（行政管理专业论文）我国基层政府政策能力研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确赢明并表示谢意。 学位论二作者筝名f 拙! 日 期匕挝厶么1 7 指导教师签名：兰丝绝 日期：丝丛：! = 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古 大学有权将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论 文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间 取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研 究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必 须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名 日期 指导教师签名： 日 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 我国基层政府政策能力研究 摘要 随着我国社会转型的不断推进，改革过程中深层次问题的日益涌 现，政府治理能力面临着巨大的挑战。近几年来，各种危机事件层出 不穷，加之现代网络技术的发展为普通公民参政能力的提升提供了有 力的支持，政府与公众传统的接触方式在很大程度上已经面临失效的 境况。现实中经常突出的问题是：即使中央或上级政府出台了好的政 策，却依然不可避免地出现政策失效、政策偏移、政策目标替代等问 题，导致基层群众不断越级上访，乃至进京上访。从原因上看，造成 这种结果的因素有很多，但很重要的一点就是基层政府政策能力不足 所致。 本文将以新公共管理理论、新公共服务理论、街头官僚理论、风 险社会理论、协商民主理论为基础，对基层政府政策能力进行合理界 定，从提高政府整体政策能力、化解社会风险、推动行政体制改革、 增强党和政府合法性等方面说明提高基层政府政策能力的必要性与 迫切性，认为宏观的行政体制、具体的运行机制、基层政府的自利性 和工作人员自身素质等因素导致基层政府政策能力在政策理解、政策 执行观念、政策宣传与沟通、执行手段与技术水平、政策变通方面存 在问题，主张从行政体制改革与职能转变、改善运行机制、完善考核 与问责机制、加强培训、提高民主化水平和完善监督机制等六个方面 入手采取措施提升基层政府政策能力。 关键词：基层政府，政策，政策能力 我国基层政府政策能力研究 t h es t u d yo fp o l i c ya b i l i t yo f g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ec h i n e s es o c i a lt r a n s f o r m a t i o n ， m o r ea n dm o r ee s s e n t i a lp r o b l e m si np r o c e s so ft h er e f o r mh a v eb e e n s p r i n g i n gu p ，c h i n e s eg o v e r n a n c ea b i l i t y i s c o n f r o n t i n gt r e m e n d o u s c h a l l e n g e s r e c e n t l y , v a r i o u sc r i s i se m e r g i n gi ne n d l e s s l y , i na d d i t i o n ， d e v e l o p m e n t o fm o d e r nn e t w o r kt e c h n o l o g yp r o v i d e sap o w e r f u ls u p p o r t f o rt h ep r o m o t i n go fc i t i z e na b i l i t yt op a r t i c i p a t et h ep o l i c yp r o c e s s ，i t s e e m e dt h a tt h et r a d i t i o n a lc o n t a c tw a y sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp u b l i c h a sb e c o m ei n v a l i d n o t a b l ep r o b l e mi st h a ta l t h o u g ht h ec e n t r a lo r s u p e r i o rg o v e r n m e n th a sm a d eg o o dp o l i c i e s ，i ts t i l li n e v i t a b l ya p p e a r s p