（行政管理专业论文）我国食品安全管理中的政府责任研究.pdf

摘要 我国食品安全管理中的政府责任研究 摘要 我国目前处于社会转型的关键时期，任何公共安全事故包括食品安全事故若得不 到及时有效地处理，都会影响社会稳定并演化成为全社会的公共危机事件导致更严重 的后果。在这一特殊转型期，政府作为管理的主体、公共事务的管理者、公共服务的 提供者、公共政策的制定者和公共权力的行使者，其是否能扮演好这些角色显得尤为 重要。近年来诸如广州“瘦肉精刀、三鹿“毒奶粉 等食品安全事故不断发生，不仅 严重影响了人民稳定的生活，有的甚至侵害到人民的人身生命安全，同时也对国家的 经济造成了重大损失。政府作为食品安全管理的主体被推向了风头浪尖，不得不去面 对社会广泛地质疑和问责。笔者认为政府作为食品安全管理的掌舵者对自身的责任不 明晰，对如何履行好自身责任不明晰，从而导致了近年来食品安全事故一而再再而三 地发生。因此，本文旨在研究政府如何从自身出发去反思在导致食品安全事故的产生 和加剧后果及整个食品安全管理中应承担的责任，为政府更有效地进行食品安全管理 提供现实的思考和建议。 本文首先对当前有关国内外食品安全管理中政府责任研究的文献资料进行了客 观综述，接着对食品安全管理及政府责任等相关概念进行界定，并客观地指出政府承 担食品安全管理责任的理论依据。其次，对近年来发生的食品安全事故进行了深入分 析，特别是在法律保障体系、食品安全管理体制和经济技术投入等方面进行了认真分 析，找出政府在承担食品安全管理责任中的问题症结所在。最后是本文的重点，借鉴 国外先进经验并结合我国具体国情，从政府在食品安全管理中应当承担的法律责任、 政治责任、经济责任及道德责任出发，提出政府更有效承担食品安全管理责任的合理 化建议，对我国政府在食品安全管理方面的理论进行了补充完善。 关键词：食品安全，食品安全管理，政府责任 a b s t r a c t 堡主兰堡垒奎 a b s t r a c t o u rc o u n t r yi si n a ni m p o r t a n tt r a n s i t i o n a lp e r i o d a n yp u b l i cs a f e t yi n c i d e n t s ， i n c l u d i n gf o o ds a f e t yi n c i d e n t s ，i fn o te f f e c t i v e l y t ob ed e a l e dw i t hw i l la f f e c ts o c i a l s t a b i l i t ya n dt h ee v o l u t i o no ft h ew h o l es o c i e t yt ob e c o m ep u b l i cc r i s e s l e a dt om o r e s e r i o u sc o n s e q u e n c e s i nt h i ss p e c i a lp e r i o d ，i ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tf o ro u rg o v e r n m e n t t op l a yr o l e so ft h em a i nb o d yo fp u b l i cm a n a g e m e n t , p u b l i ca f f a i r sm a n a g e r , p u b l i c s e r v i c ep r o v i d e r , p u b l i cp o l i c ym a k e ra n dt h ea d m i n i s t r a t o ro fp u b l i cp o w e rf o o ds a f e t y i r l c i d e n t ss u c h 嬲，g u a n g z h o uc l e n b u t e r o l s a n l up o i s o nm i l kp o w d e r ”a n do t h e r s c o n t m u et oo c c u lt h e s ei n c i d e n t sn o to n l ys e r i o u s l ya f f e c t e dt h es t a b i l i t yo ft h el i v e so f a v e r a g ep e o p l e ，a n ds o m ew e r ee v e na g a i n s tp e r s o n a ls a f e t y , b u ta l s oa f f e c t e dt h en a t i o n a l e c o n o m yr e s u l t e di ns i g i l i f i c a n t l o s s g o v e r n m e n ta st h em a i nb o d yo ff o o ds a f e t y m a n a g e m e n th a dt o f a c em o r eq u e s t i o n sa n da c c o u n t a b i l i t i e sf