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东北大学硕士学位论文 摘要 我国公众与政府间的委托代理关系研究 摘要 社会主义制度作为人类历史上一种崭新的社会制度，从经济、政治、思想三 个方面为建立和谐的公众与政府关系提供了有利条件。而在现实的国家政治生活 中，政府的主导地位日益突出，公众与政府的关系严重倾斜，由此导生出一系列 问题，严重损害了公众与政府间本应有的和谐关系。如何规范政府行为，保证公 共权力运行的正当性，已经成为诸多学者研究的重点。 委托代理理论作为现代经济学的重要理论之一，它所包含的分析模型、框架 和方法不仅在经济学界得到了广泛的应用，而且近年来逐渐拓展到政治领域和社 会生活中来。该理论是研究在所有权与经营权相分离的情况下，拥有所有权的委 托人与拥有经营权的代理人之间由于信息不对称而产生的一系列问题及其解决 办法。本文尝试在我国公众与政府间b f 入委托代理理论的分析路径，在委托代理 理论的框架下，提出了我国公众与政府间存在的问题，分析了产生这些问题的具 体的历史的原因，在此基础上提出相应的解决办法。在委托代理理论的视角下， 社会公众作为权力的本源，是最初始的委托人，政府只是公共权力的代理组织， 公职人员则是公共权力具体的代理人。委托人的“虚位”现象以及政府的代理刚 性等诸多原因加剧了公众与政府之间的信息不对称，由此产生了一系列代理问 题，最终导致政府代理偏向，最后本文以委托代理理论为依托，提出一系列完善 代理人激励约束机制的治理方案。运用委托代理理论分析公众与政府之间的关 系，可以激励全体社会民众参政议政、规范政府官员的行为、维护国家与政权结 构的稳定与发展，并且为我国政府行政能力的建设提供一个很好的理论分析工 具。 关键词：公众；政府；委托代理：公共权力；激励约束 - i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nc l i e n t - a g e n tr e l a t i o n s b e t w e e nt h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n to f c h i n a a b s t r a c t b e i n gas p a n - n e wr e g i m ei nt h eh u m a nh i s t o r y , s o c i a l i s ts y s t e mp r o v i d e sg r e a t a d v a n t a g e st of o u n d i n gh a r m o n i o u sr e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n ti n a s p e c t so fe c o n o m y , p o l i t i c sa n di d e o l o g y h o w e v e r , i np r a c t i c e ，g o v e r n m e n ti s h o l d i n gt h ed o m i n a n ts t a t u si n c r e a s i n g l y , t h er e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n t h a v ei n c l i n e dg r i e v o u s l y , as e r i e so fp r o b l e m sl e df r o mw h i c hh a sd a m a g e dt h e r e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n tb a d l y m a n ys c h o l a r sp a ye m p h a s i so nh o w t or e g u l a t et h eg o v e r n m e n t sb e h a v i o ra n de n s u r et h ej u s t i c eo ft h ep u b l i cp o w e r r u n n i n g c l i e n t - a g e n c yt h e o r yi si m p o r t a n ti nm o d e me c o n o m i c s ，t h ea n a l y s i sm o d e la n d m e t h o di ti n c l u d e sa r ew i d e l yu s e di ne c o n o m i c sf i e l da n dp o l i t ya n ds o c i a ll i f e g r a d u a l l y t h et h e o r ym a i n l yd i s c u s s e st h ep r o b l e m sm a ds o l u t i o n sb e c a u s eo ft h e i n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r