（行政管理专业论文）我国政府采购绩效管理问题研究.pdf

摘要 摘要 政府采购制度在国外已经有上百年的历史，但在我国还处于起步阶段，我 国是从1 9 9 8 年开始全面推行政府采购制度，2 0 0 3 年政府采购法的出台标 志着我国政府采购开始步入了规范化和法制化的轨道。政府采购制度在中国推 行以来，中国的政府采购取得了长足的发展，节约了大量的财政资金，也在一 定程度上是实现了政府采购宏观调控的作用。但是，应该看到，处于起步阶段 的中国政府采购还存在很多问题，其中政府采购绩效不高是突出的问题之一。 本文在研究国内外有关政府采购绩效管理理论的基础上，全面的分析了目前中 国政府采购的发展历程和现状，同时指出了我国政府采购绩效管理的困境所 在，并深入剖析了造成我国政府采购绩效不高的原因。笔者在对我国的政府采 购绩效管理的研究中，通过学习美国，和英国在政府采购方面的先进做法，得 出了一些启示。在分析国内政府采购绩效管理现状和国外先进经验的基础上， 提出了加强我我国政府采购绩效管理的路径。其中，建立科学的绩效评价体系 对政府采购绩效进行评估，是政府采购绩效管理中的关键环节。 关键词：政府采购；绩效管理；困境；绩效评价 i i a b s t r a c t a b s t r a c t i nf o r e i g nc o u n t r i e s ，g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mh a sb e e nah u n d r e dy e a r s o fh i s t o r y ，b u ti nc h i n ai ss t i l la ta ni n i t i a ls t a g e ，c h i n ai sf u l l yi m p l e m e n t e ds t a r t i n g f r o m19 9 8 ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi n2 0 0 3 ，”g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t l a w , ”m a r k st h ei n t r o d u c t i o no fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a ss t a r t e dt oe n t e r t h es t a n d a r d i z e da n dl e g a l i z e dt r a c k t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mi nc h i n a , c h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a sa c h i e v e dg r e a t d e v e l o p m e n t ，s a v i n gal o to ff i n a n c i a lr e s o u r c e s ，b u ta l s ot oac e r t a i n e x t e n tt oa c h i e v e m a c r o c o n t r o lo ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tr o l e h o w e v e li ts h o u l db en o t e dt h a t a tt h ei n i t i a ls t a g eo ft h ec h i n e s eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt h e r ea l es t i l lm a n y p r o b l e m s ，w h i c h t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c ei so n eo ft h ep r o m i n e n t p r o b l e m s i nt h i sp a p e r , s t u d yo nd o m e s t i c a n df o r e i g ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt h e o r y , b a s e do nac o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h ec u r r e n t c h i n e s eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n ds t a t u so ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，n o t i n gt h a t c