（行政管理专业论文）论中国古代县政监察的机理与启示.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 中文摘要 本文从历史的角度对县政监察进行研究。研究的目的在于了解中国古代县政监 察产生、发展和完备的演变过程，在于通过县政监察在历代王朝中的兴衰更迭的分 析，探讨古代县政监察在历代王朝政治、经济、社会中所发挥的作用，找到古代县 政监察的机理，结合我国县政监察的现状，总结古代县政监察的经验教训，以促进 今天我国基层县政监察制度的建设。 本文的研究有着较大的理论价值和实践意义。从理论价值的角度看，古代县政 监察的研究可以有效的弥补我国行政监督研究的一个薄弱环节。县政是国家政权的 基层重心所在，县政监察是行政监督体系的一个重要组成部分，而在中外政治学、 法学、行政学、社会学等学术研究领域中，关于我国县政监察的系统文献相当缺乏。 从实践意义的角度看，研究古代县政监察有利于为我国当前的县政监察体系的建设 和完善提供有益借鉴，以促进县政的勤政和廉政。近些年来，地方政府体制改革正 在逐步深化，县改市、减市强县和并乡( 镇) 强县的举措使得县政在国家政权中的 基层作用更为显现，同时，也使得县政监察的重要性更为凸现，通过有效的县政监 察，可以加强对县政府行政决策、行政执行的监察，促使民主、高效、廉洁的基层 政府的建立。 本课题研究主要运用规范分析法和历史分析法，重点研究了古代县政监察的四 个主要机理：监察体系一多元分层；监察方式一灵活多样；监察原则一灵活性与规 范性相嵌；监察功能一“耳目”与“鞭子”彰显。文章的仓u 新之处在于梳理了古代 县政监察的演变，概括了古代县政监察的四个主要机理，总结了其经验教训。研究 结果表明，古代县政监察在中国封建官僚政治中具有基石的作用，是历代王朝政治 体制中的重要组织部分，历代统治者都很注意通过对县政的监察，控制县的行政、 控制县官以得民心，古代县政监察的经验教训，能为建设和完善我国社会主义县政 监察制度提供有益的借鉴。 关键词：县政监察机理启示 a b s t r a c t i nt h i s p a p e rt h ec o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ni s s t u d i e df r o mt h eh i s t o r i c a l a n g l e i t a i m st om a k ec l e a rt h ee v o l v i n gp r o c e s so fc h i n e s ea r c h m cc o u n t y a d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o n b ya n a l y z i n gt h ea l t e r n a t eo fp a s td y n a s t i e s ，t h er o l eo fa r c h a i c c o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o n i sd i s c u s s e da n dm e c h a n i s mo fa r c h a i c c o u n t y a d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ni sa n a l y z e d f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h ea c t u a l i t i e so fc h i n e s e c o u n t y a d m i n i s t r a t i o n i n s p e c t i o n ，t h ee x p e r i e n c e s a n dl e s s o n so fa r c h a i cc o u n t y a d m i n i s t r a t i o n i n s p e c t i o n a r es u m m a r i z e da n dt h e np r o v i d e df o r p r o m o t i n gt h e d e v e l o p m e n to fc u r r e n tc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ni nc h i n a t h es t u d yi sv e r yi m p o r t a n ti nt h et h e o r ya n dp r a c t i c e s t u d y i n gt h ea r c h a i cc o u n t y a d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o nc a l lo f f s e tt h es t u d yc o n t e n to fc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o