yb e t w e e nt h ec l i e n ta n dt h ea g e n t ，i nas i t u a t i o nt h a t o w n e r s h i pi ss e p a r a t e dw i t ht h ep o w e ro fm a n a g e m e n t t h ea u t h o ra t t e m p t st o i n t r o d u c et h ec l i e n t a g e n c yt h e o r yt ot h er e l a t i o n so ft h ep u b l i ca n dg o v e r n m e n to f c h i n a ，a d v a n c e st h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，a n a l y z et h ei d i o g r a p h i ca n dh i s t o r i c a lr e a s o n a n dp u t sf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n s i nv i e wo fc l i e n t a g e n c yt h e o r y , b e i n gt h ef o u n t a i no ft h ep u b l i cp o w e r ，t h e p u b l i c a r et h e v e r yo r i g i n a lc l i e n t ，w h i l et h eg o v e r n m e n t i sj u s tt h e a g e n t o r g a n i z a t i o n t h ec l i e n t sp h a n t o ma n dt h eg o v e r n m e n t sa g e n tr i g i d i t yp r i c ku pt h e i n f o r m a t i o nd i s s y m m e t r yb e t w e e nt h ep u b l i ca n dg o v e r m n e n t ，w h i c ha tl a s ti n d u c e s a g e n c yd e f l e c t i o n f i n a l l y , r e l y i n go nt h ec l i e n t a g e n c yt h e o r y ，t h ea u t h o rl e d g e s f a t h e r i n gp r e c e p t si nt h ea n g l eo ft h ep u b l i cr e n o v a t i n gc o n c e p t s ，p a r t i c i p a t i n gi n s u p e r v i s i o na c t i v e l y a n d c o n s u m m a t i n g t h e s y s t e m o fe n c o u r a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o n i tc a ni n s p i r i tt h ep u b l i cp a r t i c i p a t ei nt h ep o l i t y , r e g u l a t et h eo f f i c e r s b e h a v i o r , v i n d i c a t et h es t a b i l i z a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h e n a t i o nr e g i m ea n d p r o v i d eag o o da c a d e m i ct o o lt ot h ec o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t a b i l i t yt oe x e r tt h ec l i e n t a g e n c yt h e o r y k e y w o r d s ：t h ep u b l i c ；g o v e r n m e n t ；c l i e n t a g e n c y ；p u b l i cp o w e r ；i n c e n t i v ea n d c o n s t r a i n t s i v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 矿 学位论文作者签名：新决。 日期：缈、卜卫 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文 引言 引言 公众与政府的关系是一对重要的政治关系，具有重大的影响力，正确认识和 处理公众与政府的关系是维护政治稳定，促进现代化建设和社会发展的一项重要 任务。