（行政管理专业论文）从凤山镇看我国乡镇政权运行的困境和出路.pdf

i 摘 要 改革开放以来处于新旧体制夹缝中的乡镇政权在实践运行中面临机构膨 胀职能错位权小责大形象工程等诸多困境乡镇政权运行失范不仅影响 了农村经济的发展而且导致干群关系紧张乡镇政权陷入运行困境的直接原因 也许是多方面的但是深入分析便会发现是体制上的原因即在计划经济时代形 成的延伸扩张的压力体制自上而下的干部任命体制条块分割的管理体制由 于我国乡镇政权运行失范并最终陷入困境的根源所在是体制因此我国乡镇政权 要走出困境不可能一蹴而就必须进行系统的制度体制创新 从我国经济社会长远的发展趋向考量我国农村走向自治式民主是必然的 选择但考虑到目前乡村社会自组织能力不高的现状和种种因素的限制我国农 村在短期内还离不开国家政权的治理和主导基于这一基本的判断本文认为 我国乡镇政权走出困境的制度演变路径必须梯度式地分为三个阶段第一阶段 通过精简机构转变职能理顺体制依法行政等手段规范乡镇政权的治理行 为缓和干群关系维护农村社会稳定第二阶段着眼于培养乡村社会和农民 的自组织能力推进乡镇管理的民主化构建一个相对和谐的乡村社会秩序第 三阶段随着乡村社会的发展和农民自组织能力的不断提高国家在农村设置的 乡镇政权结束使命可予以撤销实行完全的乡镇自治 关键词乡镇政权 运行困境 出路 罗田凤山 ii a b s t r a c t since reform and opening-up, the villages and towns regime of our country in the new and old systems crack , face organizations expanding in practice is operated, the function misplaces, the small responsibility of right is great, a great deal of predicaments , such as image project ,etc. villages and towns regime run and lose fan , not only has influenced the development of the rural economy , lead to the fact the relation between the cadres and the masses to be nervous. immediate causes why villages and towns regime falls into the operation predicament are perhaps in many aspects, is it can find reason of system to analyse in depth, namely in planned economy pressure system that extension expands that era form, the cadre from top to bottom appoints the management system of the system , barrier between different departments. because of our country villages and towns regime is it lose fan and gotten into hot water origin in system finally to operate, so the villages and towns regime of our country should extricate oneself from a plight, it is impossible to accomplish in one move , must carry on the systematic system , system innovation . consider from economy of our country , societys long-term developing trend, it is an inevitable choice to move towards autonomy type democracy in the countryside of our country, but has considered the current situation not high of ability to organize and the restrictions of all sorts of factors of since the rural society up till now, the countryside of our country can not still do without the administration of the state power and leading factor in a short time. on the basis of this basic judgement, this