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我国慈善组织审计监督机制研究 摘要， 随着我国经济体制、政治体制改革的不断深入，社会领域服务功能的日益完 善也凸显重要。作为政府和市场功能的补充，慈善组织在社会公共服务中应发挥 主导性作用。然而，现有的制度局限性使得我国慈善组织呈现明显的“行政化 色彩，而近几年频发的慈善丑闻也严重损害了慈善组织的公信力，击穿了整个社 会的道德底线。如何在合理制度保障下构建健全的监督机制成为慈善组织持续发 展的关键。而其中，审计作为基本且专业的监督手段更是发挥着举足轻重的作用， 但现有的制度设计以及整个监督环境都影响了其功能的发挥，慈善组织审计监督 配置的缺陷更无法保障其实现应有的监督效果。因此，建立完善的慈善组织审计 监督机制迫在眉急，这对于保证利益相关者权益、维护慈善组织公信力，并最终 引导政府管理向“小政府、大社会”的公共治理方向发展具有重要的意义。鉴于 此，本文着眼于慈善组织的审计监督问题，以当前我国慈善组织审计监督的困境 为切入点，通过规范分析、文献研究以及案例研究等方法探讨对慈善组织实现有 效审计监督的途径。 首先，本文对相关概念进行了界定，尤其是对“机制”作了完整的定义，指 出它是一个动态的过程，是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来， 使它们协调运行而发挥作用，从而为本文的研究奠定基础。 其次，阐述了我国慈善组织的相关法规以及公共受托责任理论、代理理论， 实际上从法理角度阐明了构建我国慈善组织审计监督机制的必要性与重要性。同 时运用历史分析和对比分析方法，阐述了我国封建时期和美国慈善组织的发展和 监督管理，为当前我国慈善组织的发展提供相关的经验借鉴。 再次，从了解我国慈善组织监督机制现状着手，分析我国慈善组织的相关制 度设计情况，从准入门槛、监督管理和资金的运作流程等方面指出慈善组织外部 “行政化色彩浓厚的问题，并分析我国慈善组织多元化监督体系的现状，指出 政府、社会以及组织自身监督的缺陷，从而剖析构建慈善组织审计监督机制的困 境；并进一步指出我国审计监督的缺陷，提出建立我国慈善组织审计监督机制的 重要性；在此基础之上辅之以具体案例( “郭美美事件”) 以切实证明构建审计监 督机制的现实必要性。 最后，本文结合我国特殊的国情，借鉴国外的先进经验，构建我国慈善组织 的审计监督机制，探索合理化的制度设计，以提供外在的保障；并根据无影灯效 应原理建立慈善组织审计监督体系；最终通过分析慈善组织审计监督的委托主 体、构建审计监督运行模式和借助审计建立信息披露机制以加强审计成果的对外 运用以构建出慈善组织的审计监督机制。 关键词：慈善组织；制度设计；审计监督机制 ar e s e a r c ho nt h ea u d i tm o n i t o r i n g m e c h a n i s m sf o rc h a r i t yi nc h i n a a b s t r a ct a l o n gw i t ht h ee v e r - d e e p i n gr e f o r m so ft h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a l s y s t e mi nc h i n a ，i tb e c o m e si n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tf o rt h ec o n s u m m a t i o n o fs o c i a ls e r v i c e s a st h es u p p l e m e n to ft h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t ， c h a r i t i e ss h o u l dp l a yal e a d i n gr o l e i ns o c i a lp u b l i cs e r v i c e s h o w e v e r , c h a r i t i e si no u rc o u n t r yh a v ec o m et os h o wo b v i o u sa d m i n i s t r a t i v ea p p e a l b e c a u s eo ft h el i m i t a t i o no fc u r r e n ts y s t e m s b e s i d e s ，f r e q u e n ts c a n d a l s h a v es e r i o u s l yd i m i n i s h e dp u b l i ct r u s to fc h a r i t i e s ，a n db r e a k d o w n e dt h e b o t t o ml i n eo ft h ew h o l es o c i e t y t h e r e f o r e ，i tb e c o m e st h ek e yp o i n tf o r c h i n a sc h a r i t i e s s u s t a i n a b l ea n dh e a l