h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n td i f f i c u l ts i t u a t i o na n d i n - d e p t ha n a l y s i so ft h er e s u l t i n gp e r f o r m a n c eo fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h er e a s o ni sn o th i ：曲t h ea u t h o ri nt h es t u d yo fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt h r o u g hl e a r n i n gt h eu n i t e ds t a t e sa n dt h eu n i t e d k i n g d o mi ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fa d v a n c e dp r a c t i c e ，t od r a ws o m ei n s p i r a t i o n i i lt h ea n a l y s i so ft h ed o m e s t i cg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts t a t u sa n dp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n tb a s e do nt h e a d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ea u t h o r p r o p o s e ss t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm es o m e t h i n gt ot h i n ka b o u t p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t w h e r ee s t a b l i s h as c i e n t i f i cp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mt oa s s e s st h ep e r f o r m a n c eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti s t h eg o v e r n m e n t s p r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ac r u c i a le l e m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；d i f f i c u l t i e s ； p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n m 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教 育机构的学位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位敝储鹕( 手剐：粕辩魄勿舻，月朋 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解壶昌盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写毡朔它吞 签字日期：缸一年，月_ t - 日 签字日期 ， 第1 章引言 第1 章引言 1 1 本文的选题背景 政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织，使用财政性资金采 购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的 行为。通过政府采购的方式购买政府需要的商品和服务，一方面满足了政府 节约资金的需要，另一方面政府通过购买特定商品，或者购买一定的数量还可 以起到调控社会经济的作用。因此，政府采购是政府实现宏观调控的重要手段 之一。同时由于政府采购必须依照法定程序进行，涉及面众多，运作程序透明 度较高，有效的避免了分散采购下的”暗箱操作”的弊端，因而实现了政府的廉 政目标。 西方国家的政府采购支出的比例和数量在财政支出中的比例一般都是很高 的，有的国家占到财政支出的3 0 以上。很明显，政府采购已经是一国财政支 出的重要组成部分，是财政支出的重要阀门。高效率的政府采购不仅可以节约 财政支出，还能够极大的提高财政资金的使用效益，更是政府实施财政政策的 重要工具之一。我国政府采购量连年增长，1 9 9 8 年为3 l 亿元，2 0 0 5 年已经接 近3 0 0 0 亿元，七年间增加了1 0 0 倍。