text thinks , the system that the villages and towns regime of our country extricates oneself from a plight develops in the route , whether must gradient type divide into three period of stage. the first stage, through the means of streamlining organizations , changing the function , making the system in order , administering the state according to law etc., standardize the administration iii behavior of villages and towns regime, relax the relation between the cadres and the masses , safeguard the rural social stability; second stage, with a view to train rural society and ability to organize since of peasant, advance the democratization of villages and towns management, structure a relatively harmonious rural civil order; the third stage, the constant improvement of the ability to organize since with the development and peasant of the rural society, the villages and towns regime that the country sets up in the countryside finishes the mission to cancel, implement complete villages and towns autonomy. keywords: towns level government running dilemma outlet fenshan luotian 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡献的个人和集体均已在 文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借阅 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密 在_年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 本论文属于 1 1 绪 言 1.1 研究的意义目的 我国是一个农业大国全国 8 0 % 以上的人口生活在农村而乡镇政权是国家设 在农村的最低一级行政区域上的政权组织是国家各项工作在农村的落脚点在 迈向现代化的征程中我国的农村和乡镇既可能是中国现代化的生力军也可能 是中国走向世界的绊脚石1 9 世纪以来发展中国家的大量事实证明农村的兴衰 治乱是一个国家稳定与否的基石和标志国家的乱始于农村农村的治必然带来 国家的兴盛与安宁这几乎是发展中国家政治发展的普遍性规律 1 毛泽东同志 早在民主革命时期就认识到了这一点他说中国有百分之八十的人口是农民 这是小学生的常识因此农民问题就成了中国革命的基本问题 2 在实行农村家庭联产承包责任制后中国改革开放的总设计师邓小平多次指 出中国有百分之八十的人口住在农村中国稳定不稳定首先要看这百分之八十 稳定不稳定 3 在发展社会主义市场经济的新形势下党的第三代领导核心江泽 民在 1 9 9 5年中央农村工作会议上讲话时要求全党要比过去任何时候都要更加 重视农业和农村工作如果说我国的整个国家政权好比一座大厦那么设在 农村的乡镇政权则是它的根基基础不牢地动山摇没有乡镇政权的有力支 撑共和国的大厦就会倾斜可以说乡镇政权巩固与否直接关系到农村社会 的稳定关系到我国改革发展稳定的大局关系到国家政权的长治久安 然而当前处于新旧体制夹缝中的乡镇政权一方面受农村经济体制改革的 巨大牵引不得不大步向前另一方面受政治体制改革滞后的羁绊举步维艰 乡镇政权的实践运行面临权小责大机构膨胀职能错位债务沉重形象工程 等各种困境处于国家政权末稍的乡镇干部面临来自农民的冲击和县市一级政府 的压力常常不知所措疲于应付苦苦地寻找治理的招数乡镇政权的运行失 范不仅影响了农村经济的发展而且导致干群关系紧张影响了农村社会乃至 2 整个国家政权的稳定本研究试图通过深入分析我国乡镇政权运行的困境及其形 成的体制性原因希望能为解决乡镇政权运行中存在的现实问题提供政策性建议 从而有助于中国农村社会的稳定和发展 1.2 国内研究概述 我国乡镇政权实践运行中面临的种种困境无论是基层工作者还是理论研究 工作者特别是三农问题专家们都给予了极大的关注综合各方面的观点 