o l i c yf a i l u r e ，p o l i c ys h i f t s ，p o l i c yg o a l sr e p l a c e d ，a n ds oo n i tl e a d st o t h em a s s e sc o n s t a n t l yc o m p l a i nt ot h eh i g h e ra u t h o r i t i e s ，e v e nt oc e n t r a l a u t h o r i t y t h ei m p o r t a n tr e a s o ni si n s u f f i c i e n to ft h ep o l i c ya b i l i t yo f g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ，a l t h o u g ht h e r ea r em a n y o t h e rf a c t o r s t h i sp a p e rw i l ld e f i n ep o l i c ya b i l i t yo fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t l o g i c a l l y , b a s e o nt h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , t h en e wp u b l i c s e r v i c et h e o r y , t h es t r e e tb u r e a u c r a t i ct h e o r y , r i s ks o c i e t yt h e o r y , d e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yt h e o r i e s t h e nw ew i l li l l u s t r a t et h en e c e s s i t ya n d u r g e n c yo fi m p r o v i n g t h ep o l i c ya b i l i t yo fg r a s s r o o t sg o v e m m e n t ， 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 a c c o r d i n gt oi m p r o v i n gh o l i s t i cp o l i c ya b i l i t yo fg o v e r n m e n t ，r e s o l v e s o c i a lr i s k s ，p r o m o t i n gt h ea d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r er e f o r m ，e n h a n c i n gt h e l e g i t i m a c yo fc c p a n dg o v e r n m e n t w et h i n kt h a tm a c r oa d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e ，p r a c t i c a lr u n n i n gm e c h a n i s m ，s e l f - i n t e r e s t i n go fg r a s s r o o t s g o v e r n m e n ta n dd i a t h e s i s o fp u b l i cs e r v a n t sc a u s et h ep r o b l e m si n u n d e r s t a n d i n gt h ep o l i c y , t h ei d e a so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，p o l i c y p r o p a g a n d aa n dc o m m u n i c a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o nm e t h o d sa n dt e c h n o l o g y l e v e l ，p o l i c yf l e x i b i l i t yo fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n tp o l i c ya b i l i t y s o ，w e c a np r o m o t ep o l i c ya b i l i t yo fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n