（行政管理专业论文）我国公共服务民营化的实现路径探究.pdf

摘要 民营化不仅是一个管理工具，也是一个社会治理的基本战略。公共服务民营 化是以政府为主导、以公众满意为标准，在市场经济中引入竞争机制，打破政府 垄断，引导私营部门、民间群体和社会力量的参与，构建政府与私营部门相互协 作的公共服务体系，从而提高公共服务的水平和质量。本文从民营化的动态实现 机制、民营化过程中的政府作用和政策供给入手，重新界定了政府在公共服务供 给中的职能和角色，对我国公共服务民营化的实现路径作了系统分析，鼓励私营 部门的参与，使公共服务主体变得多元化，试图解决由于认识的差异、社会信用 危机和法律层面等阻力带来的公共服务不均等、供给不足和政府财政支出结构失 衡的问题。 当前我国学术界对公共服务的研究，主要关注政府与市场的的关系。本文以 民营化为切入点，对公共服务民营化的实现路径展丌论述。论文写作思路：首先， 以新公共管理理论、公共选择理论、公共服务理论、萨瓦斯的民营化理论为依据， 从公共服务不均等、政府财政支出、外部环境出发，分析了我国公共服务的现状， 在借鉴国外的民营化改革的实践经验基础上，结合我国基本国情得出的启示：实 施民营化需从国情出发，强化政府的公共服务职能，使政府责任贯穿于民营化的 整个过程。其次，针对民营化发展的不利因素，从认识角度的差异、社会信用危 机、法律层面的障碍和市场机制不成熟的角度，概述了我国公共服务民营化实施 过程中存在的阻力。最后，从公共服务民营化动态实现机制的角度，深入研究了 公共服务民营化过程中政府的作用和政策支持。笔者认为，要实现我国公共服务 民营化发展的有效路径，政府应提供如下政策供给：搭建市场机制的平台、鼓励 民间群体的参与、再造服务流程式组织结构、制定和完善公平公正的法律、法规、 设立与规范独立的政府管制机构，从而鼓励和引导私营部门参与公共服务，提高 公共服务的质量和效率。 关键词：民营化：公共服务；政府职能 i a b s t r a c t p r i v a t i z a t i o ni sn o to n l yam a n a g e m e n tt o o l ，b u ta l s oab a s i cs t r a t e g yo fs o c i a l g o v e r n a n c e p r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s ，d i r e c t e db yt h eg o v e r n m e n t ，a i m i n ga tt h e p u b l i c ss a t i s f a c t i o n , i n t r o d u c e sc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi n t h em a r k e te c o n o m y m e c h a n i s mt ob r e a kt h eg o v e r n m e n tm o n o p o l ge x p a n dt h ep a r t i d p a t i o no ft h e e x p a n s i o no ft h ep r i v a t es e c t o r , c i v i lc o m m u n i t ya n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n s ，c o n s t r u c t sa c o o p e r a t i n gp u b l i cs e r v i c e ss y s t e m ，t h eg o v e r n m e n ta n dt h ep r i v a t es e c t o rt o b u i l d m u t u a lc o o p e r a t i o ni np u b l i cs e r v i c e ss y s t e mb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp r i v a t es e c t o r , c o n s e q u e n t l yi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n dq u a l i t yo fp u b l i cs e r v i c e s t h i sp a p e rb e g i n s f l o r at h ed y n a m i cr e a l i z a t i o nm e c h a n i s mo fp r i v a t i z a t i o n ，a n dt h er o l eo fg o v e r n m e n t a n dg o v e r n m e n tp o l i c yi nt h i sp r o c e s s ，r e d e f i n e st h ef u n c t i o na n dr o l eo fg o v e r n m e n ti n p u b l i cs e r v i c e s ，d