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邮政专营权与未来发展战略研究 摘要 本文从中国邮政专营权角度出发，结合邮政专营的国外经验 及中国邮政的发展道路，对邮政市场经营环境、法规政策、行业 特点进行剥析，界定邮政专营的范围及内涵，确定邮政专营权存 在的价值和意义，指明邮政专营权的未来发展等。同时对邮政企 业未来战略发展提出了几点设想。希望通过本文为邮政市场研究 提供参考依据。 本文第一章就中国邮政发展史、邮政专营的内容、特征进行 了介绍、分析。使读者对邮政专营有一个概括的认识。第二章就 邮政专营存在的理论基础进行了分析、论证，指出邮政专营存在 的几大原因。第三章对世界各国邮政专营制度的基本情况作了介 绍，以几个典型国家的专营状况入手，并对世界邮政专营未来的 发展进行了评析。为中国邮政专营制度的改革提供比较的参照物。 第四章就中国邮政的发展环境进行了s w o t 分析，为中国邮政专营 制度的变革及中国邮政经营战略的提出作铺垫。第五章就中国邮 政专营制度的改革进行了探讨，提出了几种方案，以期为邮政专 营制度的变革提供参考。第六章对中国邮政未来发展战略提出设 想。 关键词：邮政专营普遍服务自然垄断发展战略 p o s t a lm o n o p o l ya n dt h ef u t u r ed e v e l o p m e n t o fp o s t a ls t r a t e g i cs t u d i e s a b s t r a c t t h ea r t i c l es t a r t sb yt h ec o n c e p to fp o s t a lm o n o p o l y ，b r i e f i n gt h ef e a t u r e so f p o s t a lm o n o p o l ys y s t e ma n dt h eh i s t o r yo ft h ee v o l v e m e n t ，e m p h a s i z i n gt h e v a l u eo p t i o no ft h ee s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e m b yc o m p a r i n go ft h eb a s i c f e a t u r e sa n dr e f o r m si no t h e rc o u n t r i e s ，i ti ss t a t e dt h a tt h ei m p o r t a n c ea n d n e c e s s i t yo fc h i n e s ep o s t a lm o n o p o l ys y s t e m a n dt h ed e s i g nc o n c e p ta n d r e f o r m i n gp r o p o s a ls h o u l db et a k e nb a s e do nt h ed e f e c t so ft h ec u r r e n tp o s t o p e r a t i o ns y s t e ma n dl e g a ls y s t e mo ft h ep o s ts y s t e mi nc h i n a e x p e c tt h ea r t i c l e g i v ep o s tm a r k e t r e s e a r c hs o m er e f e r e n c e i np a r a g r a p h1 ，t h eb a s i cc o n c e p to fp o s t a lm o n o p o l yi sm a i n l yi n t r o d u c e d a n dt h eh i s t o r yo ft h ec h i n ap o s t i np a r a g r a p h2 ，t h er e a s o no ft h ep o s t a l m o n o p o l yw a se x p l a i n e d i np a r a g r a p h3 ，t h eb a s i sb a c k g r o u n di n f o r m a t i o no f p o s t a lm o n o p o l yi no t h e rc o u n t r i e sa t ep r o v i d e dt os e e kf o rt h ei n s i d er u l e sa n d t h ee x a m p l ei sp r o v i d e dt oa n a l y z et h ee v o l v e m e n to fp o s t a lm o n o p o l ys y s t e mi n c h i n a i np a r a g r a p h4 ，s w o ta n a l y s i sw a sa n a l y z e da b o u tc h i n ap o s te n v i r o n m e n t c h