中国从1 9 9 8 年开始全面推行政府采购制 度以后节约了大量的财政资金，提高了政府采购工程、产品和服务的质量，极 大地改善了财政支出绩效。但是应该看到，由于制度的不完善，操作的不规范， 政府采购还存在相当多的问题，特别是在政府采购连年快速增长的背景下，政 府采购的绩效问题日益凸显出来。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外研究现状 在政府采购的理论研究上，财政支出效益的理论为政策财政支出效益的实 际操作做好了一定的理论研究，也提供了一定的理论佐证。很多早期的福利经 济学家把财政支出效益问题当做是研究的重点，其中就包括了政府采购支出和 国马海涛，姜爱华我国政府采购制度研究嘲 北京大学出版社，2 0 0 7 i 第1 章引言 节约的问题。2 0 世纪8 0 年代末期，就有美国的两位经济学家l e v i t t 和j o y c e 。 他们在著作公共支出增长与效率中，通过对美国等一些发达国家几年的支 出增长变化的一些情况的调查，就比较深刻地研究到了财政支出效益问题。伴 随着社会经济的快速发展，政府采购支出管理问题日益突出，促使很多国家的 学者从各个不同的角度对于政府采购绩效这个方面的问题进行了很多的探讨和 研究： 1 2 1 1 影晌变量的研究以及对显示变量的选择 比较突出的相关研究是塞门塔毕格和皮耶尔阿拜提的研究。他通过对 美国从1 9 8 7 年到1 9 8 8 年的一年中国防部经费消耗情况的研究后发现，某些变 量是重要影响防卫研发合同中承包商的绩效的，而这些变量又可以分成内生变 量和外生变量。这两个变量各指的范围都不同，这里面很难控制的是外生变量， 它总结了一些不可控的因素。而能够起改变作用的是内生变量，那就是一些控 制的因素。例如合同的各种类型，又或者是承包商的业务大小等。最后，他们 得出了一个这样的结论，除了业务的大小这个变量以外，其他所有的变量基本 上都会对政府管理绩效产生或多或少的作用。还有很多其他的著作也对此做了 相关研究，例如晋迈克的国防采购合同的绩效评估：显示什么项目? 著作 中，明确的指出了应该在交易成本的范围里面做出一定的假设，并详细解释了 交易的目标中某些能够起决定因素的问题，并加以扩展。 1 2 1 2 竞争性观念和拍卖合同方式的选择 针对怎么才能够使政府采购绩效达到最大化，很多学者提出了一些建议。 比如在采购交易时合同的签订中加入竞争机制。并且把签订的总合同分发给相 关的众多供应商，这样的做法可以起到提高运送货物的速度，又能够保证信息 不会被中间的某些供应商更改，公开化的保证信息的安全。总体上可以更多的 达到采购绩效的应用。而引用的竞争机制有很多方式，例如拍卖。加入了这样 的竞争方式来分配总合同给供应商，可以很大程度的保证了公平性。采取拍卖 的竞争方式的作用是明显的，最基本的就是能够降低成本。以最少的投入完成 一个合同。要发挥拍卖方式的效果，既是要创建一个最恰当的操作程序来吸引 投标人进行拍卖的方式。而且要保证投标人对相关投标信息的完整了解，和充 国普雷姆詹德公共支h 管理 m 北京：中国金融 l 版社。1 9 9 5 圆阿耶l 希尔曼王国华译公共财政与公共政府的责任与局限 m 中国社会科学出版社，2 0 0 6 2 第l 章引言 分的认识。在竞标过程中，一旦出现竞标人员的退出和人数的缺乏，这时候就 可以使用默认的供应商。在所有的这些程序达到所预设的程序，同时并有充分 预防性的防范措施之后，能够达到预设的高效的政府采购绩效。 1 2 1 3 绩效基准合同的选择 在签订绩效标准合同时，j o n a t h a nl e v i n 和s t e v e n t o d e l i s 创建了相关的 模型对采购绩效进行了分析，即回归模型。通过分析，他们认定政府和承包商 之间可以确立时间和绩效合同，在合同中确定对绩效的保证，这也是所谓的绩 效合同。合同清楚的规定了承包商必须承诺对采购商品的最低质量保证。对于 常规的采购服务，选择这类方式是比较恰当的，更是对雇佣合同起到更大的效 果。在某些专著中有着比较详细的特例。例如绩效基准合同的前景与缺陷 一书中，丹尼斯c 史密斯和罗伯特f 威格内以及威廉j 格闰克就举出 了关于此类合同的应用例子。他们认为，在社会福利和健康工程就可应用这种 合同承包的形式，首先要求是必须与非政府部门签订合同。其次，既是可以应 用绩效管理的相关技术可以达到提高非盈利服务提供方的工作效率。同时认为 应用此种绩效的管理技术和测量方式也可有助于提高组织的绩效。但出现一些 其他情况时，如转包合同的现象，就需要政府使用一些自动控制的方式来确保 绩效了。像绩效基准合同( b p c ) 。它在绩效测量和管理上的表现重点是投入、产 出及结果等方面。但是在实际操作中依然存在着分歧。 1 2 1 4 根据合同的质量性质来细化绩效条款 在使用外包合同的方式选择上，美国学者y e o n k o oc h e 表示，利用发展的 新型科技通讯为很多国家选择外包合同方式提供了便捷的手段，同时也大大的 加快了政府采购的发展进度。他也认为效率机制在政府采购中是非常必要的。 因为在实际的应用过程中，合同的详细内容是无法确实规定的，也很难对此项 内容进行检查，所以必须要明确清楚的分类各种形式的采购合同。