t h yd e v e l o p m e n tt ob r e a kt h r o u g h t h ep r e s e n ts y s t e ml i m i t a t i o n sa n ds e tu pm o n i t o r i n gm e c h a n i s m su n d e r t h ep r o t e c t i o no fr e a s o n a b l e s y s t e m s a sa b a s i ca n dp r o f e s s i o n a l m o n i t o r i n gm e a s u r e ，a u d i tp l a y sa l li m p o r t a n tr o l e y e ti t sf u n c t i o n sa r e l i m i t e db yp r e s e n ts y s t e md e s i g n sa n dt h ew h o l em o n i t o r i n ge n v i r o n m e n t a n dt h ed e f e c t si nm o n i t o r i n gc o n f i g u r a t i o n a l lt h e s ea b o v ep o i n tt ot h e u r g e n c yo fs e t t i n gu pp e r f e c ta u d i tm o n i t o r i n gm e c h a n i s m si nc h a r i t i e s t h i si s v e r yi m p o r t a n tf o rg u a r a n t e e i n gt h ei n t e r e s to fs t a k e h o l d e r s ， m a i n t a i n i n gc h a r i t i e s p u b l i ct r u s t ，a n df i n a l l yl e a d i n gg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to f s m a l lg o v e r n m e n t ，b i gs o c i e t y i n t h i sr e g a r d ，w i t hf o c u so nc h a r i t i e s a u d i tm o n i t o r i n gp r o b l e m s ，t h i sa r t i c l e t a k e st h ec u r r e n tp r e d i c a m e n ta st h ec u t i np o i n tt of i n do u tt h ee f f e c t i v e m e t h o d so fc h a r i t i e s a u d i tm o n i t o r i n gb yt h ew a yo fn o r m a t i v er e s e a r c h ， h i s t o r i c a la n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n dc a s es t u d i e s f i r s t l y , t h e a u t h o rd e f i n e sr e l a t e d c o n c e p t s ，e s p e c i a l l y f o r ： m e c h a n i s m t h ea u t h o rp o i n t so u tt h a ti ti sad y n a m i cp r o c e s s ， w h i c hl i n k st h ed i f f e r e n tp a r t so fs o m e t h i n gi ns o m ew a ys oa st ow o r ki n c o o r d i n a t i o n t h i sp a v e st h ew a yf o rt h er e s e a r c hi nt h i sa r t i c l e a n dt h e n ，t h ea u t h o rm a k e sl e g a la n a l y s i sf r o mt h ep e r s p e c t i v e so f r e l a t e d l a w s ，p u b l i c t r u s t r e s p o n s i b i l i t i e s a n da g e n c yt h e o r y , w h i c h a c t u a l l y e l a b o r a t e st h e n e c e s s i t y o f s e t t i n gu p a u d i t m o n i t o r i n g m e c h a n i s m si nc h i n a sc h a r i t i e s m e a n w h i l e ，w i t hh i s t o r ya