i s c a r d st h e o l dm o d eo fp u b l i cs e r v i c e s c h a r a c t e r i z e dw i t ht h e m o n o p o l i z i n gm a n a g e m e n tb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e , a n dm a k e sas y s t e m i c a n a l y s i so ft h ep a t h st or e a l i z et h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e si nc h i n a f u r t h e r m o r e ， t h i sp a p e rt r i e st op r o v i d es o l u t i o n st ot h ei l l p r o p o r t i o n e dp u b l i cs e r v i c e s ，i n a d e q u a t e s u p p l ya n di m b a l a n c eo fg o v e r n m e n te x p e n d i t u r ec a u s e db yt h ed i f f e r e n c e si ni d e o l o g y , c r e d i tc r i s i si nt h es o c i e t ya n dl e g a ls y s t e m s t h ec u r r e n ta c a d e m i cr e s e a r c ho np u b l i cs e r v i c e si nc h i n ai sm a i n l yc e n t e r e do nt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e t t h i sp a p e rb e g i n sf r o mp r i v a t i z a t i o na n d r e l a t e st h ep a t h st or e a l i z et h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s i nd e t a i l ，t h i sp a p e r , f i r s t l y , b a s e d0 1 1t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , p u b l i cc h o i c et h e o r y , p u b l i c s e r v i c e st h e o r y , a n dp r i v a t i z a t i o nt h e o r yo fs a v a s ，a n a l y z e st h ec u r r e n tp u b l i cs e r v i c e s s i t u a t i o ni nc h i n af r o mt h ea s p e c t so ft h ei l l - p r o p o r t i o ni np u b l i cs e r v i c e s ，g o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e , a n ds o c i a ie n v i r o n m e n t ，r e f e r s t ot h ep r i v a t i z a t i o np r a c t i c e si no t h e r c o u n t r i e s ，a n dg e t st h ef o l l o w i n g 铋1 i 曲t e n m e n t ：t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s i i s h o u l ds t a r tf r o mt h eb a s i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t s h o u l db ei n v o l v e da l lt h r o u g ht h ep r o c e s s ，a n dt h ef u n c t i o no fp u b l i cs e r v i c e ss h o u l d b e i n t e n s i f i e d s e c o n d l y , t h i sp a p e r , f o c u s i n g0 1 1t h ed i s a d v a n t a g e si nt h ed e v e l o p m e n to f p r i v a t i z a t i o n , r e l a t e st h eo b s t a c l e si nt h ep r o c e s