最简单方便 的方法即是把合同分成质量和识别的和非识别的。如果碰到质量可以识别的合 同时，就在货物验收的过程中做出一些必要的临时规则。例如，采购的商品的 质量水平就必须同相关的现有供应商总成本有关系。而且与采购者也相关，他 必须有识别供应商的能力。当出现无法识别质量的合同时，如广告、出版物、 。安秀梅，政府公共支出管理 m 北京：对外经济贸易大学出版社，2 0 0 5 3 第1 章引言 电影制作、其他新技术类等，就要制定一个合适的指标。这个指标就是把采购 合同外部和合同绩效联系起来，例如有特指的销售数量和销售数量大的合同绩 效联系起来。当然，为了防止出现采购固定成本过高的情况下，这时就应该在 所有产量完成以前就定出质量保证的相关条款。我们现在说的就是“激励和质 量成正比”的理论关系。此外，还有其他的方式也可以一定程度的解决质量不 可识别合同绩效的问题，也有很多政府使用此类的方式，称为分期付款合同。 1 2 2 国内研究现状 在其他国家做了大量此类研究之后，我国公共学界的学者也开始涉及政府 采购绩效的研究，主要的有： 早期，有相关的学者致力针对研究政府购买支出规模和构成问题时，仅仅 关于政府支出效益问题做了一些浅显的研究。这些探讨并非专门针对政府支出 效益的，而是附带上述规模和构成时的一些简单研究。 随着研究的深入，一些学者将政府采购绩效作为独立的课题进行专门的研 究。钟明在中国政府采购实务操作全书中以经济效益中的“所费 与“所 得”之间的对比关系为入口，从而对政府采购的微观经济效益问题进行了深入 的分析。他认为，政府采购的微观经济效益就集中表现在采购过程中支出的节 约和采购成本的降低两个方面。 同时，研究政府采购的宏观经济效益时，就采 用了“帕累托效率 的理念，认为调控宏观经济才能够主要影响政府采购的宏 观经济效益。 在其他的学者做了更深入的研究之后，更多的学者加入到政府采购绩效的 研究中来。例如，孟青就在他的著作政府采购理论与实践中应用了经济学 的相关工具，从微观经济效益和宏观经济效益两个侧入点进行研究，对政府采 购效益做了更深入明确的表述。 在上述提到的政府采购绩效的问题上，越来越多的学者提出不同的意 见。有的人认为需要提高采购人员的素质，增强预算编制工作的能力和效率， 创建出科学合理的采购程序，同时创建出同步的关于政府采购中供应商的档案 制度，建立起合法的有力的监督体制。还有很多其他的建议，例如马国贤教授 就认为，改革地方政府的绩效管理方式，从保护和治理环境上上入手，不能只 站在政府的角度来完善措施，同时要兼顾到中小企业和公众的利益，创建监督 钟明中国政府采购实务操作全书 m 中国审计出版社1 9 9 9 4 第1 章引言 体系，起到公平竞争的作用。m 还有部分学者提出必须使用科学合理的的指标体 系和计量方法对我国政府采购的绩效进行评估，并且提出了一系列的指标体系 设计思路。 通过对国内外学者有关政府采购绩效管理的研究成果进行梳理可以发现， 每个学者对政府采购绩效管理的理解都各有不同，这是因为各国制度、各学者 研究的侧重点和角度都不相同。不同的切入点和不同的视角都会得出各自不同 的结论。政府采购实践中会遇到很多情况，每一次新的情况都会暴露出新的问 题，也会给研究者提出新的课题。所以，在政府采购绩效管理的研究中，还有 很多的问题仍有待于根据具体的情况进行进一步探讨。应该看到，我国的政府 采购起步较晚，和西方发达国家相比，不论是从理论上还是从实践上都存在较 大差距。因此，深入研究政府采购绩效管理的相关理论，探索政府采购绩效管 理的方法是非常具有现实意义的。 1 3 本文可能的创新和不足之处 本文深入的分析我国政府采购绩效管理的现状，分析了我国政府采购绩效 管理问题的原因，并提出应该从采购绩效计划的制定、采购绩效沟通、采购绩 效评估、设立政府采购绩效奖励、健全政府采购绩效责任制五个方面加强我国 政府采购绩效的管理，从而提高我国政府采购的绩效。在政府采购绩效评估中， 提出了科学构建评价的指标体系，更细化了指标体系，具有一定的可操作性， 这也是本文的价值之所在。 本文的不足之处在于，由于调研环境所限，本文没有对某省或某个部门的 采购做具体的实证分析，也没有提供案例作为参考。 m 白留杰中国政府采购政策研讨会会议综述 j 中国政府采购，2 0 0 5 ( 1 2 ) 5 第2 章政府采购绩效管理 第2 章政府采购与绩效管理 2 1 政府采购概述 2 1 1 政府采购的概念 政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) ，也称公共采购，指的是各级政府及 其所属机构为了进行日常公务活动或满足公众对公共服务的需要，而在财政的 监督下，通过法定的方法、方式和程序，对工程、货物或服务进行的购买。政 府采购是对整个采购程序、采购政策、采购过程以及采购管理的统称，不是局 限于具体的采购过程，因而是一种对公共采购进行全面管理的制度。 世界各国政为了实现政府职能，在努力改善和提高本国的教育、国防、公 共基础设施、公共健康和安全等的建设水平等方面花费了巨额资金，其购买量 在政府支出中占有很大份额，所以政府采购的支出对国内经济的发展起着至关 重要的作用。