n a l y s i sa n d c o n t r a s ta n a l y s i s ，t h ea u t h o ri l l u s t r a t e st h ed e v e l o p m e n ta n dm o n i t o r i n g m a n a g e m e n to fc h a r i t i e s i nc h i n a sf e u d a lt i m e sa n da m e r i c a ，w h i c h p r o v i d e sr e f e r e n c ef o rc u r r e n td e v e l o p m e n to f c h i n a sc h a r i t i e s s u b s e q u e n t l y ，b a s e d o nt h e p r e s e n t s i t u a t i o n so f m o n i t o r i n g m e c h a n i s m so fc h i n a sc h a r i t i e s ，t h i sa r t i c l ea n a l y s e sr e l a t e dm e c h a n i s m d e s i g n i n g ，a n dp o i n t so u ta d m i n i s t r a t i v ep r o b l e m so na c c e s s ，m o n i t o r i n g m a n a g e m e n t ，o p e r a t i o np r o c e s so ff u n d sa n ds oo n i ta l s oa n a l y s e st h e d i v e r s i t yo fc h a r i t ym o n i t o r i n gs y s t e m ，a n dp o i n t so u tt h ed e f e c t si n g o v e r n m e n t ，s o c i e t ya n dc h a r i t i e st h e m s e l v e s ，w h i c hf u r t h e rd i s c u s s e st h e d i l e m m ao f e s t a b l i s h i n gc h a r i t ya u d i tm o n i t o r i n gm e c h a n i s m s m o r e o v e r ， t h ea r t i c l ep u tf o r w a r d st h e i m p o r t a n c eo fa u d i tm o n i t o r i n ga n dt h e d e f e c t si na u d i td i s p o s i t i o ni nc h i n a ，s o 邪t os h o wt h ei m p o r t a n c eo f e s t a b l i s h i n gc h a r i t y a u d i tm o n i t o r i n gm e c h a n i s m s w i t ht h ea b o v e t h e o r e t i c a lb a s i s ，t h i sa r t i c l ea l s op r o v e st h en e c e s s i t yo fa u d i tm o n i t o r i n g m e c h a n i s m sw i t har e a lc a s e g u om e i m e ia f f a i r i nt h ee n d ，c o n s i d e r i n gc h i n e ss t a t u sa n dt h r o u g he x p e r i e n c eo f f o r e i g nc o u n t r i e s ，t h e a r t i c l ed i s c u s s e sr e a s o n a b l e s y s t e md e s i g n a c c o r d i n gt os h a d o w l e s sl a m pe f f e c tt op r o v i d eo u t e rp r o t e c tf o rc h 撕t ) r a u d i tm o n i t o r i n gm e c h a n i s m s t h ea r t i c l ef i n a l l yd i s c u s s e ss u b je c to f e n t r u s t m e n t ，t h eo p e r a t i o nm o d e la n dh o wt o s e t u pi n f o r m a t i o n d i s c l o s u r em e c h a n i s m sw i t ht h eh e l po fa u d i ts oa st or e i n f o r c et h e e x t e m a la p p l i c a t i o no fa u d i ta c c o m p l i s h m e n t s k e y w o r d s ： c h a r i t y ；s y s t e md e s i g n ； a u d i tm o n i t o r i n gm e c h a n i s m s 浙江工商人学硕士学位论文 我国慈善组织审计监督机制研究 第一章绪论 第一节研究背景 美国学者莱斯特萨拉蒙指出：我们正置身于一场全球性的“社团革命 之 中，历史将证明这场革命对2 0 世纪后期的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于 1 9 世纪后期的世界的重要性1 。