n t h ec o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni st h ec e n t e ro fs m t ea d m i n i s t r a t i o na n dt h ec o u n t y a d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ni sa l s oa ni m p o r t a n tp a r to fa d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ns y s t e m h o w e v e rt h er e f e r e n c e sa b o u to u rs t a t ec o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o na r ev e r yl i m i t e d o nt h eo t h e rh a n dt h es t u d yo ft h ea r c h a i cc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o nc a np r o v i d e r e f e r e n c e sf o rc u r r e n tc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o na n da c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to f c u r r e n tc o u n t ya d m i n i s t r a t i o n d u r i n gt h ep a s tf e wy e a r sw i t ht h ed e v e l o p m e n to f r e g i o n a lg o v e r n m e n ts y s t e mr e f o r m a t i o n ，f o re x a m p l ec o u n t yi sc h a n g e di n t oc i t ya n ds o o n ，t h er o l e so fc o u n t ya d m i n i s t r a t i o nb e c o m em o r ea n dm o r ei m p o r t a n ta n dt h e nt h e r o l e so fc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o na l s ob e c o m em o r ea n dm o r ei m p o r t a n t v a l i d c o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ns y s t e mc a l lv a l i d l ys u p e r v i s et h eg o v e r n m e n ta n dc a l l m a k et h er e g i o n a lg o v e r n m e n tb e c o m em o r ed e m o c r a t i c ，m o r ee f f i c i e n ta n dm o r e u n c o r r u p t e d t h en o r m a t i v em e t h o da n dc a s ea n a l y z i n gm e t h o da r ea d o p t e di nt h i sd i s s e r t a t i o n a tt h es a m et i m e ，t h ef o u rm e c h a n i s mo fa r c h a i cc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o na r e s t u d i e d ：i n s p e c t i o ns y s t e m ，i n s p e c t i o nm e t h o d ，i n s p e c t i o np r i n c i p l e ，i n s p e c t i o nf u n c t i o n ， t h em a j o ri n n o v a t i o n so ft h i sp a p e ra r ea sf o l l o w s ：b a s e do nt h ee v o l v i n gp r o c e s so f c h i n e s ea r c h a i c c o u n t y a d m i n i s t r a t i o n i n s p e c t i o n a n dt h ef o u rm e c h a