可将当前乡镇政权运行的困境从三个方面加以分析 1 从权责体系上看权责不对等表现为权小责大能弱华中师范大学 中国农村问题研究中心主任徐勇教授认为从理论上讲完备的政府必须是权 责能相对一致的政府但自国家政权下沉到县以下以来与国家政权体系的其 它层级政府比较而言乡镇政府从来就没有成为一级完备的政府不仅不具备完 备的政府功能更没有独立的财政因而也缺乏相应的施政能力与其它层级的 政府相比乡镇政府在治理结构上突出地表现为权小责大能弱权小就是 缺乏独立的决策和行政能力乡镇干部的任命主要取决于县级党政责大就是 乡镇政府作为基层政府直接面对农民担负着传达和落实国家意志推动地方经 济社会发展的重要职责能弱就是缺乏完成承担任务的手段和条件特别是财 政能力弱 随着 9 0 年代以来现代化的加速度建设乡镇政府所承办的上级政府的任务愈 来愈多与此同时设置于乡级的实力性机构如财政工商税务公安等部 门愈来愈多地实行垂直式领导属于县的派出机构这一体制性变动在进一步加 重乡镇政府责任的同时却进一步缩小了乡镇政府的权限特别是弱化了乡镇政 府的治理能力由此使乡镇政府的权责能不均衡状态更为突出 4 因此乡 镇政权名为一级政权实际上是一个空架子根本无法领导和管理本区域内政治 经济教育科学卫生和各项文化事业缺乏应有的权威效能和社会凝聚力 通过县级分支机构瓜分和肢解了乡镇的职能侵夺了乡镇必要的自主权使宪 法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分职权化为乌有 3 2 从组织架构上看机构设置不合理表现为机构臃肿人员超编乡镇债务 沉重中山大学张紧根博士等人认为现在我国的乡镇政府普遍规模偏大麻雀 虽小五脏俱全乡镇党政群机构逐级对口直至中央以致吃财政饭的人越来越多 现在的小乡仅镇政府机关一般有4 0 至5 0 人 大乡则达1 0 0 人以上 由于乡级政府机 构林立人员众多吃财政饭使许多乡镇变成空壳和负债乡镇乡镇干部的工资 不能按时发放有的甚至以创收为名向农民摊派一个连公务员工资都发不出 的政府怎么能指望它执政公平怎么能为民众服务 5 曾长期从事基层工作的乡 镇党委书记李昌平则指出现在乡镇干部如蝗虫债台如珠峰 3 从运行机制上看乡镇政权组织的运行不规范表现为领导活动随意性大 决策中的经验主义执行中的形式主义反馈中的浮夸作风等等原湖北省监利 县棋盘乡党委书记李昌平在我向总理说实话一书中指出假话如真理谎言 讲一百遍便是真理现在真话无处说上级领导来听农民增收就高兴汇报农民 减收就批评人有典型无论真假就记录就推广现在作为一名农村基层干 部不出假典型不报假数字不讲违心话不做违心事做实事求是的干部太难 太难啊 近年来乡镇政权如何走出运行困境学术界给予了极大的关注与思考并 提出了一些相应的应对方案综合起来可概括为三种对策思路 1 撤销乡级政府代之以县派出机构或者实行县政乡派村治其基本 思路认为自古以来皇权不下县由于乡镇政府普遍财政收入入不敷出甚 至负债累累而没有能力建立一级完备的政府而且乡镇政府已没有多少职能因 而撤销乡级政府收益大于成本撤销乡级政府后将乡级政府改为县政府的派出 机构设立乡公所其编制人员经费由县政府统一掌握所要办的事纳入县 统一财政将原来乡级政府及其站所承担的社会职能交给社会中介组织建立相 关的农民协会行业协会等合作组织这一思路应该说抓住了问题的要害也具 有相当的合理性但是深入思考便会发现如果不在基层政府与乡村社会之间建 立一种持久的制度化的平衡机制缺乏民主法治的保障县政与村治之间的矛盾 如何解决派出机构又如何能够避免成为现行乡镇政府的克隆产品呢在短 4 期内撤销乡级政府不仅会遇到相当大的阻力而且如果相关配套制度建设不到 位也会产生负面效应 2 通过乡镇撤并机构精简分流人员等行政措施来缓解矛盾据湖北 日报1 9 9 9年 3月 1日报道经湖北省有关部门批准2月底红安县委县政 府宣布撤并近半数的乡镇此举精简机构 2 0 0多个分流机关干部 2 0 0多人减 少部门管理人员近千人一年可减轻基层和农民负担逾千万元江苏省徐州市的 黄尖镇自 1 9 9 8 年 4 月开始按照机构重设人员重组职责分开集中管理的 思路推行乡镇机关事业单位改革实行行政服务经营人员三分离分流 7 8 名机关事业单位工作人员年减少财政支出 8 0 多万元同时实行乡镇综合财政后 可新增 6 0 万元闲置资金参与财政周转有效地缓解了乡镇财政紧张的状况而且 激发了机关事业单位的内部活力也减轻了农民负担 应该看到这一思路主要在于缓解而不是彻底根除目前的困境在短期内能 够取得突出成效而不可能从根本上走出困境因为基层政府机构的恶性膨胀固 然是一些人寻租的结果但起因毕竟是国家借助行政杠杆控制乡村社会的初 衷那么无论有多少消肿的举措和减轻农民负担的政策都只不过是在上演一出 又一出肿胀和消肿的悲喜剧 3 关于乡镇管理民主化的设想从 1 9 9 8 年 5 月到 1 9 9 9 年 4 月不到一年的 时间内在深圳龙岗区的大鹏镇四川遂宁市市中区步云乡等四个乡镇山西省 临猗县卓里镇相继进行了乡镇长选举的改革试点其中步云乡还进行了乡镇长直 选号称中国直选第一乡 越来越多的学者认为乡镇直选是中国未来的发展趋势体现了村民选举 的内在逻辑性 6 这一思路的基本涵意在于由于现行乡镇政府的权力来自于上 级政府的授权因而形成了只对上负责而不对下负责的格局因而乡镇政府很难 