我国正处于经济和社会结构转轨时期，在从计划 经济体制向市场经济体制的转变过程中，社会结构也由以往的“大政府、小社会 向“小政府、大社会 逐渐转变，因此，我们需要改革，在经济领域引入市场机 制，而在社会领域引入民间组织。在众多的民间组织中，以慈善为目标同时承担 慈善功能的就是慈善组织。 我国公益慈善组织发展迅猛，截至2 0 1 0 年底，在民政部门依法登记的各类社 会组织已有4 4 万个，其中基金会2 2 0 0 个，并且许多社会组织将慈善作为服务宗旨。 全国已建立3 1 万个经常性社会捐助工作站( 点) 和慈善超市，初步形成了多种 类型、分工协作的社会捐赠网络2 。慈善组织的发达程度是一个社会文明进步的 标志，党的十七大提出了“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调 发展”的目标，并要求“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的 作用，更加有效地提供公共产品”。 但另一方面，强烈的人治风格与行政主导使得我国慈善组织内部治理结构并 不完善，组织家长式作风严重、财务管理也不规范，另外，信息的不透明更是一 个大问题，据中民慈善捐助信息中心最新全国性慈善组织信息披露监测报告， 在被调查的8 2 家慈善机构中，只有7 家对中民慈善捐助信息中心据以统计的8 项指 标均有涉及和不同程度的公开，仅占总数的8 5 。而近几年来频频见诸媒体的“慈 善丑闻”更是加重了人们对捐赠财产使用正当性的担心。由于公众对慈善组织所 从事的公益事业这一人类最为神圣职责的长期认同，所以慈善组织滥用公共资源 比其他机构滥用资源更容易招致公众的不满，“当这种邪恶伪装为善行而潜入的 时候，我们的感觉是受到莫大的侮辱。 3 可见，作为一种新的组织或制度创新， 现实环境中还没有明晰确定的规则对慈善组织的行为进行规制，而其自身更是缺 1 莱斯特萨拉蒙著，贾两津等译：伞球公民社会非营利部门视界 m 北京：社会科学文献 f ；版社2 0 0 2 ； 2 资料来源：民政部2 0 1 1 年7 月1 5e 】发布的中国慈善事业发展指导纲要( 2 0 1 1 2 0 1 5 年) 3 h y a e s ，t r e a s a ，m a n a g e m e n t ，c o n t r o la n da c c o u n m b i l i t yi nn o n - - p r o f i tv o l u n t a r yo r g a n i z a t i i o n s ，a l d e r s h o t ： a s h g a t ep u b l i s h i n gl i m i t e d 19 9 6 ,1 0 0 l 浙江工商大学硕士学位论文 我国慈善组织审计监督机制研究 乏一个合理完善的机制加以自律。因此，建立一个有效的监督机制成为了慈善组 织良性发展的前提。 中国慈善事业发展指导纲要( 2 0 1 1 - - 2 0 1 5 年) 中指出，加强对公益慈善 组织的年检和评估工作，重点加强对信息披露、财务报表和重大活动的监管，推 动形成法律监督、行政监管、财务和审计监督、舆论监督、公众监督、行业自律 相结合的公益慈善组织监督管理机制。可见，这个监督机制在宏观上包括了国家、 社会和组织自身，而其中，作为一项基本的监督手段，审计的专业监督作用也越 来越受到重视。事实上，为了规范社会捐赠资金的审计监督，保证审计工作质量， 审计署在1 9 9 6 年颁发了审计机关对社会捐赠资金审计实施办法( 审行发 ( 1 9 9 6 ) 3 5 1 号) ，该法规对接收、分配、使用和管理社会捐赠资金单位的财务 管理及内部控制制度，社会捐赠资金收入、分配和使用情况作出了具体的审计监 督规定；另外，审计署2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划也指出，加大救灾 物资款物审计力度，注重从制度、机制和管理上揭示问题，促进完善灾害救助制 度和机制。 2 0 0 8 年汶川地震后，我国政府审计机关创新性地对抗震救灾款物使用情况进 行全程跟踪审计，这使人们看到了审计在慈善领域的重要作用。但这也只是针对 特定的重大灾害而言的，总体来说，审计监督并没有渗入到我国慈善组织的日常 运营当中，也远没有形成常规化的系统和完整的体系。因此，作为监督机制的一 个重要组成部分，加快慈善组织审计监督机制的构建刻不容缓。而且，任何监督 机制的构建不仅要发挥监督主体各自的力量，也需要确立各主体的相互关系和运 行方式，从而实现监督机制整体的功能发挥。