根据相关资料显示，政府采购涉及到的资金比例，每个国家都有 或多或少的差别，但总体上都达到了g d p 的1 0 以上。例如，美国在采购中的 金额比例就达到了国内生产值的2 6 - 2 7 ，占g d p 的3 ，这是比例比较小的。 而欧盟成员国采购额达到的比例比较大，占到了g d p 的1 5 。亚洲一些国家， 韩国、新加坡、日本等这一类发达国家在政府采购所应用的资金在g d p 的比例 也是比较大的。 1 9 9 8 年我国开始实施政府采购制度，于2 0 0 3 年1 月1 日正式制定并出台了 政府采购法。在这部法规中，对于政府采购的具体单位大体上是这么规定的， 各级国家机关、事业单位及团体组织等。对于采购物品的具体范围也做了详细 的规定，对于集中采购目录以内的或者是采购标准以上的货物、工程和服务， 对采购的对象都做了非常明确的规定。在我国政府采购法中，详细的指明了采 购的主体，包括了国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、政党组织、 政协组织、工青妇组织以及文化、教育、科研、医疗、卫生、体育等事业单位。， 我国政府采购的公共性是显而易见的。其实，对政府采购的理解跟研究应该不 仅仅是一个具体的采购过程，还应该包括采购政策、采购程序及采购管理方面 多个因素。实质上，指的就是，政府采购关于绩效管理的操作是必须将采购过 程中的每个方面综合起来加以考虑的。 6 第2 章政府采购绩效管理 2 1 2 政府采购的目标 第一，效率目标。2 0 世纪初，以泰勒为代表的管理先行者制定了一整套科 学化的管理制度旨在提高企业的工作效率。由此，效率作为管理的概念被提出 并得到了应用。因此效率和节约在采购理论的研究中，自然就成为最根本的目 标。采购效率指的是完成采购所需要投入的费用，精力和时间与所取得成果之 间的比值，即投入产出比。在政府政府采购中，通过对花费的时间，资金，人 力与采购的数量，质量进行比较而得出的效率高低的结论是具体的。所以，各 国政府都将它作为评价业绩的重要指标。第二，物有所值目标。政府采购希望 支出都能实现效益的最大化，即花费一分钱能值一元钱。所以它不是以是价格 为衡量标准也不是以追求价格最便宜为目标。美国为了实现这一目标在6 0 年代 制定并推行了所谓的“计划一编制一预算”系统，接着7 0 年推行了“目标管理” 和“零点预算管理，不管是何种管理策略他们的中心内容基上是一致的，即 确定任务，制定计划，预算资金，效果评估。英国政府则是从采购物品的价值 大小、何时或从何地采购、采购项目适应用户的需求方面，来分析物有所值的 目标是否实现。第三，公共利益目标。政府采购旨在增进公共利益，这也是政 府采购的首要目标。公共利益是指为人们所共同分享一种普遍的、持久的团体 利益。例如，文化教育事业，环境保护事业；公共基础设施建设等。私人部门 不可能去做增进国家公共利益的事情，因此只能由政府去做。比如，交通指示 灯是保障交通安全和畅通的必要设施，但是，由私人建灯的话他们并不能从中 获得任何利益因为他们不可能向过路的人收费。而私人企业的目标就是盈利， 社会事业的公益性无偿性造成私人企业没有从事的积极性，所以满足公众公共 利益的要求这一任务只能由政府来完成。 2 1 3 政府采购的特点 政府采购具有非赢利性。非官方采购生产服务是为了获利的，而政府采购 的最终目标是为了合理的实行政府的公共管理职能和增加公共利益的。政府采 购的资金是公共性的，资金的来源是通过纳税而得到的公共资金。而非官方采 购的资金是来自采购方自身或是有一类的经济组织。即两种不同的资金来源必 然使得两种采购承担的责任、程序及管理制度是截然不同的。从资金的角度来 看，也是区分政府采购和非官方采购的基本区别。详细的来说，首先政府采购 具有严格的管理制度，而非官方采购和政府采购相比，管理性和制度并没有同 7 第2 章政府采购绩效管理 样的严格限制。其次，政府采购是在严格的法律和法规的基础上进行的，具有 极强的严肃性。政府部门建立相关的法律法规，同时出台合适的监督体制，对 每个采购活动都有着一套适合的严格的程序，无论个人和部门都不能违反。再 次，政府采购活动是对全体公众负责的，所以有着无法比拟的公开性，任何个 人和部门都可以清楚的了解采购的所有过程，同时所有采购过程都必须长时间 的存档在案的，以便于将来任何时候任何相关的人查阅信息，而相关的法律法 规和监督体系也是公开的，没有任何的隐秘，能够提供给大众监督和了解。相 比之下，私人采购因其本身的特点，有些采购是相关商业秘密的，不能也无法 具有公开性，当然也不可能提供给大众查阅。政府采购具有广泛性。政府采购 的物品小到办公用具、家具、汽车大到武器、航天飞机等，包括的内容形式很 多，所涉及的也是从制造业、工程、服务等到多个领域。而私人采购的范围仅 仅可能是一个到多个范围的，可能仅仅制造业或是包括工程领域。不可能包含 如此大范围。最后一点就是资金的使用数量上的区别。政府采购在任意一个国 家都是市场上最大的用户。据相关数据统计，目前在大部分的国家中，政府采 购所占用的金额达到了国内生产总值的1 4 左右，还不包括用于公用事业中相关 采购金额。而私人采购的金额是无法达到这个数量的。可以看到，关于政府采 购占用公用支出的比例是很大的。