r o ms o c i e t y it h i n kt h a t g o v e r n l i l e n ta sah e l mo ff o o ds a f e t ym a n a g e m e n ti s n tc l e a ra b o u tw h a tr e s p o n s i b i l i t i e s t h e yh a v ea n dh o w t op e r f o r mr e s p o n s i b i l i t i e si nf o o ds a f e t ym a n a g e m e n t ，l e a d i n gt ot h e r e c e n tf o o ds a f e t yi n c i d e n t so c c u ra g a i na n da g a i n t h e r e f o r e ，t h i sp a p e ri st os t u d yh o w t h eg o v e r n m e n t sp r o c e e df r o mi t so w nr e s p o n s i b i l i t i e so fr e f l e c t i n ga n di n f l u e n c i n ga n d i n t e n s i f y i n gt h e f o o ds a f e t ym a n a g e m e n t , a n dp r o v i d ear e a l i s t i cc o n s i d e r a t i o na n d r e c o m m e n d a t i o n s i nt h i sp a p e r , f i r s t l y , g a v ea no b j e c t i v eo v e r v i e wo nt h el i t e r a t u r eo ft h ec u r r e n t d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lf o o ds a f e t ym a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y , t h e ng a v et h ef o o ds a f e t ym a n a g e m e n t r e l a t e dc o n c e p t sa n dt h e g o v e r n m e n t a l r e s l ：i o n s i b i l i t yf o rf o o ds a f e t ym a n a g e m e n tb a s e do n t h et h e o r y s e c o n d l y ，g a v ea l li n 。d e p t h 删y s i so fc u r r e n tf o o ds a f e t ya c c i d e n t si nr e c e n ty e a r sf r o md i f f e r e n ta s p e c t s ，e s p e c i a l l y i nt h el e g a l p r o t e c t i o ns y s t e m ，f o o ds a f e t ym a n a g e m e n ts y s t e m a n de c o n o n n ca n d t e c h n o l o g i c a li n p u t s ，e t c i n o r d e rt oi d e n t i f yt h ec b i xp r o b l e mo fg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t i e sf o rf o o ds a f e t ym a n a g e m e n t l a s tb u tn o tl e a s t , t h ef o o t h o l do f t h i sa r t i c l e i st ol e a r ne x p e r i e n c e sf r o ma d v a n c e df o r e i g nc o u n t r i e sa n dc o m b i n ew i t hc h i n a ss p e c i f i c d o m e s t i cc o n d i t i o n s 。