重视农民的要求许多乡镇的领导为了向上级显示自己的所谓政绩要么是不讲 效益乱搞面子工程要么是推倒前任未尽的事业而另行乱立新项目这些容 易造成财力的极大浪费最终又往往转嫁到农民头上加重农民负担造成一系 列严重的社会问题而如果在乡镇一级也实现民主由农民来直接选举乡镇政府 5 的主要干部则这些机构的运行就会发生重大变化农村基层政权的干部们就会 认真地考虑农民的利益就会有效地缓和目前农民与政府之间的紧张关系就会 将政府的工作放在农民的直接监督之下从理论上看民主化解决问题的根本思 路其实质是在基层政府与乡村社会之间建立一种权力与权利的平衡机制将其 关系处理纳入制度化轨道可以保持政权的长治久安可是从目前中国的国情 出发这一制度创新还面临一系列不利因素的限制因而操作难度较大需要较 长的时间准备和更为系统的制度设计 7 毫无疑问上述这些理论成果对于我们认识转型期乡镇政权运行的困境及 其形成原因解决问题的对策思路均提供了许多相关性结论和方法论启示不管 这些设想能否被现行体制所采纳至少他们研究和解决问题的方法为我们分析这 类问题提供了一些新的视角然而这些从不同的理论视野及理性关怀所得出的 研究成果要么是纯理论的推论而缺乏实证考察要么是在进行其他问题的实证 研究中简单地论及而没有将其作为一个专门的领域或课题来进行全面系统的 实证分析和研究因此本文选取作者曾经工作过的湖北省罗田县凤山镇作为研 究的个案就当前乡镇政权运行的困境及其出路进行深入探讨或许能够得出一 些新的启示性结论 1.3 研究内容方法 本研究从湖北省罗田县凤山镇这一个案出发分析当前乡镇政权运行中面临 的困境并力求从体制上挖掘造成乡镇政权运行困境的主要原因从中得出乡镇 政权走出运行困境的对策措施除绪言外全文共分五部分 乡镇政权概述简要介绍乡镇政权的概念历史沿革及其性质地位等 乡镇政权运行的困境通过介绍凤山镇政权组织的设置结构及其运行特点 从中考察乡镇政权运行面临的困境 乡镇政权运行困境的原因分析着重从政治体制行政管理体制上分析其原 因 乡镇政权走出困境的对策思路从标本兼治两方面设计出乡镇政权梯度走出 6 运行困境的制度路径 结论通过研究和分析将乡镇政权走出困境的路径梯度分为三个阶段 本研究以实地调研田野调查座谈走访个案分析比较分析统计分析 为主要手段和方法 7 2 我国乡镇政权简述 2.1 乡镇政权的定义 乡镇概念有广义和狭义之分广义上的乡镇是一个复合概念即它既是一个 社区性概念又是一个政治法律概念乡镇是由乡村和集镇两个词组成它包括 这两个方面的地域乡村指的是生产结构以农业为主人口分布比较分散的广大 地区是指乡民聚居的一个一个村民点或自然村落一般指农村集镇是由乡村 孕育进而在集市的基础上发展起来的是以乡村为经济依托居住人口比较集 中非农业人口比重较大商品经济较发达交通便利的社会经济活动中心也 就是说这里的乡镇是指在社会经济发展过程中自然形成的以集镇为中心以乡 村为面的社会经济区域作为一个政治法律概念乡镇是指按照一定的法律程序 设置的一种行政区域建制即乡民族乡镇的统称是农村的基层政权组织 这也就是狭义上的乡镇概念 本文研究的乡镇政权主要是在后一种意义即狭义上的概念 什么是乡镇政权乡镇政权是我国农村的基层政权是国家依法在农村建立 的最基层的政权组织根据宪法和地方组织法的有关规定我国农村基 层政权包括乡政权民族乡政权镇政权即通常人们所说的乡镇政权乡镇政 权的法定组织包括乡镇人民代表大会和乡镇人民政府乡镇人民代表大会是本行 政区域内的最高权力机关乡镇人民政府是乡镇人民代表大会的执行机关从我 国乡镇目前的实际情况看乡镇党委虽然不是法定的政权组织但它实际上在基 层政治经济文化生活中一直处于核心和主导地位因此从广义上讲乡镇 政权既包括乡镇人大和乡镇行政机关也包括乡镇党委 2.2 乡镇政权的设置 新中国诞生后5 0 多年来我国农村基层政权的设置几经变化至 8 0 年代初 8 步成型建国初期根据 1 9 5 0 年 1 2 月中央人民政府政务院公布的乡行政村 人民代表大会组织通则和乡行政村人民政府组织通则全国各地农村普 遍建立了乡行政村政权1 9 5 1年 4月中央人民政府政务院又发布了关于 人民民主政权建设的指示从这时起新中国乡镇政权的体制就已经形成到 1 9 5 2 年全国已有 2 8 万个乡召开了人民代表会议1 9 5 4 年 9 月第一届全国人民代表 大会通过了新中国第一部宪法这部根本大法规定了我国农村的基层政权为乡 民族乡镇从此乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立并逐步走向健全 完善到 1 9 5 7年 1 2月全国共有乡镇 1 2 0 7 5 3 个到了 1 9 5 8年根据中共中 央关于在农村建立人民公社问题的决议和关于人民公社若干问题的决议全 国农村普遍建立了人民公社取消了乡政府的体制实行了人民公社政社合一的 体制1 9 5 8 年底全国共办起了 2 3 6 3 0 个人民公社1 9 8 2 年全国共有人民公社 5 4 3 5 2 个 党的十一届三中全会以后随着农村经济体制改革的实行农户成为农村基 本的生产单位人民公社这种体制越来越不适应农村经济政治文化等各项事 业发展的需要1 9 8 2 年 1 2 月 4 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过了中 