当前，我国社会正处于转型期，这个时期是社会矛盾的多发期，也是社会 利益冲突的敏感期。相应的，我国政府也正处在由传统政府向现代政府的转型时 期，其最终目的是为了促进经济增长，满足公众与社会不断增长的权利需求。过 去，我们虽然确立了政府为人民服务的宗旨，但是政府对其自身并没有良好的角 色认知和角色定位，政府在实施职能时，总是以“施舍者”和“管制者”的角色 出现，时至今日，计划经济下的政府对于公共意志诉求的忽略仍然对公众与政府 间的关系存在着根深蒂固的影响，也对社会主义国家公众与政府之涮本应有的长 期稳定的互动和谐关系造成损害。因为公众与政府间的矛盾关系是诸多社会矛盾 的基础，于是在政府规模和政府改革的公共争论声中，本文选择了借用经济学中 的委托代理理论对公众与政府间的关系进行再认识。 2 0 世纪7 0 年代以来，西方经济学理论在微观理论基础以及研究对象方面都 发生了变化，随着这种变化，经济学对现实的解释更加合理，其中委托代理理论 作为现代经济学理论的重要发展，不仅在经济领域得到了广泛的应用，而且逐渐 扩展到政治领域和社会生活中来。更进一步说，政治学对经济学的方法与工具借 用，或者说是经济学对政治学的介入，早已成为不争的事实，这一现象拓宽了政 治学的研究领域，丰富了政治学的工具积累，有可能成为政治学发展的新的热点。 一开始，该理论被用于研究公共官僚及其委托人( 议会) 的关系。米特克( m i t n i c k ) 于1 9 7 5 年发表了“委托代理：监督“障论与管制行为”。进入9 0 年代以后， 公共行政学中委托一代理研究在深度方面取得了长足进展。它不仅是简单的运用 了经济学中的委托一代理理论，而且发展了委托一代理理论本身，一改过去简单地 将经济学的委托代理理论挪用到公共行政学中来，而是越来越多的考虑到公共部 门的复杂性和特殊性。公众与政府间的委托代理关系是反映政府实质并进而解释 政府本质的基本政治关系，具有总体性、抽象性、全局性，其理论导向性、实践 指涉性和学理价值已经吸引了越来越多的国内外学者对其进行深入的研究。长期 以来，我国政治学界由于受传统观念特别是传统研究方法的影响，相应的探讨进 行的还很不够，这不能不说是一个缺陷。本文尝试对公众与政府这对特殊的委托 代理关系进行分析，同时结合我国国情，对于我国公众与政府之间存在的委托代 理问题及其规制措施作了初步的分析。希望能做到逻辑合理、思路清晰，不求有 多大建设性的突破，但求对理论的理解没有偏颇，能够将委托代理理论这个新芽 东北大学硕士学位论文引言 成功嫁接到公共管理的老树上，并尝试把它栽培到我国公共管理的土壤里。 开篇之前，作者认为有必要对本文涉及的核心概念加以辨析和界定。 第一，关于公众 与之相类似的概念很多，如民众、大众、人民、国民、公民等，但在作者看 来，民众、大众略显随意，人民、国民又略显正规，公民是一个法律用语，当与 公民权相联结时，在适用范围上将受到局限，且最主要的是它常被用于单称场合。 它们都不如“公众”能够准确的表达作者所要揭示的结合民间性与政治性意蕴的 细微差异。在现当代政治学文本中，公众的使用频率越来越高，其中性色彩和包 容量都有利于提升其使用效度和频率。有学者认为众多私人化( 或具有私人身份) 的个人聚集成为公众，本研究也是从这个意义上采用这一概念的。 第二，关于政府 政府与国家在历史渊源上的确有着密不可分的关系，从一定意义上甚至可以 说，政府是国家的最大产物，离开了国家，政府根本就不可能单独存在。在近代 以前的思想家那里，国家和政府曾经一度被混用。本研究中的国家是指一定辖域 内的、拥有一定数量人口的、享有统一主权的、通过公共权力联结起来的人类共 同体。政府是国家的一部分，或者说是国家内部的一种管理组织系统，即由国民 税收支撑的、代表人民行使公共权力的、由人民产生、受人民委托、为人民办事、 对人民负责的系统性组织。具体包括立法机关、行政机关、司法机关等组织形式。 若要对公众与政府间的委托代理关系追本溯源的话，就不能回避政府的起源问 题。政府理论中关于政府起源的学说，不论是社会契约论，还是马克思主义的政 府起源学说，都无法否认政府是人类社会伴随经济发展，产生了由自然状态进入 国家状态的需要后才产生的，这种需要用经济学语言来表述就是由于公众的有限 理性，使得公共权力寻求代理人成为必要和可能，这个代理人就是政府。 第三，关于委托代理 委托代理理论是新制度经济学中发展出来研究委托代理关系中存在的契约 问题及其解决的理论，该理论产生于2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初，在经济领域 的应用取得了重大的成果，成为现代企业理论的重要组成部分。委托代理具有如 下特征：( 1 ) 代理活动须是法定的或具有法律意义的；( 2 ) 代理人以委托人的名 义在委托约定或法定的权限内开展代理活动；( 3 ) 在代理活动中代理人须表现自 己的意志；( 4 ) 由委托人承担代理后果，由代理人承担代理责任”1 。 如果说政府权力的公共性是在公众与政府间引入委托代理理论的前提，那么 契约理论则是委托代理理论的源头活水。法国著名启蒙思想家卢梭明确指明了委 托代理关系在公共管理领域存在的事实。3 ，可以说委托代理理论虽然是在经济学 领域成长起来的，但是这种思想的雏形在公共行政领域的存在也是由来已久的， 只是自启蒙思想家们首倡后一直没能显露出来，也没能形成完整的逻辑框架。