s t a r t i n g f r o mt h el e g a lr e s p o n s i b i l i t y , p o l i t i c a lr e s p o n s i b i l i t y , e c o n o m i er e s p o n s i b i l i t ya n dm o r a lr e s p o n s i b i l i t yt oa s s u m eam o r ee f f e c t i v ef o o ds a f e t y m a l l a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t ya n di m p r o v eo u rg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n t o ff o o ds a f e t y k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y , f o o ds a f e t ym a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n t a lr e s p o n s 沌i l i t y i l 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名：至随 叼年6 月日 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：墨嗵 研年6 月日 硕一l j 学位论文 我困食品安全管理中的政府责任研究 1 绪论 随着物质条件、生活水平的提高，如今中国的老百姓己不再只满足于填饱肚子就 可以了，而更多的关注于“吃好 ，而这所谓“吃好”也就是如何吃得安全吃得健康。 进入口中的食物是维持生命、供给能量、提高身体素质、增强免疫系统、抵抗病毒能 力的重要物质。而如果是有毒或有害或不安全的食品通过进食过程，导致中毒、诱发 疾病，甚至是威胁生命安全，食物就未达到本该有的作用及目的。但是每当老百姓看 着诸如每周质量报告的食品安全信息披露类节目，看着我们同常摆上饭桌带着残 留农药的果蔬，外出在餐馆进餐时所进食的用“泔水油”作出油光鲜亮、摆放精美的 “美味大餐”，在节目中被揭露出这些食品生产、经营卫生状况背后一幕幕触目惊心 的“不可告人的秘密”时，消费者一边咒骂着经营者的“缺德”，一边更质疑着国家 的食品安全体系，国家的食品质量检验、监查等部门是如何履行人民所赋予的权力和 承担应有的食品安全管理责任的。近两年诸如，广州“瘦肉精”、三鹿“毒奶粉等 食品安全事故的不断发生不仅严重影响了人民稳定的生活，有的甚至侵害到人民的人 身生命安全，同时也对国家的经济造成了重大的损失，对政府的食品安全管理能力提 出了巨大的挑战。面对诸如上述这些不断发生的食品安全事故，我们不禁要拷问为何 这些公共食品安全事故不断地发生侵害着人民和谐稳定的生活? 在食品安全管理过 程中，作为管理主体的政府，他们是否以“为人民服务”为主旨地行使人民赋予的权 力、他们是否清楚地明晰其在食品安全管理中的职责所在、以及他们又该如何承担起 应有的责任，这些是本篇论文关注的焦点和研究的核心。 1 1 选题价值意义 1 1 1 价值 本文以食品安全管理为具体立足点，从政府自身的责任角度重点研究和探讨政府 在食品安全管理中应当承担的各种具体责任，丰富政府食品安全事故管理的具体理论 内容。在当前的相关研究中，研究者大都忽略了这样一个事实：在各种造成公共危机 的诱因里，往往都是先从具体小的事故灾害引起，政府对待事故灾害的态度及政府自 身的失灵也是造成或加剧事故灾害向危机转化的一方面，因此政府需要认识到在由事 故灾害转化导致公共危机事件的产生和加剧公共危机事件中应具备着怎样的责任。 综观我国期刊、硕博士论文，绝大多数都是食品安全相关制度、体系的研究分析， 很少从政府责任的高度来诠释我国何以在诸多制度、体系的制定、运行下，仍旧发生 接二连三的食品安全事故，不是我们的制度体系不科学，是我国政府作为公共事务管 理的掌舵者对自身的责任不明晰，使得“八个部门管不好一头猪的现象时有发生， l l 绪论 硕上学位论文 政出多门且衔接缝隙不紧的问题一直存在。本文也将以此作为立足点，研究政府如何 从自身出发去反思和研究政府在导致食品安全事故的产生和加剧后果及整个食品安 全管理中应承担的责任。政府在食品安全管理中应当承担的法律责任、政治责任、经 济责任及道德责任是本文在此探讨的重点。 1 1 2 现实意义 从瘦肉精、苏丹红到三聚氰胺面对接二连三的食品安全问题，老百姓之间流 传着这样一种说法：“吃荤的怕激素，吃素的怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么心中 没数。 对于老百姓来说，一日三餐，餐餐的安全问题的确十分重要。民间的这样一 种说法虽然带着些调侃，但同时也表达出老百姓的无奈。老百姓不是专家，无法仅凭 肉眼去识别什么是有毒、不安全的食品，即使专家也必须通过相关技术及实验检测的 研究证明才可知食品真正的食用安全性。曾寅初等学者( 2 0 0 5 ) 以北京市消费者购买 q s 认证鸡肉的消费者问卷调查研究表明，在老百姓面对食品安全性惴惴不安的时候， 更期待着作为“一家之长”的政府及其相关机构能履行其工作职责对食品进行严格监 察，政府给出的“该吃什么，吃什么安全成为老百姓进行食品购买的主要依据。老 百姓最信任政府提供的信息，并且认为政府最应为食品安全问题负责任( 参见表1 1 ) 。 表( 1 1 )消费者最信任的信息提供主体 频数比例( ) 政府部门 1 8 16 0 9 4 环境组织及其他民间组织 1 1 3 7 医生或学校学者专家 7 6 2 5 5 9 企业2o 6 7 谁都不信1 03 3 7 其他1 75 7 2 合计2 9 71 0 0 食品安全，关乎人民的生命安全更关乎我们人类的健康繁衍，不仅成为老百姓眼 中最为关注的问题，也随着国内外一件件食品安全事故的不断涌现，成为了我国政府 关注的热点话题，也成为全世界各国政府高度关注的问题。