tf r o ms i xa s p e c t s s u c ha sa d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e r e f o r ma n df u n c t i o n t r a n s f o r m i n g ， i m p r o v eo p e r a t i o nm e c h a n i s m ，p e r f e c t i n gm e c h a n i s mo f e x a m i n a t i o na n d c a l lt oa c c o u n t ，s t r e n g t h e nt r a i n i n g ，i m p r o v ed e m o c r a t i z a t i o nl e v e la n d p e r f e c t i n gs u p e r v i s i o nm e c h a n i s m k e y w o r d s ：g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t ，p o l i c y , p o l i c ya b i l i t y 我国基层政府政策能力研究 目录 弓i言l ( 一) 选题背景与意义1 ( - - ) 国内研究现状2 ( - - ) 研究方法与框架3 ( 四) 创新之处与不足4 一、“基层政府”与“政策能力 的概念界定及分析的理论基础5 ( 一) “基层政府 与“政策能力的概念界定5 1 对“基层政府”的概念界定5 2 对基层政府“政策能力”的界定5 ( - - ) 基层政府政策能力分析的理论基础9 1 新公共管理理论9 2 新公共服务理论1 1 3 街头官僚理论l3 4 协商民主理论1 4 5 风险社会理论l5 二、提升基层政府政策能力的必要性与迫切性1 8 ( 一) 基层政府政策能力是整个政府体系政策能力的直观体现1 8 1 我国政府的政策执行困境1 8 2 基层政府政策能力提升对破解政策困境的意义1 9 ( - - ) 基层政府政策能力的提升可有效化解当前我国的社会风险1 9 1 我国当前社会矛盾与社会风险现状1 9 2 基层政府政策能力提升对化解社会矛盾、防范社会风险的意义2 0 ( 三) 基层政府政策能力的提升可推动我国体制改革的更多突破2 0 1 我国体制改革面临的困境2 0 2 我国基层政府政策能力提升对突破改革困境的意义2 1 ( 四) 基层政府政策能力的提升可加强党和政府的合法性2 2 1 我国执政党与政府面临的合法性困境2 2 2 我国基层政府政策能力的提升对执政党与政府合法性的影响2 2 三、我国基层政府政策能力存在的问题及其制约因素一2 4 ( 一) 我国基层政府政策能力存在的问题2 4 1 对政策理解不准确，曲解政策精神2 4 2 缺乏j 下确的政策执行观念，有形式化之嫌2 5 3 忽视政策宣传与沟通，具有明显的单向执行色彩2 5 4 政策执行手段与技术水平低下2 6 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 5 对上级政策的不当变通2 7 ( 二) 制约基层政府政策能力的主要因素分析2 8 1 行政体制的影响：。2 8 2 政府运行机制本身的制约2 9 3 基层政府自利性的驱动3 0 4 基层人员自身素质的影响3 l 四、有效提升基层政府政策能力的途径3 3 ( 一) 加快行政体制改革与职能转变3 3 1 积极探索行政体制改革的新思路3 3 2 加快职能转变，保证责权统一3 3 ( - - ) 改善政府运行机制，提高内部管理水平一3 5 1 减少传递的中间环节，提高政策信息传递效率3 5 2 加强政府内部的沟通与协商，减少人为的政策传递障碍3 5 3 加快电子政务的建设，提升政府管理的网络化水平3 6 ( 三) 完善考核与问责机制，合理限制基层政府的自利性取向3 7 1 建立完善的考核方式与科学的指标体系3 7 2 强化行政问责机制，做到有责必究和问责必严3 8 ( 四) 加强对基层公务员的培训，创新培训方式3 9 1 加强学习，提高政治素养与道德修养3 9 2 完善培训机制，注重培训的实际效果3 9 3 建立规范化、制度化的基层公务员交流机制4 0 ( 五) 切实提高基层政府政策执行的民主化水平4 0 1 树立民主执行的观念，并落实到实际行动中4 0 2 加强信息公开机制，保证公众的知情权4 1 3 采取有效措施，保证公众参与的可行性4 l ( 六) 完善监督机制，保证监督的独立性和有效性4 2 1 加强法制建设，提高依法行政的水平：4 2 2 强化人大监督地位，保证人大监督手段的有效性4 2 3 加强司法独立，减弱司法机关对地方政府的依赖性4 3 4 充分发挥舆论监督的作用，实现有效的公民监督4 3 结束语4 5 参考文献4 6 后；i j z 1 8 v 我国基层政府政策能力研究 ( 一) 选题背景与意义 引言 随着我国政治经济体制改革的不断深入，社会转型过程中的深层次问题不断涌现，对 经济社会的可持续发展造成了极大的压力，也对政府的治理能力提出了巨大的挑战。