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论中国准公共产品市场供给的公共风险规避 摘 要 本文首先对准公共产品的特征进行了分析， 由于其具有私人产品 的部分特征，理论上可以由市场来提供，在实践上，中国目前已经具 备了市场供给准公共产品的现实可能性，并取得了一定实践成果。 本文认为中国准公共产品市场供给过程中存在诸多公共风险， 包 括私人垄断、准公共产品的供给不足和结构性失调、重复投资和过度 竞争、社会成员之间和地区之间不平等、腐败、政府公共责任缺失、 公共安全风险等。 这些风险的存在阻碍了中国准公共产品市场供给的 有序推进，扭曲了准公共产品供给制度改革的目的。 为有效地规避市场供给过程中的各种风险， 本文建议中国政府制 定相应政策促进有效竞争，建立弱势群体补偿政策机制，保障各地居 民具有同等的消费权力，通过改善规制、强化监督遏制腐败，并构建 完善的规制政策体系， 在准公共产品的供给过程中承担起相应的公共 责任，切实履行好谋求社会公共福祉的职能。 关键词：准公共产品，市场供给，公共风险，公共责任 evasion of public risks in market provision of quasi-public goods in china abstract quasi-public good is between private good and public good. it shares some characteristics of the private good, so it can be provided by the market. the necessities and possibilities of market provision in china have existed and we have obtained great achievements in the practice of market provision. however, there are a lot of public risks existing in market provision, including private monopolization, provisional maladjustment, inequality among people and areas, corruption, and public safety risks. they logged the market provision of quasi-public goods and distorted its purpose. to evade the public risks in process of market provision, our government should take public responsibilities, adopt effective policies to ensure effective competition, build social vulnerable groups compensation system, improve related regulations against corruption and develop integrated regulation system. key words: quasi-public good, public risks, market provision, public responsibility 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：贾旋 日期： 2007 年 1 月 29 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密 保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 贾旋 指导教师签名：顾建光 日期： 2007 年 1 月 29 日 日期：2007 年 1 月 29 日 1 1 绪论1 绪论 1.1 研究背景和研究意义 政府与市场是人类社会的两种最基本的组织形式，20 世纪的最后 20 年，在 公共事务治理变革的视野中，市场供给准公共产品成为了一种国际性潮流。我国 政府在上世纪 90 年代初逐步推行市场供给准公共产品改革，在实践中取得了一 定成效。 但是，这几年的理论研究主要着眼于市场供给的可行性分析，且这种分析是 基于西方理论与实践现状而嫁接至我国的研究， 忽视了市场供给嵌入于我国国情 下所存在或潜在的风险。通过与国外的准公共产品市场供给改革比较即可发现， 西方准公共产品的市场供给是在市场机制非常完善的背景下， 基本完成通过政府 干预解决市场失灵的目标后进行的。而我国当前的问题是市场机制与规制扭曲， 法律与制度滞后， 政府资源不足等一系列弊病而导致的准公共产品宏观资源配置 效率与微观制度效率的低下。