我国根据世界发展进程的 演化规律，在社会发展序列谱上，目前正处于“经济转轨，社会转型”的关键时期，随着经 济体制改革的深入，各种危机事件频繁发生，这样的特殊转型时期为社会“非稳定”提 供了新的诱因。探讨如何通过政府责任的实现避免和减少各种事故灾害为人类所带来 的深远影响。与其他学者关注的我国“非稳定状态下”各种社会危机事件不同的是，本 文更为关注的是食品安全中的事故危害，关注政府如何承担在食品安全管理中的责 任，这不仅具有现实的意义，也同时具有长远的战略意义。从现实的角度讲，本文研 2 硕1 学位论文 我因食品安伞管理中的政府责任研究 究政府如何加强自身建设以避免因为自身管理不善从而导致或扩大食品安全事故的 危害，为政府更好的实现食品安全管理中的责任提出现实的思考和建议。 1 2 文献综述 1 2 1 国外食品安全管理中政府责任研究的前沿追踪 国外对政府食品安全管理的研究较早，学者们从不同角度研究分析了政府食品安 全管理问题。早期食品的生产、流通主要依靠企业的自我管理，但由于科学技术的发 展，到了1 9 世纪至2 0 世纪初，食品生产技术和组成成分的日趋复杂，在生产者和消 费者间形成信息不对称、食品掺假、造假等诸多问题，政府成为主要的监督管理者便 有了必然性。在随后的研究中，国外学者就政府承担食品安全监督管理的必要性领域， 大致划分为两大类，一类是从博弈与均衡的角度，认为政府食品安全管理是各方利益 主体间博弈均衡的结果。众多学者将对企业采取食品安全行动和消费者食品消费行为 规律的研究认作是政府管理政策制定的基础，食品安全管理政策不仅应该能够保障食 品供应的安全性，并且应有利于食品行业的长远发展。另一类则从政府是公众利益代 理人的角度，认为政府食品安全管理是弥补市场失灵的必要手段。在对政府监督管理 行为的研究方面，国外学者认为，食品安全管理不同于一般消费品管理，不仅需要依 靠市场主体建立在维护自身利益基础上的自律来规范外，更需要依靠政府的强制力 量。 就政府关于食品安全管理与自身责任研究方面，近年来西方发达国家的政府都在 下大力气加强食品安全监督管理工作，并把这项工作作为构建服务型、责任型政府的 重要内容，无不体现了外国政府从自身责任出发在食品安全管理中履行政治统治和社 会管理的基本职能。食品安全监管从过去多头监管向现在的集中统一监管、从过去重 视食物链的重点环节监管向现在的加强食物链的全过程监管、从以政府部门监管为主 向重视发挥社会力量的作用等方向发展。 首先，建立各具特色的管理体制。发达国家在这方面的管理体制主要有：一个部 门为主，多个部门协同管理的食品安全管理的美国模式；成立专门的独立食品安全监 督机构的英国模式；由农业部门负责的食品安全管理的加拿大模式。 其次，注重完善法律法规体系。如加强立法；严格执法；强化信用管理。并且不 断完善标准、检测与危险性评价体系。不断制定与完善食品质量标准；建立严格的检 验检测体系；建立危险性评价体系；加强监督检查。 再次，重视食品安全预警。现在大多数发达国家的政府逐渐认识到，食品安全管 理的最有效、最简捷的方法便是“花少量钱预防，而不是花大量钱治疗，因此特别 重视风险评估与管理；加强预警系统技术的应用；强调食品安全管理的公开性和透明 3 l 绪论硕十学位论文 度。因而建立起以h a c c p 为基础的加工控制系统与微生物检测规范、致病菌减少操 作规范及卫生标准操作规范等法规，以减少食品致病菌的污染，预防食品中毒事件。 最后，充分发挥行业协会的作用。发达国家的政府十分注意发挥农产品生产者、 加工者和销售者及其合作组织在提升农产品质量安全水平方面的作用，行业协会良好 的自律机制也有效地减轻了政府的监管压力，强化了食品安全与管理。 虽然经过不断地实践及探索，发达国家已经具备了相对完善的食品安全与质量监 管体系，但不争的事实是，近些年来类似“英国疯牛病”、“二恶英污染”、“口蹄疫” 及“禽流感”等食品安全事件依然存在并时有发生。 1 2 2 国内食品安全管理中政府责任综述 在中国知网搜索中键入“食品安全管理”的关键词，得到的搜索结果是：近5 年来， 相关学术期刊论文6 5 7 0 篇，博士论文一百余篇，硕士论文七百余篇。大多数的硕博 论文都是从不同角度阐述我国食品安全管理体制模式及技术发展等的相关研究，为我 国政府在食品安全管理中责任的确定以及推动政府食品安全的管理起了很大作用。根 据现有文献资料分析： 首先，是对我国不同食品种类的质量安全管理的体系研究。如周洁红对生鲜蔬菜 质量安全管理问题研究，吴秀敏对我国猪肉质量安全管理体系研究，邵征翌对中国水 产品质量安全管理战略研究，林真对蔬菜和茶叶产品管理与控制系统研究等等。 其次，是对我国食品安全管理中相关政治、经济、法律等管理制度及体系的分析 研究。 政治制度方面，如张惠才对中国食品安全管理体系认证制度研究，冯忠泽对中国 农产品质量安全市场准入机制研究，孙君茂对区域食物质量安全风险评估研究，孔繁 涛畜产品质量安全预警研究，谢菊芳对猪肉安全生产全程可追溯系统的研究。 经济学角度，如王华书对食品安全的经济分析与管理研究，刁琳琳对食品安全监 管的经济学分析，蒋抒博对食品安全管制的经济分析。 