特别 是近几年来，各种危机事件层出不穷，加之现代网络技术的发展为普通公民参政能力的提 升提供了有力的支持，政府与公众传统的接触方式在很大程度上已经面临失效的境况。在 实际的管理过程中，有效的政策制定与执行是政府部门解决问题的主要手段与表现形式， 而突出的问题是：即使中央或上级政府出台了好的政策，却依然不可避免地出现政策失效、 政策偏移、政策目标替代等问题，致使当前我国各类社会矛盾冲突不断，在个别地区甚至 出现日益激化的趋势，基层群众不断越级上访，乃至进京上访。虽然导致这种结果的因素 有很多，但很重要的一点就是基层政府政策能力的不足所造成的。 在严峻的国际国内形势下，要想在经济发展过程中有质的飞跃，真j 下实现建立和谐社 会的宏伟目标，我们迫切需要把目光更多地放在基层政府身上，特别是要较多地考虑如何 有效提升基层政府的政策能力。很明显，对这一问题的深入研究，不但具有较好的理论意 义，更具有深刻的现实意义： 首先，对基层政府政策能力的有效研究，可以极大地提升政策效率。正如前文所说， 在面对众多的政策问题时，我国政府近年来确实出台了许多较为合理的政策，如为解决三 农问题连续出台的中央1 号文件，都以切实减轻农民负担、有效提高农民收入为基点做出 了明确规定；为抑制房价过快上涨、避免房地产经济泡沫化而制定的“国六条”、“国八条” 等行政法规。但从实际效果上看，对所要解决的问题却收效不大。究其原因，与基层政府 政策能力的不足有莫大的关系。 其次，基层政府政策能力的提升，是有效化解我国社会风险的一剂良药。当前，我国 政治经济体制改革逐步进入深水区，改革的每一步前进，都将需要对原有体制进行某些根 本性的变革，很难像改革之初那样使广大公民普遍享受改革的成果。在这种情况下，社会 矛盾突出、社会风险加剧是必然的结果，而且在现实中已经有所体现。从已有的矛盾及可 见的风险来看，绝大多数是从基层丌始经过了个量的积累而造成的。因此，有效提升基 层政府的政策能力，保证人民群众的根本利益，对化解社会矛盾、防范社会风险可以起到 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 釜底抽薪之效。 第三，基层政府政策能力的提升也是加强执政党与政府合法性的有效途径。合法性问 题是现代各国政府都面临的一个重大问题。改革开放以来，从第三代领导人开始，我国执 政党和政府的合法性在很大程度上是以巨大的经济成效作为首要来源的。在改革开放之 初，这样的方式之所以能起到巨大的成效，是因为最开始的改革是建立在不动摇根本的体 制基础之上，从经济体制改革入手，选择容易入手的方面开始实行，达到了全民利益均沾 的理想效果。但随着改革的进一步推进，经济体制改革的进一步发展，越来越需要在政治 体制改革方面有所突破，再加上改革以来社会阶层分化现象明显，在一定的时间段内再想 让所有人都享受到改革的成果，以此来达到人民群众对党和政府的高度认同，已经越来越 难。在这种背景下，基层政府政策能力的提升，是对过去政策选择的延续，在没有新的、 更好的合法性来源情况下，继续以经济绩效换取合法性，可以为政府改革提供必要的缓冲 余地。 最后，基层政府政策能力的有效提升，可以为我国政治体制改革、行政体制改革的进 一步发展提供思路。如上文所述，最初的改革是在不涉及大的政治体制变革基础上，从经 济领域选择容易入手的方面展开的，成效也是显著的。但随着改革的不断深入，自上而下 而下形成了一个明确的共识：经济体制改革的每一次巨大进步，都需要在行政体制乃至政 治体制方面做出相匹配的调整，越往后越是如此。因为我国采取的是一种渐进模式的改革， 是在保证根本的政治原则的基础上，以保持稳定为大前提的改革，这就导致我国的改革在 很大程度上也是一种增量式的改革，是通过量的积累逐步达到质的变换，很难自上而下做 出大的突破。因此，基层政府政策能力提升，可以在这方面进行一些探索，为下一步的改 革提供一些新思考方向，例如中央与地方政府的权力关系方面、社会主义民主的实现途径 与方式方面。 ( 二) 国内研究现状 从国内学者已有的研究成果来看，研究政策能力的虽然有，但相对而言不是很多，实 际当中更多是从政策过程的某一个角度，如制定、执行、评估等入手来加以研究，也有部 分学者是把政策能力和政府能力相联系起来进行论述的。如王骚等把公共政策与政府能力 相联系，分析了政府能力与公共政策的相关性，但谈论的重点是在政府能力上( 2 0 0 6 ) 。 或者是从整体上谈论政策能力，并没有具体到某个层级的政府。如郭爱军从整体上系统地 2 我国基层政府政策能力研究 论述了政策能力的基本涵义、地位和作用，分析了政策能力的具体结构，指出政策能力的 衡量标准及其现实意义( 1 9 9 6 ) 。很少见到有学者提及基层政府的政策能力问题。 从涉及的相关内容来看，因为基层政府的政策能力突出的是政策执行方面，在执行的 水平和效果上与政府信用、合法性问题都有较大关系。在政策执行方面，有部分研究者专 门对我国近年来政策执行情况进行了综述性研究，有少数学者提到基层政府的政策执行力 问题，有从乡镇一级政府角度论述的，有从基层领导角度论述的，还有许多学者论述了基 层政府政策执行过程中存在的问题及对策。