对于市场供给，特别是我国市场供给准公共产品的 改革，如果因为对某些效果（经济效率）的追求而忽视了公共管理和私人管理的 根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对市场供给的误解，基 于准公共产品在社会经济生活中的重要性， 这些存在或潜在的损害公共利益的公 共性风险的后果可能十分严重。 因此，本文主要针对市场供给准公共产品过程中的公共风险进行研究，并提 出了规避措施。对这一方面的研究，有助于提高准公共产品的供给水平，更好的 满足人们对准公共产品的需求。 1.2 研究思路和创新点 本文首先探讨了准公共产品的内涵界定和供给方式， 鉴于准公共产品介于私 人产品和公共产品之间，具有私人产品的部分特征，可以采取市场供给的生产方 式。 继而分析了我国准公共产品市场供给的实践。 由于市场供给的效率优势和政 府失灵，使市场供给准公共产品在理论上可行，而我国民营经济的快速发展为市 场供给奠定了经济基础， 国家关于促进民间参与准公共产品供给的相关政策出台 为市场供给创造了制度条件。通过合约出租、政府购买、特许经营、政府经济资 助、政府参股等方式，我国准公共产品的市场供给取得了初步成效，准公共产品 2 生产与供给成本有所降低；质量有所提高，增加了消费者的选择机会；利用民间 资本建设基础设施，解决了地方政府财政困难；通过市场竞争促进了企事业单位 的转制。 但是，市场供给准公共产品仅是一种手段而不是目的，我们必须看到在市场 供给准公共产品的过程中，依然存在着很多公共风险需要我们进行防范。主要包 括：效率损失风险，市场供给的结果有可能只是将垄断权由政府交给私人组织， 结果仍是低效率的。而且由于民间资本的逐利性，也可能引起准公共产品的供给 不足或供给过剩；公平失衡风险，市场供给准公共产品，可能造成消费者对准公 共产品的消费完全取决于其收入水平的高低，这样，大量的低收入者将无力消费 由市场提供的准公共产品，经济落后地区居民只能享受较少的准公共产品；腐败 风险，市场供给将准公共事业的所有权或经营权逐步转移到私人手中，这种权力 带来的收益自然成为寻租的目标，政府部门和官员为了自己的利益，在握有特许 经营权的审批权、产品定价监管权等前所未有的权力的情况下，很可能会发生权 钱交易的腐败行为；政府管理危机，有些政府官员缺乏责任感，把民营化仅仅当 成解决财政与投资问题的主要渠道， 放松对企业的监管， 最终企业获得超额利润， 公众利益受损。 针对这些公共风险， 本文最后研究了市场供给准公共产品产生的公共风险的 规避对策。公共性风险必须通过公共政策、政治参与等公共性途径加以防范。主 要有：政府要采取一系列措施，包括放松非自然垄断性业务的准入，控制自然垄 断性业务的准入，对原有企业与新企业实行不对称规制，培育市场竞争力量等促 进有效竞争；建立弱势群体补偿机制，以是否最大限度地满足这一不利阶层的利 益为标准来确定准公共产品的分配， 同时让广大欠发达地区的人民群众在基础教 育、公共医疗、社会保障和公共基础设施方面享有和发达地区居民同等的消费权 来维护社会公平；通过高薪养廉，改善规制，公开规制信息，强化监督等遏制腐 败；强化政府的公共责任，树立政府的公共意识和责任意识，对市场供给准公共 产品进行有效的准入、价格、质量、投资、信息等方面的规制，并严格监督规制 者，保障准公共产品的有效供给。 从大量的文献资料看， 许多学者对经济发达国家的民营化改革及我国准公共 产品的市场供给的评价基本上是肯定的，并从不同角度做了论证。本文则从相反 的方向，从四个方面探讨了市场供给准公共产品的公共风险及其规避措施，以资 准公共产品供给方式改革借鉴。 1.3 文献综述 本文对于“我国准公共产品市场供给”的研究意图源自“世界民营化大师” 3 萨瓦斯的民营化与公私部门的伙伴关系 （e.s.萨瓦斯著，周志忍等译，2002 年）一书，其中“民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更好的社 会”的论述奠定了本文的基调。 本文关于准公共产品的特征和供给方式的研究参考了很多学者的观点： 最早 研究公共物品的是经济学家托马斯霍布斯(t. hobbes )，他从社会契约论和利益 赋税论角度开创了公共物品的思想后，经过众多学者的不懈努力，使公共物品理 论得到了较好的完善与发展。这些研究成果按照观点的不同大约分为两部分： 第一，政府是公共物品天然的、唯一的供给者。 这些经济学家认为由于公共物品具有非排他和非竞争性， 市场机制无法抑止 “搭便车”的行为，不能满足成本和收益对称的市场激励原则，因而他们认为政 府是理性的、至善的、唯一的公共物品提供者。 政治经济学家穆勒 1848 年在他的著作政治经济学原理中指出： “虽然海 中的船只可以从灯塔的指引中而受益，但若向他们收费就办不到。除非政府用强 迫收税的方法，否则灯塔就会因无利可图而无人建造。 ” 萨缪尔森从边际成本的角度论述了灯塔属于公共物品， 并且给出了公共物品 的经典定义：公共物品是具有非排他和非竞争性的物品，基于公共物品的这两个 特性，他认为公共物品应该由政府来提供。1 第二，对传统的公共物品供给理论的置疑：公共物品并非一定要通过政府来 提供，在满足一定的条件下，私人也可以参与公共物品的供给。 