i n ap o s tt ot h ef r a n c h i s es y s t e ma n dt h et r a n s f o r m a t i o no fc h i n ap o s tb u s i n e s s s t r a t e g yt ol a yt h eg r o u n d w o r kf o rt h ep r o p o s a l i np a r a g r a p h5 ，c h i n a sr e f o r mo ft h ep o s t a lm o n o p o l yi sd i s c u s s e d s e v e r a l p r o g r a m sa r ep r o p o s e d p o s tw i t hav i e wt oc h a n g et h e f r a n c h i s es y s t e mp r o v i d e s r e f e r e n c e i np a r a g r a p h6 s o m ei d e a sw e r ep r o v i d e do fc h i n ap o s t sf u t u r e d e v e l o p m e n ts t r a t e g y k e yw o r d s ：p o s tm o n o p o l y , u n i v e r s a lp o s t a ls e r v i c e ，n a t u r a lm o n o p o l i e s ， f r a n c h i s ed e v e l o p m e n ts t r a t e g y ， 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处， 本人签名：互丘匕增l 本人承担一切相关责任。 日期：坦：坐 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保 密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 本人签名： 导师签名： 日期： 日期： 北京邮电大学工商管理硕上专业学位论文 第l 页共2 6 页 第一章绪论 1 1 中国邮政的历史与发展现状 1 1 1 中国邮政历史概况 l 、古代邮驿 中国邮驿通信历史渊源流长，早在殷商时期就出现了有组织的通信活动。后 经历周秦直至清代等1 9 个朝代，前后延续3 3 0 0 年左右。公元前1 4 0 0 年，殷商甲骨 文中有了关于传报边境军情的通信记载。周代己建立了为政治、军事服务的邮驿 组织，故孔子有“置邮传命”之说。秦统一中国后促进了邮驿的发展，并颁布了 中国历史上第一部有关邮驿的律法一行书律。汉代，社会经济发展，特别 是纸的发明与使用，使邮驿进一步发展。五里一邮，十里一事，三十里一驿，每 驿配有专门管理人员。为了适应对外联络需要，汉代还开辟了通往缅甸、印度、 斯里兰卡等地的国际驿路。唐代，中国己成为世界上一个强大的封建帝国，经济 发达，社会安定，邮驿进入一个大发展的时期。驿站遍布全国，规模宏大，不仅 有陆地驿站，而且还发展了水陆结合的利用海上和内河的交通工具来传递邮件。 邮驿的业务范围亦有变化，开元年间开始传递邸报，以后并传递飞钱。宋代，疆 域缩小，邮驿规模不如唐代，但为适应战争的需要，每十里设一急递铺昼夜兼程 传递紧急文书和军情。元代，邮驿又有所发展，规模扩大，仅固定驿站就达l5 1 9 处，急递铺1 0 0 0 0 多处。明清两代是中国封建社会的末期，一方面邮驿还在继续 发展，到清代全国己有驿站近2 0 0 0 处，急递铺1 4 0 0 0 余处；另一方面，随着资本 主义萌芽的产生，民信局和近代邮政的出现，使邮驿开始走向衰落，古代邮驿完 成了它的历史使命。 2 、近代邮政 中国近代邮政是从中国官方开办新式邮政后开始的。中国近代邮政的产生、 形成与演变大体上可分为大清邮政和中华邮政两个阶段。1 9 世纪9 0 年代，中国 通信呈现出混乱的局面。传统的驿站弊端丛生，日趋衰败；民信局组织松散，经 营原始。西方列强“反客为主”，擅自在中国开办邮政机构，当时被称为“客邮”， 对于各地民信局之闻以及“客邮”与民信局之间混乱无序、残酷竞争的局面，不 少中外有识之士纷纷要求政府开办从事民间通信的国家邮政。1 8 9 6 年3 月2 0 日， 光绪皇帝正式批准开办大清邮政，中国近代国家邮政从此开始创办。大清邮政的 开办，不仅为促进中国通信形式和手段的近代化以及国家邮政的统一经营奠定了 基础，而且也为后来邮政的发展创造了条件。随着清王朝的覆灭，大清邮政也随 之消亡。中华民国成立后于1 9 1 3 年成立“中华邮政”。1 9 1 4 年中华邮政加入万 国邮政联盟，1 9 2 2 年撤消了外国在华“客邮”。1 9 3 4 年撤消各地民信局，全国邮 政专营权最终收回，出现了中华邮政统一、自主管理的新局面。 3 、现代邮政 中华人民共和国的成立，开创了中国邮政事业的新纪元。1 9 4 9 年1 1 月1 日 成立了邮电部，主管全国邮电工作。新中国邮政是以解放区交通邮政组织为基础， 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学t 商管理硕士专业学位论文第2 页共2 6 页 接收改造中华邮政创建发展起来的，是社会主义全民所有制公用企业。