鉴于此，笔者结合所学的专业知识， 将研究方向聚焦于慈善组织的审计领域，试图探索我国慈善组织的审计监督机 制，以促进慈善组织监督机制的构建，并最终成为一种社会默认的价值。 第二节相关概念界定与研究意义 一、概念界定 ( 一) 慈善组织 关于慈善组织的概念，我国法律法规尚没有明确的规定。民政部门对社会团 体定义为：“人们为了实现一定的宗旨，依照一定的法律，自愿结成的不以营利 2 浙江t 商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 为目的的社会组织。一1 显然，慈善组织属于社会团体的范畴，因此现阶段，慈 善组织的注册和管理都依照国务院颁布的社会团体登记管理条例来进行的。 美国国内税收条令5 0 1 ( c ) ( 3 ) 项对慈善组织的界定是：为慈善、宗教、 科学、公共安全实验、文学、教育、促进国家或国际间业余体育竞赛以及预防虐 待儿童或动物而建立或运营的法人社团、基金会，其净收入不是为了保证使私人 股东或个人受益，其实质性活动不是为了进行大规模宣传或影响立法，不以公共 职位候选人的名义参加或干预任何政治选举2 。按照英美法系的传统界定，慈善 组织主要有四个目的：扶贫、发展教育、传播宗教和促进社会福利。参照我国以 及其他国家对慈善组织的界定，本文所指的慈善组织是指那些以慈善为宗旨，并 向公众提供扶贫济困、救灾助孤等以有利于公众福利、社会发展为主要目的非营 利性、非政府性的社会团体。 慈善组织最基本的特征是非营利性和非政府性。慈善组织首先必须是不以商 业营利为目的，同时，它又是独立于国家体制和市场之外而提供社会服务来满足 人民需要的第三方力量，用以弥补政府与市场在社会服务领域的功能缺陷。并且， 在由社会团体与非政府的民间组织组成的第三方力量中，慈善组织作为其中的一 个重要角色，具有独特的福利和服务的特征，这也就与学术和行业协会等不以向 社会提供慈善服务为直接目的的非营利机构相区别开来。 ( 二) 审计监督 审计是指经授权的专业人员用特定的程序与方法搜集相关可靠的证 据，按照确定的标准对受托责任进行独立的调查和评价，向有关方面提出 报告，用以查错纠弊、改善管理、提高效益，确保受托责任完成的控制系 统3 。而监督主要是指人们通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外 部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等开展检 查、审核、评议、督促等活动，从而实现一定的目的。那么，在慈善组织中，监 督可广义理解为通过一些途径和方法使其切实承担起公共责任、及时高效地向社 会提供优质的公共产品和公共服务。而审计监督就是其中的途径与方法之一，我 们将其理解为由专门从事审计业务的部门对慈善组织的财务收支和对财经法规 1 社会团体臀记管理条例( 国务院令f 1 9 9 8 1 2 5 0 号) ； 2 贝奇布查特阿德勒荚国慈善法指南 m 中国社会科学f l j 版社，2 0 0 2 年版p 4 5 3 王宝庆，叶雪芳审计学教程 m 上海：立信会计 i 版社2 0 0 9 年版p 4 ： 3 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 遵守情况、慈善资金的使用情况以及效益等所进行的监督。 ( 三) 机制 现代汉语词典( 修订本) ，对“机制”一词的解释为：“机器的构造 和工作原理，如计算机的机制。有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬 化的机制。指某些自然现象的物理、化学规律，如优选法中优化的机制。也 叫机理。泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式：市场 机制、竞争机制。 1 从这些解释中，我们可以看出机制是一个动态的过程，是 以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作 用，而监督机制就是指监督系统内部各构成要素相互作用的关系及其运行过程 和方式。那么，构建健全的慈善组织审计监督机制，也就相应地包括以下几个 要素：审计监督环境，即影响审计监督运行的制度设计及整个监督体系环境； 审计监督主体及各监督主体之间的相互关系；审计监督的动力，即促使审 计监督行使监督权力的动力；审计监督的运行方式，包括审计主体之间的相 互配合、内部的运行模式以及与外部各监督主体的衔接。 二、研究意义 ( 一) 现实意义 现实中，我国慈善组织生存的体制形成了逆流的怪圈，政府的过度介入已严 重影响了慈善组织的独立性和自主性，违背了慈善组织“非政府性”的特征，这 也容易导致社会公共物品供给上的低效率甚至对慈善资金贪污、挪用等“公益腐 败”现象的发生。而另一方面，慈善组织缺乏有效的约束监督机制，自身能力建 设明显不足，这也更使得政府不肯放权，希望通过政治权威来规范其发展。鉴于 此，笔者认为，建立相应的机制可以改变体制中某些不完善的因素，进一步健全 慈善组织的监督机制，有利于政府逐渐地“卸载”、“退却 在社会服务中的不 当介入，真正确立慈善组织在社会公共服务领域的主导地位，而这也是慈善组织 得以健康发展的前提。 “天价帐篷”、“天价餐费”、“郭美美事件”等等，现实中暴露出的种种 问题使得慈善组织的公信力受到很大的挑战，成为持续发展的瓶颈。