一些经济学家对公共物品一定由政府来提供提出了异议。 他们认为公共产权 的缺陷在于缺乏利己动机的激励，政府建造的灯塔往往是经营不善的，而且更为 重要的是市场经济没有免费的午餐。2 科斯在 1974 年发表的灯塔上的经济学一文中，通过市场的研究方法证 明了许多公共产品可以通过国家向 “领航工会” 颁发许可证的方式进行生产。 3授 予经营权构成了市场进入的障碍，保护了生产者的积极性，使私人供给灯塔成为 可能，政府的作用则局限于产权的确定和行使。 詹姆斯布坎南提出了“俱乐部理论” ，他考虑到了一个十分直观的现象 拥挤。他认为纯粹私人物品的个人消费不存在拥挤，同样像国防、大坝等纯粹 的公共物品一样也不会存在拥挤。但他进一步指出“有趣的是，存在这样的一些 物品和服务，他们的消费包含着某些公共性 ，在这里，适度的分享团体多于 一个人或一家人，但小于一个无限的数目。 公共的范围是有限的。 ”因此，他 将这种介于纯公共物品和私人物品之间的公共物品称为“俱乐部产品” 。布坎南 1 萨缪尔森、诺德豪斯著，萧琛等译， 经济学 （第十六版） ，北京，华夏出版社，1999 年，第 88 页 2 张五常： 经济解释 ，商务印书馆，北京，2001 年，第 427433 页 3 r. h. coase, 1974, the lighthouse in economics, journal of law and economics, 17(october), pp.57 76 4 进一步指出，对于许多公共物品通过建立可塑性的所有权结构引入排他装置，将 其所有权的结构调整到最适度的排他，从而解决“搭便车”的问题。 德姆塞茨在他的公共产品的私人生产指出，在能够排除不付费者的情况 下，私人企业能够有效地提供公共产品。他认为，若一个物品是公共物品，那么 对同一个物品支付不同的价格是满足竞争性均衡条件的。 由于不同的消费者对同 一个公共物品有不同的偏好， 因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收 费。4他的观点是对戈尔丁观点的发展，两者都从技术的角度讨论了私人提供公 共物品的可能性， 即如果存在排他性技术， 私人是可以很好地供给这些公共物品。 “世界民营化大师”萨瓦斯，在他的民营化与公私部门的伙伴关系中采 用了系统、翔实的材料，从民营化的理论、背景、实践三个方面论证了“民营化 是改善政府的最佳途径”这一基本理念，认为公共物品的供给应该从“公营”转 为“民营” ，它还结合了 30 年来，在 49 个国家民营化实践中的亲身经历，深刻 分析了民营化运动中所出现的问题，并提出了切实有效的解决之道。 我国的很多经济学家也探讨了公共物品的供给问题，比如张五常教授认为， 可将公共物品的产权私有， 通过市场竞争的方式提供。 茅于轼、 张玉仁、 张维迎、 魏杰、刘伟等经济学家都注意到我国民间资本的飞速发展，并认为它们是最具有 实力提供公共物品的市场力量。他们从不同的角度论述了发展民营经济，让民间 资本介入公共基础领域的观点。 市场供给准公共产品产生的公共风险分析参考了王乐夫、陈干全的我国政 府公共服务民营化存在问题分析以公共性为研究视角 （王乐夫、陈干全， 2004 年） ，文中对于民营化带来的经济性损失、公平性损失及社会责任缺失的论 述对笔者有很大启发。 4 demsetz h., the private production of public goods., journal of law and economics., 13(october), 1970, pp 293306 5 2 准公共产品的特征及其供给方式 本章初步分析了所研究的问题，并构建所研究问题的理论基础。主要内容包 括：准公共产品的特征及其供给方式的一般理论。 2.1 准公共产品的特征分析 人们在生活中所接触到的产品不外乎两种：私人产品和公共产品。准公共产 品是随着经济的发展和社会分工的日益精细而分离出来， 介于私人产品和公共产 品之间，同时具有私人产品和公共产品部分特征的一种产品状态。因此，要了解 准公共产品的内涵首先分析产品的两种原始状态：私人产品和公共产品。 私人产品是既有排他性5又有竞争性6的产品。其利益能够加以分割然后分别 提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成本。 公共产品是具有非排他性和非竞争性的产品。 每个人消费这样的产品不会导 致别人对该产品消费的减少。或者说，将该商品的效用扩展于他人的成本为零， 因而也无法排除他人共享。7 在现实生活中，真正的纯公共产品是很少的，相反，许多公共产品只具有竞 争性和排他性两个特性中的一个或在不同程度上具有这些特性， 这些公共产品形 成的集合被称为准公共产品（quasi-public goods） 。 综合国内外学者对准公共产品性质的研究成果， 准公共产品具有以下几种特 质： 准公共产品一般具有“拥挤性” （congestion）的特点，即当消费者的数目增 加到某一固定值时，就会出现边际成本为正的情况，而不是像纯公共产品，增加 一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人， 将减少原有消费者的效用。