n i s m t h e e x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sa r es u m m a r i z e d t h er e s e a r c hi n d i c a t e st h a ta r c h a i cc o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ni st h eb a s ea n d p o r t i o no fa r c h m cb u r e a u c r a tp o l i t y t h e r e f o r et h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sc a l lp r o v i d e b e n e f i c i a l r e v e l a t i o nf o rc u r r e n tc o u m ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o ni nc h i n a k e y w o r d ：c o u n t ya d m i n i s t r a t i o ni n s p e c t i o n m e c h a n i s mr e v e l a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名： 渺年 日期：轨西年，a 月，r 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名：泠墨 日期：新彤年a 月f f 日 导师签名：0 雀一甜 日期：沙喀年伶月，r 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圄童途塞握窒卮溢卮；旦圭生；旦二生；旦三生蕉查! 作者签名：辗岔军 日期：知趣年a 月f f 日 导师签名- y 9 坼 日期：0 略年，旁月，扩日 引言 党的十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的理念，这对执政党和政府 提出了更高的要求，要求建立一个廉洁、高效的政府。县级地方基层政府是强家机 器的重要组成部分，是国家治理的基础平台所在。它对国家的政治稳定、经济发展 和社会安定起着举足轻重的作用。建立一个民主、高效、廉洁的基层政府在和谐社 会的理念中显得尤为重要。当前，我国党和政府非常重视地方基层政府体制的改革 和地方基层政府的反腐倡廉工作，但是改革开放以来，随着经济不断的发展、各种 利益的调整，改革领域的不断拓展，出现了许多新情况、新问题，为了使国家基层 行政机关及其工作人员依法执政、高效行政，为了使各种违法乱纪行为，诺如贪污 受贿、徇私舞弊、官僚主义、执法犯法等行为，及时受到纠举和惩处，我们必须在 新形势下做好地方基层政府的监察工作，监察是国家监察机关依照中华人民共和 国监察条例和其他有关法律、法规和政策，按照一定的程序和方式对国家行政机 关及其工作人员、国家行政机关任命的其他人员贯彻实施国家法律、法规、政策的 情况所实行的监督、纠举、检查和惩戒活动。它是国家行政管理活动的必要内容， 是行政监督体系中专门监督系统的一个具有代表性的子系统，是行政管理运行机制 中不可缺少的组成部分。认真开展监察工作，通过对国家行政机关及其工作人员、 国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部，就其执行国家政策和法律法规的 情况、违反政纪的行为进行监察，有利于保证国家机关工作人员清正廉明、有利于 改善和加强行政管理，提高行政效能，使政府更好的为社会主义建设服务，为搞好 廉政建设及深化改革、建设和谐社会提供保障。 我国的监察机构于1 9 4 9 年建立，在政务院设人民监察委员会；同时，在县、 市以上的各级人民政府内设人民监察机关。1 9 5 7 年反右派斗争扩大，监察制度遭到 破坏，监察部被撤销。八十年代中期，为了改善行政管理、提高行政效能、加强行 政法制监督，国务院恢复了监察制度，在国务院设立监察部，县以上地方各级人民 政府设立相应的监察部门，其中县人民政府设立监察局，人数配备数额为7 1 2 人。 迸入九十年代，监察机关与党的纪律检查机关合署办公，在县政权组织活动中，监 察局与属于党委系统的纪检委合署办公，合署后的监察部依照宪法规定仍然属于国 务院序列，接受国务院领导，对国务院负责，执行中华人民共和国行政监察法， 合署办公后，仍是各级政府的组成部分，继续实行由所在政府和上级纪检监察机关 。刘鸣九：行政监察必备，中国政法大学出版社1 9 8 9 年版，第9 页。 1 的双重领导体制。近年来我国政府非常重视监察工作特别是基层县政的监察。各级 县纪委监督局通过对一些行政领域加大监察力度：如纠正部门和行业不正之风，加 大行政许可法执行的监察力度等，在监察方面取得了一定成效。但是在看到成绩的 同时，我们也清醒的认识到县政监察工作还有不少方面不适应完善社会主义市场经 济体制和建设法治政府等的要求，还存在问题，我们必须对其进行进一步健全和完 善。