so fp r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e si n c h i n af r o mt h ea s p e c t so fd i f f e r e n c e si np e r c e p t i o na n g l e s ，c r e d i tc r i s i si nt h es o c i e t y , l e g a lh i n d r a n c e sa n di m m a t u r i t yo fm a r k e tm e c h a n i s m f i n a l l y , t h i sp a p e rs t a r t sf r o m t h ed y n a m i cr e a l i z a t i o nm e c h a n i s mo ft h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c e s ，d e e p l yp r o b e s t h ef u n c t i o no f a n dp o l i c ys u p p o r tf r o mt h eg o v e r n m e n ti nt h ep r o c e s so fp r i v a t i z a t i o n , a n dp u t sf o r w a r dt h a tg o v e r n m e n ts h o u l dc o n s t r u c tap l a t f o r mb a s e do nm a r k e t m e c h a n i s m ，e x p a n dt h ep a r t i c i p a t i o no fc i v i lc o m m u n i t i e s ，r e b u i l dp u b l i cs e r v i c e s s t r u c t u r eo nt h eb a s i so fs e r v i c ef l o w , e s t a b l i s ha n di m p r o v ef a i ra n dj u s tl a w sa n d r e g u l a t i o n s ，b u i l da n dr e g u l a t ei n d e p e n d e n tp o l i c ys u p p l yr e l a t e d w i t hg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i n gb r a n c h ，a n de n c o u r a g ea n dd i r e c tt h ep r i v a t es e c t o r si n v o l v e m e n ti n p u b l i cs e r v i c e s i nt h i sw a yt h ec o n s u m e r s d e m a n d sa let r a n s f o r m e di n t op r o d u c t i o n p l a nh a n d e do v e rt ot h ep r i v a t es e c t o r , s ot h eq u a l i t ya n dt h ee f f i c i e n c yo fp u b l i cs e r v i c e w i l lb ei m p r o v e d 。 k e yw o r d s ：p r i v a t i z a t i o m p u b l i cs e r v i c e s ；g o v e r n m e n tf u n c t i o n s 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的。对所研究的课题有新妁见解。据我所知除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过酌材料。与我一同工作酌同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了，鼬意。瓷袅i 雾务。j i ；强弧 学位毋簧爻。! ! - ( 学位耄羔彳茹釜堂等多塞老学位帝请人，学位论文作者) 釜名：j 乏塑巫芨 黟国：_ 。、沁，j 芬：罗”，：j 。| ，j 名r 一j j j 。弦譬l i 。“分j = 弋。：箍 参雾5 j 魉黢斌日爹j 二菇。；霉_ 麓；3 ：麓2 罢鼍? 妻唾、，爹j 瓷曰 雾。?荔? j 罗iz 纭：垒i ：移7 雾；j ，刑，z 西餮 慧；e 移：i ；c 囊：i o 芝黟 毒奠，磁 鐾 饔。，关于学位论文著作权使用授权书，j 攀 誉f r ”9 “ 砭。鼻夏；艇。