这种拥挤性可以表现为地铁和公共汽车上的超员拥 5 排他性是指“可以阻止一个人使用一种产品时该产品的特性”。也就是说，人们可以通过经济的、行政 的、法律的或技术的办法将某些消费者合理的排除在对某项产品的消费之外。与之相对的是消费的非排他 性，即不可能有效的将某个人或某些人排除在该产品的受益之外，或者是技术上的不可能，或者是经济上 的不可能。对此的详细阐述可参见美曼昆著、梁小民译： 经济学原理 （第三版） ，机械工业出版社，北 京，2004 年版，第 188 页 6 消费的竞争性是指“一个人使用一种产品减少其他人使用时该产品的特性” 。即某人对某一产品的占有和 消费，会使他人无法占有和消费，除非增加这一产品的供应。更严格的说，就是消费的增加引起边际成本 的增加。与之相对的是消费的非竞争性。在非竞争性的条件下，一个人对该产品的消费不会引起他人对该 产品消费的减少，即对非竞争性产品消费的增加，不会要求供给的增加，也不会引起边际成本的增加。对 此的详细阐述可参见美曼昆著、梁小民译： 经济学原理 （第三版） ，机械工业出版社，北京，2004 年 版，第 188 页 7 萨缪尔森、诺德豪斯著，萧琛等译， 经济学 （第十六版） ，北京，华夏出版社，1999 年，第 88 页 6 挤，也可能表现为城市供电供水紧张时段电压和水压的下降，等等。 准公共产品具有一定的外部性。纯粹的私人产品具有消费的独立性，即没有 外部的或者溢出的影响。所谓外部性，是指：企业或个人向市场之外的其他人所 强加的成本或利益。8如果外部性仅仅只与一个消费者的消费有关或一个厂商的 生产有关，那么仍具有私人性，可根据科斯定理，采取当事人直接谈判的方法加 以解决并达到最佳效果，也可通过纵向或横向合并的组织方式，将外部性的生产 者与受益者（受害者）融合在同一组织内加以内部消化。但在更多场合里，外部 性存在于多个生产者（消费者）的受益（受害）范围之中，这种外部性就具有了 公共影响，成为一种类似于公共产品的共同消费，以至于我们称之为“公益”或 者“公害” 。如果某产品的生产或消费所产生的公共影响涉及全体成员，则该产 品可以称为“纯公共产品” ，如只涉及部分社会成员，则称之为“准公共产品” 。 例如，教育产生正外部性，是因为受更多教育的人产生了较好的政府，这有利于 每一个人。教育的消费者以高工资的形式得到了大部分收益。但如果教育的一些 生产率利益扩散，而且有利于其他人，那么这种效应就可以作为正外部性。9从 这个意义上说，所谓准公共产品，就是其消费具有一定的公共影响的产品。 准公共产品具有“消费数量非均等性” ，即在一定时期内每个消费者对准公 共品的消费数量和获得的效用数量是各不相同的。10原因之一是消费者对准公共 品的需求数量有区别， 这种需求数量区别可能由其收入水平和消费习惯等因素决 定。例如收入高和住房面积大的用户，用电量和用水量都会大一些；原因之二是 准公共品在消费数量上是可以计量的。如电力、管道煤气、城市自来水、市内电 话等产品，每个消费者在一定时间内，如一个月或一年内，使用产品的数量都是 可以计量的。 准公共产品具有局部排他性。纯公共产品是完全不排他的，但准公共产品由 于具有拥挤性特征，因此便具有局部排他性。首先，准公共产品不能完全排他， 否则就会变成私人产品。其次，准公共产品又不能完全不排他，因为那样就会造 成拥挤和消费上的竞争性。因此，准公共产品具有局部排他性特征。准公共产品 的局部排他性也有多种表现形式， 它可能表现为不接纳某些社会成员作为俱乐部 会员，也可能表现为采用高价格使某些人退出消费行列或不能进入消费行列，也 可能表现为供电供水紧张时拉闸限电和定时供水等形式。 当然，每一产品的归类不是唯一的，它一方面受生产力、科技社会发展程度 的制约， 另一方面也受到社会制度的影响， 其界限可以随上述因素的变动而变动。 8 萨缪尔森、诺德豪斯著，萧琛等译， 经济学 （第十六版） ，北京，华夏出版社，1999 年，第 28 页 9 美曼昆著，梁小民译， 经济学原理 （第三版） ，北京，机械工业出版社，2004 年 11 月，第 175 页 10 任俊生， 论准公共品的本质特征和范围变化 ， 吉林大学社会科学学报 ，2002 年第 5 期，第 56-57 页 7 2.2 准公共产品的供给方式 由于准公共产品兼有公共产品和私有产品的部分特征， 准产品的基本供给方 式都可以简化为三种：市场供给、政府供给和第三部门供给。 第一，市场供给是以市场价格作为厂商生产的指南，生产者以价格来决定生 产的数量、品种和质量，并通过价格来补偿成本，获取利润的生产方式。 市场供给在合理配置资源，实现发展活动的效率上具有强大优势，具体有以 下几点： 信息传递的效率。信息传递的效率。 在供求力量作用下的价格机制是最有效和伸展最广泛的社 会调节网络。准公共产品的生产、分配、交换与消费的各个领域里数不胜数的大 大小小的信息流可通过价格网络迅速传递，沟通供给与需求，为合理配置资源和 满足社会需求创造前提条件。 激发生产准公共产品的创造力。激发生产准公共产品的创造力。 市场通过其分配机制使参与者的市场活动努 力得到适当的报酬， 利用参与者的利己心来激发他的创造力。 