在我国古代，由于县政在中国封建官僚政治中具有基石的作用，是历代王朝政 治体制中的重要组织部分，历代统治者都很注意通过对县政的监察，控制县政、控 制县官并得到民心。我们的祖先在建制和运用县政监察制度方面有许多宝贵的经验 教训，因此，本论文从历史的角度研究县政监察，以便为建设和完善我国社会主义 县政监察制度提供有益的借鉴。 研究中国古代监察制度中的县政监察，有着较大的理论价值和实践意义。从理 论价值的角度看，古代县政监察的研究可以有效的弥补我国行政监督研究的一个薄 弱环节。县政是国家政权的基层重心所在，县政监察是行政监督体系的一个重要组 成部分，而在中外政治学、法学、行政学、社会学等学术研究领域中，关于我国县 政监察的系统文献相当缺乏。从实践意义的角度看，研究古代县政监察有利于为我 国当前的县政监察体系的建设和完善提供有益借鉴，以促进县政的勤政和廉政。近 些年来，地方政府体制改革正在逐步深化，县改市、减市强县和并乡( 镇) 强县的 举措使得县政在国家政权中的基层作用更为显现，同时，也使得县政监察的重要性 更为凸现，通过有效的县政监察，可以加强对县政府行政决策、行政执行的监督， 促使民主、高效、廉洁的基层政府的建立。 本文主要运用规范研究方法对古代县政监察的演变、机理进行研究，总结其经 验教训。并在古代县政监察演变、机理研究的基础上，归纳了其对当前我国县政监 察建设的启示。在这一部分，运用了案例分析方法对我国当前县政监察的重要性进 行了分析。研究的主要内容在于古代县政监察的四个主要机理：监察体系一多元分 层；监察方式一变化多样；监察原则一灵活性与规范性相嵌；监察功能一“耳目” 与“鞭子”彰显和古代县政监察对当前建设和完善我国社会主义县政监察制度的启 示。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、古代县政监察的相关理论概述 无论是古代、近代、现代、国外或国内的行政，其行政组织、行政制度乃至整 个行政体系都会随着行政环境的变化而变化。中国古代的县政监察作为古代政治体 制中的重要部分一一古代监察制度的一部分，随着历代王朝的更替经历着世时沧 桑。 ( 一) 古代县的演变及含义 在我国古代的夏、商和西周时期，国家的行政机构设置都是宗主国统辖下的诸 侯国行政，没有中央行政和地方行政之分，因此没有县政。县政机构设置最初是到 春秋战国时期开始萌芽的。春秋时，强大的诸侯国兼并弱小的诸侯国后往往在所并 吞的地域设县。战国时，诸侯国开始设郡，当时，各诸侯国一般在腹内繁华之地设 县、在边远荒鄙之地设郡，两者并不互相统属，到战国后期，随着边地逐渐得到了 很好的开发，边郡也逐渐繁荣起来，于是就开始在郡下置县，从而产生了郡、县二 级制的地方组织。在三晋地区最早建立起了以郡统县的制度。史记秦本纪记 载：“魏纳上郡十五县。”。由此可知，魏的上郡辖十五个县。此后，燕、楚、秦等 国纷纷效法三晋，如燕昭王时所置上谷郡曾辖三十之县。秦始皇于公元前2 2 1 年 灭六国后，天下一统，版图辽阔，始皇鉴于周代列国分封，王室力微的经验教训， 欲集权于中央，分天下为三十六郡，郡下设县，有少数民族者设道，郡县行政统一 于中央，取战国时代的郡县制为定制，并普及到全国各地，自此，以郡统县的行政 管理制度开始产生，县作为初级地方行政开始确立。 自秦始皇的郡县制之后，地方行政机构设置随着不同王朝的更替有所改变，秦 朝结束后，继秦代而建立起来的谣汉在一部分地区承袭郡县制，在另一部分地区建 立封国，实行郡国并行的地方行政，以郡和国为地方行政，以县和侯国为初级地方 行政。自汉部郡县制后还有唐道州县制、北宋路州县制、元省路县制、明布政司府 县制、清省府县制。尽管各个王朝的地方行政制度处于不断的变化中，但县成为了 自创设后始终不变的地方行政。 由以上县的历史演变可以看出，古代县是历代王朝的地方基层行政机构，县政 。周书灿：中国早期国家结构研究，人民出版社2 0 0 2 年9 月第1 版，第1 6 8 页。 。战国策秦策四。 3 顾士学住论文 m a s t e r st h e s i s 府是以县令( 或县长) 为首负责行政事务并由其自行辟除的掾属系统。 ( 二) 古代县政的构架 古代县政作为地方行政组织，是国家机构的重要组成部分，作为一级基层政权， 自春秋县的萌芽起，县政府的构架存在于历代皇朝中。 1 、县长负责铷 春秋战国时，县级政权都设置有县令、县长。县令( 县长) 是一县的最高行政 长官。到秦朝时即实行县长负责制。秦汉时，县令全面负责一县事务，无论巨细。 如汉书百官公卿表云：“掌治其县”。后汉书百官志本注列曰：“掌治 民，显善劝义、禁奸罚恶、理诉平贼、恤民时务、秋冬集课，上计于所属郡国。”罾 以后历代各朝尽管在县长的职能的叙述上稍有差异，但各朝的县政都设有县令( 县 长) 一职，县令( 县长) 为县政最高行政长官，全面负责一县事务。如南朝时县令 ( 县长) 除劝民农桑、惩治强盗豪强外也随时局变化而拥有一定的兵权；唐朝时县 令之职在于敦导地方风纪，劝民农桑，征收赋税，兴修水利，抚恤孤穷，躬亲狱讼， 维持治安，是所谓“亲民”之官。 2 、人员结构 古代县政的人员构成主要有县长、县丞、县尉。县长是一县的最高长官，县令 的属官有令史，令史主要助理县令处理一切公务：县丞地位仅次于县令，主管民政， 县尉主管一县之军务。