虽 2 东北犬学硕士学位论文 引言 然在公共行政领域引入经济学的分析方法可能需要作适当的修改，以适应公共行 政领域复杂的特性，但是就引入委托代理的分析方法而言是没有多大问题的。 3 叁! 蔓查学硕士学位论文第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 第一章应用委托代理理论研究公众与政府 关系的可行性 2 0 世纪7 0 年代，经济学中发展出来的委托代理理论丌始被用于研究公共官 僚及其委托人( 议会) 的关系，但是早期对于委托代理理论的运用很多都没有考 虑公共部门的复杂性和特殊性，许多研究都是静态的，没有充分考虑公共部门复 杂的动态行为之间的影响。9 0 年代以来，公共行政学中出现了一些重要的突破 性的委托代理研究，在深度方面取得了长足的进展。在此基础上，将该理论作为 分析公众与政府间关系的理论依托的可行性，本章将加以具体论证。 1 1 委托代理理论的基本内容 经济学中的委托代理理论是关于如何建立合理的风险分担机制与有效的激 励和监督机制，促使代理人采取适当行动，最大限度地增进委托人利益的学说。 这一理论认为，在信息不对称的条件下，只要存在所有权与经营权的分离，就必 然会产生委托代理行为。而委托代理关系一旦产生，委托方与代理方的效用目标 的冲突便会引发许多代理问题，这就为委托代理理论的产生提供广阔的空间和重 要的依托。委托代理问题是制度经济学的一个核心问题，是知识问题的产物。 按照制度经济学关于动力机制的理论，基于利他主义的动力机制通常仅限于小型 群体，而强制则是浪费和无效的。那么当人们为与自己关系不密切的他人做代理 人时就会出现问题：如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保 持着“理性的无知”，自己可以采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会 受此诱惑而采取机会主义行为。如果委托人想要知道代理人实际上在千什么，就 需要耗费很高的监督成本( 因为信息不对称的存在) ，这就是委托代理问题“。 围绕着这一问题在企业中的成因、表现形式以及如何约束代理人的行为等等 一系列问题，经济学家进行了较为深刻而系统的论述，从而形成了委托代理理论。 而今作为西方主流经济学派范围的委托代理理论，在企业理论中占有重要地位， 并在实践中得到了广泛的应用。以下将从形成背景、前提假设、理论模型和应用 领域四个方面来阐述委托代理理论。 1 1 1 委托代理理论的形成背景 早在1 7 7 6 年，亚当- 斯密就在他的名著国民财富的性质和原因的研究中 指出，“要想股份公司董事们监视钱财用途，像私人合伙公司伙员那样用意周到， 4 东北大学硕士学位论文第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 那是很难做到的”，“这样，疏忽和浪费，成为股份公司业务经营上多少难免的弊 端”。这是经济学说史上第一次提到两权分离后引起的代理问题”1 。而后，英国 著名的经济学家约翰穆勒在1 8 4 8 年出版的政治经济学原理一书中又详细分 析了公司制的缺点，并进一步探讨了股份公司对经理人员和员工进行激励以降低 代理成本、提高效率的问题”1 。新古典经济学派的创始人和杰出代表马歇尔指出， 承担主要风险的股东，不能直接观察到并证明经营管理人员的努力水平和工作态 度，这是股份公司的一个很大的弱点”“”“。代理人相对于委托人来说掌握着更多 的私有信息，这种私有信息使他们很容易采取机会主义行为去损害委托人的利 益，为了使代理人的行为不偏离利润最大化目标，委托人必须对代理人实施激励。 制度学派的创始人凡勃伦也认为，两权分离必然导致经理人员追求自身利益最大 化，而将公司的利益束之高阁。 占典经济学的上述主要代表人物虽然认识到了代理问题的重要性，但由于历 史的局限，未能对委托代理问题提出系统的解决方法。关于委托代理问题的真正 理论，是从寻求系统地解决代理问题的方法开始形成的，这就要归功于威尔森 ( w i l s o n ，1 9 6 9 ) 、斯宾塞和泽克梅森( s p e n c ea n dz e c k h a u s e r ，1 9 7 1 ) 、罗斯( r o s s ， 1 9 7 3 ) 、莫罩斯( m i r r l e e s ，1 9 7 4 ，1 9 7 6 ) 、霍姆斯特姆( h o l m s t r o m ，1 9 7 9 ) 、格 罗斯曼和哈特( g r o s s m a na n d h a r t ，1 9 8 3 ) 等人的努力。他们建立了三个最一般 的模型来分析和解决委托代理问题，分别是“状态空间模型化方法”、“分布函数 的参数化方法”、“一般化分布方法”。这三个模型以递进的方式来表达委托人应 采取何种行动，从而使自身效用达到最大化。还得出了两个基本结论：( 1 ) 在任 何满足代理人参与约束和激励相容约束而使委托人预期效用最大化的激励合同 中，代理人都必须承担风险；( 2 ) 如果代理人是风险中性者，那么可以通过使代 理人承担完全风险的合约以达到最优结果。这三个模型推导出的解决方案的出 现，标志着委托代理理论的产生”“”2 l 。 