；甏破、蓦叠羹i j o j ：i ；鬈z ；设母 ，亭7 强髫 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学住论文的要求，b f l 河南大学有权向园家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检素、奎阅t i 7 本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的鼻 可以采取影印：缩印、扫描和拷贝等复- ；l i , l 手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 釜名： 姗魈廖日学位论文指导教师签名：1 芏笪堕丝 2 咖罗“月声目 ( 一) 选题背景及研究必要性 引言 2 0 世纪后期，为迎接全球化、信息化和知识经济的来临，以及摆脱财政困境， 提高国际竞争力和政府办事效率，西方各国相继掀起了政府改革或政府再造的热 潮。美国公共行政学会前会长马克霍哲曾对当代政府行政改革的主线作出如下 的评论：“我们的社会正处在关键的交叉路口，公民社会对政府的生产力低下失去 耐心，对此有两条变革的路径可供选择：一是公共部门采取创新可行措施改革公 共服务质量，从而得到公众的重新信任；二是利用民问部门低成本、高效率的优 势，推行民营化改革，提供必需的公共服务 。o 此后，民营化作为行政改革的策 略被西方国家广泛采纳。1 9 7 9 年玛格丽特撒切尔当选英国首相和翌年罗纳德里 根就任美国总统，揭丌了公共服务民营化运动的序幕。 随着政府改革运动席卷全球，世界上许多国家的公共部门都经历了重大的变 革。而这场变革的总趋势，就是以政府为基础发展其他社会机构，也就是民营化 改革。民营化在美英等国受到理论界的普遍关注，而为推进民营化的进程，西方 学术界开展了广泛研究并产生了丰硕的研究成果。国外的实践经验和研究成果对 于推进我国的公共服务民营化进程具有重要的启发和借鉴作用。 长期以来，我国公共服务投资主体单一化的格局一直没有彻底地改变，公共 服务被视为自然垄断行业，促使国有经济比重高、传统计划经济影响深远、竞争 机制不完善，多数采取政企合一的部门管理方式。公共服务一直通过指令性的方 式授权行业垄断部门担任项目业主，从而构成了民营资本进入的天然屏障。政府 对公共服务是只投入不收益，只建设不经营，公共服务事业的提供和经营己成为 困扰政府的一个严重问题。圆随着我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的深入 m a r ch o l z c ra n dk a t h ec a l l a h a n g o v e r n m e n ta tw o r k ：b e s tp r a c t i c e sa n dm o d e lp r o g r a m s c a l i f o m i a ：s a g e p u b l i c a t i o n s ，i9 9 8 - l i 俊豪中国政府管制体制改革研究 m 北京：经济科学 f i 版社，1 9 9 9 ，p 1 3 5 1 进行，公众对放松管制、创造宽松环境，大力扶植民营经济发展的呼声日益增涨。 各地方公共服务事业改革的进展也较快，公共服务事业民营化己经成为政府管理 部门关注的热点。 由于我国正处于社会转型期，公共服务民营化不可全盘效仿国外，这也是我 国的国情决定的。我们必须正视我国公共服务不均等、政府财政支出结构失衡、 缺乏与外部环境的资源互动等现状，分析我国民营化的局限和阻力，从而找出适 合我国民营化改革的途径。笔者认为，要实现我国公共服务民营化发展的有效路 径，政府应提供如下政策供给：搭建市场机制的平台、鼓励民间群体的参与、再 造服务流程式组织结构、制定和完善公平公正的法律、法规、设立与规范独立的 政府管制机构，从而鼓励和引导私营部门参与公共服务，提高公共服务的质量和 效率。 西方学术界对公共服务民营化实现路径的研究给予了很大的关注，产生了许 多研究成果，其中涉及到公共服务民营化的内涵界定、相关理论研究、西方公共 服务民营化的经验总结及我国应采取的对策等方面。在公共服务民营化的实现路 径领域，我国学术界也进行了多方面的研究和反思，并提出了各种建议和对策。 本论文在吸收国内外有关公共服务民营化的有关学术成果研究的基础上，以宏观 思路指导微观对策，借鉴西方国家民营化的实践经验，结合我国的国情，分析我 国公共服务现状，总结出了我国公共服务民营化的实现路径。希望可以为丰富学 术界有关公共服务民营化的理论成果添砖加瓦，从而推进公共服务民营化的实践 进程。 ( 二) 相关理论的梳理 1 民营化的界定 民营化一词，最早出现于同本。很多日语经济词典对r 语中的“民营化 一 词用西语作了解释。欧洲国家的“国有企业私有化在r 语中被翻译为“公营企 业民营化 。日语“民营化”对应英语的p r i v a t i z a t i o n ( 私有化) ，日本一直是 2 以私有制立国的资本主义国家，民营化减少仅改变国家在社会再生产中地位的大 小和作用的强弱，不涉及社会经济制度私有化的问题，其公营企业实质也是属于 个别企业私有化或技术性私有化。因此，把“民营化与“私有化 在日语中作 为同义语仅是技术性定义，而不能理解为制度性定义。笔者认为，“民营化就是 私有化 的观点是片面的理论，不完全合乎逻辑。 萨瓦斯被誉为美国民营化改革的大师，其出版的著作民营化改善政府的要 径被译为多种语言出版。民营化与公私部门的伙伴关系是其研究民营化理论 更加系统、深入、透彻的结晶。