除了这些主要人员外，有的王朝还设有其他职位：如唐代设 有县令、县丞、县尉、主薄等职务：元代设达鲁花及县尹，下设县丞、主薄、县尉。 在县之下一般还有乡基层组织人员的设置。如秦朝有三老、蔷夫、游微，三老掌教 化( 教育感化) ，蔷夫管审理诉讼和征收赋税，游徼流动巡逻，维持一乡治安。在 县之上有郡行政组织人员的设置，一般都设有郡守、郡尉、等。郡守为一郡之长， 郡尉为郡守的军事副手。 总体上讲，历代县政府的主要官员有县令( 县长或知县) 与县丞、县尉、主薄， 除此外还有典史、主吏、令史、仓吏、胥吏皂役等从属入员，这些人员和相应的办 事机构构成古代县政。县衙政务，由县令( 县长或知县) 总领，县丞、县尉辅助， 。参考袁剐：中国古代政府机构设置沿革，黑龙江人民出版社2 0 0 3 年版，第1 1 6 页。 。孔令纪等：中国历代官制，齐鲁书社1 9 9 3 年版，第6 3 - 6 4 页。 。孔令纪等：中国历代官制，齐鲁书社1 9 9 3 年版，第6 0 - 7 2 页。 。孔令纪等：中国历代官制，齐鲁书社2 0 0 3 年版，第6 3 页。 4 典史、主吏、令史、仓吏、胥吏皂役等为从属。另古代县政在行政过程中，上受郡 级行政的管辖，中管辖本级县政，下负责一些非政府机构性质的乡、里、亭等组织 的治理。古代历代王朝自春秋战国时始的人员和机构层级设置可见表1 一古代县政 架构沿革： 古代县政架构沿革( 表1 ) 朝代 地方机构人员设置职能 春 郡 设郡守、郡尉、监御史 郡守全权负责一郡政务，郡尉负责一郡之军务，监 秋 御史职司监察 战 县 设县令( 长) 、县御史县令负责一县政务，县御史司职监察 国 基层乡 里组织 设野司寇、征、伍侯等负责基层乡里的政务 郡郡守、郡尉、郡监郡守为一郡之长、守以治民、尉以统兵、监以察事 县县令、县三老、县尉等 县令综理全县政务，县尉统领兵卒，拘捕盗贼，三 秦代 老掌管教化 秩掌管一乡事宜，三老掌管教化，蔷夫掌管司法与 乡一里有秩、乡三老、蔷夫、游徼 赋税，游微掌管治安 州监察区设州牧( 或刺史)州牧( 或刺史) 为固定的监察官 郡郡守 为地方最高行政长官，处理一郡兵刑钱谷诸事务和 汉代 任用郡县官吏 县令为列县的行政长官、县丞掌管民政、县尉掌管 县县令( 长) 县丞、县尉 军事 乡亭 有秩、乡三老、蔷夫、游檄 职能基本如秦 刺史掌管一州民政，监察所属郡、县官吏、荐举秀 三国 州 刺史、别驾治中、主薄等才，领掌兵权；别驾主管行政及选举；治中主诸曹 两晋 文书事；主簿主文书出纳、传令检校 南北 郡守的职能是体恤民情、详察政刑、劝课桑农、举 郡郡守、郡丞、功苗荐贤才、提倡礼教、监察属县；郡丞是郡守之助手： 朝 功曹主选举 县县长、县尉县长主持县民政、县尉掌管军事 乡里三老、什伍三老掌管教化、什伍催督租赋 刺史掌管本州内的民政、行政、财政、司法、征收 刺史、长史、司马、别驾并 赋税、官吏考课每年到所属县巡视一次；上佐尤其 州是别驾、司马多为用职，用来安排斥贬大臣和宗室、 称“上佐”、勾司 武将：勾司相当于尚书都省和御史的职责，是设在 州府内的监察机关、勾检机构 县令导扬风化、审查冤屈、躬听狱诉、劝课桑农、 隋唐 征督赋税、编造户籍、总一县之事；县丞协助县令 综理本县政务；主薄掌勾检稽查、纠正非违、为县 县 县令、县丞、县尉、主薄 级勾检官员；县尉亲理庶务、分判众曹、催征课税、 追捕盗贼 保长、里正负责编订户籍、催督赋税、均摊徭役、 乡、里、邻、保保长、里长、乡老兵役、乡老、里正对一般民事纠纷有负责调解的职 权 是中央捧到地方监察指挥军、政、财、刑政务的、 宋代路帅、螬、宪、仓四监司 为皇帝设在地方上的耳目 顽士学位论文 m a s t e r st h e s i s 通判初设置之时是皇帝设在各州韵重要耳目非知 州啬搴属官，与知期共同处理各州兵民、赋役、钱、 知州、通判、录事、司户、 户口、狱诉、审判，后随者中央集权制度的稳定， 州 司法、司理各曹参军逐渐演变为州的副长官：录事、司户、司法、司理 各曹参军作为知州和通判的扁官专门负责处理一个 部门的事务、监督各曹 县令总揽一县民政、司法、财政事务如果驻有军队 县 县令、主薄、县尉则兼兵马都监或监押；主薄掌管官物出纳、销注簿 书：县尉掌管训练弓手、维持治安 里正、户长不是正式的一级政权机构，面是由乡、 乡里里正、户长 村中的地主充当的差役，负责替官府催征赋税和镇 压农民的反抗 达鲁花赤为最高行政长官，主管一路的军政、农业、 达鲁花赤、总管、同知、治手工业等事务：总管为副职，协助管理；同知、治 路 中、判官、推官中、判官分管各种具体行政事务；推官负责司法和 刑狱 达鲁花赤为最高行政长官，主管一府( 州) 的军政、 府( 州) 设达鲁花赤、州( 府) 尹、农业、手工业等事务 知州( 府)州( 府 尹、知闸( 府) 处理各州兵民、赋役、钱、 元代 户口、狱诉、审判 设达鲁花赤及县尹、县丞、 达鲁花赤为最高行政长官，主管一县( 州) 的军政、 县 农业、手工业等事务， 主薄、县尉 里正、主首、五十家为一社， 里正、主首负责催办钱粮、管理民间事务；社长负 乡、都 责教劝本社之人务勤农业，实则是加强对人民的控 社设社长 制 掌一府之政、举凡狱诉、赋役、教化、考察属吏、 府知府 仓库、河防诸事都由知府负责 知县掌一县的刑各钱谷各等事、狱诉、征收赋税等 县 知县、县丞、主薄均须亲自过问；县丞协助县令综理本县政务；主薄 明代 掌勾检稽查、纠正非违、为县级勾检官员 里长管理和约束里内人户、检查督促生产、调处本 里甲 里长、里老里的民事诉讼和轻微犯罪、催征钱粮等；里老主持 本乡本里的民事审理和 知府总领其事，凡一府的政务必须由知府上达督抚； 府( 州)设知府、同知、通判同知、通判分掌粮、盐、督辅、江海防务、河工、 水利 清代知县掌一县之事，县丞、主薄分掌粮马、征税、户 县( 厅) 知县、县丞、主薄、典史 籍、缉捕；典史掌狱囚 官民相兼的基 层管理 里甲、保甲里甲管征地方赋税，保甲清查户口、维持地方治安 资料来源：由坚石。