和目的，项目就没有了方向。我们必须承认有 些项目不是在结束时失败，而是在开始时失败了。确定问题和使命，形成概念是 项目丌始的第一步，主要作用在于明确目标和使项目成员形成合力。 本项目的问题、使命和目标如下： 问题的发现与确定：北方地区的水资源缺短问题；农业作为用水- 人户节水 措施落后，用水机制不健全。 使命：“真正的节水”。这是世行在项目开始和实施中一直贯彻的，无论在 灌溉方式选择还是管理机制推行都是以这一目标为宗旨，并在推广这一理念上做 了大量工作，如在准备期中做了“真实”节水研究报告，对实现和推动这一目标 提出做法，在实施中通过培训传播“真实”节水的概念等。 目标： 本项目将提高水资源的有效利用、农业生产能力和农民收入为目标，通过( 1 ) 增加产量和降低无效水损，提高单位耗水的农业产量价值；( 2 ) 在灌区内建立水 资源可持续利用和管理的机制来实现。 关键运行指标： 本项目将为每个项目县使用下述主要指标( 项目前和每个项目年) ：( 1 ) 农 业产量提高，千克，立方米e t ；( 2 ) 农民的年收入，人均收入；( 3 ) 提高输水和 大嗣效率；( 4 ) 功能独立和经济自立的运行维护机构数目；( 5 ) 基于子项目区入 流和出流监测和地下水位监测的水平衡分析。 ( 三) 制定战略 本项目将支持世行的一系列战略：( 1 ) 促进更新边缘土地的可持续技术的 持续发展；( 2 ) 把储水、移水、灌排和防洪投资纳入项目中；( 3 ) 支持合理的、 对环境有益的自然资源的可持续利用和开发。以及，中国政府在全国农业节水 灌溉规划提出的增加农业产量和加快灌溉机构改革，实现可持续灌溉发展战略。 本项目战略选择如下： “真实”节水概念。“真实”节水来自于降低不可恢复损失( 如蒸腾蒸 发e t ) 或不可利用水体的损失( 如含盐含水层或海洋) 。本项目的设计中应用了 这一概念，目标是通过采取综合措施可持续地降低无效损失。 提高单位蒸腾蒸发( e t ) 的农业产量。目前在华北平原，单位e t 的农 业产量平均只有o 8 5 公斤，立方米，而在以色列和美国等发达国家，超过了2 公 斤立方米。通过土壤墒情管理、农艺措施和改进灌溉技术，在降低消费用水量 或e t 的同时，提高农业产量。 综合措施。根据“真实”节水概念，通过采取综合打包措施提高单位e t 的农业产量是本项目中，华北平原农业节水战略的核心目标。它区别于当前的全 幽农业节水灌溉规划，后者主要是强调工程措施节水。而是采取三类措施是： ( 1 ) 第三级和刚问灌排系统的工程改良；( 2 ) 农艺措施；( 3 ) 管理措施。 地下水资源的可持续利用。在华北平原，由于城市和农业的迅速发展， 许多井灌区的地下水被过度开发。本项目的设计将保证项目活动缓和并不再恶化 项目区的地下水过度开发状况。而且，本项目将支持地下水水质保护措施，如使 用农药和化肥的监测和控制。本项目中采用了下述措施保护地下水：( 1 ) 水平衡； ( 2 ) 项目监测和评价；根据环境评价报告，已经选定了一套地下水监测标准： ( 3 ) 县地下水管理计划。 改善机构的运行和维护。本项目设计包括了机构措施，以保证综合措施 改善用水中的运行效率，灌溉农业的可持续性和经济自立，改善灌溉系统运行特 性，使灌溉服务有效的分散，成本回收和农民参与符合中国和世行的水资源政策。 新的水资源管理组织机构中的一个重要部分是涉及运行和维护方面的机构措施 的实施，尤其是经济自立灌排区( s i d d ) 6 或相似措施的实施，以及所有子项目 区中水的按方收费。一个完整的s i d d 应当包括：( 1 ) 一个供水公司( w s c ) 7 ， 负责运行和维护干支渠和排水沟：( 2 ) 由农民成立和管理的用水者协会 ( w u a ) 8 ，负责运行和维护低级的灌排系统和从供水公司购水。 计划贷款管理模式。在中国，传统的项目计划和实施方法不能灵活地体 现实施中吸取的教训，或改变非优化的子项目，因此，本项目将要求予以修改。 出于高技术和复杂的子项目设计，随着项目的进展，在从中吸取经验和教训的基 础上，不断完善项目设计标准将很重要。为了吸取教训和高效率地利用资源，项 目计划保持灵活性也很重要。这在项目的创新性方面特别重要。在项目准备阶段， 已就总体项目概念和所有子项目区的选择达成一致。根据项目准备阶段认可的计 划贷款管理模式标准和准则，将在为期五年的项目实施阶段开展子项目设计和实 施，包括综合技术和机构管理措施。