正如亚当斯密在 国 富论中所言， “由于追逐自己的利益，他经常促进了社会利益，其效果要比他 真正想促进社会利益是所得到的效果要大。 ” 市场供给也有着很大的局限性， 这种局限性在不少情况下还导致破坏性的社 会后果，被称为市场失灵。市场供给的局限性突出表现有下列几点： 市场竞争的不完全市场竞争的不完全。理论上完全的市场竞争会带来理想的效果，但在实际的 市场活动中，很少存在着完全的市场竞争，市场机制的运行会由于垄断和企业的 短期行为而扭曲，从而导致竞争窒息，效率下降。 市场供给有时难以实现社会公平。市场供给有时难以实现社会公平。 在市场供给下， 民众难以公平的参与市场， 公平的分享市场的成果。一切市场都是在特定的社会条件下运作的，在每一个社 会里，都会有许多社会成员由于一些因素被排斥在市场之外，或者在市场中处于 不利地位，市场机制会导致两极分化。 市场供给有时难以实现发展的可持续性要求。市场供给有时难以实现发展的可持续性要求。在市场活动中，常常会出现外 部效果现象，即私人活动的私人收益同社会受益的偏离。在存在着外部性的情况 下，市场价格通常不反映市场活动的外部成本或收益，也难以正确的反应市场活 动的其他一些社会成本，如失业、贫困等。 市场供给有时难以实现宏观经济的稳定。市场机制下的活动，主要是围绕着 市场交易进行的微观活动，市场机制本身没有调节和稳定宏观经济的机制和手 段。 第二，政府供给则是以税收来弥补成本，由公共选择来决定供给的数量、品 种和质量的生产方式。政府供给具有一定的职能优势，主要有： 8 从事社会发展活动，提供基本的社会服务。从事社会发展活动，提供基本的社会服务。在那些通过市场不能做或做不好 的一些领域里，需要政府的直接介入。现代国家要为社会经济发展提供一些基本 的服务，如建设与维持基础设施，通过政府垂直渠道提供有关的信息以弥补市场 信息不完全缺陷，提供卫生保健、教育以及各种社会福利等。 促进和保障社会公平。促进和保障社会公平。在现代社会中，市场机制实现运行效率，政府则对市 场运行的社会后果负有责任。 国家应保障使社会公平的原则贯穿社会经济活动的 全过程。国家有责任建立和维持社会保障体系，对市场活动中的各种弱势群体实 行保护。 促进资源的合理运用，保护生态环境。促进资源的合理运用，保护生态环境。国家对一个社会所拥有的自然资源与 生态环境负有保护与合理利用的责任。 国家一方面要促进市场机制对资源的合理 利用， 另一方面还要通过法律的和行政的手段去制止和消除市场活动可能造成的 对资源的滥用。 但是，政府供给本身存在着缺陷， “政府失灵”的局限性表现在： 政府的不少发展努力是低效率的。政府的不少发展努力是低效率的。政府体制具有权力集中化的趋势，权力的 集中限制了各级官员的积极性和主动性。政府体制还有着僵化和官僚化的趋势， 这往往是的政府体制对社会经济发展中的新问题和突发问题的反应迟缓， 政府体 制具有不断膨胀的内在驱动力，庞大臃肿的体制不仅降低了政府行政的效率，而 且本身的存在就构成了巨大的社会负担。 政府也可能是不公正的。政府也可能是不公正的。在实际社会生活中，政府的行为会受到选民和选举 的影响， 受到党派斗争的影响， 还受到官员素质的影响。 国家权力可能为某些人、 某些社会集团或某些社会阶层或阶级所掌握， 所以国家这种公权有可能为了少数 人的利益而被私用。 第三，第三部门提供，即由处于政府与私营企业之间的社会组织提供。具体 讲，第三部门就是指，不以营利为目的的、向社会提供服务的组织。它是介于政 府与营利组织机构之间的， 包括成千上万个非政府组织、 非营利组织、 志愿组织、 慈善机构、社会团体等组织的集合，而不是指某一具体的社会组织或机构。 第三部门是政府和市场对准公共品供给不完全的辅助性衍生物， 是由于这两 者的局限而产生的提供公共品的替代性工具， 主要提供单纯依靠政府和市场无法 解决的公共品，部分准公共品私人供给时无法弥补成本或利润较低，但由政府供 给时确容易产生“政府失灵” ，这是第三部门组织供给的主要范围。非营利部门 以自愿的原则来运作，它可以获利，但是非营利部门受到“非分配约束” ，即不 能把净收入分配给部门内部的个人，而是必须保留，完全用于为部门的进一步发 展提供资金。这类组织同企业和政府相比，有着明显不同的职能优势： 非营利性。非营利性。 这些组织的非营利性是他们愿意进入营利性组织一般不愿涉足的 9 那些领域，如无利可图的慈善事业和环保事业等。另一方面，非营利性也是人们 对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为他们在某些领域（如医院、 托儿所、养老院）与营利性组织竞争奠定了优势地位。 沟通性。沟通性。表现为深入社会基层、贴近民众的优势。第三部门成员一般既能深 入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。他们可以宣传和普及 国家的法律和政策，教育和动员民众，使他们认识自己的权利和义务；同时，又 可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，去影响政府政策和计划以使其 更适应民众的需要。 