华人民共和国宪法新宪法第十五条规定省直辖市县市辖区乡民族 乡镇设立人民代表大会和人民政府1 9 8 3 年 1 0 月中共中央国务院关于政 社分开建立乡政府的通知发出后政社分开建立乡政府的工作陆续在全国展 开到 1 9 8 5 年 2 月全国农村全部完成了政社分开重建乡镇政权的工作1 9 8 5 年底全国共有乡 8 2 4 5 3 个镇 9 1 4 0 个此后随着农村政治经济的发展和小城 镇建设步伐的加快全国各地陆续开展了撤区并乡和撤乡建镇工作截止 1 9 9 5 年 底全国共有乡 2 9 5 0 2 个镇 1 7 5 3 2 个 2.3 乡镇政权的性质地位和特征 2.3.1 乡镇政权的性质 我国的乡镇政权是国家的一级政权属于最基层的国家政权这级政权主要 9 包括如下一些国家机关 1 乡镇人民代表大会是国家最基层的权力机关在我国人民代表大会作为 国家的权力机关是人民权力的体现者国家行政机关审判机关检察机关都由 国家权力机关产生对其负责并受其监督因而人民代表大会是其他一切国家 机关的权力渊源在所有国家机关中居于至高无上的地位1 9 8 2年颁布的新宪法 明确规定国家的一切权力属于人民人民行使国家权力的机关是全国人民代表 大会和地方各级人民代表大会地方各级人民代表大会是地方国家权力机关乡 镇人民代表大会是乡镇政权的权力机关它和各级人民代表大会一起构成了我 国国家权力机关的完整体系它负责组织并监督乡镇其他国家机关作为农村基 层政权的权力机关乡镇人民代表大会由农民群众直接选举产生是广大农民群 众直接行使自己民主权利的主要组织形式正是通过乡镇人民代表大会这一组织 形式农民群众才得以行使当家作主管理基层国家事务的民主权利 2 乡镇人民政府是国家最基层的行政机关它是我国国家行政机关组成系统 中最低一级的国家行政机关我国宪法和法律规定各级国家行政机关是各级国 家权力机关的执行机关由本级人民代表大会选举产生对其负责接受其监督 我国乡镇人民政府是乡镇人民代表大会的执行机关由乡镇人民代表大会选举产 生对其负责受其监督并向其报告工作同时乡镇人民政府又受上一级人 民政府的直接领导是国家最基层的行政机关作为我国农村最低一级国家权力 机关的执行机关乡镇人民政府主要负责管理本乡镇行政区域内的政治经济 文化教育卫生体育事业和财政民政司法行政计划生育等行政事务 2.3.2 乡镇政权的地位 乡镇政权是国家设在农村最低一级行政区域上的政权组织它在整个国家政 权体系中占有重要地位发挥着特殊的作用 1 乡镇政权是我国国家政权的基础我国的国家政权由中央省县乡四 级构成一个完整的体系在这个体系中乡镇政权是基层组织是基础人民民 10 主专政的整个国家政权好比一座大厦基层政权就是它的根基只有把基层政 权建设好整个国家政权才能巩固我国农村面积大人口多加上农业在整个 国民经济中的重要地位这就使乡镇政权在国家政权中的基础作用显得更为重要 我国政权是否巩固首先取决于基层是否稳定尤其是农村基层政权是否稳定 基层政权稳定了国家政权这座大厦才具备了牢固的基础不管遇到什么风 浪才经受得起考验 2 乡镇政权是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带我们的国家是人民当家 作主的社会主义国家国家的一切权力属于人民人民依照宪法和法律规定通 过各种渠道和形式管理国家事务行使自己的民主权利各级地方政府是党和政 府与人民群众之间的中间环节它们是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带乡 镇政权是国家设在农村的基层组织它直接地经常地接触人民群众是党和政 府联系人民群众最直接最广泛最经常的基层组织一方面党和国家的各项 方针政策要靠乡镇去贯彻执行各项计划要靠它去落实和实施各项工作要靠 它去完成另一方面人民群众的呼声和要求也要通过乡镇向上级政府去反映 人民群众的生产生活安排要靠它去指导和协调人民群众直接通过它实现自己 当家作主的民主权利乡镇政权负有关心群众联系群众宣传群众组织群众 的重任 3 乡镇政权是国家各项工作在农村的落脚点乡镇政权是国家的基层政权 党的路线方针政策国家的宪法法律和法规最终都要落实到乡镇并通 过乡镇政权的工作贯彻到人民群众去变为人民群众的自觉行动在社会主义 现代化建设的过程中国家在农村的各项工作包括政治的经济的文化的以 及社会各方面的工作都需要乡镇政权组织人民群众去完成因此乡镇政权是 国家各项工作在农村的落脚点 2.3.2 乡镇政权的特征 乡镇政权作为国家依法设在农村最低一级行政区域的基层政权组织有着不 11 同于其他各级国家地方政权组织的特殊性 1 直接性可以认为直接性是乡镇政权最基本最突出的特征这种直接 性具体表现在一是直接面对人民群众乡镇政权与人民群众之间与县市级 以上地方政权相比所不同的是它没有任何其他的政权机关和职能部门充当中间 环节而是直接面对广大的人民群众乡镇政权的直接工作对象是村民委员会和 居民委员会而村居委会是人民群众自己组织起来进行自我管理自我教育 自我服务的基层群众性自治组织是人民群众利益的直接代表者因此乡镇通 过村居委会直接面向千家万户服务千家万户乡镇政权的主要任务是贯 彻执行国家的法律政策以及组织和领导本地的经济文化教育和各项社会建 设这些都与当地人民群众的切身利益息息相关乡镇直接面对群众直接联系 群众才能保证政权机关的运行经常处于最佳状态乡镇直接与群众打交道易 于了解群众掌握第一手信息和材料可以直接地如实地了解和反映人民群众 的意见要求和建议 2 基层性与县市以上的地方政权相比乡镇政权是基层政权而不是中 层政权乡镇与村之间没有中间层次乡镇之下设立的村民委员会或居民委员会 不是一级政权组织也不是乡镇政权的派出机构而是基层群众性的自治组织 乡镇政权与村居委会的关系不是行政隶属关系而是指导与协助的关系可 见乡镇政权是最基层的政权组织 12 3 我国乡镇政权运行的困境 3.1 凤山镇政权运行的基本现状 凤山镇地处罗田县城郊是中共罗田县委和罗田县人民政府驻地也是罗田 县政治经济文化中心全镇版图面积 2 5 7 平方公里辖 4 7 个行政村5 1 0 个 村民小组总人口 1 0 . 