在项目准备阶段，已经选定和设计了第一 年的子项目，约占项目总费用的1 5 ；第二年的子项目将在第一年实施中予以设 计，同时包括第一年的改进，依此类推。项目监测和评价计划将用来在计划贷款 管理模式中提供有关吸取教训的反馈。 ( 四) 可行性研究( f s ) 可行性研究是从收集的数据与资料对项目进行技术、财务、经济、组织机构 和社会影响全面研究，它包括了总项目的可行性研究，四省( 市) 的可研报告和子 项目( 区县级) 可行性研究报告，以便满足国内政府立项的要求，以及利用向世 行说明项目的可行而批准该项目。 典型的项目可研报告格式如下： l 、项目区背景 1 1 介绍一简要描述项目目的和范围 12 政策计划内容：中国水资源和农业政策 1 3 自然环境资料( 地理位置、土地使用、气候、地形和土壤、水文条件) 1 4 水资源和水资源管理( 水平衡、水资源管理和支持服务、灌溉送水机 构、水价政策) 1 5 农业 1 6 灌溉发展：灌溉技术( 现有) 和运行效率 1 7 社会评价( 社会概况，农民问题和重点) 2 、项目 2 1 现有条件分析( 水平衡、水资源管理、农业、灌区，技术和运行效率、 供水和送水机构和企业、社会评价、环境) 2 2 制约因素和问题分析 2 3 农业和灌溉技术方案( 三个方案的选择) 2 3 1 可行的方案 2 3 2 方案分析( 技术、环境、组织机构和s i d d 、财务和经济、社会) 2 3 3 方案评价 2 3 4 农民的参与和方案的评价 3 、项目描述 4 、项目成本和效益 4 1 项目成本 4 2 项目投资计划 4 _ 3 项目效益( 对经济发展的影响、改善水使用效率和真实节水、目标受 益人的影响、对水机构企业影响、对环境的影响) 4 4 项目成本回收 5 、财务经济分析： 5 1 财务分析；有子项目和无子项目分析；技术方案财务分析( f i r r 、 n p v ) ；农民收益影响；灌溉和输水组织，企业机构s i d d 5 2 经济分析：经济分析主要基数和价格、有子项目和无子项目分析； 技术方案经济分析( f i r r 、n p v ) 53 敏感性分析和转换值( 财务敏感性分析、经济敏感性分析、项目风 险、方案分析概括总结以及选择方案的理由) 6 、项目其它问题( 环境、地下水监测、水平衡、大坝安全、生产和市场体 系 7 、项目管理和实施( 项目管理的负责机构、有关机构的职责和协作、技术 咨询组) 8 、项目财务管理系统 9 、监测与评价( 机构安排、监测评价系统、监测指标、资料收集系统、监 测和报告系统) ( 五) 项目实施计戈i j ( p i p ) 世界银行要求借款人准备一个完备的项目实施计划，并作为指导项目实施的 主要文件，也是世界银行评估项目的依据。与其它项目不同是，只有这一个计划 通过世行审查后，项目才能有可能提交执董会9 审批。 本项目的实施计划包括以下内容： 1 、项目目的、建设内容 2 、项目投资、效益、财务、经济分析及风险分析 3 、项目实施安排( 管理机构设置、运行方式，世界在项执行过程中的作用) 4 、项目实施计划( 详细实施计划，项目检查监督计划、采购计划、融资与 支付、项目财务管理、会计核和审计，项目贷款偿还计划) 5 、监测与评价( 监测评价的目标、机构安排、监测和评价系统设计与实施) ( 六) 评估、谈判与签署 世行评估团对该项目的准备情况，主要的p i p 报告进行评估，由世行该项目 经理提供评估报告，报执董会批准。 在项目批准后，正式签署两个法律性文件：货款协定、项目协定 货款协定：就贷款金额、期限，生效与终止，利息与利息期，利息和其 他费用支付方式、还款计划偿还贷款本金、本金承诺费等进行规定。 项目协定：项目的目标、内容、实施期限、实施计划、采购计划等进行 规定。 ( 七) 实施 项目采用计划贷款方式。每年3 月3 1 日前，提交上一年的年度报告，包括 项目进度报告、监测和评价报告、s i d d 总结报告和县地下水管理计划报告；每 年9 月3 0 同鲋，提交下年的年度实施计划，包括投资计划、采购计划、技术 援助计划、县地下水管理计划、实施进度和签署的项目评估表；每年3 月3 ln 和9 月3 0 日，由中央项目办和省( 市) 项目编制的半年内部监督报告。2 0 0 3 年 1 2 月3 1 同进行中期审查。