法律法规方面，如张涛对食品安全法律规制研究，梁鹏论我国食品安全法律体系 的健全，王悦对我国食品安全法律监管模式与制度体系研究，孙玉凤对入世后中国食 品安全法律制度的完善，李静对我国食品安全监管法律问题研究。 再次，是从不同技术层面对我国食品安全管理进行的研究。如李晓萍对超市食品 安全质量管理体系及其关键技术研究，杨海对环境与食品安全快速检测技术研究，郭 波莉对牛肉产地同位素与矿物元素指纹溯源技术研究，宋卫国对黄瓜生产中农药应用 过程控制技术研究。 最后，是将国内外的食品安全管理进行比较研究，吸取国外的管理经验得以完善 o q - l a c c p 意即危害分析和关键控制点，足一套通过对整个食品链，包括原辅材料的生产、食品加t 、流通、乃至 消费的每一环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证的完整系统。 4 硕：t 学位论文我国食品安伞管理中的政府责任研究 我国食品安全管理体系。如李英海对国内外动物源食品安全保障体系研究，潘晓芳对 中美食品安全管理体系比较研究，方海论述国外食品安全信息化管理体系研究及对我 国的借鉴意义，宋大维对中外食品安全监管的比较研究。 综上所述，我国学者大部分都是就政府在食品安全管理中的某一个具体方面所承 担的政府责任进行的单一研究，如从政治管制的方面、建立立法标准方面、经济技术 投入方面等等，很少有纵观全局的对食品安全管理中政府责任进行全面深入地分析与 研究。于是，笔者综合前面学者已做出的学术研究进行进一步的深入思考及整合，明 晰政府在食品安全管理中应有的角色定位，充实政府在食品安全管理中高效的管理理 论，对改进政府管理职能、提高行政措施的科学性有着极其积极的作用。 1 3 论文思路 1 3 1 论文的基本研究思路 立足于当前已有的国内外有关食品安全管理及政府责任相关内容的研究背景基 础上，主要围绕对食品安全管理中政府责任从理论到实践的认识展开，全文贯穿的主 线是通过“是什么、为什么、怎么办，提出食品安全管理中的政府责任是什么，为 什么政府要承担食品安全管理，现阶段政府承担食品安全管理的现状问题，并对政府 如何更好地承担食品安全管理中的应有责任提出建议。首先明确政府在食品安全管理 中应当承担的责任内容，再从现实的食品安全事故管理中存在的问题去分析探讨我国 政府在食品安全管理中应当承担的责任内容，最后针对这样的问题提出相应的对策。 1 3 2 论文的创新点及不足 现阶段，由于理论基础较为薄弱，并严重缺乏相关数据，不管是政府管理部门还 是学界，都没有对食品安全管理中政府应承担的明确责任进行全面分析，本文填补了 这项空白，对改进政府管理职能、提高行政措施的科学性十分有利。本文深入了解食 品安全管理特点，洞悉政府责任的相关理论基础，提出适宜的、有效的管理建议。独 立创新的研究视角是提供公正的研究结论的保障，充足的文献、案例报道分析使得食 品安全管理中政府责任研究成为可能。 本文运用政治学、公共管理学、信息经济学的基本理论方法，为政府应承担食品 安全管理中的责任提供理论依据，明晰应有责任才能从政府自身出发去发现我国目前 之所以产生接二连三的食品安全事故的管理漏洞，才能使得我国政府在食品安全管理 中找到应有的角色定位。了解了为什么做就该明白如何去做，论文最后从政府责任角 度提出如何更有效承担食品安全管理责任的合理化建议。 由于时间有限，本文在资料收集、实例论证方面还存在一些不足之处，个别问题 在理论上说得不够透彻。另外，由于受客观条件的限制，作者不能亲身经历和深入所 1 绪论 硕l 学位论文 有有关各种食品安全事故发生的现场，因此只有通过相关文字和影像资料展开相关的 研究工作，这是的使得本次的相关研究未能尽善尽美。作者将在未来的研究工作中， 注重全面观察和收集第一手的研究资料，为研究的科学性和可靠性提供更坚实的基 础。 6 硕上学位论文 我国食品安伞管理中的政府责任研究 2 政府承担食品安全管理责任的理论概述 2 1 食品安全及政府责任的概念界定 2 1 1 食品安全的概念 1 9 9 6 年世界卫生组织在其发表的加强国家级食品安全性计划指南中对食品 安全( f o o ds a f e t y ) 定义为：“对食品按其原定用途进行制作和食用不会使消费者受害 的一种担保”。主要是指在食品的生产和消费过程中，确保食品中存在或引入的有毒 有害物质未达到危害程度，从而保证人体按正常计量和以正确方式摄入这样的食品不 会受到急性或慢性的危害。 2 0 0 9 年6 月1 日起施行的中华人民共和国食品安全法对“食品安全”和“食 品卫生”进行了概念划分及转化。全国人大常委会法工委行政法室主任李援在受记者 采访时说到：“这两个字的改变，更是监管观念上的转变，即从注重食品干净、卫生， 对食品安全监管的外在为主，转变为深入到食品生产经营的内部进行监管，这个转变 的目的就是要解决食品生产经营等环节存在的安全隐患。曲径在食品卫生与安全控 制学一书中分析到：食品卫生是对食品的生产过程而言，一般可由卫生标准操作程序 控制：食品安全是对最终食品产品而言，食品安全有赖于食品在生产过程中良好的卫 生管理和有效的安全控制措施。为使得食品具有确实的安全性，需对食品从f f l 问到餐 桌全过程可能产生或引入的各种会损害或威胁人体健康的有毒有害物质和因素加以 控制。事实和经验反复证明：不卫生的食品生产和加工方式，不卫生的饮食习惯，必 然会成为食品安全的隐患，甚至造成严重的食品安全后果。