8万人其中农业人口 5 . 8 2万人占总人口的 5 4 % 2 0 0 2 年全镇实现工农业总产值 1 3 . 2 亿元财政收入 1 4 0 0 万元农民人平纯收 2 2 3 0 元 8 目前的凤山镇正式的权力组织体制大体分为六大班子即党委政府人大 政协联络处纪委和武装部其机构性质和权力结构是党委是执政党的基层组 织人大是地方国家权力机关政府是地方国家行政机关政协联络处是地方性 的统战组织纪委是党内监督机构武装部是国家地方武装力量的管理组织在 这六大机构中处于核心位置的是党委具有重要的法定职能的是政府和人大 现对凤山镇政权体制的权力结构及运行现状进行分析 凤山镇正式权力组织结构关系图 党 委 妇联 工会 共青团 政协 政府 人大 纪委武装部 所站办室 图 3 . 1 1 党委是凤山镇政权体制的核心实行的是一元化领导和一体化运作中共 凤山镇委员会共辖 9 个党总支8 7 个基层党支部其中农村支部 4 7 个企业 13 机关学校支部共 4 0 个现有党员 2 3 1 8 人镇党委由 1 1 人组成其中党委书记 1 人副书记 4 人其中 1 人兼任纪委书记组织委员宣传委员妇联主任 武装部长各 1 人专职党委委员 2 人 根据党章规定镇党委作为执政党在农村的基层组织主要职责是贯彻执 行党的路线方针政策执行中央和上级党组织的各项指示保证中央政府和 上级政府的指示在本地区的实施研究制定本镇经济建设和社会发展规划及有关 具体政策加强党组织的自身建设对基层支部和党员进行管理负责干部的培 养考察和使用监督镇政府的各项工作领导共青团妇联工会民兵等群 众组织抓好本地的精神文明建设等按照我国的政治传统和现实制度在凤山 镇正式权力组织体制中镇党委与镇人大政府等政权组织不是简单的监督关 系而是领导和被领导的关系 从凤山镇的政治实践看镇党委作为核心组织的领导作用主要依靠两种方式 实现一是通过召开党委会决定镇内所有重大问题党委会由书记召集全体 党委委员参加一般情况下在召开党委会前镇党委书记和镇长二人已就研究 的议题取得了一致意见因此开会时基本定下了调子其他党委委员只是附和 这样党委书记的意见就变成了集体意见党委会是镇内最高决策会议其决 策具有绝对的权威性二是党委主要人员兼任政府和人大的主要职务通过党内 决策来影响行政决策凤山镇镇长是党委第一副书记而人大主席则由党委书记 亲自兼任 从组织形式上镇党委实行的是委员会制每一届委员会任期 3年期满时 由乡镇召开党员大会进行换届选举凤山镇新一届党委班子是 2 0 0 2年 1 2月选举 产生的不过党代会及其选举完全是按照县级党委确定的人选进行的从这种 意义上说党委会成员的选举主要还是一种组织性安排而且根据党章规定上 级党委认为必要时可以指定下级党组织的负责人这就使乡镇党委的选举失去 了实际意义这种情况表明乡镇党委权力的主要来源是上级党委亦即其权力 的合法性和权威性直接与上级党委相关这一方面保证了上级党委的指令在乡镇 能够得以贯彻执行自上而下的权力体制确保了国家政权的权力范围和效力另 14 一方面则造成基层政治体制的民主性规范形式化 2 乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度的虚置从法律上讲乡镇人 民代表大会是本乡镇的地方国家权力机关它行使以下职权在本行政区域内 保证宪法法律行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执 行在职权范围内通过和发布决议根据国家计划决定本行政区域内的经济 文化事业和公共事业的建设计划审查和批准本行政区域内的财政预算执行情况 的报告审查和批准本行政区域内的民政工作的实施计划选举乡镇长副乡镇 长听取和审查乡镇人民政府工作报告撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令 保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产保护公民私人所有的 合法财产维护社会秩序保护公民的人身权利民主权利和其他权利保障农 村集体经济组织应有的自主权保障少数民族的权利保障宪法和法律赋予的男 女平等同工同酬和婚姻自由等各项权利 在乡镇权力运行中人大很难发挥作为权力机关的作用从凤山镇的实际运 作看在乡镇重大问题的决策上多由党委会议作出人大并无实际决策权而 且乡镇人大主席团虽然也作为组织存在但它不像县以上人大常委会具有一定 的组织和机构它实际只有主席 1人和副主席 1人主席一般由党委书记兼任 