除了理论基础之外，委托代理理论在现实中还有两个必不可少的支撑点，即 人们行为选择或决策的信息问题与人们行为选择的相关性问题( 博弈问题) 。由 于知识问题的普遍存在，人们都会保持着“理性的无知”，使信息不对称的情况 普遍存在，而代理人的利益与委托人的利益不可能完全一致，所以委托人与代理 人双方又存在博弈。所以说，在信息不对称的条件下，只要存在所有权与经营权 的分离，也即存在委托代理关系，就一定会有代理问题，于是委托代理理论应运 而生。 1 1 2 委托代理理论的前提假设 作为一种契约理论，委托代理关系得以成立的前提假设是 5 东北大学硕士学位论丈第一章应用委托代理理论研究膺众与政府关系的可行性 那是很难做到的”，“这样，疏忽和浪费，成为股份公司q k 务经营上多少难免的弊 端”。这是经济学说史上第一次提到两权分离后引起的代理问题“1 。而后，英国 著名的经济学家约翰穆勒在1 8 4 8 年出版的细芟治经济学原理一书中叉详细分 析了公司制的缺点，并进一步探讨了股份公司对经理人员和员工进行激励以降低 代理成本、提高效率的问题”1 。新古典经济学派的创始人和杰出代表马歇尔指出， 承担主要风险的股东，不能直接观察到并证明经营管理人员的努山水平和工作态 度，这是股份公司的一个很大的弱点”“”“。代理人相对于委托人来说掌握着更多 的私有信息，这种私有信息使他们很容易采取机会主义彳为去损害委托人的利 益，为了使代理人的行为不偏离利润最大化日标，委托人必须对代理人实施激励。 制度学派的创始人儿勃伦也认为，两权分离必然导致经理人员追求自身利薷最大 化，而将公司的利益束之高阁。 古典经济学的上述主要代表人物虽然认识到了代理问题的重要性，但由于历 史的局限，未能对委托代理问题提出系统的解决方法。关于委托代理问题的真正 理论，是从寻求系统地解决代理问题的方法开始形成的，这就要归功于威尔森 ( w i l s o n ，1 9 6 9 ) 、斯宾塞和泽克梅森( s p e n c ea n d z e c k h a u s e r ，1 9 7 1 ) 、罗斯( r o s s ， 1 9 7 3 ) 、奠里斯( m i r r l e e s ，1 9 7 4 ，1 9 7 6 ) 、霍姆斯特姆( i l o l m s t r o m ，1 9 7 9 ) 、格 罗斯曼和哈特( ( j r o s s m a n a n d h a r t ，1 9 8 3 ) 等人的努力。他们建立了三个最一般 的模型米分析和解决委托代理问题，分别是“状态空间模型化方法”、“分布函数 的参数化方法”、“般化分布方法”。这三个模型以递进的方式柬表达委托人应 采取何种行动，从而使自身效用达到最大化。还得出了两个基本结论：( 1 ) 在任 何满足代理人参与约束和激励相容约束而使委托人预期效用虽大化的激励合同 中，代理人都必须承担风险；( 2 ) 如果代理人是风险中性者，那么可以通过使代 理人承担完全风险的合约以达剑最优结果。这三个模型推导出的解决方案的出 现，标志着委托代理理论的产生“。 除了理论基础之外，委托代理理论在现实中还有两个必不可少的支撑点，即 人们行为选择或决策的信息问题与人们行为选择的相关性问题( 博弈问题) 。由 于知识问题的普遍存存，人们都会保持着“理性的无知”，使信息不对称的情况 普遍存在，而代理人的利益与委托人的利益不可能完全一致，所以委托人与代理 人双方又存在博弈。所以说，在信息不对称的条件下，只要存在所有权与经营权 的分离，也即存在委托代理关系，就一定会有代理问题，于是委托代理理论应运 而生。 1 1 2 委托代理理论的前提假设 作为一种契约理论，委托代理关系得以成立的前提假设是 作为一种契约理论，委托代理关系得以成立的前提假设是 5 一 东北大学硕士学位论文 第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 ( 1 ) 所有权与经营权相分离，代理合约建立在自由选择和产权明晰化的基 础之上。如果没有两权分离，就不会发生委托代理关系。委托人和代理人双方签 订的合约是在自由选择的基础上订立的，有一个稳定的代理人市场，代理人由市 场竞争产生，委托人与代理人之间可以相互选择，而且进出自由。委托人虽无法 观测到代理人的具体经营行动是否符合委托人的利益，但是可以行使退出权对代 理人形成强制约束力量。 ( 2 ) 委托方与代理方效用目标存在冲突。委托人和代理人在人性假定上都 是独立的“经济人”，即追求自身利益的最大化。委托人和代理人在根本利益上 是一致的，如果二者在根本利益上不一致，就不会签订合约。但是在具体的经营 活动中，二者在效用目标上却存在冲突，主要体现在代理费用的承担和代理收益 的分配上。 ( 3 ) 存在风险和不确定性，信息不对称，产权以及剩余索取权的可转让性。 在具体的经营活动中，是存在市场风险的，委托人必须给代理人一定的经营自主 权。委托人授权与代理人行使权力的范围明晰，代理人所得与其行为结果直接挂 钩。委托人要求得到产权的收益，代理人也可从剩余索取权中得到收益。 1 1 3 委托代理理论的模型及特征 委托代理理论主要是讨论有关非对称信息下交易关系和契约安排的理论。从 本质上讲，它是非对称信息条件下的博弈方法在经济学上的应用。这里，非对称 信息指的是某些参与人拥有另一些参与人不拥有的信息。