由于在食品的整个生产、 加工、存储、销售等环节都存在着隐患，全程的食品安全管理便显得尤为重要。 2 1 2 政府责任的定义 在布莱克维尔政治百科全书中指出，责任最常用于道义和法律的意义时，其 含义主要是指人们应当为自己的行为负责。结合古往今束中西方对责任的不同释义， 在我们进行研究工作时可以从以下两方面理解责任的含义：1 责任是义务，是当事人 无条件应该完成和履行的相关事宜；2 如果责任的主体没有能履行相关的义务，应当 受到应有的责罚。因此，在探讨责任问题时我们需要准确的定位责任的主体，责任的 内容和未能履行相关义务应当受到的责罚内容等。 政府具有狭义政府和广义政府的含义，狭义的政府指国家公共行政权力的掌控 。曲径食品1 1 生与安伞控制学化学1 = 业出版社，2 0 0 7 ，p 2 圆曲径食品卫生与安全控制学化学工业出版社，2 0 0 7 ，p 2 7 2 政府承担食品安全管理责任的理论概述硕上学位论文 者，负责管理国家法律的贯彻和实施，是组织管理国家事务的行政机关；广义政府 是指依法行使国家公共权力的一切机关，主要包括立法机关，执法机关和司法机关。 本文中所谈及的政府是指狭义的政府，即是我国的各级行政机关。 国内学者张成福教授认为，政府责任有多方面层次的涵义。从最广意义上来看， 政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、 有效率地实现民众的需求和利益。从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其 公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即不做法律禁止做的事情，而且意味着 政府做正确的事，即做促使社会变得更美好的事情，而不做有损社会的事。从狭义的 角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员因违反法律规定的义务，违法行使 职权时，所承担的否定性法律后果，即法律责任。这是政府责任得以最低限度的保证， 政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念，包括政治责任、 道德责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任五个方面的内容。 2 2 政府承担食品安全管理责任的理论依据 2 2 1 食品安全所具有的公共产品属性 公共产品概念是由美国著名经济学家萨缪尔森提出的，是相对于“私人产品”而 建立的一个基本范畴。狭义的公共产品是指可以通过政府采购的方式提供的有形的公 共物品；广义的公共产品是对待有公共性的一类产品和服务的统称，既包括有形的公 共物品，也包括无形的精神产品；既包括具有公共性的产品，也包括具有公共性的服 务。而政府作为最大的社会公共组织，最基本的职责就是负责广义的公共产品的供给。 食品安全所具有的公共产品属性主要体现在以下几个方面： 食品安全是社会面临的重大公共卫生问题。因为食品安全不仅影响消费者个体的 身体健康，而且随着新的食品安全风险因子不断出现、食品新技术的应用和贸易的全 球化，食品安全问题在全球范围内频频爆发，成为全世界面临的重大公共卫生问题。 而公共卫生，无论在公共管理学领域，还是在经济学领域，无论对政府干预理论来说， 还是对自由主义经济理论来说，都毫无疑义地被认为是政府必须提供的经典公共产品 之一。 食品安全信息是公共产品。由于消费者和食品的生产、销售者处于信息不对称的 状态，需要政府提供一个重要的公共产品即“信息服务”。即政府通过制定强制性的 政策和法规制度，迫使食品生产、销售者如实公布其所生产、销售食品的真实安全、 卫生信息，同时通过建立公共食品安全检验检测体系，定期监督、抽查不同食品的安 全状况，并将检验检测结果公之于众，以提高全社会的信息分享程度，保障消费者的 应松年：行政学教程北京：中国政泫人学 l j 版社，1 9 8 8 口高民政中国政府与政治山东：黄i | 1 j j ：版社，1 9 9 3 8 硕士学位论文我国食品安伞管理中的政府责任研究 知情权，从制度层面降低消费者的交易成本和健康风险，避免由于信息不对称而造成 的无效率。 食品安全管理是公共产品。公共产品的基本特征就是具有非竞争性和非排他性。 食品安全管理同时满足以上两个特征：首先是在消费上具有的非竞争性。任何一个消 费者享受到了政府实施食品安全管理带来的益处，购买到质量好的食品，并不会影响 其他消费者享受同样的好处。其次是在收益上具有的非排他性，每一个社会成员，即 使他没有为加强食品安全管制支付费用，也能从中收益。因此，由于以上特征食品安 全管理可被纳入公共产品的范畴。政府食品安全管理提供的不是一般有形的公共产 品，而是一整套法律、法规、制度和规则及管制技术，是改善食品安全状况和维护良 好市场秩序，是无形的公共服务。政府食品安全管理提供的这一公共服务，不具有排 他性和竞争性，可以惠及所有合法食品生产经营者和所有的消费者。 2 2 2 政府是食品安全这一公共产品的主要提供者 正因为食品安全具有如上公共产品属性，而市场机制在公共产品的提供上又往往 难以起作用，政府便有承担起保障食品安全这一公共产品的责任。 食品安全直接关系到消费者的健康与生命安全。食用不安全食物得病会增加开 支，降低家庭生活水平，还会给公共医疗卫生系统带来沉重的负担。