副主席则由年老体弱有一定资历的镇干部担任在人们心目中属于安排性职务 平时活动不多原设定的组织功能发挥较弱 凤山镇人大的职能和现实运作过程反映了镇人大的三个权力来源一是镇 人民代表大会代表及其有关会议是镇人大的直接权力来源这是国家法律权威下 的制度性权力但由于人大尚不能有效地行使其职权人们对这种法制性权威的 认识不足二是镇人大必须执行上级人民代表大会及其常委会的决定和命令这 表明镇人大的权力对上级人大及其常委会的依赖性三是镇人大最现实的权力来 源是镇党委及上级党委因为镇人大的主要负责人都是由上级党委钦定然后 选举产生的 3 镇人民政府作为国家最基层行政机关其权力来源具有多重性镇人民政 府是镇人民代表大会的执行机关根据地方组织法规定镇人民政府行使的 15 职权是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令发布 和决定命令执行本行政区域内的经济和社会发展计划预算管理本行政区域 内的经济教育科学文化卫生体育事业和财政民政公安司法行政 计划生育等行政工作保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财 产保护公民私人所有的合法财产维护社会秩序保障公民的人身权利民主 权利和其他权利保障农村经济组织的合法权益保障少数民族的权利和尊重少 数民族的风俗习惯保障宪法和法律赋予妇女的男女平等同工同酬和婚姻自由 等各项权利办理上级人民政府交办的其他事项等这些职能概括起来主要是三 个方面以城镇建设计划生育国土保护等为主要内容的行政管理职能以财 政金融税收为主要内容的经济职能以生产和生活服务为主要内容的社会服 务和社会保障职能 凤山镇人民政府现设镇长 1人副镇长 5人镇长副镇长由镇人民代表大 会选举产生镇人民政府实行镇长负责制5 位副镇长协助镇长工作并分别主管农 业工业城建计划生育机关后勤五大块从国家立法的目的看实行镇长 负责制是为了集中权力明确责任提高行政管理的效率和效能但从凤山镇现 实的情况来看这种镇长负责制很难实行主要表现在一是镇内一切重大事情 包括几位副镇长的分工都是由党委来决策没有党委的决策镇长基本上不能决 定任何有关本镇长期中期和近期工作计划及其他有关重要事项在这种情况下 镇长负责制只能成为事实上的党委领导下的镇长负责制二是镇长在副镇长和 各职能机构负责人的任免问题上的影响力十分有限因而无法有效节制下属的行 为 镇政府的具体职能作用是通过其设立的职能部门实现的目前凤山镇政府 共设有 3 0多个不同性质的机构即人们通常所说的七站八所如果按照其隶 属关系来区分这些站所大体可以分为三类第一类是镇直属办公机构包括党 政办公室计划生育办公室农业办公室城建办公室工业办公室社会治安 综合治理办公室民政办公室统计站等这些人员人事权在镇里工资也由镇 财政负担第二类是双重领导条块共管的机构包括财政所工商所司法所 16 粮管所文化站广播站畜牧站林业站水电站肉食站土管所派出所 学区农机站经管站卫生院农技站交管站等这些机构名义上是由县级 主管机构和乡镇人民政府双重领导而在事实上这些机构的业务工作人事 调动和工资关系都由其上级主管部门掌握乡镇人民政府只是代管党团组织关系 和进行工作协调第三类是县属垂直机构包括农行信用社供电所邮电所 税务所保险办等这些机构由县级主管局管理其工作对象是乡镇但不受乡 镇人民政府哪怕是名义上的领导 乡镇政府的权力来源有以下几个方面一是乡镇人民代表大会从文本制度 上看作为乡镇人大的执行机关乡镇人民政府必须对产生它的本级人大负责并 报告工作乡镇人民代表大会是乡镇政府的权力来源二是上一级人民政府作 为基层国家政权机关乡镇人民政府必须对上一级人民政府负责并报告工作完 成其交办的各项工作任务并同时接受国务院的统一领导由于上级人民政府实 际上主要是上级党委对镇政府的人事财政有着绝对的控制权力特别是县政 府的许多职能机构依据归口管理直接延伸到了乡镇一级镇政府的管理职能 受到肢解镇政府实际上成为县政府的派出机构由于县乡两级政府同时在一个 行政区域范围内行使国家政权机构的职能使乡镇政府领域内事实上存在两个政 府而且由于县乡两级政权的设立原理是县政权建设取实乡政权建设取虚 加之乡政权等于乡政府乡政府又是县政府的下级乡镇这级政权已经是有名无 实了三是乡镇党委在乡镇体制中镇党委是镇政府最直接和最主要的权力来 源现行乡镇体制下镇政府在法律上名义上是镇内一切行政事务的最高领导 机构但实际上镇党委才是镇内一切事务的领导机构党委几乎包揽了一切事务 的行政决策权无论是有关镇内的政治性决策还是经济发展性决策人事决策 以及对重大事件处理的决策党委都处于绝对核心位置可以说没有党委的决 定镇政府人大或其他组织都不可能处理任何重大事情 3.2 乡镇政权运行的困境 通过考察凤山镇政权体制的实践运行我们发现当前我国乡镇政权的运行面 17 临诸多困境主要表现在以下几个方面 3.2.1 机构设置不科学行政效率难提高 1 机构设置肿从凤山镇的情况看乡镇政权在机构设置上类似国家级 的模式党委人大政府政协纪检武装六套班子齐全而且内设机构 追求上下对口县级有什么部办委局乡镇就有什么站所与之对应不论地域 多大人口多少财政承受能力大小乡镇机构设置都一样可谓麻雀虽小 五脏俱全前已述及凤山镇现有不同性质的机构 3 0多个这还包括近年来增 加的临时机构上级主管部门每抓一件事往往要求乡镇相应成立领导小组成 