还有研究者是从整体上论及了政策执行问题， 如谷雪从宏观角度分成主动和被动两个方面系统地把我国政策执行过程的各种影响因素 分为七点( 2 0 0 8 ) 。张莉分析了政策执行力五种“肠梗阻现象的具体表现并提出了破解 之道( 2 0 0 9 ) 。薛澜考察了国外学者对我国公共政策过程的研究视角，认为尽管西方学者 对中国政策过程的研究具有一定的局限性和意识形态偏差，但也反映出中国政策过程的一 些显著特征，如政策周期不稳、政策变动不居等( 2 0 0 5 ) 。莫勇波则是借鉴企业管理中的 热点理论执行力问题，集中论述了政策执行中的政府执行力问题( 2 0 0 6 ) 。 关于合法性问题，与基层政府的政策能力相联系来谈论的很少。基本上是从整体以及 其它角度如执政党角度来说的。杨松禄指出了转型社会背景下我国政府在合法性方面面临 的五个挑战，在此基础上提出了相应的应对策略( 2 0 1 0 ) 。有的学者则是谈论了政策的合 法性问题，并分析了加强政策合法性的具体途径，如公民参与等，有的学者是从执政党视 角谈论合法性问题，如郭燕来论述了中国共产党软实力的合法性效应问题( 2 0 1 0 ) 。杨宏一 山从政治合法性角度论述了我国政治改革的成效，并做了相关的展望，认为在改革开放前 期经济体制改革所取得的巨大成效极大增强了党和政府的合法性，但在经济体制改革越来 越艰难、经济发展速度放缓、行政体制以及政治体制改革压力越来越大的情况下，党和政 府需要寻求新的合法性来源以保持稳定( 2 0 0 4 ) 。 ( 三) 研究方法与框架 在本文的写作过程中，主要应用了以下研究方法： 第一，理论研究法。借助于已有的理论成果，如新公共管理、新公共服务、街头官僚、 协商民主和风险社会等理论，作为基层政府政策能力分析的基础与指导。 第二，文献研究法。主要结合其他学者的相关研究成果，为本选题的研究提供思路与 视角，找到已有研究的不足与侧重点，从而提出本文的研究思路与角度。 3 内蒙古大学公共管理学院硕十学位论文 第三，案例研究法。鉴于基层政府政策能力研究的实践性，在本文的写作中，尽可能 地结合具体案例与基层政府工作实践进行分析，做到理论与实践的结合。 在具体的写作思路上，主要是先说明了本选题的社会背景与现实意义，然后开始提出 本文的研究基点：对于基层政府和基层政府政策能力的概念界定，再指出当前形势下，加 强基层政府政策能力研究的必要性与迫切性。接着是本文的写作重点：即我国基层政府政 策能力存在的问题表现与主要的制约因素，在此基础上提出有效提升基层政府政策能力的 具体途径。 ( 四) 创新之处与不足 根据现有的研究状况来看，本选题的创新之处在于： 第一，视角的选择。现有研究成果中，对于基层政府的相关研究不是很多，即使是已 有的研究也多注重政策执行等问题。对于政策能力的研究，则更多的是从宏观角度加以研 究的，重心在分析政府系统宏观的政策能力，或者与国家能力、政府能力相联系展开对比 研究，而把政策能力与基层政府相关系的研究则没有。 第二，关于基层政府政策能力的理解。政策能力的含义部分学者在研究中已经有所涉 及，但笔者认为，根据政府层次的不同，在政策能力内涵的理解上也存在较大的差异，因 此在借鉴其他学者观点的基础上，本文提出了基层政府政策能力的构成状况。 第三，对于基层政府政策能力重要性的认识。在本文中，把基层政府政策能力与行政 体制改革、合法性建设等内容联系，目的在于引起人们对于这一研究主题的关注。 由于能力所限，本文也存在如下不足： 第一，对于基层政府政策能力内涵的分析在深度上还有所欠缺，在文中只是从最基本 的意义上指出了其构成因素。 第二，在对基层政府政策能力存在的问题及制约因素分析中，同样存在深度与广度上 的不足，这主要是受制于对基层政府运行状况的了解还不够，掌握的第一手材料在丰富性、 准确性上有待于加强。 第三，在问题与原因分析的基础上也提出的对策，其针对性和有效性需要实践的证实， 有可能会偏于理论总结，造成操作性的缺失。 4 我国基层政府政策能力研究 一、“基层政府 与“政策能力刀的概念界定及分析的理论基础 在已有的文献中，不少学者对基层政府进行了较为广泛的研究，但是对基层政府的界 定多限于乡镇政府，并且较多地谈到的是政策执行力问题。在本文中，笔者把对基层政府 的理解扩大到了县( 区) 一级政府，认为政策执行力并不能全面地概括基层政府的重要职 责，而应该从政策能力的角度来加以研究。在这一部分，将集中说明对基层政府进行这样 限定的理由，以及基层政府政策能力的构成，并提出分析的理论基础。 ( 一) “基层政府力与“政策能力刀的概念界定 1 对“基层政府的概念界定 基层政府作为连接政府部门与普通公民的重要中介环节，是指在行政组织体系中，在 依据公共权力履行行政职能的过程中，经常性的以与公民直接接触为主要方式提供公共产 品和服务的层级较低的政府及其职能部门。因为政治体制的不同，基层政府在各国的表现 形式也有很大不同，但相同的一点是：都是直接地面对公众，提供公共产品和服务。本文 在写作过程中，对基层政府的内涵把握主要基于两点：一是层级较低，但不等于最低，层 级因素只是界定基层政府的一个重要因素而不是决定性因素；二是履行职能的方式，即与 公众的直接接触和经常接触，这是决定基层政府的根本因素。