第三部门的沟通还表现于他们能够接近社会基层中易受损害 的群体，促使这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。 低成本。低成本。一是这些组织有志愿人员为其提供免费服务；二是这些组织能得到 私人捐款的赞助；三是他们一般没有叠床架屋式的行政体系。 正如市场和政府都有可能失灵一样，第三部门也有其内在的局限性，被称作 “志愿失灵” 。 志愿失灵最突出的表现是第三部门所需的开支与所能筹集到的资源之间存 在一个巨大的缺口。第三部门的资源动员能力显然是微弱的。 志愿活动的狭隘性。志愿活动的狭隘性。第三部门活动的收益对象往往只是某些特定的社会群 体。由于不同的社会群体建立属于自己组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社 会服务的需求很大，却可能建立不起代表自己利益的组织。其后果是有些群体可 以享受到广泛的服务，而另一些群体的利益遭到忽视。志愿活动的狭隘性还容易 导致资源的浪费。如果各社会群体都要建立自己专门的慈善机构，很多机构提供 的服务恐怕难以达到规模效应，这样社会总体的服务成本会加大，效率会降低。 志愿组织的家长作风。志愿组织的家长作风。虽然志愿组织的活动要靠志愿人员的支持，但实际上 那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大发言权。 他们所做的决定 既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责。 志愿组织的业余性。志愿组织的业余性。 人们现在认识到当代社会问题也需要具备专业知识的专 业人士来处理。但是，由于志愿组织强调义工服务，且往往不能提供有竞争性的 工资，使得他们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了其活动的效率。 由上面的分析可知， 市场供给、 政府供给、 第三部门供给都有其优势和劣势， 不同的准公共产品都有其更适合的供给方式。 本文主要研究准公共产品的市场供 给。 10 3 准公共产品的市场供给分析 前文已经论述了准公共产品的三种供给方式。 我国准公共事业是在传统计划 经济体制的基础上建立起来的，其囊括的范围十分广泛，运作资金主要是通过政 府财政预算的全额或差额拨款而获得，因此，准公共产品基本上是以政府供给为 主。然而，随着我国市场经济的发展，传统的政府供给已经无法适应现代社会发 展的需要，政府用于准公共事业的有限财政造成准公共事业的发展滞后，私人部 门对准公共产品供给领域的渗透也越来越强市场供给， 为准公共事业的发展 开辟了一条新途径。 3.1 准公共产品市场供给的可行性 准公共产品的市场供给的根本动力在于提高经济效率， 最终达到增加消费者 福利的目的。而政府供给准公共产品的“失灵”使市场供给成为了必然选择。我 国民营经济快速发展，为市场供给奠定了经济基础。党和政府日益重视私人资本 注入准公共产品供给领域，给市场供给提供了政策上的支持。 3.1.1 效率优势市场供给的根本动力 市场供给准公共产品，保证了资源配置的有效性。资源的有限性决定了资源 配置必须遵循最优化原则， 只有这样才能以等量资源使人们的需要得到最大的满 足。准公共产品的提供同样也存在着资源的配置问题，即如何以有限的资源提供 出更多、更好的准公共产品。引入市场机制提供准公共产品，即引入了竞争和激 励机制，为准公共产品建立了价格机制。准公共产品价格的变化，反映了准公共 产品的供求变化，也反映了资源的稀缺程度。当某种准公共产品供不应求时，其 价格就会上扬， 就会吸引追求利润最大化的市场主体把更多的资源投入到该准公 共产品的生产上来。相反，当某种准公共产品供过于求时，其价格就会回落，就 会引导市场主体缩减或退出该准公共产品的提供，从而使部分资源流出。同时， 当某种资源的稀缺程度愈高时，其价格也势必愈高，则该种资源也就愈有可能流 向效益好的市场主体。可见，正是由于在竞争中形成的、反映供求关系和资源稀 缺程度的价格变动，引导着资源由过剩部门流向不足部门，由低效益部门流向高 效益部门。这种由市场实现的资源配置，保证了资源配置的有效性。市场形成的 准公共产品价格，在反映准公共产品供求状况和资源稀缺程度的同时，也制约了 11 社会公众对准公共产品的过度消费。消费者在进行某种准公共产品的消费决策 时，必将会在考虑其成本和效益的基础上，确定对该准公共产品的合理消费量， 从而促进了对有限的准公共产品的节约利用。 市场供给准公共产品，可以增强竞争意识，有利于经济和社会效率的提高。 对一些具有竞争性的准公共产品，只有导入私人力量，才可能提高效率，如果单 纯由政府直接提供，必然因缺乏竞争而导致效率低下。政府部门与私营企业行为 的区别主要在于各自追求的目标不同，企业追求的是利润最大化目标，而政府追 求的是社会福利最大化目标。如果所提供的准公共产品具备竞争性要求，那么私 营企业之间的这种激励机制， 必定会充分地向政府证明自己能够更有效地提供这 种产品或服务， 竞争的结果将会更好地、 更有效地完成准公共产品的供应。 