尽管公众的 监督要求越来越强烈，现实的诸多困境却阻塞了监督的渠道：一方面，即使有相 1 吕叔湘现代汉语词典北京：商务印书馆1 9 9 8 ：5 8 1 4 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 关的法规规定，我国的慈善组织也未必能提供公众所需的信息；另一方面，信息 的分析与评估往往是专业的操作过程，普通公众或其他监督主体由于缺乏相应的 专业知识仍无法看懂相关的信息结果。因此，笔者认为可以借助审计的力量构建 慈善组织的审计监督机制，一方面发挥审计的专业监督功能，另一方面，通过探 索如何充分利用审计成果，为其他监督者畅通监督渠道，从而能逐渐完善慈善组 织的监督机制，促进慈善组织健康持续发展，最终也有利于保障社会公众的利益 和维护社会的稳定，是建设社会主义和谐社会的题中之义。 ( 二) 理论意义 理论指导实践，信任机制的缺失成为了慈善事业发展的“瓶颈”，慈善组织 公信度不高主要是政府的过度介入和自身能力建设不足等原因造成的，因此，探 索研究相关的理论显得尤为紧迫，通过理论的探索，可以为现实问题的解决提供 相应的依据和指导。而且，研究审计在慈善组织中的实践运用，本身可以进一步 拓展审计理论的研究范围，填充审计领域中关于慈善组织研究的空白。 我国对于慈善事业的研究还处于起步阶段，关于慈善组织审计监督机制的研 究成果尚付阙如。而且，本文不仅仅将慈善组织的建设与宏观层面的监督治理理 论相联系，更是将焦点深入到微观层面的审计监督机制加以探索，深化了慈善组 织监督机制的研究，对于促进慈善组织的持续健康发展具有重要的意义。另外， 本文也将公共受托责任理论运用其中，使得审计与慈善组织产生的本质趋于一 致，为探讨审计在慈善组织中的作用发挥奠定坚实的理论基础。 最后，本文在探索慈善组织审计监督机制的构建中，也创新性地重点分析了 审计成果的对外运用这一方面，探索审计监督在整个监督机制中的作用，相信这 一研究也将在一定程度上加强对审计理论薄弱点的关注，使审计理论研究更趋向 完整化。 第三节研究的结构框架与方法 一、文章的研究结构和框架 文章的结构框架共分成七个部分，具体内容如下： 第1 章：绪论。指出慈善组织的重要性以及在我国的发展状况，表明其在 社会公共服务领域对于政府和市场的补充功能。结合我国慈善组织发展中暴露 的问题指出应加强对慈善组织的监督，然后结合相关的法规提出本文的研究方 s 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 向，即建立我国慈善组织的审计监督机制。另外，也分析相关的重要概念，以 及研究的意义、结构和方法。 第2 章：文献综述。根据掌握的资料，首先综述国内外学者对慈善组织兴 起、发展等所作的一般性研究，为本文的研究提供一定的线索；接着从监督治 理角度展开综述，分为国家社会视角下的外部监督、内部治理以及财务监 督、信息透明等自身能力建设研究，然后是与本文联系最为紧密的有关审计监 督方面的研究现状，最后对目前的研究进行总体评论并借此指出本文研究的主 要创新点。 第3 章：相关法理依据。包括两个部分内容：首先是国内慈善组织的相关 法律法规，为文章奠定了一个法律基础；然后是慈善组织的相关理论，运用公 共受托责任理论指出了实施政府审计的必要性，同时运用代理理论阐述了慈善 组织为更好承担社会责任需要内部审计与民间审计的监督，从而为构建我国慈 善组织审计监督机制提供相关的理论工具。 第4 章：历史分析。运用历史分析以及对比分析的研究方法展开研究，首 先阐述了我国古代封建时期慈善组织的历史渊源和监督管理，指出其中成败得 失，从而“以史为鉴”，为当前慈善组织的发展提供经验教训；同时以当今世界 上较为成功的美国慈善组织为例分析国外慈善组织的发展历程及其监督机制， 从而“以铜为镜”，对我国慈善组织的发展具有一定的借鉴意义。 第5 章：现状分析。从了解我国慈善组织监督机制现状着手，分析我国慈 善组织的相关制度设计情况，从准入门槛、资金的募集和运用等方面指出慈善 组织外部“行政化 色彩浓厚的问题，剖析构建审计监督机制的环境基础，并 分析我国慈善组织的多元化监督体系，指出政府、社会以及组织自身监督的缺 陷；最后分析我国相应审计配置的缺陷，进一步提出建立我国慈善组织审计监 督机制的重要性和必要性。( “郭美美事件”案例分析) 第6 章：审计监督机制的构建。首先探索合理化的制度设计，为慈善组织 审计监督机制的构建提供政策背景与外在保障；接着根据无影灯效应原理，提 出建立以政府审计为主导、内部审计为基础、民间审计为辅助审计的慈善组织 审计监督体系；然后从机制的本质出发，提出审计监督机制是一个动态的过程， 分析慈善组织审计监督的委托主体，并充分利用三大审计主体的特征构建审计 6 浙江工商大学硕士学位论文 我国慈善组织审计监督机制研究 监督运行模式，最后也指出应加强审计成果的运用，从审计信息的对外披露、 审计监督协助民政部门监督管理以及将慈善组织违法违纪情况的审计成果移交 检察院等三方面建立相应的对外运行机制，最终构建慈善组织的审计监督机制。 第7 章：结束语。主要是对文章进行回顾总结、提出研究展望，并指出文 章的局限性。 研究框架图如图1 - 1 所示： 绪论( 研究背景、相关概 念、意义、结构和方法等) 文献综述 慈善的相关法律法规 国内外的理论依据 慈善组织历史渊源 和监督机制 现状分析：慈善组织审 计监督的缺陷 慈善组织审计监 督机制的构建 结论和展望 图卜1 ：结构框架图 二、 文章的主要研究方法 本文主要采用规范研究的方法，并辅之以案例研究以增强文章的深度。