地方政府的职能和组织结构华夏出版社1 9 9 4 年版；孔令纪，中国历代官制，齐 鲁书社2 0 0 3 年版；张晋藩，中国官制通史，中国人民大学出版社，1 9 9 2 年1 0 月第1 版整理。 ( 三) 古代县政监察的功能 中国古代自春秋战国始，由于世袭分封制的废除，中央集权制的逐渐形成 使中央对地方的监察变得十分重要，由上表可以看出，在春秋战国时便出现了监御 硕士擎位论文 m a s t e r st h e s i s 史、县御史职务韵设鼍。秦始皇统一中国后，建立了统一的专制主义的中央集权制， 这使得对地方的监察更显重要，秦朝时，不但设置了地方监察官员，而且秦始皇在 位时，经常亲自巡行郡县考察各地官吏，自秦以后的历代王朝大多非常重视对地方 县政府的监察，古代县政监察在历代王朝中处于十分重要的地位和发挥着重要的作 用。 1 古代县政监察是古代中央集权的君主专制实行对县级地方政权强化控制的 主要方式。中国古代王朝自秦朝始，从中央到地方郡、县、乡、里、亭各级组织， 组成了一个相互联系的、庞大的政治体系，这个政治体系是一个整体，任何部分的 失灵都会影响到王朝的稳定，而且作为基层政权的县政尤为重要，为此，古代王朝 通过设置专门的监察机构，配备监察官员，对县政实施监督，以加强中央集权对基 层地方政权的控制。 2 古代县政监察有效的限制了县级地方官员的贪污腐化，保证了县级地方官 僚队伍的纯洁性。古代封建官僚集团内，存在着各种政治病态。图谋享乐，以公谋 私，贪污受贿，消极职事等，这些现象在远离王朝监督、控制的基层政权中尤为普 遍，以致引发各种社会矛盾，危及皇朝的稳定统治。因此，通过对县政机关的监察 可以有效的限制县级地方官员的贪污腐化，保证了县级地方官僚队伍的纯洁性，使 百姓安居乐业，国家繁荣富强。 3 古代县政监察对官员推行奖、惩措施，调动官吏的工作积极性。古代监察 官通过监督、检查、对县级官员成绩进行考评，对那些工作积极、政绩突出和有特 殊才能的官吏，上报皇帝予以奖升，对于那些贪污受贿，不守法纪的官员，根据律 法予以严惩，以调动官员工作的积极性。 4 有利于缓和阶级矛盾和社会矛盾，维护地方统治秩序的稳定。在古代社会 中，地方官员的违法乱记行为不仅会加剧统治阶级内部的矛盾，同时也会激起社会 各阶层人士的不满情绪，使阶级矛盾更为尖锐，社会矛盾更为复杂，而通过地方监 察官对官吏违法乱记行为的弹劾，监察。可以缓和阶级矛盾和社会矛盾，消除社会 的不满情绪，维护地方统治秩序的相对稳定。 二、古代县政监察的演变 关于中国古代监察制度产生于何时，学术界有不少论述。例如：关文发、于波 先生认为：“我国奴隶制时代夏、商、西周、春秋的监察制度，同整个国家组织、 国家制度的发展一样，处于一个不成熟时期，战国时期专门的监察机构在各国逐渐 产生并发展起来。”。徐式圭先生认为：秦是监察的雏形时代，汉是监察的成长时 期，魏晋监察仅存，十六国监察拾零，南北朝监察互异，隋是监察的转形、唐是监 察的全盛时期，五代监察没落，宋时监察复兴、辽金元是监察制度的南北融合时代， 明朝是监察制度的完备时代，清朝是监察制度的台谏合一时代。邱永明先生认为： 古代监察制度萌发于春秋战国时期，形成于秦汉、发展于魏晋南北朝、成熟于隋唐、 强化于宋元、完备于明清。以上论述仁者见仁，智者见智，但是无论古代监察制 度如何演变，古代县政监察在整个监察制度发展史中有其普遍性一一遵循整个监察 制度的发展史，同时也有其特殊性。 ( 一) 春秋战国时期县政监察的萌芽 春秋战国前，夏、商、周诸王朝的统治机构分为特征迥异的两类一一中央和地 方机构，地方大多是一些诸侯王国，它们离王朝都较远，且拥有一定数量的军队、 土地和人民，具有反叛中央的经济和军事实力，对它们的监察十分必要，但是由于 当时诸侯国有很大的独立性，中央不能直接在诸侯国内设置官员，因此，这个阶段 没有专门的监察机构和专司监察的官员。春秋战国时，由于兼并战争频繁激烈，社 会动荡不安，官员对国君的背叛、渎职、贪赃使得各国国君对监察给予相当的重视， 尤其是对地方监察，出现了职司监察的官员，且随着郡、县地方机构的出现与逐步 推广，由中央到地方的行政层级逐步确立，对地方郡县的监察开始介入，其触角涉 及政治、经济、教化等各方面。这表现在两个方面：一是御史随王左右记言记事的 同时监察大臣和郡县官吏，。二是在秦等“战国七雄”中，已有一些监县御史，韩 非还提及当时魏国有县令与监县御史勾心斗角之事。 在这个时期，对于县令等地 方官吏的监察方式主要有以下几种： 1 巡县( 或行县) 。