民营化意味着以政府高度介入为特征的某种制度 安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变。萨瓦斯曾多次提到民营化的定义： “民营化是在产品服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，减少公众依赖政府 来满足公共服务的需求，拉动民间机构的参与，充分发挥社会其他机构的作用 。 民营化是一个动态概念，其最简单的含义是把政府扮演生产者角色的安排转化为 私人生产者唱主角的安排，其反面就是国有化、“政府化”或“非民营化 。 单东认为，所谓民营化是指政府把国有企业和公共服务设施等有形的国有资 产，通过返还出售、股份制改造、兼并重组等形式转让给个人、私人垄断组织或 经济集体的经济现象；具体地说，除此之外还包括整个经济运行机制和环境的“自 由主义发展 ，如政府放松管制、增强市场机制、强调发挥民营经济的功能等。 一些学者从表面意思理解，认为民营化是指把归公共部门所有的资产归还给 私营部门，通常将企业行为的控制权通过转移股权的方式从公共部门转向私营部 门。也有人从具体事实出发，将民营化的定义为一系列行为。如开放国家垄断企 业引入更多的竞争合同转包方式、出售公共资产、联合使用公共部门和私营经费 的资本计划减少补贴、由私营部门提供公共服务、放松管制和引入使用者付费机 制等等。 然而，仅是浅层的把归公共部门所有的资产通过转移股权方式转还给私营部 李固荣民营之路 m i ：海：i ：海财经人学 j 版社，2 0 0 6 ，p 3 0 6 3 0 7 【荚 e s 萨比斯民f 化j 公私伙伴关系 m 北京：中同人民人学小版社，2 0 0 2 ，p 2 - 6 单东民营化经济调整的战略选择 j 经济学家，2 0 0 4 ，2 3 门，这样的概念界定有些片面，只是从所有权的角度解释了民营化而无充实的内 容。从具体实施角度给民营化下定义，也不具有总结性，没有表征出事物的一般 特点和本质属性。萨瓦斯民营化定义的核心是大多从民间机构政府部门以外的营 利和非营利机构中获取，减少以政府来满足公众的需求。民营化的本质是垄断对 竞争，而非公营对私营，其内涵更丰富，包含了简单和具体实施的实质。笔者认 为，民营化是在公共产品或服务的提供上引入市场竞争机制，打破政府垄断，提 供多样化的供给机制，给公众创造多样化的选择，改善政府绩效，节约资金，改 善对纳税人的服务，从而提高公众的生活质量。民营化意味着政府从“划桨”具 体生产、执行到“掌舵决策、监督职能的转移。 2 公共服务民营化 公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现 形式。传统的理论认为：“公共物品具有非排他性和非竞争性，可分为纯公共物品 和准公共物品。纯公共物品具有非排他性和非竞争性，应由政府来提供。准公共 物品是介于纯公共物品和私人物品之间，不同时具有非排他性和非竞争性。私营 部门和其他社会主体均可参与公共物品的提供 。纯公共服务不具有有偿经营， 自负盈亏，自我约束，自我发展的能力，且涉及公众基本利益，具有规模大，成 本高的特点。政府可利用其规模经济和权力优势较为经济的提供，私人提供成本 过大且不具有合法性，虽然不排斥社会兴办和民营，但此类公共服务一般还是由 政府来承办。 我国在公共服务领域进行民营化改革始于2 0 世纪9 0 年代初。改革早期缺乏 明确的整体推进政策，通过各地方政府结合各自实际以逐步开放、试点的形式进 行。2 0 0 1 年以后，国家相继出台关于印发促进和引导民问投资的若干意见的通 知、“十五一期间加快发展服务业若干政策措施的意见、关于加快市政公用行 业市场化进程的意见等相关政策法规，这标志着民营化改革整体推动的开始。 王英华。王庆宇论我国公共服务民f f 化对象和途径 j 鲁行经院学撤，2 0 0 3 ，6 4 笔者认为，公共服务民营化的实质就是重新安排政府、私营部门、第三部门 或非营利组织三者的角色，使它们功能互补。政府主要是制定政策，提供制度保 障等。私营部门在生产、竞争等方面具有优势，第三部门在提供无利可图或有微 利可图的服务、需要同情心和对个人关心尊重等方面具有优势。公共服务民营化 以政府为主导，以市场和社会为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进 竞争机制，构建政府、私营部门相互合作的公共服务体系，以提高公共服务的水 平和质量。 就当前的形势而言，民营化已成为行政改革中一股不可逆转的潮流，不论是 资本主义国家还是社会主义国家，不论是发达国家还是发展中国家，已有多个国 家推行民营化。公共服务领域实行民营化，在美国、英国、日本等国都有许多方 面的成功案例，我国作为一个发展中国家在实行民营化的行政改革中已取得了骄 人的成绩。 一、公共服务民营化的理论与目标 在公共服务民营化理论方面，新公共管理理论、公共选择理论、公共物品、 公共服务理论等，均为其改革提供了相应的理论基础。公共服务是为满足公共需 求和公共利益而产生的。公共服务的特征和不同属性表明，政府有责任提供公共 服务，但政府并不是公共服务的生产与提供唯一的承担者，公共服务可以在多元 化的制度安排下，实现供给的效率最优，达到在一定时期或阶段的供给与需求的 均衡。