特别是从我国实际情况来看， 虽然乡镇一级政府处在行政组织体系的最低层，也是与公众进行着经常的、直接的接触， 但在公共权力的完整性上却有些不足，在很大程度上，乡镇一级政府只是县级政府的简单 延伸，缺乏足够的自主性。而县( 区) 级政府虽然不是最低层级的政府部门，但它在行使 权力的过程中也常常体现出与公众接触的直接性和经常性，它的权力相对而言是比较完整 的，在政策的制定与执行过程中自主性也较为明显。因此，本文中的基层政府，在具体对 象上，是以县( 区) 级政府为主，乡镇政府为辅，从而对基层政府政策能力问题进行讨论 的。 2 对基层政府“政策能力一的界定 ( 1 ) 政策能力的内涵界定 虽然近年来政策能力成为理论界研究和关注的重点，但在已有的政策理论研究中，明 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 确地使用“政策能力这一提法的，不是很普遍。作为当代政治学的一个新概念，加布里 埃尔a 阿尔蒙德和小g 宾厄姆鲍威尔在比较政治学：体系、过程和政策一书 中较早地使用了政策能力这一概念。在阿尔蒙德和鲍威尔那里，“关于政治发展和政策能 力的假设 的表述中，认为“一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系，将日益增强其 影响国内外环境的能力。至于政治体系事实上是否会扩大其政策作为，则完全是决策联盟 一个有意识的选择的问题。但是，发达的政治体系有可能采取那些能够更有效地改变环境 的政策。【1 1 从这个意义上看，他们所讲的政策能力实质上就是对内外环境的有效影响能 力，是从政策效果的角度来看待政策能力的，并没有突出政策过程，尤其是执行过程的重 要性。因此，政策能力不是有无问题，只是高低问题。我国学者辛向阳在其新政府论 一书中首次提到“政策能力 这一概念。他认为，政策能力是指“政府有效制订、贯彻政 策的本领。政策能力是由几个互相联结在一起的能力构成的：制订政策的能力、推行政策 的能力、防止政策变形的能力。【2 】实际上，他对于政策能力的认识，是从政策功能的视 角出发的，他认为：“政府的政策既是政府管理社会的手段，又是人们的行为规范和行动 准则。政策有导向、协调、控制和改造四个重要功能，这四种功能综合起来，就是政策的 能力。，【3 】郭爱君则较早地从政策过程的视角对“政策能力 这一概念进行了系统的阐述， 他主要根据政策过程把政策能力分为问题确认能力、利益整合能力、政策规划能力、政策 执行能力、政策输出能力和政策评价能力六个方面。顾建光则在公共治理的框架内，通过 与国家能力、行政能力的对比分析，认为所谓“政策能力”是指为调配必要的资源所做 出的智慧的集体选择，人们通过这种选择来确定稀缺资源的配置，以使其符合实现公共目 标的战略方向。，因此，政策能力体现的是，实现有效治理的极为关键的指导性功能 和战略性含义。这也就是说，无论是推行行政改革还是宪政变革都不可避免地要求有相应 的政策行为。【4 】这一观点，在本质上也属于功能论。 总体上看来，研究者们对政策能力的理解基本上就是以这两个视角为主的：政策功能 与政策过程，这也是政策研究的重点领域。但不论是哪一视角出发，我们在界定政策能力 的时候应该注意下列问题：什么是政策? 为什么要制定政策( 政策有什么功能) ? 如何合 理地制定政策? 如何更好地实现政策? 这些问题可以构成一个基本的政策理论研究框架， 而政策能力的内涵则包含其中。根据这些问题，从较为宏观的角度，我们可以把政策能力 1 1 l 加罩布埃尔a 阿尔蒙德，小g 宾厄姆鲍威尔比较政治学：体系、过程和政策 m 上海：1 ：海译文版 社，1 9 8 7 ，2 4 2 5 1 2 1 辛向阳新政府论 m 北京：中国t 人出版社，1 9 9 4 ，1 9 8 1 3 l 辛向阳新政府论 m 北京：中国1 = 人j f j 版t ，1 9 9 4 ，2 1 0 - 2 1 1 1 4 1 顾建光政策能力与国家公共治理 j 公共管理学报，2 0 1 0 ( 1 ) ：8 - 1 2 6 我国基层政府政策能力研究 简单地概括为：制定并实现政策目标的能力。根据这一理解，借助于政策过程的划分可以 把政策能力细分为不同的表现形式，但是，并不是所有的政策环节都可以表现为一种政策 能力，如政策评估环节。尽管政策评估的目的在于为新政策的制定提供信息，但它只是对 原有政策执行情况的一种评价，不论是过程评价，还是结果评价，都不属于严格意义上的 政策能力。另外，对于政策能力的理解，要特别突出的是实现政策目标的能力，而不是简 单地说成执行政策的能力，政策得到了执行并不必然会导致政策目标的实现。如果强调执 行政策，根据政策的层次的不同，不如说成是执行元政策更为合理一些。 ( 2 ) 基层政府的政策能力界定及其构成 因为政策本身存在着层次区分，如元政策、一般政策和具体政策，而且政策主体也存 在层级差异，所以对于不同层级的政府而言，政策能力的表现是不同的，或者说侧重点不 同，特别是对于基层政府来说更是这样。结合我国目前的情况来看，我们可以把基层政府 的政策能力理解为：以实现上级政策目标为主，辅之以基层政策的制定及执行。