提出中期调整报告。 由于采用计划贷款方式，每个子项目管理几乎又涉及到一个完整项目运行周 期，经过准备、评估、实施及审查报帐的过程，同时需要进行初步设计、详细设 计、年度计划编制、世行审批、采购文件编制和审批、实施与监督、审查、报帐、 年度总结和评价。( 详见“计划管理”一节) ( 八) 后评估 各级项目办除应在每年年底对当年项目实施的经验总结外，项目完成后一年 对陔项目进行全面的总结与评价，对实施效果与设计目标体系进行比较，总结经 验和教训。 四、w c p 在项目管理中的具体做法 ( 一) 采购管理 1 、项目采购管理 项目采购管理包含为达到项目范围内从执行组织外部获取货物和服务指南 的过程，包括了采购计划编制、询价计划编制、询价、供方选择、合同管理、合 同收尾1 0 。 2 、世行贷款项目采购 世行贷款项目采购是指利用世行贷款，以特定的方式在国内外市场采办购买 项目所需要的货物、工程、服务。从实质上讲，借用世行贷款得到的不是货币， 而是货物、工程和服务。世行贷款项目在世行的审查指导下，按照既定的目标， 将贷款的价值转变为使用价值的全部活动。 世行贷款项目中，采购在项目执行中占有相当重要的地位，世行对采购有着 十分严格的规定。它要求资助的项目，凡使用世界银行贷款的部分，必须严格按 照世界银行有关采购规定办理。它的招标采购，不仅限于仪器、设备、材料，还 包括土建工程。允许的采购方式有国际竞争性招标、有限国际性招标、国内竞争 r t 招标、国际或国内询价招标、直接签订合同、自营工程等。具体采用何种方式 根据实际情况和性质，在世行采购指南指导下，与世行官员商定。 ( 1 ) 、采购管理原则 l 、节约和效率原则； 2 、各成员国所有合格的投标人提供对贷款项目采购进行竞争的机会； 3 、愿意促进借款国国内制造的承包业的发展。 ( 2 ) 特点 1 、国际性。必须面向世行所有成员国以及瑞士； 2 、竞争性。合格的投标人通过公平竞争得以中标，同时，得到经济适用 的货物和服务； 3 、特定性。采购方式有特定的限制，采购程序有特定的规定。 3 、本项目采购管理的具体做法 ( 1 ) 项目采购流程 w c p 采购流程图 依据世行采购指南结合本项目实际情况双方谈判形成“利用世行贷款发 展节水灌溉项目采购管理暂行办法”，依此编制采购计划( 作为项目实施计划的 一部分) ，各省市项目依此再编制该地方的采购管理办法、采购计划和前审的招 标文件，经世行审查后方可实施。 世行采购指南：是“国际复兴开发银行贷款和国际开发协会采购指南” 及“世界银行借款人选择和聘用咨询人指南”的简称。所有世行贷款项目均须按 9 照世行采购指南来指导项目采购。它对世行贷款项目的采购政策和原则、采 购方式和程序部有明确的规定。 “利用世行贷款发展节水灌溉项目采购管理暂行办法”：是项目实施过程 中管理的依据性制度文件，它对项目采购原则、依据及管理内容进行全面的规定， 包括采购组织的管理，货物采购管理，土建工程采购管理，咨询服务采购的管理 及采购档案的管理。 项目总体采购计划：是依据世行采购指南以及项目范围计划而编制 的。它将指导项目采购实施。 采购：也就是依据采购计划的采购过程，一般包括：编写招标文件，送 上级项目办审核( 部分标书需报世行前审) ，招标，开标，评标，授标，签订合 同，履行合同，送上级项目办审核并对未前审的招标文件报世行后审。对于不同 采购方式在程序上也有所不同。 ( 2 ) 采购方式 根据采购物的金额大少和特征，采购方式分成三大类，即货物类、土建工程 类和服务类：六种方式：国际招标( i c b ) 、国内竞争性招标( n c b ) 、国际或国 内询价采购( i s n s ) 、直接采购( d c ) 、自营工程( f a ) 、咨询与服务采购( c q i q ) 。 国际竞争招标( i c b ) ：是面向世行会员国和瑞士的未来投标者公开招标， 招标广告至少应刊登在借款国普遍发行的一种报纸上，同时也应将招标广告发给 可能提供货物和工程建筑的合格国家驻地的代表；也可以发给那些有兴趣投标的 一商。招标和投标文件使用英语，招标报价和付款通常使用美元。 i c b 基本上分为1 5 步：初步设计，编制招标文件，国内审查招标文件：世 界银行审查招标文件，发招标广告。出售招标文件，现场踏勘和标前会议，丌标， 授标，国内审查评标报告，世界银行审奄评标报告，发送中标通知书，进行合同 谈判及签约，退还投标保证金，履行合同。