建国5 0 多年来，中国邮政始终峰持“人民邮电为人民”的根本宗旨和“迅速、准确、安 全、方便”的方针，邮政事业取得了飞速发展。尤其改革开放以来，中国邮政持 续、快速、健康发展，邮政网络四通八达，覆盖全国，联通世界，整体实力不断 增强。 1 1 2 中国邮政发展状况 1 9 9 8 年邮电体制改革后，邮政事业取得了显著成就。1 9 9 8 年底，邮电实现彻 底分营，邮政从1 9 9 9 年开始独立运营。为了促使邮政能尽快实现自我发展，国 家对中国邮政提出了“8 5 3 1 ”计划，即要求邮政在五年时间之内实现减亏脱困。 从1 9 9 9 年起，国家对邮政亏损的补贴逐年递减：1 9 9 9 年第一年补贴8 0 亿，第二 年5 0 亿，第三年3 0 亿，第四年1 0 亿。最终使邮政在五年之内，到2 0 0 3 年之前 基本实现自负盈亏。国家邮政局提出了到2 0 0 1 年底提前两年扭亏的战略目标。 从努力增加收入和降低成本这一目标和任务出发，国家邮政局根据目静的财务管 理体制对各省邮政局实行收支差管理。将各省邮政局1 9 9 8 年底的收入和支出额 为基数，每年制订出一定的收入增长目标和成本压缩目标，并要求各省邮政在 2 0 0 1 年底前实现收支平衡。 对邮电分营后的中国邮政来说，1 9 9 8 年邮电分营之初的经营性亏损高达1 7 9 亿元，而到2 0 0 1 年底全国邮政业务总收入完成4 7 0 9 亿元，盈利6 0 8 5 万元。特 别是通过体制改革、管理创新、技术进步和强化经营，中国邮政发展的外部环境 明显改善，基本满足了社会用邮需求，基本建成信息传递、物品运送、资金流通 “三流合一”的服务网络，建立了独立、完整的邮政运行体系。 到2 0 0 6 年，邮政通信能力进步提高。“全夜航”网络初步建立了以上海为 主要集散中心、武汉为辅助集散中心的网络平台。网络覆盖了3 0 个省( 区、市) 2 0 0 多个城市。物流网络建设进一步加快，开通了以成都为中心的西南物流集散 网和以西安为中心的西北物流集散网，实现了5 大区域物流集散网之间的互联互 通，初步建成了全国邮政物流网络平台。物流集散网覆盖范围遍及3 1 个省( 区、 市) 、3 0 0 多个地( 市) 、1 8 0 0 多个县。 函件完成7 3 5 亿件，收入实现5 0 3 亿元。其中，商函业务开展了“数据为 翼，商函腾飞”劳动竞赛活动，商函收入实现3 5 7 亿元，增长1 1 ，占函件收 入比重达7 0 9 。帐单业务发展初具规模，服务种类不断增多，业务量增长1 4 3 ， 收入增长1 5 8 。包裹完成9 5 3 1 8 万件，收入实现2 2 8 亿元。 全国拥有专用邮政运输飞机1 0 架，邮船5 艘，火车邮厢4 0 6 辆，各类邮政 汽车5 力i 辆，其中，邮运汽车1 2 力| 辆( 八吨及以上1 8 8 2 辆) ，邮政储蓄专用汽 车5 0 6 1 辆，速递业务专用汽车7 5 1 0 辆，物流专用汽车4 8 5 9 辆，投递专用汽车 5 5 5 6 辆。邮路总数2 1 万条，其中，航空邮路1 0 3 4 条，铁路邮路1 6 4 条，汽车 邮路1 5 力条。邮路总长度( 单程) 3 4 0 6 万千米。农村投递路线总长度( 单程) 3 5 6 5 万千米，城市投递段道4 8 万条。2 0 0 6 年邮政业务总量完成7 2 8 9 亿元， 增长1 6 9 9 6 ，邮政业务总收入完成6 3 6 8 亿元，增长l o 8 。 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕上专业学位论文第3 页共2 6 页 1 2 中国邮政专营权的内容、特征 1 z 1 邮政专营权内容 邮政通信是处于两地的人们( 包括个人用户和团体用户) 相互进行通信联系 的一种特殊的方式，是专门寄递实物信息的一种通信。所谓专营就是依国家授权 由某一组织或机构独家经营某种商品或服务，排除其他竞争者的行为。如在中国 烟草、盐业属于专卖商品，由国家垄断销售。 邮政专营权是国家通过法律赋予邮政企业对某些特定业务享有独家专营的 权力，其他单位、个人不得经营这些业务。中国邮政专营权是国家以法律中 华人民共和国邮政法( 以下简称邮政法) 规定的，给予中国邮政企业独家经 营的特殊权力。 ， 邮政专营权的内容在邮政法中有专门规定，其第八条：“信件和其他具 有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营。”国务院制定的中华人民共和 国邮政法实旌细则( 以下简称邮政法实施细则) 第四条规定“未经邮政企业 委托，任何单位或者个人不得经营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的 寄递业务”，“信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体。其他具有信件性质 的物品是指以符号、图象、音像等方式传递的信息的载体。具体内容由邮电部规 定。” 1 9 9 6 年原邮电部关于“信件和其他具有信件性质的物品”具体内容的规定 的通告”对信件作了具体规定，信件包括信函和明信片。