战国时期，君主常常带领随从人员巡行地方，省视地方相 国和郡守的治理，听取地方百姓的舆论，随便也就路过了些县，镇，对县镇的治 理也进行省视。如史载赵武灵王“行县”曾路过番吾( 今河北磁县北) 。 o 关文发、于波：中国监察制度研究，中国社会科学出版社1 9 9 8 年版，第5 - 6 页。 o 徐式圭：中国监察制度史，中华书局1 9 3 7 年版，第1 0 页。 o 邱永明：中国监察制度史华东师范大学出版社1 9 8 2 年舨，第1 页。 o 史记滑稽列传载：齐威王置酒后宫，召淳于髡赐之酒，问日：“先生能饮几何而醉? ”对日：“臣饮一 斗亦醉，一石亦醉。”威王日：“先生饮一斗而醉，焉能饮一石哉! 其说可得闻平? ”鬃日：“赐禚于大王之前， 执法在旁，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣。”又见秦会要订补卷十四职官上郡县官： “秦赵之会，御史书事，而滓于髡亦云御史在前，掌记事纠察之任也。” o 韩非于内储说上卷九中载：“卜皮为县令，其御史污秽而有爱妾， 皮乃使少庶子佯爱之，以知御史阴 情。” 8 2 私访。即派员私察地方县令的言行。卫国中有一县令座席破损的事被冒君 知道了，该县令大惊，“以君为神也。”。齐国中，齐威王派员私察阿县大夫和即墨 大夫的职守情况，了解到前者“田野不辟，民贫苦”，后者“田野辟，民人给，官 无留事，东方以宁”，于是，封墨大夫万加，烹阿大夫，及左右曾誉阿大夫者皆并 烹之。 3 考绩。即通过“一年一小计，三年一大计”的制度考核地方官吏的政绩。 它源于周时诸侯朝见述职。先是县令向郡守上报，再由郡守汇总各县情况后向朝廷 上报接受审查。审查的内容是编入册中的户籍人口，田地开垦，赋税收入，刑狱治 安，灾变危害等的治理。 ( 二) 秦代至元代间县政监察的演变的轨迹 自秦朝创立始到明朝建立之前，这一时期是中国古代监察制度的确立、成长时 期，古代县政的监察在这段时期在承袭前朝监察理论的基础上，不断推向完各，主 要表现在监察思想、监察官员、监察机构的设置和监察方式几方面。 监察思想逐步走向成熟，一些君王、有眼光的政治家、思想家和政治责任感较 强的大臣都提出了监察的重要性。如西汉后期政论家鲍宣在给汉哀帝的谏疏中说： 君主治理天下，既需要有“谏争之臣”以监督君主的行为，纠正君主的过失，使君 主不至于“白专快意”，防止最高统治者出现“自薄而厚恶臣”等腐败行为，又需 要像龚胜那样的正直监察官对各级官吏实旌监察，使其不敢以亲用人，以贿选官而 “皆慎选举”，畏监察之威严而“不敢为奸”，从而有效的防止和打击官吏的腐败行 为。 西汉君主汉武帝刘彻，在元封五年设置十三部刺史以监察地方长吏时，下诏 认为：“夫泛驾之马，跞驰之士，亦在御之而已。”9 也就是说，那些纵恣放废，不 遵礼度，贪赃枉法的腐败官吏，就如同“不循轨辙”之马，只有通过刺史监察这样 的监督方式，才能将其“制御”防止其腐败行为危及政权的稳定。东汉章帝在建初 二年三月的诏书中也认为，贵戚近亲，大臣官员们“奢纵无度”的腐败行为得不到 制止，是因为无人“举察”，缺乏监督所致。因而他要求三公等大臣“明纠非法， 宣振威风”，加强对贵戚朝臣，地方官吏的监察，“先京师而后诸夏”，以监察来防 。见韩非子内储说下。 o 见史记田敬仲完世家。 。汉书鲍宣传。 o 汉书武帝记。 m a s t e r s t h e 姗 止和纠正从上至下的腐败行为。 从以上的监察思想可以看出，大一统的政权政治上的需要，中央集权制国家机 构的建立和发展，使秦汉魏晋南北朝等朝代有眼光的政治家、思想家以及一些明智 的统治者，继承并发展了春秋战国时的监察思想，不仅仅重视对君主的监察，对各 级地方监察也日益受到重视，形成上下同时监察的监察思想，也为县政监察思想的 不断成熟奠定了基础。 在监察机构和监察官员的设置上，自秦朝时，便设置了专门的监察机构，监察 机构设御史大夫为最高长官，在御史大夫之下，有御史丞和中丞两位副手。监察机 构的一般官员为御史，他们分为两部分，部分在朝廷负责日常的监察工作，另 部分常驻地方郡级政府，实施对地方的监察。在西汉汉武帝时，将全国分为十三 部，也即十三个监察区，中央设十三名刺史为监察官，各负责一部的监察事务，同 时在设置十三部刺史监察郡国的同时，在郡一级设置督邮一职，负责监察部内诸县 官吏。东汉因袭西汉中期之制，郡置督邮监察县属官吏，东汉督邮出巡。县令要派 人迎接。如周琵三十岁为尉从佐，“奉檄迎督邮，即路慨然，耻在厮役，因坏车杀 马，毁裂衣冠”而逃跑。三国魏晋南北朝时大多设有督邮，负责监察郡内诸县官 吏。萧梁因袭刘宋之制，郡置督邮以监督所属诸县。唐朝时，不仅继承了秦朝的监 御史和汉代以来的韶刺史制度，还设置了使职差遣监察系统。对于郡县的监察，一 是御史巡按系统的监察即以御史巡按郡县，处理重大的刑事和官吏不法贪赃案件。 除监御史巡按郡县外，还有皇帝特派监察地方县政的使臣系统。以后的宋、辽、西 夏、金、元、明诸朝代，监察制度在不同的朝代多有废改和更新，但对地方州，县 的监察方式基本沿袭下来，只是在具体做法上略有差异。 上述监察机构和监察官员对各县级官吏的监察大多采用了以派遣监察官员长 驻地方的经常性监察为主，以临时性监察为辅助手段的监察方式。临时性监察的主 要形式是巡视地方，一般由郡太守对属县进行巡视，称为“行县”。