因此，公共服务民营化的广泛发展打破了政府是唯一提供公共物品和服务 主体的神话，使公共物品和服务的有效提供，不仅在理论而且在实践上发生了巨 大的变化。 ( 一) 公共服务民营化的理论依据 ( 互) k e m p ，r o g e rl ( e d t ) p r i v a t i z a t i o n ：t h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e sb yt h ep r i v a t es e c t o r b a k e r t a y l o r b o o k s ，2 0 0 7 ( 9 ) ：3 7 5 1 新公共管理理论 二十世纪七八十年代，英、美等西方国家相继掀起了摒弃传统行政理念、强 调结果导向以及市场化等理念的新公共管理运动，它是民营化浪潮的兴起的又一 动因。新公共管理强调市场机制，特别是在公共服务和产品的提供方面强调引入 市场竞争机制。政府是公共服务和产品的提供者，但并不意味着公共服务和产品 仅由公共部门垄断。公共服务和产品单一化提供必须改变，应让私营部门也参与 公共服务和产品的供给，为提高服务供给的质量和效率，需在公共部门中引入市 场竞争机制。从治理变革理念选择的角度看，民营化就是政府治理的一种工具， 当前行政改革主线有两个，一是公共部门采取创新可行措施改革公共服务质量， 从而得到公众的重新信任；二是利用民间部门低成本、高效率的优势，推行民营 化改革，提供必需的公共服务。 在公共管理中，政府应把管理与服务的提供等具体操作相分离，“掌舵而不 是划桨 ，针对公共服务的不同性质特点采取不同的管理方法，而不是大包大揽， 应该“授权而不是服务”。政府可以将一些公共服务由私营部门来提供，通过招 标等签约外包的形式，政府只是对其监管和提供相应的经费。一些公共服务如医 疗卫生、某些公共交通运输服务等，政府完全可以放手而由私营部门提供，政府 只需做好监管工作。新公共管理理念给民营化的兴起提供了理论基础，进一步完 善了政府职能的市场化和政府行为的法制化，使公共服务变得多元化。萨瓦斯甚 至认为，“民营化就是新公共管理 。 2 公共选择理论 在过去的二十年里，公共选择理论对公共部门的管理及其改革产生了相当大 的影响。其创新之处在于：公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必 须由政府官僚机构来提供，打破政府垄断地位，建立公私机构之间的竞争，是摆 脱困境的最好出路。它不同于传统行政学的重心，关注的中心是政府与社会的关 埃莉诺奥斯特罗姆著，余逊达，陈旭东详公共事务的治理之道 m 1 ：海：i - 海三联书店，2 0 0 0 p 4 5 6 系，不完全致力于改革完善政府本身”。 公共选择理论以“经济人 假设为出发点，从政府对经济干预的供给与需求 两方面进行分析，供给方是政府官员，公共利益的需求是纳税人和广大消费者。 据此首先分析了政府组织的行为。他们认为政府组织与官僚的行为并不是完全出 于公益性的，与常人相比，政府官员并没有与一般人不同的利他动机。作为理性 地追求自身效用最大化的“经济人 ，他们在政治市场上以个人利益为追求的目 标。他们没有控制政府成本的激励，而拼命的去扩大自己的预算。本能追求个人 利益和机构利益，然后才会照顾公众的利益，这正是导致政府失败的根源。回 私营部门与公共部门不同，私营部门资源配置方式是基于需求与供给关系的 市场来决定。私人部门资源配置机制是市场的价格体系和市场竞争，市场的基础 作用能够真实反映社会对各种商品的偏好，供求信息充分显示资源配置是有效率 的。公共部门资源配置是通过非市场的政治过程来决定，政府在核实公共产品的 数量与结构时，通过政治过程进行公共选择，必须借助非市场机制加以解决。 其 公众通过市场交换来表示其偏好是比较有效的，通过政治市场来显示公众的偏好 是比较困难的。 公共选择理论一定程度地揭示了政府失灵的原因，公共选择理论为公共服务 民营化的改革提供了相应的理论基础。政府垄断是为减少经营成本，目的是使资 源配置达到最佳状态，增加公众的福利水平。权衡市场失灵与政府失灵的利弊， 事实证明，在公共服务的供给上政府垄断服务明显低于民营企业。 随着人们生活水平的提高，加速了公共产品和服务需求的变化，民营企业可 对此做出迅速的反应。民营企业在利润的驱动下，其经营活动必须面向市场，随 时调整产品结构，以满足市场需求。政府对公共服务垄断经营所带来的成本有时 大于收益，在这种情况下，政府对公共服务的直接干预很明显是不合适的，最终 导致资源的低效配置。从现实来看，为避免政府失灵，政府必须在一定程度上放 周忠忍当代国外行政改革比较研究 m 北京：国家行政学院版祉，1 9 9 9 ，p 2 3 i ：俊豪。刷小梅中固自然垄断产业民f i 化改革与政府管制政策 m 北京：经济管理版社，2 0 0 4 ，p 4 4 - 4 6 休- 史卓顿荣昂内尔奥德公共物品、公共企业和公共选择对政府功能的批评与反批评的理论纷争 m 经济科学 l l 版社，2 0 0 0 ，p 6 8 7 松管制，对公共服务进行民营化的改革。政府应尽量减少微观经济活动的不必要 干预，更多地让市场发挥作用，以提高资源配置效率。政府的角色应该是“掌舵， 而非“划桨 。政府的职能不是直接提供公共产品和服务，而应建立在社会的发 展目标和政策上。 