信函是指以套封形式传 递的缄封的信息的载体，具体内容包括：( 1 ) 书信；( 2 ) 各类文件；( 3 ) 各类单 据、证件；( 4 ) 各类通知：( 5 ) 有价证券。明信片是指裸露寄递的卡片形式的信 息载体。具有信件性质的物品是指以符号、图像、音响等方式传递的信息的载体， 具体内容包括：( 1 ) 印有“内部”字样的书籍、报刊、资料；( 2 ) 具有通信内容的 音像制品、计算机信息媒体等：( 3 ) 邮电部规定的其他具有信件性质的物品。 以上三个法律文件从不同角度对邮政专营进行界定，共同构成了完整意义的 邮政专营内容。 1 2 2 邮政专营权特征 从邮政专营的内容上可以看出其具有以下特征： 1 、从权力主体上说，享有专营权的主体是国家邮政部门，邮政专营是国家 法律赋予中国邮政的特殊权力，排除了其他竞争者，并受到国家法律保护，任何 单位和个人都不得侵害。邮政专营权体现了国家对邮政信件寄递这一特殊业务的 法律保护，是对宪法国家保护公民通信权利的落实和体现。 2 、从权力客体上说，即信件和其他具有信件性质的物品的寄递。国务院和 原邮电部对其内容进行了详细的规定，即套封形式传递的的缄封的信息载体。就 是以封装为标准的、己经成为“邮件”的信件。或者说，当信件或者信件性质的 物品装入信封及其他专用封包( 如特快专递封套) ，并经邮政接收，附有邮政规定 标识后，该信件就成为邮政专营的标的物。 3 、从权力内容来看，邮政专营权只能实现于一定范围内的邮政业务。也就 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学- i = 商管理顾七专业学位论文 第4 页共2 6 页 是说，不管是以业务性质进行划分( 如我国邮政法规定的信件和具有信件性质的 物品的寄递业务实行专营) ，还是以重量或资费作为标准( 如马来西亚邮政法规定 的2 千克以下的信件业务实行专营) ，邮政专营权只能针对邮政业务中的一部分实 施垄断性经营。而邮政很多业务都是放开经营的，如包裹寄递、邮政储蓄等。这 些都不是专营范围。 4 、邮政专营权的取得来自于国家的授权。邮政专营权以及由此产生的邮政 专营制度，是基于国家对邮政普遍服务提供者的利益补偿，属于国家法定垄断的 一种类型。但是，这种垄断形式不是无节制、无限度的，它必须通过国家授权的 形式才能取得，并受到国家的制约、调控和限制。这种授权往往是以国家法律规 定的面目出现，并由相应的国家监管机构予以监督和管理。 5 、邮政企业的专营权既是权力也是责任。邮政企业必须遵守国家法律，依法 经营，对专营业务提供迅速、准确、安全、方便的服务，保障群众用邮。国家对 专营业务有权进行监督、检查。 第二章邮政专营理论分析 2 0 世纪8 0 年代以前，各国对邮政行业普遍采取了严格政府管制的模式，不允 许国家邮政以外的其他企业进入邮政市场，而在反垄断法的立法上，则无一例外 地实行邮政专营的反垄断豁免。传统上对邮政具有的经济和技术特征的认识，为 政府赋予国有邮政企业和部门以专营权并对邮政行业进行严格的进入管制和价 格管制提供了依据。 关于邮政专营权存在的价值，邮政专营权的保留或废止，学术界争论激烈。 邮政专营权存在的理论有自然垄断说( 或规模经济说) ；普遍服务说；社会属性说 ( 或公用事业说) ；但笔者认为政府管制与既得利益集团说也不失为一种分析方 式，权且借之，算作一种“新说”。从中我们可以对当前邮政专营存废之争中， 坚持邮政专营存在的几大理由有一概括认识，为中国邮政专营的改革作一注脚。 2 1 自然垄断分析 所谓自然垄断，通常是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下 降，从而要求该行业从最有效规模出发，只是由一个企业进行生产。最常见的自 然垄断行业有电信、邮政、供电、供水、供气和公共交通等，而这些行业又是我 们通常意义上的公用事业( 是指为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行 业) 。也有人认为邮政业具有明显的规模经济特性，但它并不是自然垄断业，大 多数邮政服务领域能够开展市场竞争( 杨海荣邮政概论第二版) 。 自然垄断行业具有下述特征： 1 、固定的网络系统 邮政、电信、电力、城市供水、供气等自然垄断行业在提供产品或服务时， 必须具备从生产设备到用户室内服务所需的完整统一的网络d + 能提供社会化的 服务。如邮政业运输邮路，电信业的“最后一公里”接入服务，电力业的输电线 路，城市供水管道等。这种网络系统覆盖面大，由此而带来的规模经济和范围经 济效应显著。产业的平均成本和边际成本随产量增加而大幅度降低，以致在既定 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第5 页共2 6 页 的市场需求下，一家厂商足以提供和满足大部分甚至全部市场需求。所以，从成 本和效率的标准看，相对于多家厂商自由竞争而言，寡头垄断和完全垄断是自然 垄断行业组织的最合理的市场结构和制度安排。如果同时存在多家企业，各自重 复安装自己的管道线路，这无疑会造成资源浪费，经营成本提高。 2 、巨大的积淀成本 自然垄断行业生产技术的固定成本非常高，由于这些产业的生产和配送设备 的投资额巨大，有很强的长期使用性质，折旧需要时间。