对于基层 政府来说，在很大程度上，政策执行是主要的职能。正因为如此，有的学者也认为，基层 政府就是负责政策执行的。再加上我国中央集权性质的行政体制，基层政府的主动性体现 得更是不明显。从内涵上看，政策，虽然不完全是法律或制度，但从行为类型上看，也属 于抽象行政行为之一。如果是政策制定，那么它必然是为了解决某一类事情或现象，并不 会针对于某个具体的个人、组织或现象。基层政府的政策能力，在很大程度上就体现为能 否很好地完成上级政府交待的任务，或者说是政策执行。然而，从元政策的角度来看，各 级政府最重要的应该是是否能准确把握政策精神，从而深刻地理解政策的根本目标，并通 过有效的措施去实现政策目标。随着分权化趋势的发展，我国地方政府，特别是基层政府 的自主性将不断加强，它们将在很大程度上决定如何结合本地实际更恰当地执行政策，从 而决定着政策的根本目标能否实现，在这一背景下，基层政府确实会获得越来越强的政策 制定能力。因此，我们可以把基层政府的政策能力具体分为以下几方面： ( 1 ) 政策理解力。尽管在中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民 政府组织法中以列举的方式规定了县( 区) 级政府的十项职权、乡( 镇) 级政府的七项 职权，但是考虑到现实当中还存在部门垂直管理以及双重管理体制，留给基层政府及其组 织部门的自主性还存在不足。在我国现行政治与行政体制下，对于基层政府而言，大量的 工作时间实际上是用于对同级人大及其常委会的决议、中央及上级政府的政策、指示、决 定、命令( 下文中统称为政策) 等加以落实。因此，基层政府面临的首要问题就是如何准 确把握人大决议、上级政策等内在的精神实质，即所谓的政策理解力。在具体内容上，包 7 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 括对于法律、法规、规章以及各类政策内在精神的认识及解释，在这个意义上，政策理解 力又可为分为认识力与解释力。认识力涉及的是能否精确地体会到政策背后所反映的价值 原则、追求的本质目标，解释力则要求把这种认识以特定的方式加以明确、清晰的表达， 这种表达既是对自身认识到到位的证明，也是对政策客体所承担的一种责任。 ( 2 ) 政策变通力。一项政策的出台虽然是明确针对某一政策问题，但它还属于一种 抽象行为，很难具体到某一个个体或组织，政策制定主体所在层级越高，这一特点越明显。 当这种抽象性的政策具体落实的时候，必然会面对千差万别的实际情况。对于基层政府来 说，就需要根据政策精神，结合本地实际，以尽可能恰当地方式去执行政策。通常情况下， 所谓的“恰当 ，就意味着对上级政策做出一定的变通，这种变通可能体现为具体的执行 方式、方法、手段方面的改变，也可能体现为在不违背政策精神实质的前提下对政策表面 规定的较大调整。因此，政策变通本质在于“求神似，去形似 ，要避免因能力不足在逃 避责任意识的驱使下“不求神似，只求形似 ，或者因为对地方利益的不当追求导致“既 不求神似，也不求形似 。 ( 3 ) 政策沟通力。主要分为两个方面：一是与上级的沟通。主要涉及的是在对政策 的理解上能够与上级形成共识，在资源不足情况下，能够得到上级的实质性支持。二是与 政策客体即公众的沟通。主要涉及的是基层政府能够通过特定的方式或手段把自己所理解 的政策意图准确地转达给公众，从而获得公众的配合，减少政策执行的障碍。 ( 4 ) 政策执行力。这是指基层政府在对政策具体落实的时候所体现出来的把各项措 施转化为现实能力，或者说是基层政府在目标明确、措施具体的情况下尽快地完成相应的 工作任务的能力。政策执行力可以从两方面来衡量：一是执行意愿，即在主观方面，基层 政府落实政策措施的心理愿望强度是否足够，这决定者执行者在工作中的积极性、主动性 和创造性。二是组织运转效率，即在执行过程中，组织中各个组成部门是否积极主动地去 完成各自的任务，并且相互问形成良好的配合，共同促进政策措施的有效落实。 ( 5 ) 政策调整力。这指的是基层政府在政策的执行过程中及时发现原有政策及落实 措施的不适之处，从而在政策原则允许的范围内进行调节或修正的能力。政策，以及基层 政府为落实政策而制定的一些执行规范，都带有抽象性。一旦进入实际的操作层面，政策 及其落实措施就要对具体的个人或组织产生作用，政策对象的个体差异将会对政策效果产 生较大的影响。为了充分地实现既定的政策目标，就要求作为政策执行主体的基层政府在 政策精神的指导下针对这种个体差异灵活地适用政策。尽管政策在制定之初会包含一定程 度的超前性和弹性，但却不可能把实际中可能出现的情况或差异全部考虑到位，出现偏差 r 我国基层政府政策能力研究 是必然的，也是合理的，这时需要的就是基层政府较好的政策调整力。 ( 二) 基层政府政策能力分析的理论基础 1 新公共管理理论 “新公共管理 ( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 是对自上个世纪7 0 年代末8 0 年代初西方 兴起的行政改革浪潮的概括。相对而言，新公共管理是一个多维度的宽泛的概念。