3 公共物品、公共服务理论 公共物品外部性的存在、生产者行为的不一致、不完全信息与消费者追求效 用的最大化等原因，决定了公共物品和服务不能由个别的消费者和生产者之间的 交易来提供。公共物品和服务应由政府来承担，公共服务提供方式使政府成为高 度垄断的唯一主体。在这种情况下，一方面，政府对公共服务缺乏投入与产出的 核算、管理和监督，促使政府在提供公共物品和服务时存在着成本高和效率低。 由于政府的公共服务具有独占性、单一性，致使服务的质量低，公众的意愿和利 益得不到有效维护的不良循环。另一方面，公共服务是以集体付费、集体供给为 基本服务方式，以公众为直接服务对象，以公众现实的利益要求得到满足和保障 为目标的服务。 公共服务的效用具有不可分割性，即公共服务是向整个社会整体 提供的，而不能分别归群体或个人消费；具有消费的非排他性，即群体或个人对 公共服务的消费不妨碍或影响、减少其他人的消费。对于服务取得方式的非竞争 性，每增加一个消费者引起的边际成本为零，消费者无需通过出价竞争购买的方 式获得该公共服务。 事实上，政府提供公共服务的目的不是为了追求利润最大化，而是兼具市场 与政府的互补优势，协调政府与市场相互关系，以多元选择的方式更好的为公众 提供公共物品和服务。主张打破政府的垄断地位，建立公私之间的竞争，将政府 的一些职能释放给市场和社会，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。 珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务一服务，而小足掌舵 m 北京：中周人民大学出版社， 2 0 0 4 p 1 1 9 陶春丽公共服务民营化中政府。j 市场的合作| j 兼容 j 改革与战略，2 0 0 6 ，1 0 8 4 萨瓦斯的民营化理论 美国的民营化大师e s 萨瓦斯在先驱们的理论研究基础上，通过自己对4 9 个国 家的民营化实践，进一步论证了民营化理念。一方面，民营化充分发挥了社会其 他机构的作用，通过特许经营、合同外包、补助、凭单等形式将责任委托给在竞 争市场中运营的私营企业和个人。在产品和服务的生产和财产的拥有方面减少政 府的作用，使公众更少依赖政府来满足服务的需求，从而扩展了更多民间机构的 参与。另一方面，民营化引入了市场竞争机制，削弱了政府对无端耗费国家资源 的不良国企的支持，作为一种政策，民营化加速了一个国家的国民经济的发展。 为更好的发展市场，政府减少对经济主体随意的政治干预，放松规制以鼓励民营 企业提供公共产品和服务。 实现公共服务的民营化，打破垄断是一种全新的施政方式，通过打破政府不 必要的垄断，提高公共服务提供者的绩效。这种施政方式已改变政府供给公共服 务、市场供给私人服务的二元分离格局，政府开始把市场机制引入公共服务的供给 领域。从根本上来说，民营化所有形式的共同目标都是让私人部门承担着重要的角 色，减少依赖政府来满足公众的需求。 民营化一直以来受到经济、商业、现实的压力、意识形态等方面的影响和推 动。民营化一般能导致效率的大幅度提高，务实主义者的目标是从收益成本与角 度评价政府，公共服务的水平和质量得到了改善，他们视民营化为改进政府效率 的关键。人们经济的富足减少了对政府的依赖，促使他们接受民营化途径。依照“管 最少的政府就是最好的政府 的政府观指引下，商业机构看到是更多的商业机会， 其认为应转变政府的角色，减小政府开支，支持商业企业的发展。平民主义追求 更好的社会，向往能拥有更多的公共服务选择权，以满足共同需求，以减少对政 府的依赖。以上的所有因素影响并推动着民营化的发展。 ( - - ) 公共服务民营化的目标、原则 美 e s 萨瓦斯民f 化j 公私伙伴关系 m 北京：中国人民人学版社，2 0 0 2 。p 6 9 1 公共服务民营化的目标 实行公共服务民营化的主要目标在于两个方面：第一，利用市场经济的效率 与经济原则，提高政府公共服务的质量；第二，针对某些政府职能和政府业务， 给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。公共服务既是一种公共 产品，也是一类社会消费。后者是公共服务能够在竞争的环境下有选择、有计划 的民营化，这是公共服务的一般商品的性质决定的。公共服务需要作为公共权力 执行机关的政府、市场和社会协作共同满足服务的有效供给，是公共服务的本质 特性公共性所决定的。 从绩效的角度看，私人部门对员工有一套不断更新的机制，其利用解雇和降 职等惩罚政策，也可利用职位晋升和提薪等激励政策来达到管理目标。人们希望 私人企业能带来更有效率的公共服务，只有在满足顾客需求的前提下，私人企业 才能发展更好，而公共部门不同于私人企业，公共部门的人事机制老化，管理者 不能对资本和人力资源实施有效控制，员工间缺乏竞争，没有完善的奖惩措施， 使他们丧失追求良好绩效的动力。资本与运营预算在独立的程序下进行，想既节 省劳动力的设备投资，又能达到两者的有限平衡是不可能的。 综合以上差异，民营化可总结为以下目标：( 1 ) 促进竞争，提高经济效率； ( 2 ) 减少政府的融资需求和财政支出；( 3 ) 减少政府在经济等方面的干预：( 4 ) 分离政府的生产、提供服务职能，改变公共服务提供方式单一化，使其多元化； ( 6 ) 提高公共服务质量和人民生活水平。( 5 ) 消弱工会的政治、经济力量，减 轻政府压力；人们希望私人部门能够在公共服务方面做得更有效率。 