主 要的研究方法如下： ( 1 ) 规范研究：主要借助于各个方面已有的理论研究成果，参考相关的文 献和运用逻辑推理分析等规范研究方法，对我国慈善组织的起源、现状、问题、 缺陷等进行了规范分析，并在此基础上进行t n 度设计和审计机制的规范创新。 ( 2 ) 案例研究：“要想考察研究对象背后的深层逻辑和机制，只有通过 7 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 个案的方式。因为它可以使我们深入到现象的过程中去，发现那些真正起 作用的隐秘机制。州通过分析“郭美美事件这个热门案例，指出我国慈善组 织所暴露出的一系列问题，结合现实提出建立审计监督机制的必要性与重要性。 ( 3 ) 历史分析：任何事物都不是无源之水、无本之木，通过对我国古代慈 善组织和美国慈善组织的历史渊源和监督机制的分析，指出其存在的一些问题 和成功的监督模式，为当今我国慈善组织的发展提供经验。 ( 4 ) 比较分析：国内有规范的慈善事业发展历史比较短，而国外慈善事业的 发展相对较好，尤其是美国，慈善事业比较发达。因此，本次研究分析了美国慈 善组织的发展沿革及其监督机制，旨在通过比较对准这些成功模式，分析其模式 蕴含的制度和管理规范上的特征，以对我国慈善组织监督机制的建立提供参考。 1 孙立平迈向实践的社会学 j 江海学刊2 0 0 2 ( 3 ) 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 第二章文献综述 关于慈善组织审计监督的研究是一个较新的领域，研究成果很少，学者们更 多的是集中以下几个领域进行研究：第一主要是一般性文献，关于慈善的整体性 研究；第二主要在政府和社会关系视角下的慈善组织研究，第三是慈善组织自身 的能力建设研究，因此，本文前三部分对此现状展开综述，在第四部分，本章对 目前已掌握的关于慈善组织审计方面的研究成果进行综述。另外，从组织特征来 看，慈善组织具有非营利组织的一般特征，也属于非营利组织的一种重要形式， 因此，在国际上，对于慈善组织的理论研究更多是在“非营利组织”、“非政府 组织”、“第三部门 的话语体系下展开的，关注非营利组织的兴起与发展状况。 鉴于此，本文献的概述也是在非营利组织这个话语体系之下展开的。 第一节国内外文献综述 一、一般性研究 ( 一) 关于非营利组织的兴起研究 虽然慈善行为的历史可以上溯几千年，现代慈善事业在西方兴起和繁荣也有 一个世纪之久，但西方对“慈善”的专门研究却是二十世纪中叶才出现的。影响 较大的有罗伯特h 布雷姆纳的美国慈善行为和默尔科迪的美国的海外 慈善行为史。两者论述了美国慈善思想的起源、宗教与慈善、慈善事业的演变 及美国海内外的慈善行为等。八十年代以后，对慈善思想、理论的研究日渐增多， 比较有代表性的有韦伯的“政府失灵”理论、亨利汉斯曼的“合约失灵”理 论以及萨拉蒙提出的“志愿失灵 理论等。 我国清华大学n g o ( 非政府组织) 研究所是国内规模最大、最早开展n g o 研究 的机构，出版了一系列的著作，如研究所现任所长邓国胜的著作非营利组织评 估( 2 0 0 1 ) ，王名的中国社团改革从政府选择到社会选择、中国n g o 研究以个案为中心( 2 0 0 1 ) 和非营利组织管理理论( 2 0 0 2 ) ，吴锦良 的论政府机构改革与第三部门发展的互动关系( 2 0 0 2 ) ，这些较早的研究成 果是我国非营利组织发展的理论基石。 ( 二) 关于非营利组织的定义及特征研究 1 、非营利组织 9 浙江工商大学硕士学位论文 我国慈善组织审计监督机制研究 非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 是舶来词，源于美国的国家税收法， 因其涉及的范围广泛、包含的组织团体种类繁多，对其定义也颇有争议。美国约 翰霍普金斯大学非营利部门比较研究中心将具有组织性、非政府性、非营利分 配性、自治性和志愿性等五个特征的组织界定为非营利组织，这是目前最为认同 的定义。 2 、慈善组织 一些学者也对慈善组织进行了界定，贝克尔认为慈善组织是指“将时间与产 品转移给没有利益关系的人或组织 的组织；邓国胜教授曾经提出慈善一词应有 广义和狭义之分：狭义的慈善是指对人关爱而有同情心，更多的是指扶贫济困、 帮助穷人；而广义的慈善不仅包括扶贫济困，也包括增加人类福祉的行为。 作为非营利组织的一个组成部分，慈善组织具备非营利组织的所有特征，包 括组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。除了这些共性之外，慈善组 织具有自己的个性或独特之处1 ：利他主义、服务于弱势群体、满足基本需求、 服务的直接性和资源部分来自捐献。 关于慈善的一般性研究，虽然涉及范围广，但深度不够，往往就事论事，所 以这一部分的研究只有材料的填充与线索梳理意义，而与研究的主题基本没有重 合性。关于慈善组织兴起理论的研究，以“政府失灵”、“合约失灵”以及“志 愿失灵”最具代表性，但这些理论在解释我国慈善组织起源时就表现出一定的局 限性，并不一定能够反映我国此阶段的现实问题。 二、外部监管：国家社会关系视角下的非营利组织研究 ( 一) 关于政府与非营利组织关系的研究 对于非营利组织外部监督体系的研究不可避免地要探讨非营利组织与政府 之间的关系，这也构成了一个相当重要的研究视角。 