从其技术性质上来看， 资产的专用性致使很难把该设备转用于其它用途，一旦投入生产经营过程就很难 收回，这也是构成新企业进入壁垒的重要因素。如果多个企业之间进行自由竞争， 其破坏性和杀伤力将是巨大的，结果要么是几败俱伤，要么是兼并联合。 3 、普遍服务性 大多数自然垄断行业的产品或服务是公众的基本生活所需，需要规制机构保 证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。普遍服务是让自然垄断企 业以绝大多数人承担得起的价格提供基本的产品或服务，服务质量要一视同仁， 资费标准要统一。普遍服务是对自然垄断行业的最基本要求。 邮政行业是通过一定的路网系统提供服务的。传统自然垄断学说认为，作为 网络型产业，邮政产业需要的投资巨大。如果两家竞争企业在同一区段【特别是 在面积广大的偏远地区) 同时铺设平行的邮政网络进行运营，虽然竞争在短期内 可能使消费者受益，但相对独家企业运营来说，成本增加了大约一倍，而收益不 变，显然是缺乏效率的。这是一种浪费性的重复设置，而重复建设的成本都将最 终转嫁到消费者身上，由于规模经济的存在，对邮政的投资者来说，运营规模越 大，单位产品的成本就越小。由一个企业大规模运营，要比几家较小规模的企业 同时运营更有效率。因此，传统经济理论认为，自然垄断性是包括邮政在内的公 用事业最显著的经济特征，也是政府对公用事业进行严格管制的最有说服力的理 由。 2 2 普遍服务分析 2 2 ，1 邮政普遍服务的概念 通信权是人类的一项基本权利，邮政普遍服务是保护人类通信权的一种十分 重要的手段。对邮政普遍服务，1 9 9 9 年第2 2 届万国邮政联盟大会通过的北京 邮政战略定义为：一个国家为其本国领土的所有用户，以可以承受的价格提供 达到规定质量的永久性的邮政服务。 我国以前的邮政法中未曾出现“普遍服务”一词。在新修订的中华人 民共和国邮政法( 讨论稿) 中，将普遍服务定义为：指在中华人民共和国境内， 以合理的资费向所有人提供信件寄递服务及其它普遍认为不可缺少的邮政服务， 但是具有特殊水平的服务除外。 从这个定义本身，我们可以理解邮政普遍服务的政策性含义包括4 个方面： 首先，邮政普遍服务是政府的职责，政府旨在提供普遍服务，满足公共需要。 其次，普遍服务的对象是在本国境内的所有用户，不分其贫穷富贵，不论其在城 市还是偏远的山区、农村。第三，价格低廉，保证普遍服务价格人人可以承受。 第四，永久提供，只要社会有需求，公民有需要，政府就要保证提供，满足需要。 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学t 商管理_ 唢上专业学位论文第6 页共2 6 页 2 2 2 普遍服务的补偿机制与邮政专营权 如上所述，邮政普遍服务是指在一国范围内向所有人提供支付得起的基本的 邮政服务。为解决作为经济实体的邮政企业因提供普遍服务而引起的亏损，世界 各国采取各种措施给邮政以补偿，这些措施包括政府补贴、邮政自身交叉补贴、 赋予邮政专营权、跨行业经营许可、建立普遍服务补偿基金等。 笔者认为国家通过立法赋予邮政企业专营权，可以弥补邮政企业在履行普遍 服务中所受到的损失。如日本对信函和明信片，法国对信函和l 千克以内包裹， 德国对2 0 0 克以内、资费不超过5 5 欧元的信函和有址目录，列入专营权范围， 其他公司不得经营。 通过专营权可以使邮政企业在发达地区的盈利弥补在落后地区的亏损，另一 方面也抵消了私营企业挑肥拣瘦的的弊病，即经济学上的“撇奶油现象”。从经济 上支持邮政企业提供普遍服务。由此可见，专营权与普遍服务关系密切，专营权是 保障普遍服务实现的重要手段，普遍服务是专营权存在的必要条件。 2 3 邮政通信的社会属性分析 2 3 1 邮政的国家安全性 我国邮政法将信件和具有信件性质物品的寄递业务规定为邮政企业专营， 主要是基于如下考虑：第一，信件类业务由邮政企业专营是国家安全的需要。信 件和具有信件性质的物品大多涉及公民隐私、商业秘密、军事秘密、国家秘密， 这些关系到社会的稳定和国家的安全，是关系到国计民生的大事，从某种意义上 来讲是国家主权的象征。第二，信件和具有信件性质的物品由邮政企业专营是法 律的授权，信件类业务具有严格的保密性，保护公民的通信秘密是我国宪法 赋予公民、法人和其他组织的基本权利，国家要想切实维护公民、法人的这一项 权利，就必须由一个自己领导的、组织严密的机构来经营管理。第三，信件和具 有信件性质的物品由邮政企业专营是由邮政企业的特点决定的。信件类业务要求 迅速、准确、安全、方便，而邮政企业正好具有全国统一管理、配合密切、点多 面广、联合作业、制度统一的特点，这就为信件类业务的高质量传送提供了可靠 的保障。 2 3 2 邮政的公益性 邮政的公益性主要体现在以下几个方面： 首先，邮政是为全社会提供公共通信服务的社会基础设施。基础设施是面向 所有公众和经济活动单位，提供的是社会化服务，是一个公共的开放系统。提供 基础设施服务和产品是公用行业的基本的社会职责，而共享基础设施的服务则是 每一位公民的基本权利。基础设施是城乡主要物质支撑体系，是确保社会政治、 经济等活动正常运行的不可缺少的重要基本要素。邮政是社会的基础设施，对于 促进经济发展、社会进步和人民生活的提高起着不可或缺的重要作用。 其次，邮政的经营目标具有较强的社会公益性。