所以，切实的做好采购绩效是对公共支出起 着非常重要的作用。 2 2 政府绩效管理 2 2 1 政府绩效管理基本理论 政府绩效管理是公共支出绩效管理的简称，是指政府根据财政效率原则及 其方法论，以绩效目标的建立、实施、评价反馈为基本环节的公共资金管理制 度。 第一，绩效管理不是方式而是一种管理制度。也就是说它不是指一种方法， 绩效管理制度具有长期性、全面性和稳定性特点；它是在科学理财观的指导下， 对现代行政管理规律的理论和方法进行条理化、系统化、固定化的结果。 第二，各级政府是政府绩效管理的主体，而财政部门则是具体的实施者。 绩效评价是伴随整个过程始终的，也就是说各级政府都应当运用科学的评价手 段和方法对本级政府所使用的资金进行绩效评价，而财政就是政府进行这一评 价所使用的手段，通过评价发现财政效率是否低下。 s 第2 章政府采购绩效管理 第三，政府绩效管理的实施是公共支出。财政效率理论认为，政府绩效是 指一定的公共资金投入与所获得的社会效果之间的比。评价政府绩效既要看产 出又要看投入。政府的投入是否增进了公共利益，政府为取得上述业绩投入了 多少钱。与投入的钱相比其产出的业绩是否合算? 因此，绩效管理是对政府业 绩的综合性的评价，这与过去只追求目标的达成而忽视投入多少的政绩观截然 不同。 第四，政府绩效管理依据财政效率原则及其方法论进行。财政效率是依据 公共产品成本、拨款与公共服务质量、社会效果等进行评估的效率指标，它与 一般的经济效率和行政效率不同。政府绩效管理就是以这样一个财政效率理论 为依据的，它归根结底是一个公共资源配置的效率问题。与企业的绩效管理不 同，政府绩效管理将公共资金管理分为绩效指标建立、绩效预算和绩效评价三 个基本环节。在绩效管理的方法论上存在多种管理模式，绩效预算编制与绩效 评价必须根据不同行业的“特征值”进行，不同的行业有各自不同特征值指标。 根据支出性质的不同，有绩效评价和目标评价两种评价方式。由此可见，政府 绩效管理的方法具有特殊性。 2 2 2 政府绩效管理的特点 第一，管理环节采用绩效目标设定、绩效拨款和绩效评价等三个环节。根 据目标管理理论，目标管理包括目标设定、目标实施和目标评价与反馈三个基 本环节，绩效管理作为一种目标管理，它的环节也是如此。具体来说在设定目 标环节，首先要确定绩效目标的指标及其具体数值，其次是要计算出完成目标 所需要的预算。在目标实施环节，根据政府职能活动的特殊性，设置绩效拨款 环节，在这个环节中采用相应的工程招标、政府采购和资金国库集中收付制度 等手段来保证绩效的实现水平。在评价环节，设置绩效评价制度。以上三个环 节就构成了绩效管理必不可少的环节。 第二，以财政效率为核心，以顾客为对象。财政效率问题是政府绩效管理 的核心问题，不论是绩效目标的设定，绩效预算拨款制度的设计还是对资金效 果的评价都是围绕着财政效率进行的。政府绩效管理的目的就是为了找到一套 指标，以测量政府支出的效果。所要测量的这个效果，不是指“政府工作的内 容，二是指”公众从政府的服务中获得了什么”。这主题是政府绩效管理的全 部意义。政府绩效观管理中强调的以顾客为导向的服务理念是新公共管理理念 9 第2 章政府采购绩效管理 的体现。不论是绩效预算还是拨款指标设计都应当体现“顾客”，即受益人的要 求，绩效评价指标必须体现顾客的权利，政府应该特别强化那些突出那些体现 顾客利益的职能。 第三，公共服务的多目标量化管理。与一般定性管理的行政管理不同，绩 效管理属于投入产出管理，所谓投入产出管理，指的是对公共部门的投入量和 产出进行量化比较从而得出绩效。在实际的操作中，投入是比较容易量化的， 对产出进行量化是比较困难的，这是因为公共部门的产出是社会效果，而社会 效果是难以量化的，而政府绩效管理就是试图通过相应的方法来量化产出。 第四，绩效管理的目的是追求有效供给。政府绩效管理并非以“省钱”为 目的，最终目的是为了实现有效保障，但实际结果却可能是最节约的预算。这 种“有心栽花花不开，无意捅柳柳成行”的有趣现象，也是绩效管理的重要特 点。 第五，多管齐下，多种形式联合应用。从政府绩效管理的外延来看，凡是 有利于提高公共支出效率的各种方式都可以成为政府绩效的方法。因为行政、 事业单位的情况复杂，为了适应改革的需要应该应用多种方式。简而言之，政 府绩效管理包括以下四种类型：绩效预算；项目绩效管理；公共部门的市场化 管理；公共部门的非营利化管理。 2 3 政府采购绩效管理 2 3 1 政府采购绩效管理概述 政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的一种对比关系，政府 采购绩效管理是对政府的采购效率进行的综合性的评价，除了对政府采购行为 本身的效率进行评价以外，更加注重对政府采购效果的评价。因此必须将效率 和绩效的概念区别开来，两者既有联系，但是又是有区别的。 在对政府采购绩效管理的效果进行评价的时候应该将过程和结果结合在一 起评价。人们通常用政府采购资金的节约数，即政府采购所耗用的资金规模与 政府采购预算金额之间的差额，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。政府 采购的经济有效性目标的仅仅用单一的指标是不行的，因为这个单一的目标无 法全面的反应经济的有效性。