同时， 由于提供同一准公共产品的各企业之间存在竞争， 使得政府部门更容易控制和衡 量它们的业绩，只有那些成本低、效率高的企业才能最后与政府签约。在准公共 产品供应中的竞争机制的形成，显然有利于我国事业宏观效率的提高。 市场供给准公共产品，有利于降低准公共产品的成本。根据 john hilke 在不 同领域的研究得出的结论可以看出，在很多准公共事业领域里，市场供给比政府 供给更有效率，成本更低。 （见表 1） 表 1 市场供给与政府供给准公共产品的效率与成本比较 领域 研究结论 航空客运服务 民营航空公司比国营的效率高 12%100% 机场运营 引入市场竞争的机场运营成本降低 40% 清洁服务 政府内部机构提供的服务成本高出 15%100% 消防服务 消防服务合同外包节约费用 20%30% 林地管理 就单位产出的成本而言，公共机构是民间的 2 倍 疗养院 合同承包的疗养院平均每天节约成本 45% 公园和娱乐 民营节省费用 20%30% 邮政服务 合同承包商在信件传递方面节省费用 66% 监狱管理 民营部门修建监狱的成本低 45%，管理监狱的成本低 35% 铁路 民营铁路的维修效率比公营铁路高 70% 治安服务 私人保安节省成本 50%以上 汽车救援 合同外包节约成本 40% 天气预报 在提供相同水平的服务条件下，私营部门成本要低 35% 资料来源：john hilke, competition in government- financial services11 11 john hilke, competition in government- financial services, westport, ct: greenwood, 1992, pp 78-79 12 3.1.2 政府失灵市场供给的现实需求 准公共产品市场供给的必要性在于现实世界中的“政府失误” 。首先，政府 制度是有成本的。福利经济学家往往把政府制度作为一种外生变量，即不存在交 易成本问题。而实际上政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生 变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问 题。其次，由于政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难 以测量。再次，官员也是理性的“经济人” ，准公共产品的政府供给中难免存在 特殊利益集团的“寻租”现象。因此，政府提供准公共产品某种程度是一个政治 过程， 其交易成本甚至比市场制度昂贵， 这表现为现实中政府的种种 “政府失误” 。 在这种情况下，政府作为准公共产品的惟一供给者就失去了合法性的依据。 长期以来，我国的准公共产品基本由政府掌控下的国有企业和事业单位提 供，政府既代表全民作为国有企业的所有者，又是其管理经营者，这种既当“裁 判”又当“运动员”的体制安排，严重削弱了企业提供准公共产品的激励机制。 垄断企业缺乏竞争，就缺乏降低成本的内在压力，缺乏技术创新的动力，同时由 于预算软约束，造成企业机构臃肿，人浮于事，生产效率低下。由于政府是垄断 利润的间接受益者，政府也缺乏相应的激励机制去规制企业的成本管理，制止企 业制定垄断高价。即使政府有决心对垄断企业进行成本和价格的规制，但由于缺 乏竞争机制，没有比较，也很难知道生产企业实际的生产成本。垄断扭曲了资源 分配机制，造成了社会福利的损失。这可以合理的解释为什么当前我国的电信业 务、邮电业务价格偏高，但服务质量和供应量却总是令人不满意。 人们对准公共产品的偏好不同导致政府失灵。例如，对教育这样的准公共产 品， 有些人可能认为孩子至少应接受大学教育， 另外一些人则认为高中教育足矣； 即使他们在受教育年限上意见一致，有些人也许对教育的质量要求高一些，另一 些人则可能要求低一些。在居民对准公共物品的偏好存在较大差异的情况下，政 府会如何作政策选择呢？由于政府的行为受到利益集团的影响， 政府对公共产品 的提供倾向于反映这部分人的偏好。这样做的结果是，一部分人对准公共产品的 过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足。 公共支出越位和缺位并存，部分公共产品过剩，部分产品短缺。这主要是因 为政府官员的行为目标同整个社会福利最大化目标未必一致，甚至可能发生冲 突。例如，在政府领导的任期内，由于晋升压力和选举压力的影响，一些政府官 员出于自身利益的考虑，往往将更多的注意力放在能在任期内显现成效的事情 上，诸如有助于“形象工程”的市政基础设施、修建、拓宽公路、老城改造、修 建城市中心公园、文化广场等等。中国近年来修建了 2 万公里的高速公路，每公 13 里的造价在 3000 万元左右，大大小小数不清的城市花费几百万打造所谓的“城 市形象” 已不再是新闻。 而一些关系长远发展但短期不能见效的问题就很少顾及， 因此，像义务教育、基础科技、卫生、环保、文化艺术，供给就相对短缺。 2005 年，我国教育支出 3951.59 亿元，仅占 gdp 的 2.16%。12还不及低收入 国家的投入水平， 这与我国创建社会主义市场经济参与全球化竞争的目标是不相 适应的。 