邮政是面向全社会各界，服 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第7 页共2 6 页 务于千家万户的公用通信服务业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水 平的高低不仅直接关系到公众的生活，而且是现代工业发展不可或缺的重要条 件，事关国民经济的安全与稳定。正因为如此，各国法律往往规定，邮政企业的 生产经营不应当纯粹以营利为目的厂而应当将为社会提供必要的公共服务作为 其经营目的之一，即使在无利可图的偏僻地区也应当开展经营，这就是说，公用 企业的生产经营具有一定的社会公益性。邮政公益性的定位使邮政专营得以合理 存在。 2 4 政府管制与既得利益集团分析 长期以来，中国政府对自然垄断行业实行的是由政府直接投资、垄断经营的 政府管制体制。其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府 拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，经营风险由政府承担，这是一种政企 高度统一的管理体制。因而中国对自然垄断行业的管制实质上是传统计划经济体 制的一部分。在计划体制下，企业是一个没有自主权的主体，不仅国有企业如此 非国有企业也是一样。由于企业不具备主体资格，企业的设立、生产、销售、分 配和破产等都不能由企业自身决定，而是由政府决定。政府实际上是一个全能的 “总经理”，它决定企业的一切，包办企业的一切。其结果是，造成了企业与政 府角色的“易位”：企业的行为具有行政化的特征，典型的莫过于“企业办社会”。 政府则更多地具有企业的特征，企业的许多具体事情，都是由政府“包办”的。 随着改革的深入，中国自然垄断行业的深层次矛盾显现出来，突出表现在自 然垄断跟行政垄断联姻垄断利益与行政性垄断相结合，使得监管流于形式。 在转轨过程中，市场经济体系己初步确立的情况下，行政垄断的加强一方面表明 国家计划经济权力的扩张，另一方面则意味着垄断部门市场经济利益冲动的加 剧，它实际上是这二者的结合。 行业垄断是自然垄断与行政垄断交织而成的畸形，长期以来我国自然垄断部 门企业运营最突出的特点是政企不分。政府主管机构集三重身份于一身，既是国 有资产的所有者代表，又是行业的管制政策的制定者和执行者，还是企业的直接 运营者。在这种体制下，企业运营具有如下特点：一是所有制结构和经营方式是 单纯的国有，企业等同于一级行政机构；二是管理体制高度集中，基本按照行政 机构设置，形成“条条”管理：三是指令性计划涵盖着经营。由于行政化垄断势 力的侵入，使中国的市场状态在很大程度上发生了变异，即市场交易中被不断营 造、复制和异化出某种非市场因素，使得市场本应具有的资源高效配置功能和公 平竞争环境受到损害和削弱，有限资源不再按照效率原则，而是按垄断市场的“权 力网”来配置。行政性垄断限制了中国规模经济的健康成长，阻碍了竞争力的普 遍提高。 垄断行业的政府管制除了强化政府部门的行政控制外，还造就了一个庞大的 既得利益集团。在我国大多数的受管制市场上，存在着一种特殊的利益集团即“政 企同盟”，结盟者一方为行业管制机构：另一方为行业原有的垄断巨头。它们在 “合法”掠取巨额垄断利润的同时，极力阻碍着公平竞争的市场博弈规则的建立。 在我国政企不分是一种普遍现象，尤其在自然垄断行业更是如此。 中国邮政长期在计划经济体制下运行，政企合一的体制使邮政既掌握经营 权，又掌握话语权，官商结合的经营模式造成了邮政专营改革的缓慢与迟滞。而 这恰恰又是邮政专营权长期存在的原因。 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕l 二专业学位论文第8 页共2 6 贞 第三章国外邮政专营的实施 目前，世界绝大多数国家和地区都有关于邮政专营的法律规定。权力主体都 是国有邮政企业或部门，而专营权的范围和期限则基于各国国情的不同而有所区 别。为了更好地了解邮政专营制度的发展变化动态，帮助理解本文其后将作的专 营制度未来发展趋势分析，笔者将对部分具有代表性国家的邮政专营制度进行介 绍。 3 1 部分国家邮政专营实施情况 3 1 1 美国邮政专营实施情况 美国邮政承担着邮政普遍服务的职责，提供的服务渗透到了每个美国人的生 活。到目前为止，美国邮政是美国最大的雇主，目前邮政正式员工近八十万人，非 正式员工近七十万人。近年来，美国邮政每年投递的邮件超过了2 0 0 0 亿件，收入 达至u 6 2 5 亿美元，名列财富杂志世界5 0 0 强排行榜的第2 5 位，是世界上最大的邮 政企业。 美国邮政拥有规模巨大的邮政网络，邮局网点达3 8 万个，日投递邮路达2 3 万条，这是邮政最重要的经济资产，也是邮政对于国家和用户的价值所在。但是， 邮政普遍服务网络的运营成本很高。根据美国邮政提供的数据表明，1 9 9 8 年，美 国邮政的固定成本超过2 5 0 亿美元，而且固定成本随着新邮路的增加而不断提高， 因为增加邮路之后须要购置新的车辆，车辆的增加又增加了汽油的耗费，甚至还 须要建立新的邮局为新增加的投递点服务。 面对如此大的投入，美国邮政和美国政府如何提供这巨大的开支呢? 他们的 做法是部分通过法律手段、部分通过经济手段来解决普遍服务的费用问题。