立专门办公室乡镇机构还有逐年增加的趋势1 9 9 9年以来凤山镇先后还成立 了清整办清理整顿基金会办公室化债办化解村级债务办公室招 商办招商引资办公室三代办三个代表学教活动办公室等等有资料 表明现在一个中等乡镇的机构甚至超过了建国初期一个县府的机构乡镇机构 臃肿职能交叉遇事推诿扯皮行政管理成本日益提高 2 条块关系乱从凤山镇的实际情况看目前乡镇机构虽然工作对象和 业务活动范围都在乡镇但由于管理体制不顺各部门人财物三权不统一 条块关系极为混乱给乡镇政府的管理带来困难从隶属关系看有的以条条为 主有的以块块为主有的条块共管有的干脆就是垂直管理与乡镇毫不相干 从经费来源看有的机构是财政拨款有的是上级部门按人头每年 3 0 0 0 - 4 0 0 0元 包干不足部分自筹有的是事权下放自收自支总之是五花八门百花齐放 3 编制人员多1 9 9 5 年笔者在凤山镇工作时上级定编 4 5 人实有人 员 6 1 人2 0 0 2 年上级定编 6 0 人现有人员 8 2 人笔者从整个罗田县调查了解的 情况看各乡镇都存在人员超编的现象据湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌 平讲1 9 9 0 年棋盘乡吃税费的干部不过 1 2 0 人现在超过 3 4 0 人并且这种增长 的势头无法得到控制新上任的领导无法抵制住内外压力不得不滥用权力安排 一帮子人吃皇粮年年有新官干部增长何时休官取于民民取于土落在 18 水上打在泥上农民怎么受得了据 2 0 0 2年焦点访谈报道监利县一个不足 3 万人的乡财政所共有干部职工 2 1 0 人其中仅所长副所长共有 1 5 人乡镇人满 为患可见一斑 乡镇机构林立人员超编必然导致财政负担过重相当一部分乡镇债台高 筑运转困难几个月甚至半年领不到工资在乡镇是常有的事罗田县现有 1 2 个 乡镇几乎没有一个乡镇不负债少则几万多则几十万上百万李昌平在我 向总理说实话一书中说现在乡镇债台如珠峰监利县 1 9 9 5 年约 7 0 % 的乡镇 财政有积累现在 9 0 % 的乡镇财政有赤字平均赤字不少于 4 0 0 万元平均负债不 少于 8 0 0万元据凤山镇现任镇长周卫烈介绍现在当乡镇长的主要任务和头等 大事是保工资保运转根本没有精力去抓发展为了弥补经费不足一些乡 镇主要领导不得不把讨钱要钱当做最重要的工作来抓同时要发动所有 干部的积极性来创收目前在凤山镇正科级干部每人年创收 5 0 0 0元副科 级干部 2 5 0 0元一般干部 1 0 0 0元乡镇财政的不景气分散了乡镇干部尤其是 主要领导干部的工作精力影响了发展农村经济这个中心任务的正常开展同时 也增加了农民负担影响了党群干群关系 3.2.2 职能界定不明晰乡镇职能难转变 本来地方组织法对乡镇党委人大政府的职能都有明确规定可是 从凤山镇政权运作的实际情况看乡镇目前普遍存在党政不分以党代政政企 不分政事不分职能错位等情况 1 党政不分以党代政在乡镇一级其权力结构是一个以乡镇党委为核心 党政权力高度一体化和政治经济行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结 构从我们对凤山镇政权运作的考察中看到党委和政府两套班子干的基本上 是同样的事每一项工作工业农业计划生育城镇建设等等既有党委副 书记分管同时又有一名副镇长分管但运行结果是党委包揽一切以党代政 党权政权都由党委抓党务政务大小事都由党委过问一切由党委说了算 19 事实上乡镇党委书记对本镇的一切重大政治经济等事务有最终决断权因此 被称为一把手或大老板党委书记通常通过党委会或扩大的党政联席会来 贯彻自己的意图从而成为乡镇的领导核心和权力中心政府实际上演化为党委 的执行或办事机构党的一元化领导体制使乡镇普遍存在党委包揽政府事务人 大形同虚设政府缺乏主动性的现象 2 政企不分政事不分乡镇政府与企业市场社会的关系是产权不清 职能不分责任不明成为万能政府上面千条线下面一针穿上面分 系统下面当总统是对乡镇职能的真实写照据凤山镇镇长周卫烈讲上面的 工作任务一项接一项一环扣一环并且定时限定指标定责任定奖惩都 要乡镇去贯彻落实乡镇只得盲目依从穷于应付有时甚至疲于奔命根本没 有时间和精力去考虑因地制宜创造性地发展本地经济为了完成上级下达的工 作任务有时只有硬办法土办法一齐上弄得干群关系紧张干部觉得憋气 群众感到寒心仅就催粮派款刮宫引产这些被群众称为要钱要命日常 性事务来说乡镇干部常常是眼睛一睁忙到熄灯在现行体制下党政财经 依食住行乡镇政府统包统揽样样得管 可是在发展市场经济和体制转轨时期对乡镇农民来说他们迫切需要基 层政府为他们的农业生产提供技术资金信息和市场服务搞活流通提高农 业的比较效益以化解单家独户生产格局不适应市场经济而带来的市场风险和价 格风险而乡镇政府的主要精力却放在应付上面的各种任务检查验收和应酬上 对于农民现实需要的技术服务市场信息公共设施公益事业没有时间精力 和财力来顾及导致事情不该管的管多了想管和该管的管不了乡镇政府这种 只索取不服务的职能格局必然引起农民的不满导致干群关系紧张农民已学会 运用各种方式来对乡镇政府的工作和行为进行软拖硬抗这突出地表现为对税费 任务的拖久逃避乃至抗拒上据凤山镇负责人介绍全镇 4 7 个村平均每个村 至少有 2 0 来户多年未交税费 有的甚至家庭联产承包责任制以来一直未