更为严重的是， 频繁爆发的食品安全事件会打乱社会生活秩序，从而影响社会的长期稳定。同时，由 于食品安全问题时有发生，消费者不得不将许多时间和精力花费在鉴定食品安全性 上，浪费大量的社会资源，致使整个社会的福利下降。 食品安全直接关系到市场经济的正常发展。一些不法厂商制造或销售假冒伪劣食 品，这些低成本的劣质食品与安全食品一起在市场上流通，不仅造成合法厂商经济利 益的损失，更扰乱了稳定的市场经济秩序。同时食品安全直接关系到食品国际贸易状 况。随着食品国际贸易的不断发展，食品供给链不断延伸，各国都集中力量制订了严 格的食品安全法规技术及标准，很多发达国家对于食品进口有着很苛刻的要求，若要 在国际食品市场中占得一席之地，就必须加强食品安全管制。食品安全的上述重要性， 要求政府必须承担起保障食品安全的职责，加强食品安全的监督管理。 2 2 3 市场失灵与政府干预理论 现代经济学创始人亚当斯密将市场经济运行比喻为“看不见的手”，但存在着问 题，市场不是万能的，它仍然不能解决人类所面临的全部问题。换言之，政府在市场 经济中的干预作用之所以重要，是因为在理论上可以自我调整、自我实现的市场经济 在现实中却总是令人失望，总是存在着诸多“市场失灵的地方。正是由于市场失灵 的存在，才有了政府干预的必要和可能。 。蒋建军论食品安全管制的理论分析中国行政管理2 0 0 5 ( 4 ) ：4 2 9 2 政府承担食品安伞管理责任的理论概述硕上学位论文 2 2 3 1 外部性 外部性是指一方面正规的厂商生产并出售合乎标准的食品，不仅解决了消费者食 用问题，给消费者带来了食品消费的满足感和食品安全卫生的安全感。这样，正规厂 对于消费者就产生了正的外部性。相反，由于正规厂商的优质产品在消费者心目中留 下了良好的印象，当消费者不能准确分辨优质产品和伪劣产品时，就可能凭借着正规 厂商留给他们的印象而实际结果可能是购买了伪劣的产品，结果给非正规厂商也带来 了收益。这样正规的厂商对于非正规厂商的正外部性也就产生了。同时另一方面，非 正规厂商生产的伪劣产品一方面影响了消费者正常食用，在消费者心目中留下的恶劣 印象导致其会对市场上的正规产品也产生怀疑，从而产生负外部性。 这样的负外部性体现在如下几个方面：第一，因食用了不安全的食品造成人身身 体健康受到影响甚至带来疾病的传播，以至于殃及到并未进食不安全食品的另一类原 本健康人群的健康状况。第二，这种食品不安全的危害还带来社会恐慌及不安定。有 学者从宏观层面考虑食品安全的外部性，认为在因食源性疾病引起人类健康方面存在 重大的外部性。因食源性疾病引起的有关的成本，不光是由消费者本人或加害企业 所承担的，相当一部分是由社会承担的，如医药费会由公共医疗机构或保险公司承担。 而劳动力的损失，会转嫁给所在的公司或及照顾其生活的家人等。第三，由于某一企 业因生产了不安全食品而造成的恶劣影响甚至还会殃及整个同行业或产业相关企业， 造成消费者对这一类食品企业的不信任，消费量下降。2 0 0 8 年底的“三鹿毒奶粉事 件”就引起消费者对整个奶业的不信任、不购买。 外部性是排他的，没有办法通过市场机制自动设置价格来管制，属于市场失灵。 如果仅仅依靠市场的价格机制，不法的食品供应个人或厂商的行为可以损害他方，而 无须承担招致损害的机会成本，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。所以，必 须有政府的介入进行干预才行。政府干预的原则是“外部效应内部化”，即构筑这样 一种制度，让产生外部正效应的行为人获得比在市场自由作用下更多的收益，让产生 外部负效应的行为人承担比在市场自由作用下更多的成本。 因此，因为食品不安全带来的负外部性，使市场无法解决的，就只能靠政府的介 入进行干预才行。 2 2 3 2 信息不对称 在食品质量市场上，卖者显然比买者对食品的质量属性拥有更多的信息。由于这 种信息不对称的存在，消费者难以完全信任食品供应商，因此试图通过低价来弥补其 信息上的损失。由于消费者出价过低，供应商就不愿提供好的产品，从而导致次货的 泛滥，最终导致优汰劣胜，甚至于是食品市场的萎缩。 函s p e n e e rh e n s o n t h ee c o n o m yo f f o o ds a f e t yi nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s d e c 2 0 0 3w w w f a o o r g e s a l o 硕1 ：学位论文我国食品安全管理中的政府责任研究 信息不对称有两种情况，一种情况是在市场交易中交易双方对于交易内容拥有的 信息不相等；另一种情况是经济主体在进行决策时，对于做出最优决策需要的信息掌 握的不完全。关于信息不对称市场，诺贝尔奖得主乔治阿克洛夫在其论文柠檬市 场：质量不确定性和市场机制中做了深刻而又具有普遍意义的论证。这个著名的 “柠檬”问题主要是描述当产品的卖方对产品质量比买方拥有更多的信息时，就会导 致出售低质产品的情况，从而使低质量产品驱逐高质量商品，造成市场上的产品质量 持续下降。从这种现象出发，阿克洛夫提出了“逆向选择”理论，说明信息失衡“可 能导致整个市场瘫痪或是形成对劣质产品的逆向选择 。解决这种“逆向选择”问题 的办法，就是必须将有效信号传递给信息不完全的买方，或由买方诱使卖方尽量多地 披露其信息。 