法律 手段是通过立法只允许美国邮政经营信件业务( 两倍于一类邮件资费或3 美元以 上的邮件放开) ，并且邮政信箱由邮政部门专用，使美国邮政获得专营权，如果没 有信件专营，私营公司只会趋利避害，他们只会为商业区和高收入住宅区服务，而 高成本的乡村地区和平民区的服务只有承担普遍服务的美国邮政去做。这将导致 更高的普遍服务成本。 美国邮政的核心业务是信件业务，即一类邮件( 账单、结算表、书信等) 和标 准a 类邮件( 广告邮件) ，这两类邮件加起来占邮件总量的9 0 ，占邮政总收入的 8 0 。期刊和优先邮件( 小包和较重的文件) 以及标准b 类邮件( 包裹、印刷品捆把 等) 也很重要，但是总体上看还是信件业务占绝对多数，邮件的单件收入很清楚 地说明了这一点。2 0 0 5 年，美国邮政的单件收入为2 9 3 美分( 以经营包裹业务为 主的联合包裹公司其单件收入为6 7 5 美元，以经营文件次日递为主的联邦快递 公司其单件收入为3 5 美元) 。 2 0 世纪6 0 年代，美国出现了邮件运递的私营公司，他们进入低成本、高利润 地区与美国邮政展开不择手段的竞争，这种无序的不公平的竞争危害了国家邮政 体系的完整性，导致了社会公众邮政资费负担过高，同时，也加大了用税收补贴来 在全国范围实行普遍投递服务的成本，从根本上损害了社会公共利益，也危及国 家信息安全。1 9 6 9 年到1 9 7 0 年间，美国国会受理了美国邮政关于上述事件的申 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文 第9 页共2 6 页 诉，经过法定程序的听证和调查，为了建立公平的竞争秩序，维护国家邮政体系的 完整和统一，为了支持美国邮政行使其为国家和社会提供普遍服务的基本使命， 保护国家邮政部门的基本收入，进而从根本上保障国家信息安全、公民通信权益 等公共利益不受侵害，依据宪法授权，美国国会于1 9 7 2 年制定并施行了关于限制 私营公司运递信件的私人快递条例。条例规定了信件运递业务由美国邮 政专营：“邮政以外的人以任何方式在邮路上寄送、运送信件或者以任何方式引 起或协助类似的活动，被认为是违法行为。” 条例规定美国邮政在提供优质、高效、廉价的信件运递和普遍投递服务 的同时，有权对私营运递公司和私营快递公司实施检查，具体判定“例外”和“免 责”等中止条例的施行，并依据私营运送公司的“记录”计算与收取普遍服 务补偿费；有权在发现违反条例的行为时，举报相关行为责任人并向大法官 起诉，要求当事人支付不超过该信件从始发地运送至终点所应有的全部邮资的费 用。 3 1 2 德国邮政专营实施情况 德国邮政法的第5 1 节规定：到2 0 0 2 年1 2 月3 1 日为止( 最近德国政府又将这 一期限延长到2 0 0 7 年) ，德国邮政股份有限公司拥有2 0 0 克以内信函和有址产品 目录的专营权，并且可以以盈利为且的，但其资费不能超过最低重量档次邮件资 费的5 倍( 法定专营权) 。 德国邮政管理体制改革始于1 9 8 0 年代，经历了三个阶段、三个层次。1 9 8 8 年， 德国邮政实行邮电分营，成立邮政、电信、邮政银行( 德国邮政银行成立于1 9 9 0 年，1 9 9 5 年脱离邮政，1 9 9 9 年又回归邮政) 三个独立的部门。1 9 9 5 年，实行政企 分开，分别成立国有邮政公司和市场监管机构。1 9 9 8 年，缩小邮政专营权，成立 邮电行业监管司。现在的德国邮政监管机构就是德国邮政第二次和第三次改革中 设立的监管机构演变而来的。 德国邮政监管机构的监管内容，主要包括邮政普遍服务、邮政通信安全与秘 密、邮政市场三个方面。邮政普遍服务覆盖德国所有地区、所有人群，价格低廉， 定时定质。根据实际情况，德国政府将此项业务交给了德国邮政公司。德国邮政 公司在履行邮政普遍服务的同时，获得政府给予的优惠政策和特权，如免交增值 税，出现亏损时得到政府补贴，一定重量以内的信函专营权等。政府邮政监管机 构依法对德国邮政公司提供的邮政普遍服务，从范围到内容，从资费到质量标准， 从政策到法规，进行全面的系统的而又十分具体的监管。相关法律规定，邮政通 信安全与秘密包括：国家信息安全、公共安全和邮政秘密。国家信息安全监管的 对象是德国邮政公司，而公共安全和邮政秘密的监管对象除德国邮政公司外，还 有众多的邮政服务提供者。规范邮政市场秩序可以说是德国邮政监管机构最主要 的工作任务，德国邮政政企分开的目的就是维护邮政市场公平竞争，规范邮政市 场秩序，通过市场竞争使邮政服务水平不断得到提高，所以，德国邮政政企分开 之初的邮政监管机构也叫市场监管机构。 德国邮政市场分为三大块。一是专营领域：5 0 克以内的信函，由德国邮政 公司专营，其他任何公司和单位不得染指，否则就是违法。二是许可领域：一定 重量以上和一定重量以下的信函，现在是5 0 克1 0 0 0 克的信函，实行许可证制 度，即德国邮政公司以外的部门或公司要求经营，必须得到邮政监管机构的许可。 三是竞争领域：包括速递、快递、包裹、报纸、杂志等，加上1 0 0 0 克以上的信 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕士专业学位论文第1 0 负共2 6 页 函，都是竞争性的，任何合法的公司和部门都可以经营。根据邮政市场的分类， 德国邮政监管机构对邮政市场监管的重点是信函市场。对专营领域实行保护，对 许可领域实行许可证制度。