经济的有效性作为政府采购最基本和最首要的政 策目标，指的是以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服 1 0 第2 章政府采购绩效管理 务。政府采购绩效所要达到的效果除了是要采购质优价廉的产品，还需要达到， 诸如，准时完成采购任务、获得规模效益等微观目标，还要完成保护环境、扶 持中小企业发展等宏观政策目标。 2 3 2 实行政府采购绩效管理的必要性 第一，市场经济的特点决定的。市场经济是讲求效率的，政府在市场经济 下的采购行为也应该按照市场规律办事，也就是说政府的购买行为也应该跟私 人购买一样遵循效率的标准；政府采购是政府实现公共职能的重要方式之一， 而政府职能之一就是弥补市场机制的缺陷调节社会经济。因此，市场经济的特 点决定了要实行政府采购绩效管理 第二，社会发展的客观要求。任何管理都不可能不追求绩效的最大化，公 共管理也不例外，在世界各国都在努力提高管理的绩效，在这样的趋势下，作 为政府管理和公共财政管理的重要内容的政府采购，也应该尽快引入绩效管理。 第三，公共支出管理改革的需要。政府采购是公共支出的重要部分，进行 公共支出的改革就不得不面临政府采购绩效管理的问题，因为只有加强政府采 购的绩效管理才能提高公共资金的利用率，节省公共资金，从而缓解公共资金 不足的问题。 第四，改善绩效不高的重要途径。采购中存在很多问题，比如，执行不规 范，寻租，浪费等带来的绩效不高等问题都可以通过实行政府采购绩效管理的 途径来解决，通过绩效管理可以是政府采购规范化，法制化，从而极大的提高 采购绩效，政府采购绩效管理的建设是治理采购绩效低下的有效途径。 2 3 3 实行政府采购绩效管理的意义 政府采购绩效管理能够对政府采购行为进行有效监督。拥有垄断强制力的 组织买方市场的垄断明显，而政府就是这样一个垄断优势明显的组织，因此， 在实行大规模的政府采购的时侯极其容易发生寻租行为。一套完善的制衡机制 是保证其良性发展必不可少的。政府采购绩效管理督促政府必须按照高绩效的 标准来完成采购任务。另外，政府采购绩效评估为社会的外部监督行为提供了 一个判断的标准。 政府采购绩效管理能够提高政府采购绩效。一是绩效评价为行政改革提供 了技术支持。新公共管理要求对公共服务进行市场化，社会化运作，同时强调 第2 章政府采购绩效管理 权力的非集中化、具有服务理念等。而绩效评价恰恰就为这样一种新的理念提 供了有力的技术支持。二是在政府采购管理实践中绩效评价具有重要的功能。 比如：监督功能、计划功能、促进功能等，这些功能为提高政府采购绩效提供 了有效的保障。 政府采购绩效管理能够提高政府采购管理水平。实行绩效管理可以极大地 提高政府采的管理的水平，因为采购绩效计划实际上是确定了一定时期内采购 工作的范围和任务，也为每位采购人员指明了工作的方向和重点：通过采购绩 效沟通，能够有效的解决使采购工作中的显性和隐性的问题，防止出现无章法 的现象；通过采购绩效考核可以肯定每位采购人员的业绩，同时也指出他们的 不足，在提高他们积极性的同时也促使他们针对问题进行改进。总的来说，绩 效管理能够使人尽其才、物尽其用，不仅能够合理、有效地利用采购资金。还 能充分发挥每位采购人员的潜能。 政府采购绩效管理能够提升和改善政府形象。通过充分暴露出政府采购过 程中存在的问题和不足，针对这些问题作出相应的调整，能够大幅度提高政府 工作的效率；同时，向公众及时公布绩效考核的结果，让政府采购活动处于公 众的监督之下，政府在这个过程中将赢得公众对政府的理解和支持，使国家与 社会、政府与公众之间的关系更加和谐，从而提升政府的公信力与形象。 2 4 我国政府采购发展及绩效现状的分析 2 4 1 我国政府采购的发展沿革 相对于西方发达国家，我国的政府采购制度的建设是比较晚的。1 9 9 6 年上 海市首先开始了政府采购的尝试，重庆、广东等地也相继开始探索尝试政府采 购制度，这个时期的政府采购的特点是采购程序不规范，做法不一。政府采购 管理暂行办法在1 9 9 9 年4 月由财政部颁布，它的出现使我国的政府采购摆脱 了长期以来混乱的局面，使得政府采购有法可依。2 0 0 0 年6 月，新组建了国库 司，并在国库司内设立了政府采购处，由这个采购处从总体上管理全国的政府 采购事务。每个省、市、自治区财政厅局内部也建立了各自的政府采购管理机 构。2 0 0 3 年1 月1 日政府采购法的出台标志着我国的政府采购活动开始进 入了规范化和法制化的轨道。 2 4 2 我国政府采购现状 1 2 第2 章政府采购绩效管理 第一，政府采购的规模持续扩大。1 9 9 8 年全国政府采购规模为3 1 亿元，2 0 0 3 年是政府采购法颁布的第一年，全国实施采购的预算为1 8 5 6 亿元，实际支付采 购规模1 6 5 9 4 亿元，节约预算资金1 9 6 6 亿元，资金节约率为1 0 6 ，采购规 模比上年同期增长“4 ，分别占当年财政支出和g d p 的6 7 和1 4 ，比上年 同期分别增长2 个百分点和o 4 个百分点。到了2 0 0 8 年通过公开招标采购方式 进行的政府采购规模已经达到4 2 8 9 亿元，占采购总规模的7 1 6 ，比上年增长 1 5 个百分点。