因此，推进我国公共服务民营化的目标，应改善供求关系，增加消费者对公 共服务的选择机会。实施公共服务收费制度，使公共服务的提供者不再单一，而 是多元、多项的。虽然公共服务是一种准公共产品，选择权应该得到扩展，公共 产品并不意味着只能由政府垄断生产和提供，消费者应多元化的选择供方。所以， 为推进公共服务民营化的健康发展，政府还需给予相关的政策供给，对民营化进 陶春丽公共服务民营化的日标原则。j 政策供给 j 民营经济研究2 0 0 6 1 2 1 0 行规范和监督，创造公平竞争的公共服务环境，鼓励和引导各种非政府组织及民 间组织、私营团体举办各种形式的公共服务机构，变意义上的公平为实质上的公 平，以自由选择为核心，建立公平竞争的公共服务环境，使公共服务民营化在政 府规制模式下蓬勃发展。 2 公共服务民营化的原则 我国公共服务民营化是一个复杂的过程，涉及政府、消费者、社会团体等多 方面的关系，是公共服务单一供给制度向多种模式转变的过程。政府在组织和管 理整个民营化的过程中，树立坚定的政治决心是实施公共服务民营化的最重要前 提。而民营化又是一个极端复杂的过程，对其全过程要做出明确的责任分工，需 要经常咨询有权威、有远见、有学识的专家。由于存在许多可取代但又相互冲突 的目标，因此，必须对民营化项目设定清晰的目标，从多种因素研究分析，选择 合适的民营化形式。如：行业状况和发展趋势，别处的经验，政治原因，可能引 起的竞争程度，雇员关系，财政状况，可能实现的经济收益和其他收益估计等。 否则，将会影响民营的目标和效果。 在推进公共服务民营化过程中，应遵循以下原则： ( 1 ) 区别进入原则 区别进入包括有效的制度设计和技术进步两个方面，也是公共产品或服务进 入的一种可行方案，如果我们依照“区别进入 原则，从公平和效率的层面，分 别设立公营的公共服务机构，实行免费或低收费；民营的公共服务机构，实行自 主收费原则，将有利于公共服务资源的优化配置。 ( 2 ) 公平原则 公共服务民营化是为了打破政府对公共服务的垄断，对国营、民营机构在政 策供给、法律维护、服务自主权等方面应公平对待，创造具有竞争机制的公共服 务市场，也是更好的规范市场秩序的前提。 ( 3 ) 政府干预原则 公共服务的公共性体现了公平、公正原则，服务主体不因个体而转移。公共 服务民营化的实质是依靠公民个人或民间组织，以政府为主导共同提供公共服务。 因此，政府对参与公共服务的民营个体要加强监督，有效地提高公共服务的公共 性和效率，规范市场有序的运营。 ( 4 ) 加大投资原则 公共服务民营化是为了鼓励良性竞争，使消费者的选择多元化，进而提高公 共服务的质量与效率。同时，由于更多社会资本投入填补了政府对公共服务的投 资不足，需要注意避免出现“民进公退的现象，政府更要加大投资额度，加快 投资的步伐，加强公众对公共服务的信任。 二、我国公共服务民营化发展的现状 2 0 世纪8 0 年代以来，西方发达国家进行了以公共服务民营化、社会化、市场 化为核心的公共行政改革，在很多国家已取得了显著成效。而我国的经济社会背 景不同于发达国家，要根据自己的国情，不能直接效仿和照搬。必须有步骤、有 规划地结合我国政府目前的公共服务现状逐步推进和完善，从而构建一个充满竞 争和活力的公共服务体系。目前，我国在公共基础设施、教育、卫生保障等方面 也取得了初步成效，政府还需进一步改进和完善相关的政策，转变政府职能，健 全市场准入制度，加强监管完善价格机制，从而鼓励和引导民营企业参与公共服 务的资金融入。 ( 一) 我国公共服务的现状 我国是一个发展中国家，还处于社会主义初级阶段。在学习西方国家进行公 共服务民营化的行政改革的同时，我们也要正视我国的公共服务提供上存在的不 均等、政府财政压力大、缺乏与外部环境的资源互动的现状。这样政府组织运转 呆滞，缺乏与外部环境的资源互动，回应能力差，势必使得政府公共服务不能满 足社会的需求。 1 2 1 提供的公共服务不均等 结合国际经验与我国现实，公共服务均等化是建立在国际意义上的基本公共 服务可及性，我国还处于城市化程度不高，城乡体制分割的状况。我国实施基本 公共服务的可及性，对财政体制改革、政府责任划分、城市化程度提高、城乡分 割打破是公共服务均等的实现基础。在基本公共服务面前，每个人都应有机会受 到平等对待，其最终结果也是大致相等的。在实现全国性基本公共服务均等化的 过程中，中央与地方分工不同，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、 财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实 施、服务改进。 从我国的公共服务现状看，城乡配置不均等，供给不足是我国基本公共服务 资源存在的问题。而这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。长 期的城乡分治在城乡之间形成严重体制分割和城乡不等，这样造成了现有的各类 基本公共服务体制不接轨，阻碍了城乡公共服务的普及，这是我国公共服务不均 等区别于其他国家的基本特征。这种差异表现在社会保障体制、社会福利及社会 救助费、卫生保健等都存在着供给不足，服务不均等现象。 我国社会保障体制的覆盖范围小、各地差异大、部分社会群体保障待遇水平 较低，城