因此，为破除柠檬市场信息不对称的现象，政府更应该发挥其自身占有丰富社会 信息资源的特征，介入到失灵的市场调节中，为食品安全把关为消费者提供尽可能全 面的、科学的食品安全信息。 2 3 政府责任在食品安全管理中的具体内涵 在明晰了政府为何要承担食品安全管理责任的理论依据之后，我们不得不开始思 考我国政府责任在食品安全管理中的具体内涵。 2 3 1 政府在食品安全管理中的法律责任 首先，政府应承担立法及执法责任。根据行政法的基本原则，行政权的存在与运 行都必须依据法律、遵守法律。食品安全管理具有规制性质，是建立在一定法律基础 上的，正是法律赋予了有关机构实施法定的食品管理权力。自二十世纪八十年代以来， 一些发达国家以及有关国际组织从社会体系建设的角度出发，逐步以食品安全的综合 立法替代卫生、质量、营养等分散的要素立法。1 9 9 0 年英国颁布了食品安全法， 2 0 0 0 年欧盟发表了具有指导意义的食品安全白皮书，2 0 0 3 年日本制定了食品安 全基本法。部分发展中国家也制定了食品安全法。又如我国于2 0 0 9 年2 月2 8 日十一届全国人大常委会第七次会议高票表决通过了中华人民共和国食品安全法 ( 简称为食品安全法) ，并将于6 月1 日起正式施行，综合型的食品安全法 逐步替代要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反映了时代的 发展要求。在食品安全的所有属性当中，法律属性最具代表性，是食品安全概念中使 用最广泛的，最直接的含义。 其次，政府的法律责任体现在承担一般的法律责任。一般法律责任包括刑事法律 o o a k e r l o fg e o r g e t h em a r k e tf o r l e m o n s ：q u a l i t y , u n c e r t a i n t ya n dt h em a r k e tm e c h a n i s m s q u a r t e r l yj o u r n a lo f e e o n o m i c l 9 7 0 ( 8 4 ) ：4 8 8 - 5 0 0 2 政府承担食品安令管理责任的理论概述 硕上学位论文 责任、民事法律责任和行政法律责任这几种责任类型。政府的法律责任实质上是行政 法律责任，体现在行政赔偿责任或国家赔偿责任。我国宪法第4 1 条第3 款规定： “由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得 赔偿的权利9 9 0 中华人民共和国国家赔偿法则规定了国家机关和国家机关工作 人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，受害人追究国 家赔偿的权利。在紧急状态下，为了最大限度减少损失，防止事态进一步恶化，政府 垫付或承担相关费用已经成为国际惯例。所谓重大食品安全事故国家先行赔偿制度， 是指消费者在食品购买、使用和保存过程中遭遇问题食品严重侵害而尚未查明问题源 头、未确定问题责任人、未作出赔付规定、未达成赔付协议时，先行使用行业赔偿基 金对受害者先行救助与焙付，然后向责任人追偿所有垫付赔偿金，并依法处罚的制度。 如2 0 0 8 年9 月轰动全国并掀起一轮轮“问责风暴”的“三鹿奶粉事件中，我国政 府先行垫付医疗费用并进行救助，河北省用于食用问题奶粉患儿医疗救治的费用达5 亿多元人民币。三鹿集团股份有限公司等2 2 家“毒奶粉事件”的责任企业，共筹集 资金约1 1 亿元，用于患儿赔偿。与此同时，中纪委、监察部对三鹿奶粉事件中负有 重要责任的国家质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监督管理局的有关 人员作出处理。随后，河北省纪委、监察厅也对事故中负有直接责任和领导责任的石 家庄市政府、省直有关职能部门的1 4 名相关责任人员作出处理。田文华作为三鹿集 团董事长一审被判处无期徒刑，其他涉案人员也受到相应的法律制裁。 2 3 2 政府在食品安全管理中的政治责任 张国庆教授指出：政治责任是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而承担的 维护社会制度，维护宪法精神和原则，维护国家法律制度，维护公民生命和财产不受 侵犯，维护社会稳定、发展和秩序等方面的责任。王成栋学者提出：政治责任就是行 使公权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上的否定性后果 也就意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格。政治责任首先 是公共行政权力的掌控者必须要以为人民谋福社为宗旨，任何与此宗旨相违背的行使 公共行政权力的行为都将导致其以不同形式的方式承担政治责任，公共权力的掌控者 承担政治责任的方式与其国家的民主政治制度相适应。食品安全是个政治概念。无论 是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须 做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障 或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与