信息的非对称性可以从 两个角度来划分：一是非对称发生的时间，二是非对称信息的内容。从非对称发 生的时间看，非对称性可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后，所 以非对称分为事前非对称和事后非对称。研究事前非对称信息博弈的模型称为逆 向选择，研究事后非对称信息的模型称为道德风险模型。从非对称信息的内容看， 非对称信息可能是指某些参与人的行动，也可能是指某些参与人的知识，研究不 可观测行动的模型称为隐藏行动模型，研究不可观测知识的模型称为隐藏知识模 型或隐藏信息模型。表1 1 概括了委托代理理论不同模型的基本分类。 在信息经济学文献中，常常将博弈中拥有私人信息的参与人称为“代理人”， 不拥有私人信息的参与人称为“委托人”。据此，信息经济学的所有模型都可以 在委托人代理人的框架下分析，不同模型的基本特征可以简单概括如表1 1 。 6 东北大学硕士学位论丈第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 表1 1 信息经济学的基本分类 隐藏行动隐藏信息 ( 3 ) 逆向选择模型 事前逆向选择( 4 ) 信息传递模型 ( 5 ) 信息筛选模型 事后道德风险( 1 ) 隐藏行动的道德风险模型( 2 ) 隐藏信息的道德风险模型 第一、隐藏行动的道德风险模型：签约时信息是对称的( 因而是完全信息) ； 签约后，代理人选择行动( 如工作努力还是不努力) ，“自然”选择“状态”，代 理人的行动和自然状态一起决定某些可观测的结果。委托人只能观测到结果，而 不能直接观测到代理人的行动本身和自然状态本身。委托人的问题是设计一个激 励合同以诱使代理人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动。一个简单的例 子是雇主与雇员的关系。雇主不能观测到雇员是否努力工作，但可以观测到雇员 的任务完成得如何，因此，雇员的报酬应该与其完成任务的情况有关。 第二、隐藏信息的道德风险模型：签约时信息是对称的( 因而是完全信息) ， 签约后，“自然”选择“状态”( 可能是代理人的类型) ，代理人观测到自然的选 择，然后选择行动( 如向委托人报告自然的选择) 。委托人观测到代理人的行动， 但不能观测到自然的选择( 因而是不完全信息) 。委托人的问题是设计一个激励 合同以诱使代理人在给定自然状态下选择对委托人最有利的行动( 如真实地报告 自然状态) 。一个简单的例子是企业经理与销售人员的关系。销售人员( 代理人) 知道顾客的特征，企业经理( 委托人) 不知道，经理设计的激励合同是要向销售 人员提供刺激以使后者针对不同的顾客选择不同的销售策略。 第三、逆向选择模型：代理人知道自己的类型，委托人不知道( 因而信息是 不完全的) ，委托人和代理人签订合同。一个简单的例子是卖者和买者的关系。 卖者对产品的质量比买者有更多的知识。 第四、信息传递模型：代理人知道自己的类型，委托人不知道，为了显示自 己的类型，代理人选择某种信号，委托人在观测到信息之后与代理人签订合同。 一个简单的例子是企业雇主与雇员的关系，雇员知道自己的能力，雇主不知道， 为了显示自己的能力，雇员选择接受教育的水平，雇主根据雇员的教育水平支付 工资。 第五、信息筛选模型，代理人知道自己的类型，委托人不知道( 因而信息是 不完全的) ，委托人提供多个合同供代理人选择，代理人根据自己的类型选择一 个最适合自己的合同，并根据合同选择行动。一个简单的例子是保险公司与投保 人的关系。投保人知道自己的风险，保险公司不知道，因此，保险公司针对不同 类型的潜在投保人制定了不同的保险合同，投保人根据自己的风险特征选择个 7 东北大学硕士学位论文 第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 保险合同。 信息传递模型和信息筛选模型是逆向选择模型的特例，或者更确切地讲，信 号传递和信息筛选是解决逆向选择问题的两种不同( 但相似) 的方法。 1 1 4 委托代理理论的应用领域 委托代理理论最终形成虽然时间不长，但此理论一经提出，立刻引起轰动， 备受理论界的推崇。在委托代理理论出现之前，企业理论已经注重对公司两权分 离现象的描述。委托代理理论使企业理论的研究重点转向对所有者如何约束、激 励经营者的研究。并促进了经济学家对股东、管理者、工人之间内在关系的理解， 明确了在激励不相容、信息不对称、责任不对等和契约不完备的情况下会有代理 问题的产生，并提出降低代理成本的方案。委托代理理论已经成为现代企业理 论重要的组成部分。 与此同时，一些研究者将委托代理理论引入公共行政学的研究领域，这就为 委托代理理论的应用领域开辟了一个新的天地。2 0 世纪7 0 年代，该理论开始被 用于研究公共官僚与其委托人( 议会) 的关系，在此之前所产生的官僚理论都倾 向于认为议会作为一个整体不能有效的控制官僚机构，因而都可以称为“官僚支 配理论”。而8 0 年代以来出现的委托代理模型运用委托代理理论和交易费用经济 学重新分析官僚的政治控制问题，得出全新的结论，即议会可以有效控制公共官 僚。9 0 年代，委托代理研究在公共行政学中出现了突破性的发展。伍德和沃特 曼( w o o da n dw a t e r m a n ，1 9 9 4 ) 主张建立一种双向的委托代理关系模型，改变 以往的单向的将代理人作为控制重点的做法“”。