2 0 世纪八十年代以前，国外研究中主要假设非营利组织与政府是“零和博 弈”的竞争关系，认为相互之间本质上是冲突的。本杰明吉( b e n j a m i ng i d r o n ) 、 克莱默( r a l p h m k r a m e r ) 、萨托蒙( 1 9 9 2 ) 等对此假设进行了强烈的批判，他们 按照服务的资金筹集和授权以及服务的实际提供为纬度，提出了政府与非营利部 门关系的四种模式，具体如图： 谢志平关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织 d 3 复旦大学博士学位论文p 7 4 1 0 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 政府与非营利组织关系模式1 模式 功能政府支配模式双重模式合作模式第三部门支配模式 资金筹措政府政府第三部门政府第三部门 服务提供政府政府第三部门第三部门第三部门 罗伯特伍夫努( 1 9 9 1 ) 提出国家、市场与第三部门相互依赖模式。登尼斯杨 ( d e n n i sr y o n g ) 运用非营利组织行为的经济学理论分析得出的结论，他认为政 府与非营利组织之间的互动主要体现为三个方面，即增补性、互补性和抗衡性。 在我国理论界，公民社会理论自2 0 世纪9 0 年代中期以来被广为关注，这一理 论主要是将公民社会看成与国家政治领域相对应的一个自治领域，在这个自由、 平等、契约的领域中活动着众多的自治单位与社会中介组织，而慈善组织就是其 中之一。在这样的理论背景下，有很多学者对慈善组织与政府的关系产生了关注， 以田凯为代表，他利用非协调约束下的组织运作的理论框架，提出了七个关于政 府与慈善组织关系的命题( 田凯，2 0 0 4 ) 。此后，他又进一步提出由于政府和非 营利组织特征上的互补性使得两者建立起了合作关系。( 田凯，2 0 0 5 ) ( 二) 政府对非营利组织监督管理的研究 公共责任( 监督机制) 问题一直是西方非营利组织研究的重要课题。韦尔 ( 1 9 8 9 ) 分析了英美两国非营利组织的监督问题，认为政府监督的主要形式是政府 立法和政府规制。此外，哈弗商学院里贾纳e 赫茨琳杰提出了“披露( d i s c l o s u r e ) 一分析( a n a l y s i s ) 一发布( d i s s e m i n a t i o n ) 一惩罚( s a n c t i o n ) ”( d a d s ) 模型，用 以解决非营利组织的公众信任问题。 与发达国家相比，我国慈善事业还处在初级阶段，很多的学者对国内外慈善 组织进行了比较研究。例如，上海立信会计学院的黄家瑶( 2 0 0 9 ) 从多角度对中西 方慈善组织进行比较，在比较监管模式方面，指出发达国家和地区对慈善组织的 财务审计和社会监督采取多种监管模式。蒋乐仪( 2 0 0 9 ) 认为，英国非营利组织 的协调服务作用为我国提供了有益的启示，建议要对民间组织实施分类管理，同 时要促进经济类、服务型的民问组织“管办分离淡化行政色彩。此外，周志忍、 陈庆云以“希望工程”为个案，界定了公益机构的公共责任和监督机制；贾西津 1 资料来源：b e n j a m i ng i d r o n ，r a l p hk r a m e r ，l m s a l a m o n g o v e r n m e n ta n dt h e t h i r ds e c t o r 【m 】s a n f r a n c i s c o ：j o s s e y - - b a s sp u b l i s h e r s ，1 9 9 2 ：1 8 1 1 浙江工商大学硕士学位论文我国慈善组织审计监督机制研究 介绍了英国的慈善管理委员会等。 综上，在探讨政府与非营利组织之间的关系问题上，国外很多学者提出了不 同的理论，但是这些理论并不适用于我国的实际情况。我国慈善组织资金的主要 来源是社会捐款而不是政府拨款，所以，如果运用纪德伦等人的理论，根据资金 筹措和服务提供来划分我国的非营利组织与政府的关系，往往会以偏概全。另外， 罗伯特伍夫努理论的前提是存在三个力量平衡的部门，但我国第三部门的力量 非常弱小，在与政府、企业的互动中往往处于被动地位，严重依赖于政府。在国 外关于政府的制度化机制和社会约束机制建立健全的研究对我国慈善组织外部 监管研究具有借鉴作用，但研究更多的只是集中在运用法制或者加强披露等手段 进行监管，并没有考虑到公众的专业理解能力，例如赫茨琳杰的d a d s 模型虽然具 有针对性，但没有考虑公众的接受能力。在考虑政府与慈善组织的关系时，我国 多数学者提出合作互补关系，但是合作互补的前提是慈善组织地位的提高而不是 被动地受制于行政管理体制，所以如何解决制度的缺陷是慈善组织发展的前提。 三、非营利组织自身能力建设的研究 ( 一) 非营利组织内部治理结构的研究 非营利组织治理结构和机制研究中，s a i d e l 等提出非营利组织的四种治理形 态：共享式治理、由执行长主导的治理、由董事会主导的治理、旁观式治理。 h a n s m a n n ( 1 9 8 0 ) 对于理事会法律地位尤其是决策特征做了比较权威概括，他认为 理事会的决策包括3 个特征：权威性、独立性和整体性。 我国学者李声