全国集中采购机构采购4 0 5 0 7 亿元，比去年同期增长3 2 6 ：全 国部门集中采购1 0 9 8 4 亿元，比去年同期增长2 0 8 。 第二，制度建设逐步完善。财政部制定了政府采购货物和服务招标投标 管理办法在内的规范性法律制度3 0 多部，以政府采购法为统领的政府采购法 律体系初步形成。 第三，采购管理程序和体制初步建立。政府采购管理的程序包括明确需求、 确定采购方式、执行采购方式、签订采购合同、履行采购合同、验收和结算。 采用管采分离体制的成效比较显著，政府采购的管理体制已经初步建立。 第四，政府采购方式呈现多样化。公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈 判、单一来源这五种方式是采购法中规定的政府采购方式，其中公开招标方式 是最主要的方式。2 0 0 3 年公开招标份额是5 7 2 ，而到了2 0 0 8 年这一份额增长 到了7 1 6 ，比上年增长1 5 个百分点。罾 数据来源：中国统计年鉴 圆2 0 0 4 年全国政府采购信息分析，财政部国库司政府采购处 1 3 第2 章政府采购绩效管理 第五，政策功能日益明显。在保护环境、帮助不发达地区和引导中小企业 发展方面政府采购都发挥了积极的作用，为政府公共职能的实现提供了有效的 手段。 我国政府采购仍然存在很多问题，例如，没有建立有效的绩效管理制度。 没有整体统一的政府采购网络，政府采购的信息化程度不高：各级政府采购程 序混乱，这就为为寻租活动的发生提供了有利的条件，使得非法活动披上了合 法的外衣。还存在采购方式的选择自由度较大，很多时候存在随意性；采购的 执行过程不透明，操作不规范：政府采购的监管工作未落到实处。 2 4 3 我国政府采购的绩效管理现状分析 绩效管理是一个复杂的系统工程，我国政府采购制度起步较晚，政府绩效 管理思想虽已被很多人接受，但对政府采购绩效进行绩效管理，理论上和技术 上还有一些困难需要解决。 我国政府采购目前在计划环节已经将采购计划和预算初步纳入了单位预算 和部门预算，提高了政府采购计划的效率。编制政府采购预算提高政府采购绩 效的重要一环，只有预算编制得准确，有关部门才能真正编制出有指导作用的 采购计划，才能真正提高政府的采购绩效。 在政府采购绩效管理的执行环节初步建立了政府采购的管理与运作机制， 政府采购的管理机构和实施机构之间的权责关系初步厘清。同时，采购人员的 专业化水平有了定的提高。根据我国的采购法规定，政府采购的组织实施和 执行机构包括公共事业性单位、社会中介采购代理机构，以及采购人自行分散 采购，根据不同行政的采购机构有不同的分工，这些分工在政府绩效管理的执 行阶段显著的提高了我国政府采购的绩效。 在政府绩效管理的评估环节上我们已经量化了一些具体的指标对我国政府 采购的绩效进行评价，比如节支率，行政效率等，借鉴了政府绩效管理的相关 技术手段和方法，比如平衡计分卡等技术手段，对我国的政府采购的经济效益 进行了评估。2 0 0 3 年，资金节约率为0 6 ，2 0 0 6 年资金节约率为1 0 7 ，2 0 0 8 年为1 1 2 ，从资金节约率来看，我国政府采购的绩效的不断提高的。 在绩效管理的反馈环节上，政府采购供应商投诉处理机制逐步完善。2 0 0 6 年中央和地方各级政府采购监督管理部门在接到供应商投诉的7 6 0 起投诉中受 理了6 2 9 起，其中，给予处理决定批复的3 5 2 起，投诉不成立退回了1 8 3 起， 1 4 第2 章政府采购绩效管理 投诉人主动撤诉的有9 4 起。从不同角度分析这些投诉来看，投诉采购人的有2 0 3 起，投诉招标代理机构的有1 7 9 起，投诉集中采购机构的有2 4 7 起。 我们的政府采购管理取得了一些成绩，但是，应该看到由于存在执行时间 短、理论体系的不完善、法律支持的不完备及监督制约机构落后等因素，我国 政府采购绩效管理还存在系统运行质量低下、操作程序不规范、过分重视经济 效益等问题。 2 4 4 我国政府采购绩效管理的困境 政府采购计划预算管理虽然已经纳入政府财政预算管理，但是，政府采购 预算编制过于笼统，使采购部门难以编制采购计划，统筹安排采购项目，造成 采购次数增多，采购规模偏小，增加了采购的成本，降低了采购工作的效率。 在采购的执行环节上存在着操作不规范的问题，我们的管理体制虽然建立，但 是在实际操作的过程中仍然存在管理权责不清的问题，同时在采购方式的选择 上也存在较大的随意性，这些不规范的行为在很大程度上弱化了政府对运行成 本的控制。另外，在资金的使用过程中，采购资金被挪用的情况时有发生，随 意采购，盲目采购，重复采购的现象更是随处可见，政府采购的绩效严重低下。 在绩效评估环节，我们没有形成一个整体的政府采购的评价体系，且评价指标 十分单一。这些设置的评价指标都侧重于对经济效益的评价的，有关采购效益 的分析评价，物资、工程、服务的采购过程的评价指标并不多，这种指标设置 从客观上放映了我们的绩效管理不重视对政府采购绩效的综合研究，忽视对政 府采购的整体绩效和政府采购社会效益的评估。 第3 章我国政府采购绩效不高的原冈分析 第3 章我国政府采购绩效不高的原因分析 3 1 政府采购预算管理滞后 我国政府采购计划工作长期落后，预算编制于西方发达国