沃特曼和梅尔( w a t e r m a na n d m e i e r ，1 9 9 8 ) 挑战了委托代理理论的两个核心假设，发现公共部门存在八种不 同的委托代理关系，而传统的经济学中所分析的只是其中的一种“。这一研 究不仅极大地推动了我们对于公共部门的委托代理关系的理解，而且发展了委托 代理理论本身。总之，该理论为公共行政学中制度分析的复兴做出了重大的贡献。 本文下面的内容就是要分析在公众与政府间引入委托代理理论的相关问题。 1 2 公众与政府间的委托代理关系 1 2 1 公众与政府间委托代理关系的类型 沃特曼和梅尔( w a t e r m a n & m e i e r , 1 9 9 8 ) 运用官僚政治研究中累积的经验 事实检验了经济学中发展出来的委托代理理论的基本理论假设。他们认为在传统 的委托代理模型中，只有一个简单的委托人和代理人的关系，而在现实的公共管 理领域，常常存在多个互相竞争的委托人和多个代理人之间的互动。传统的委托 代理模型虽然可以容纳多个委托人，但是却排除了“外部性”。当委托人a 与代 8 东北大学硕士学位论文 第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 理人c 之间的交易影响到委托人b 的利益时，这种外部性就产生了，因为b 同样 是c 的委托人。此外，这种外部性也存在于代理人之间。委托代理理论的两个最 基本的假定是目标冲突和信息不对称。在存在多个竞争的委托人和外部性的情况 下，代理人可能和某些委托人有着相同的目标而和另一些委托人存在相互冲突的 目标。因此，目标冲突是一个变量而非常量。其次，在存在多个竞争的委托人和 多个竞争的代理人的情况下，也不可能存在绝对的单向的信息不对称。 如果将委托人与代理人之间的目标冲突程度以及信息在他们之涮的分布看 成一个变量，那么，在公共部门就存在八种委托代理关系。在目标冲突的条件下， 根据信息分布的变化，存在四种委托代理关系：恩惠体系、倡议联盟、保险杆政 治标语的政治以及传统委托代理经济学研究的委托代理关系。在目标一致的条件 下，根据信息分布的变化，也存在四种委托代理关系：柏拉图的共和国、神权政 治、底线机构和政策次系统，参见表1 2 。 表1 2 公共管理领域委托代理关系的类型“”“1 目标冲突 代理人信息水平 少多 委 托 多恩惠体系倡议联盟 人 信 息 水 少保险杆政治标语的政治委托代理 目标一致 代理人信息水平 少多 委 托 多柏拉图的共和国政策次系统 人 信 息 水 少神权政治底线机构 平 显然，经典的委托代理关系只是这八种委托代理关系中的一种。在恩惠体系 下，由于政治委托人拥有政治合法性和技术知识，而官僚则不是专业化的，所以， 政治委托人在委托代理关系中都是居于支配地位的。在倡议联盟的政治下，官僚 拥有相当多的信息，但是，由于政治委托人同样也有多的信息，所以，官僚不能 。9 东北大学硕士学位论文 第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 垄断政策。在存在多个委托人的情况下，就会出现某种倡议联盟政治：官僚就会 和某些政治委托人一起建立政治联盟，从而建立起政治支持，并一起来对付政治 上的反对派。在“保险杆政治标语的政治下”，由于政治委托人和官僚都没有足 够的信息，因此，他们的政策主张都是以意识形态为依据的。此时，官僚的角色 会变得非常消极而政治委托人在执行中会非常积极。 当政治委托人和官僚代理人之间的目标是一致时，也存在四种委托代理关 系。他们全部都是经济学中的委托代理理论没有认识到的。在神权政治下，虽然 双方的目标是一致的，但是他们都没有足够的关于某些政策的信息( 例如毒品控 制) 。此时，官僚的角色就会很消极，他们主要关心扩张和保护领地，因为一旦 他们对于政策提出质疑而又不能同时提出强有力的证据的话，他们的行动就会对 他们与政治委托人都享有的目标一致形成挑战。因而，他们一般都倾向于支持他 们的政治委托人的政策。在底线机构的情况下，官僚一般都是技术官僚，拥有较 多的专业技术和信息，而政治委托人则拥有较少的信息，在这种情况下，传统的 政治与行政二分的情况就会出现。官僚机构将会被授予一个目标明确的任务，而 且只要不出现大的危害( 底线) ，官僚机构的行动都是不受干预的。在政策次系 统的情况下，此时，由于官僚与政治委托人的目标是一致的，政治委托人和官僚 都拥有足够的信息，所以，政治委托人和官僚之佃j 就会发展出某种信任，从而政 治委托人就会把自由裁量权赋予官僚机构。官僚机构就会显得像一个政策次系 统。在柏拉图的共和国中，政治委托人拥有信息而官僚没有，这通常发生在行政 能力较低的政治中。 需要说明的是，沃氏和梅氏的论断固然是指国家权力机构与行政机构之间的 委托代理关系，然而正是这一层委托代理关系实现了公众的委托权与政府代理权 的联接。任何一个现代民主制国家，权力机构都是经由公众直接或间接的推选形 式产生的，因此它基本上也不得不代表民意，代表最广泛的公共权力。而且由于 公众的分化与“虚位”现象，不可能由每一个公众都对政府的官员进行授权，因 此民意势必要上升到由一些具有人格化特点的人员和机构( 权力机构) 来加以整 合和表达，授意给政府官员( 代理人) 去实施，所以上述分类也即是公众与政府 问委托代理关系的分类。 