采购周期为8 1 0 个月。 国内竞争性招标( n c b ) ：在国内官方报纸上发布招标广告，招标和投标 文件使用本国语言，招标报价和付款通常使用本国货币。 国际或国内询价采购( i s n s ) ：这种采购方式也称“货比三家”是对国 内外至少三家供应商的报价进行比较的一种采购方式，以保证价格的竞争性。如 果是国外询价，至少应有两个国家的三家供应商的报价。这种方式无需f 式的招 标文件，但要有询价单。 直接采购( d c ) 、自营工程( f a ) ：指借款人使用自已的人员和设备进行 的小型而又分散的工程，如田间道路，良种繁育，土地平整、秸杆还罔等。 小型工程的采购( s w ) 小型工程包括渠道衬砌和建筑物、渠首建筑物、水井、排水渠道、小型水库、 2 0 供电线路、深耕、仓库和种子站的改造以及管线的安装，可按照总额一次支付、 固定价格合同进行采购，但必须有至少三家合格的国内承包商根据书面邀请函进 行报价。招标邀请函应有详细的工程描述，包括基本规格、竣工同期、世行可接 受的协定格式及有关图纸。合同应授予报价最低、且有经验和能力圆满完成签定 合同的承包商。 咨询与服务采购：主要是指利用世界银行贷款开展的为项目的前期准备、 可行性研究和项目内计划开展的国内外咨询服务所做的采购。包括聘请咨询公司 ( c q ) 和单个咨询专家( i q ) 。程序上按照1 9 9 7 年1 月的世界银行借款人使 用咨询专家的指南要求，经过以下过程：确定咨询服务工作大纲、准备咨询服 务的概算并做出预算、准备不得少于三家或不多于六家的短名单、向咨询公司或 个人发出咨询邀请信、咨询公司或个人提报咨询资格或简历、根据资格选定咨询 公司或个人、谈判与签约。 采购方式确定除了世行采购政策和特点外，主要依据是单项合同金额的大 小。本项目限额是：工程类：5 0 0 万美元以下，2 0 力美元以上的采用国内竞争性 招标( n c b ) 方式采购；2 0 万美元以下1 0 万美元以上的小型工程( s w ) 方式 采购；1 0 万美元以下的采用自营( f a ) 方式采购。货物类：2 5 力美元以上( 含) 的采用国际竞争性招标( i c b ) 方式采购：2 5 万美元以下，l o 万美元以上的采 用国内竞争性招标( n c b ) 方式采购；1 0 万美元以下的采用询价( s p ) 方式采 购。 ( 3 ) 采购计划编制 采购清单：各级项目办根据项目评估文件的内容，遵循计划贷款管理程序， 在年度实旋计划的基础上编制项目采购清单。 采购计划：以详细计划为基本依据进行编制，包括货物品名、数量、技术要 求、质量标准、采购方式和需要时间。在发出资格预审或招标合同邀请之前应将 项目采购方案提交世行审查，经世行同意后，所有的货物和土建工程应根掘此采 购计划和相应程序进行采购。 采购进度安排：安排好采购进度是实施采购计划的重要环节。采购进度与施 工脱节，采购滞后子施工，这是项目实施中经常出现的问题。不同采购方式的运 行周期不同，一般工程类n c b l 7 周，s w l l 1 2 周，f a 7 周，货物类i c b l 8 1 9 周，n c b 9 周，s p 7 周。采购进度安排以工程实施计划和采购周期相结合来编制。 一般情况下，采购安排应在项目准备期就开始准备，以保证如期丌工。 ( 4 ) 采购管理 a 组织管理。本项目组织结构上分为三个层次，分别是中央项目办、省市 项目办、区县项目办，在采购管理上，不同的组织承担不同的职责。 中央项目办：对采购工作进行指导和监督；负责出国人员培训、考察 和国外专家的聘请；负责项目管理人的培训，科研课题计划的协调和组织成果的 推广。 省市项目办：负责本省市采购计划的编制和采购计划的落实，指导、 组织和协调项目区县的采购活动，负责货物的i c b 、n c b 和主要的s p 。 区县项目办：负责本县( 区) 采购计划的编制和落实，在省( 市) 项 目办的指导和组织下，负责本县的( 区) 的国内竞争性招标、小型工程和自营工 程，部分货物的询价采购。 b 审查制度。世行对借款人提议的采购安排，包括合同捆包、适用程序 以及采购进程的时间安排进行审查，包括事前审查和事后审查两类。 前审：工程类单份合同额相当或超过5 0 万美元土建合同，对各项目区 签订的第一份土建n c b 和土建s