通过行县考察 监察属县长吏及豪强。 ( 三) 明清时期县政监察的完备 明清时期，地方监察制度形成了纵横交错的监察网，县政府的监察趋于完备。 明朝时，在中央废中书省，分相权于六部( 吏、户、礼、兵、刑、3 - ) ，六部直接 对皇帝负责，设六科给事中监察之，相应的，地方废行省，权分三司，形成了由提 o 汉书文帝纪，资治通鉴卷十三。 。贾玉英：中国古代地方监察制度，人民出版社2 0 ( m 年8 月第1 版，第2 3 1 页。 1 0 刑按察使司及其所派出的巡道官，都察院巡按御史，加衔巡抚与总督三大监察体系 的多层次监察体制。其中，明朝提刑按察使司一省置一，并派属官分察府州县，是 地方监察的主体。当时全国设十三个按察使司，按察使司置按察使一人，其主要职 能之一并是监察，考核地方官吏。永乐年间，周新为浙江按察使，“微服行部，忤 县令。”县令“欲拷治之，”听说“廉使且至，”将周新“系之狱”。周新在狱中询问 诸囚，得县令“贪污状”。告诉狱吏说：“我按察使也。”县令大惊谢罪，被周新“劾 罢之。”另明朝按察使司为了加强对府州县的监察，还派所属官员分巡各道，亦称 “分巡道”或“道分司”，道分司官常“驻在外，遍历所属，接受词讼，禁革奸弊，” 从而形成了按察使、道分司垂直对府，h 县的监察体制。至清朝时，在明朝的基础上， 将科道合一，将明朝的十三道改为十五道，又设省，将明朝的地方三级监察变为四 级，即各道监察御史，总督( 巡抚) 、按察司和道员监察。 纵观中国古代县政监察的整个发展历程，统治者对县级政权的监察具有历史 性、长久性、严密性等特点。所谓历史性，就是指历代统治者都非常重视对县政权 的考察：所谓长久性，就是指统治者对县政权的考察是始终一贯的，而不是忽松忽紧， 可有可无的：所谓严密性，就是指统治者对县级政权的监察制定了严密的制度措施， 使县政监察制度体系化和制度化。而古代县政监察在其演变过程中、在历代古代的 统治者不断总结和不断发展完善中呈现出以下的一些特征。 1 古代县政监察是古代监察体系内地方监察体系的个部分，其监察效能随 中央与地方权力的强弱而消长。从县政监察的角度看，中央控权紧密些，多元监临 势强，县官就无所适从，多元监临势微，县官为非作歹，甚至与郡州长官相互勾结 贪赃王法。 2 监察体制沿着由单一制向多层次、多元化发展的轨迹而演变。在隋朝前， 无论是秦朝的监御史，还是汉朝的督邮均为单一监察体制，到隋唐时期，虽有所发 展，但仍为单一监察体制。宋朝时，对于县级的监察开始向多层次、多元化转变。 在宋代，地方监察机构中有路级监察机构，它包括转运司、提点刑狱司、提举常平 司等，统称监司。除监司外还有由府、州、军、监级监察机构组成的通判厅。对于 县级长官，除了要接受监司、通判的监察，郡守也有监察县令的职能，而且县级长 官之阂也要互察。 3 监察对象往往以县官为主，这是县政监察制度的另一个突出特点。在中国封 建专制时代，各级地方政权都实行长官集权制，县政权也是如此。县官集一县的行 政、司法、军事等权力于一身，这种权力高度集中的体制如果不受制约，很容易造成 。元尚宾：刻海忠介公文集海瑞集治安疏。 权力的滥用和腐败。因此，对于县政监察的对于往往以县官为主。 面对于县官的佐属及州县政府中正规体制之外的办事人员，如吏役阶层，州县 监察制度也未能发挥其应有的监察作用。 4 古代县政行政监督主要体现为郡( 州) 长官的检视与考核。古代对于县一 级官吏( 含县令县吏) ，主要由郡( 州) 太守监督，且是与政务考核结合起来的。 如汉时，郡守通过以下几种方式监县：一是传达朝廷诏赦政令等文件；二是依照本 区域情况自设地方规制，并严格要求诸县推行；三是郡守依制定期巡视属县，检查 县政、劝课桑农、平均徭赋、推行教化和察举孝廉；四是郡守在秋冬之际派督邮到 各县督促考评的同时，兼带审理刑狱和察访县令非法；五是由郡政府的功曹主持对 各县令长的功绩的考核评价。年终时郡守或其主要助手长史要奉簿册到朝廷上计。 古代县政监察的主要机理 古代县政监察有着广泛的治理功能。首先，它有严密的控制功能。这种控制， 作为国家治理的一个重要环节，主要是对地方执行中央决策的控制，克服地方的离 心力，防患藩镇之患，维护中央集权和国家统一。其次，它有良好的督导功能。这 种督导，表现为既监察官员行为，又干预地方政务，以促官员励精图治，检点言彳亍； 以利政令畅通，提高治理效能。再次，它有纠举功能，各路监察官员，深入基层， 纠举不法，对于贪官污吏的纠举，其威摄之大似悬在地方官员头上的“鞭子“。这 对于反腐倡廉、安良抚民，维护地方的社会稳定，缓解官民冲突，均有一定的积极 作用。在这些功能的发挥中，我们可以看出古代县政监察的主要机理。 ( 一) 监察体系一一多元分层监临 古代县政作为历代王朝政治制度的基层政权，虽然其权力不大，但对于维护封 建王朝的统一，对于维护地方统治秩序的稳定、对于缓和阶级矛盾和社会矛盾等都 起到重要的作用，历朝皇帝深明其基石作用，故十分重视对基层县政监察的建设， 经历若干朝代，古代县政监察不断发展完善，从最初的单监察发展到多元分层监 察。 在上层，有以监察朝廷部门官员为主、监察地方官员为辅豹中央监察系统。汉 时，汉武帝鉴于前朝发生的吴、楚等宗室的叛变及汉历史上的其他事变，通过加强 监察来控制百官，增设司隶校尉和丞