1 2 2 公众与政府间委托代理关系的特殊性 在社会现实中，存在着大量的委托代理行为，公众与政府间的委托代理行为 从总体上讲与一般委托代理行为并无二致，它理应符合一般委托代理行为的特 征，并遵守一般委托代理行为的通则。但是，公众与政府间的委托代理关系作为 体现政治关系与政治制度全局的行为，又不完全等同于一般的委托代理行为，而 1 0 东北大学硕士学位论文 第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行 生 是具有自己的特性。尤其在我国特殊的政治环境下，又增添了几分特色。 公众与政府问的委托代理关系与经济领域中的委托代理关系相比有三方面 的相同之处：( 1 ) 委托代理行为都是合法的。无论是经济代理人还是政治代理人， 委托代理行为都要依法进行。委托方与代理方需遵守相互间的契约，并依约兑现 惩罚。代理人的代理权的存在和行使都应该符合委托契约，合乎委托目的，不得 与委托人的利益相抵触。( 2 ) 都存在委托代理问题。各级政府作为代理人时，只 承担行为责任，而代理后果最终是由委托人承担的。代理人以追求个人利益最大 化为目标函数，可能利用其相对的信息优势地位，采取自私自利的机会主义行为。 其不良代理行为也同样具有一定的机会成本有可能受到其委托者的各种制 裁。( 3 ) 两个领域的代理人都有自身的利益。在政府组织内部，任何级别的代理 人都具有双重角色：公职人员和社会个体。作为公职人员，他现实地希望自己仕 途高升、获得更高的社会声望和事业成就，这构成了其政治偏好，即在现存的政 治安排中谋求个人政治效用最大化；作为社会中的普通一员，他又有在现存的制 度安排中追求个人经济利益最大化的动机。因此，在具体从事行政管理活动的时 候，代理人更多是首先从自身利益出发来进行代理活动的“。 公众与政府间的委托代理关系尽管从总体上并未跳出委托代理关系的范畴 ( 这是我们之所以称其为委托代理关系的原因) ，但也处处体现出自身独有的特 性： ( 1 ) 公众的委托人“虚位”与分化现象 当公众作为统一的委托人时，是理念的、隐含的、松散的，具有泛化的表征。 作为一种政治理念，公众的权力主体地位是不容置疑的，但这种政治理念却很难 具体化，显形化，人格化，很难让每一个公众都实在地切实感受到委托授权的滋 味，况且现实中的公众总是处在分离状态之中，难以形成统一的整体。而人人都 是委托人则很容易被人人都不是、人人都感受不到、人人都不关心、人人都不负 责任所取代，从而带来委托权泛化、委托人“虚位”的现象。这或许是在二者关 系中代理方占尽风头、代理方长期压迫委托方的原因。尤其在我国这样一个有着 两千多年封建统治历史的国家，普通大众对于国家在社会中的绝对主导地位深信 不疑，对自身的定位也只是“被统治者”、“被管理者”。这也从一个侧面印证了 增强委托人政治主体理念、强化社会自组织能力，对于一个国家民主进程的意义。 同时作为整体的公众有没有共同意志、共同利益，如果基于现实而非基于想 象的话，是不难做出准确判断的。可以说，在任何社会中公众的利益都不可能达 成一致，不一致是常态。况且，这还是从纯自然的角度而言的，如果考虑进人们 在职业、地位、财产状况等方面的差别因素，则差异与分化更具有绝对性“。尤 其是改革开放以来，社会形成许多新阶层，社会各阶层的分化使得利益诉求越发 复杂，有时甚至是互相冲突的。在通常的研究中，我们实际上是将全体公众作为 1 l - 东北大学硕士学位论文第一章应用委托代理理论研究公众与政府关系的可行性 一个整体看待的，也即把公众设想为一个与政府对应的统一体。事实上，这种统 一体是虚妄的。这一一现象提醒我们，对政府体制的设计，必须充分考虑公众分化 这不可违拗的社会现实。 ( 2 ) 政府的代理刚性 与公众作为委托人的特性相反，政府作为代理人是单一的、非选择的、持续 性的。政府代理身份的取得具有强制性，不因委托人的主观意志而转移。不存在 代理人市场，双方契约的签订不是建立在自由选择的基础上。政府作为国家的行 政管理机构，其代理人身份的获得和行政管理权力的获得都是国家机器直接赋予 的，政府就是国家的职能部门。美国学者缪勒在公共选择理论一书中援引阿 尔伯特布雷顿的说法，称政府为“一个独家垄断者”“。这就是说，在个 国家中政府只能有一个，对于政府组织系统，在一国内公众不能从两个中选择一 个。当然，这不意味着公众不可以选择政府的充任者，也不意味着公众不可以选 择地方与基层政府“，比如许多推行普选制的国家，几年一度的大选至少在形式 上体现了公众的委托权，然而在我国，由于历史的文化的以及体制的原因，公民 还只是在小范围内直接参与政府政策的制定和人员的产生，这样一来，庞大的政 府机构更是“稳坐钓鱼台”，一定程度上也加剧了政府的代理刚性。而且，政府 的组织形式是持续性的，不存在“破产”的问题。正所谓“铁打的营盘流水的兵”。 代理人的强制性和单一性，使得委托人的退出威胁不可信。除非公众作为一个整 体一致同意放弃政府并且是能够离得开政府，否则就必须接受政府的存在，并时 刻处在其治理之中“。过去，我们虽然确立了政府为人民服务的宗旨，但为人民 服务的意识并不强，政府提供服务时，总是一副“施舍者”的姿态。虽然历史的 长河中随处可见民众集结起来推翻暴政，或修改法律或重建政府，这是对代理方 的修改或具体的代理人的