许可证的发放非常严格，要对申请进入许可领域者进 行包括资格资质的审查、调查、许可、登记等一系列的进入监管，还要对取得许 可者进行提供服务的实现情况进行监管。为确保邮政信件专营，国家监管机构明 确，邮政网络7 个环节中只有最初2 个允许非邮政企业进入，即邮件收集和到进口 邮件分拣中心的运输，并由邮政企业给予一定的补偿( 相当于代办费) ；其余进 口分拣、出口后运输、进口分拣运输与细分拣、投递均系邮政企业“垄断”。 由此可知，专营的基本点有两个：一是非邮政企业不得自行设网从事由收到 寄的全程经营业务；二是非邮政企业进入邮政网络是有严格范围限制的，即只能 参与信件收集并运输至邮政企业的邮件处理中心，其余环节特别是投递，不被许 可。由于专营保护到位，德国境内1 0 0 0 克以内的信件寄递业务，目前邮政公司约 占9 3 。曾经申请经营邮政业务的企业有近2 0 0 0 家，目前只剩1 0 0 0 多家( 占市场 份额7 ) 。除了监管市场进入外，德国邮政机构还要进行资费监管。邮政普遍 服务提供者的资费都要经过邮政监管机构的批准，专营领域的资费必须全国统 一。对其他邮政服务的资费的最高价实行限制，防止任何不正当竞争行为。邮政 监管机构这样做的目的是保障并提高邮政普遍服务水平，维护德国邮政公司专营 权，规范邮政市场秩序，促进邮政市场有序竞争。 3 1 3 日本邮政专营实施情况 现代日本邮政创建于1 8 7 1 年，迄今已有1 3 0 多年的历史。根据2 0 0 2 年邮 政公社法案，2 0 0 3 年重组后的日本邮政公社，成为国有企业，自负盈亏，但邮 政职工仍属于公务员，政企合一的特征并没有根本改变。日本邮政包括三大业务， 即邮递事业，邮政储蓄和简易保险。邮政公社对这三大业务进行统一管理。目前 日本邮政公社的资本金达1 2 万亿日元，邮局2 4 7 0 0 多个，员工约4 0 万人，是 日本最大的国营企业。 1 9 4 7 年1 2 月1 2 日生效的日本邮政法第5 条规定：“除国家邮政经营邮政业 务外，任何人都不得把邮政业务作为事业”。日本邮政法还规定：信函、明信片 属邮政专营，任何人不得经办。任何人不得投递他人的信函。两人以上或者法人 雇用的人连续投递他们自己信函的均被视为投递他人信函，处以3 年以下徒刑。 同本私营信件递送法规定：邮政市场开放的目的，是为了确保公平和公正 的函件投递服务。通过向私营公司发放许可证，从而使他们经营函件投递业务并 采取措施，确保这种投递业务的适当操作，以增加使用者( 用户) 享受更加多样化 的服务机会。该法把私营信件递送企业分为般信函递送企业( 全国全面进入型 一即在全国范围内提供邮政普遍服务) 和特定信函递送企业( 特定服务型，主要 从事增值服务，如快递) 。 目i j 日本邮政开放的业务范围包括： ( 1 ) 普通( 一般) 信件投递业务( 必须在全国范围内经营) 。这种业务要满足 下面的两种要求：信件的尺寸4 0 厘米x 3 0 厘米x 3 厘米或更小，重量是2 5 0 克或更轻； 国内信件原则上在交寄三天内送达收件人。 ( 2 ) 特定信件投递业务( 不一定在全国范围内经营) 。这种业务应该只投递如 下的信件( 限制性信件) ：信件需要在交寄三小时之内进行投递：信件的邮资是 1 0 0 0 日元以上( 含1 0 0 1 ) 日元) ；信件的长、宽、厚尺寸之和超过9 0 厘米或重量超 邮政专营权与未来发展战略研究 北京邮电大学工商管理硕上专业学位论文第1 1 页共2 6 页 过4 公斤。 私营公司从事普通信件投递业务要取得业务经营许可证。根据日本私营信 件递送法规定，总务大臣负责审批并颁发许可证，同时要符合保证通信秘密、 每周投递天数六天或更多、有能力提供满意的服务等条件。在资费方面要求私营 公司预先向总务大臣通报提供普通信件投递服务的资费标准，并要求：对于不同 的目的地不应采取不同的资费( 使用相同的国内资费) ：符合尺寸和形状标准的重 量低于2 5 克( 含2 5 克) 的一件邮件的最低资费不能超过总务大臣颁发的相关条例 中对现有一封信函的定价( 8 0 日元) ：资费要清楚地公布作为固定的资费；资费应 公平、平等。私营公司从事特定信件投递业务也要取得由总务大臣负责审批并颁 发的业务经营许可证。同时，根据两种( 许可) 业务的共性规定：( 1 ) 要求禁止检查， 保护通信秘密。( 2 ) 准予办理普通信件投递业务的合同条款由总务大臣规定。( 3 ) 如果邮件是由私营公司投递，需要注明。( 4 ) 只有当信件无法投到收件人且无法 退回寄件人时才可以保存信件。( 5 ) 要求准备有关信件投递管理规定，旨在保护 通信秘密。( 6 ) 私营公司之间的相互委托业务行为和协议要具体。( 7 ) 颁布停业和 吊销营业许可证的监管要明确。此外，日本还规定要取得一般信件业务经营许可 证，还必须具备相当的网络基础条件，即必须在日本全国境内建设至少l o 万个信 筒。 3 1 4 英国邮政专营实施情况 英国是世界上邮政业起步最早，发展最快的国家之一。英国邮政局已发展成 为英国创造就业机会最多、经济效益可观的第一大企业，拥有庞大的海陆空传递 手段，1 9 万个有现代装备的邮政支局和二十余万名从业人员，业务遍及全球。 1 9 6 9 年，英国邮政实旌邮政企业化行动，邮政事业与政府分离，转为国营公 司，成为通过公司化改革而获利的典型。英国邮政的企业化改革开世界邮政改革 之先