【l 】从实 际的改革过程来看，新公共管理与其说是一种行政改革的理论体系，倒不如说是一种实践 模式。所谓的新公共管理，最初在很大程度上是一种欧洲现象，其起源可以追溯到追求行 政现代化的改革实践中“管理主义”对韦伯官僚制理论的持续争论。在争论中，管理至上 学说占据优势，它从管理学的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、 放松规则、委托等是医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则。【2 j 在理论上，新公共管理( 也可称为管理主义、市场化公共行政理论、后官僚制理论、 企业化政府理论等等) ，主要是把市场化理论、企业管理理论等私人管理领域中的理论用 于公共部门，主张通过市场化、私有化、竞争化、社会化等途径和手段对公共部门进行根 本性的改造，以达到提高绩效的目标。对于新公共管理的支持者而言，公共部门和私人部 门并不存在本质上的区别，只是在次要方面有所不同，但相比之下，私人部门的管理在灵 活性、生产效率和服务质量等方面更具优势，因此公共部门应向私人部门广泛学习。 在实践中，新公共管理运动体现为一种国际化的改革浪潮，它从英国、澳大利亚、新 西兰等国开始，席卷西方大多数发达国家，进一步扩展到广大的发展中国家，造成的结果 是：“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家； 既有单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府； 在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼 政党，也有左翼政党。 【3 】尽管在理念上具有很大的相似性，但是各个国家在实践中的作 法却差异较大。新西兰、澳大利亚和英国一起被人们认为是新公共管理改革最为迅速、系 统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时问和成效而被许 多国家奉为典范。【4 】但新西兰和澳大利亚也存在着改革措施的不同：前者是先有改革的总 1 1 1 张困庆公共行政学( 第三版) m 北京：北京大学 i 版社，2 0 0 7 ，5 8 4 1 2 1 国家行政学院西方国家行政改革述评 m 北京：国家行政学院出版社，1 9 9 8 ，1 4 2 1 3 1 国家行政学院序西方国家行政改革述评 m 北京：国家行政学院：l 版社，1 9 9 8 ，4 1 4 1 陈振明政府再造：西方“新公共管理运动”述评 m 北京：中国人民大学j 版社，2 0 0 3 ，1 5 9 内蒙古大学公共管理学院硕士学位论文 体框架，后者是在改革进程中逐步形成了总体框架。而在欧洲大陆的德国、法国、荷兰等 国的行政改革虽然也具有管理主义的色彩，但在系统性、全面性和连续性等方面体现得则 较为保守。 针对各国行政改革的大量实践，新公共管理的研究者们在改革的战略、模式、战术和 工具等方面总结提出了丰富多样的观点和结论：如劳伦斯r 琼斯和弗雷德汤普森在 面向2 1 世纪的公共管理体制改革一书中论述了新公共管理改革的五项战略，即重构 ( r e s t r u c t u r i n g ) 、重建( r e e n g i n e e r i n g ) 、重塑( r e i n v e n t i n g ) 、重组( r e l i n i n g ) 、重思( r e t h i n k i n g ) ： 奥斯本在扬弃官僚制一书中也提出了再造政府的五项战略，即核心战略( c o r es t r a t e g y ) 、 结果战略( c o n s e q u e n c e ss t r a t e g y ) 、顾客战略( c u s t o m e rs t r a t e g y ) 、控制战略( c o n t r o l s t r a t e g y ) 、文化战略( c u l t u r es t r a t e g y ) ；英国学者英格拉哈姆把西方的政府改革概括为四 类，即预算和财政改革、结构改革、程序或技术层面的改革以及相互关系方面的改革；英 国学者e 费利耶在行动中的新公共管理一书论述了改革的四种模式，即效率驱动 模式( t h ee f f i c i e n c yd r i v e ) 、小型化与分权模式( d o w n s i z i n ga n dd e c e n t r a l i z a t i o n ) 、追求卓 越模式( i ns e a r c ho f e x c e l l e n c e ) 、公共服务取向模式( p u b l i cs e r v i c eo r i e n t a t i o n ) ；美国学 者彼得斯在政府未来的治理模式一书中则概括了未来政府四种可能的治理模式选择， 即市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解制型政府；等等。 新公共管理运动在西方