在公共医疗类准公共产品供给方面，按照我国制定的“人人享有卫生保健” 的最低标准， 卫生事业占财政支出的比例不得低于 8%， 而 2003 年我国政府预算 卫生支出 1116.9 亿元，占当年财政支出（24649.95 亿元）的比例为 4.53%，13仅 仅刚过半。此外还存在资源配置不合理的问题，医疗资源主要集中在大中城市， 城乡之间的差距拉大，医疗与预防资源配置不合理，资源利用质量有待提到等等 问题。 同样的问题也出现在基础研究领域。纵观世界发达国家，政府无一不在基础 研究领域投入大量的研发费用，而我国 2005 年全年研究与试验发展（r&d）经 费支出 2367 亿元， 仅占国内生产总值的 1.30%，其中基础研究经费 135 亿元， 仅占国内生产总值的 0.074%。14投入比例还不到发达国家的一半，考虑到两者 gdp 基数之间的巨大差距，投入资金的绝对值更是少之又少。 另一方面，政府没有将纯公共物品和准公共物品分开，本可以依靠市场供给 的那部分准公共物品，如一部分成人教育、高等教育、应用科研、医疗等消耗了 政府的部分财力，而使真正需要政府提供的那部分盈利性不强的纯公共物品，如 基础教育、基础科学研究、卫生、环保等事业得不到足量的供给保证。例如，高 等教育能满足个人发展和自我实现的需要，属个人决策和个人选择，应当由自己 负责，政府特别是中央政府不应该用纳税人的钱去资助个人，超出平等需要的发 展，但在 2000 年以前，政府却包揽了高等教育 70%以上的经费，虽然至 2002 年这一比例已经下降至 49.3%，但 2002 年国家为每个大学生人均拨付的经费仍 达 7622 元，而属于义务教育的小学生人均拨付的经费却只有 921 元。个人投入 比重仍高于国家投入比重。15 12 魏也， 教育支出占 gdp 的比重为何连年下降 ， 年 3 月 7 日 13 中国统计年鉴 2005 ， 14 中华人民共和国 2005 年国民经济和社会发展统计公报 ， 15 “我国教育经费投入知多少” ， 14 3.1.3 民营经济发展市场供给的经济基础 在“十五”期间，我国民营经济16不断发展壮大，民营经济在中国社会与经 济中的地位和作用发生了历史性变化。 民营经济已经成为国民经济的基本组成部 分，成为增加就业的主要渠道，成为国家税收的重要来源，成为对外贸易的生力 军。民营经济的发展壮大，为其参与准公共产品的供给奠定了扎实的经济基础。 第一，民营经济在 gdp 中的比重明显提高 根据国家统计局数据， “九五”末期的 2000 年，中国内资民营经济在国内生 产总值 （gdp） 中所占比重约为 42.8%， 外商和港澳台投资经济的比重约为 12.6%， 二者之和约占 gdp 的 55%。到“十五”末期的 2005 年，内资民营经济在 gdp 中的比重约为 50%，外商和港澳台经济比重约为 15%-16%，两者之和约占 65% 左右（见表 2） 表 2 2005 年按生产法计算的内资民营经济占 gdp 的比重 单位：% 第二产业 指标 全国 第一产业 工业 建筑业 第三产业 各产业比重 100 15.2 45.9 7.0 31.9 内资民营经济占 各产业的比重 92.0 38.8 69.1 41.0 内资民营经济在 gdp 中的比重 49.7 14.0 17.8 4.8 13.1 数据来源： 中国民营经济发展报告no.3（2005-2006）17 第二，民营企业数量与投资总量显著增加“十五”期间，私营工业企业个数 和全国私营企业数量也迅猛增长。私营工业企业个数 5 年间增长了近五成，达到 了 118100 家；全国私营企业数量从 2000 年的 176 万户增长到 430 万户；全国私 营企业投资者人数达到了 4714 万人，年均增长 18.6。内资民营投资总量 5 年 间增长了近三成，2005 年达到了 52193 亿元；2005 年内资民营投资比 2004 年增 长 38.2%，增速比全部投资高 12.5%。 （见图 1） 16 民营经济包含三个层次：一是广义民营经济，指除国有和国有控股企业以外的多种所有制经济的统称； 二是内资民营经济，只广义民营经济减去港澳台和外商投资企业，包括集体和个体私营及其他混合经济； 三是狭义民营经济，单指个体私营经济。本文以分析狭义民营经济即个体私营经济为主。 17 黄孟复主编， 中国民营经济发展报告no.3 (2005-2006)，北京，社会科学文献出版社，2006 年，第 4 页 15 国有经济和内资民营经济固定资产投资国有经济和内资民营经济固定资产投资 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 200020012002200320042005 投资总额 0 10 20 30 40 50 60 70 比重：% 投资总额 国有经济 投资总额 内资民营经济 占全国比重 国有经济 占全国比重 内资民营经济 资料来源：根据中国民营经济发展报告no.3（2005-2006）18绘制 图 1 国有经济和内资民营经济固定资产投资总额与比重（2000-2005） figure 1 state-owned economy and private economy inves